第三章、 四年防瘧計畫及其延展(1951-1957)
第一節、 世界衛生組織與防瘧
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計畫的簽訂始末，以及防瘧計畫實地執行之情形；最後，觀察世界衛生組織 全球瘧疾根除計畫的擬定，台灣對是項計畫之配合，與執行的情況。
第一節、世界衛生組織與防瘧
一、 世界衛生組織的成立
自十九世紀中葉起，各國為了尋求國際共同事務的合作，成立許多國際 組織，透過國際合作的形式，創造會員國彼此利益。至二十世紀初，這種國 際合作的理念，透過國際組織所形塑的全球共同防疫發展而得以實現。其 中，1902年泛美衛生組織(Pan American Sanitary Bureau, PASB)、1907年國際 公共衛生局(Office International d'Hygiène Publique, OIHP)相繼成立，著手美 洲、歐洲衛生與防疫實務，實為區域性國際衛生組織合作的濫觴。1 1920年，
國聯成立，重視全球公共衛生的治理，設立衛生部，規劃衛生事務，謀求會 員國衛生合作。惟美國未加入國聯，泛美衛生組織、國際公共衛生局仍然分 掌美洲、歐洲衛生實務，全球性衛生合作理念尚難付諸實現。1943年，在英、
美兩國倡議之下，成立「聯總」，決定在戰後協助各國各項復原的工作，在 衛生醫療方面，也設立了衛生組，掌理衛生救助事務。「聯總」是一個臨時 性的機構，主要以戰爭受難國家為服務的對象，實非掌理全球衛生事務的機 構。
1945年4月25日，中美英蘇等國代表齊聚舊金山，開會討論聯合國之成 立。6月26日，舊金山會議通過《聯合國憲章》，中華民國也簽訂憲章，成為 聯合國的會員國。會議期間，中華民國、巴西代表團共同在舊金山會議聲明 衛生是聯合國必須關切的領域，必須召開國際衛生會議，以及成立世界性的
1 Javed Siddiqi, World Health and World Politics: The World Health Organization and the UN (South Carolina: University of South Carloina Press, 1995), pp. 14-15.
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衛生機構，以治理全球衛生事務。2 1946年2月，聯合國組織過渡委員會，擬 定《世界衛生組織憲章》，籌畫成立全球性衛生機構，推展國際衛生合作。7 月22日，26個會員國簽定《世界衛生組織憲章》，通過成立案。1948年4月，
各項問題迎刃而解後，世界衛生組織正式成立。世界衛生組織是聯合國掌管 衛生事務的專門機關，接手掌理國聯、聯總尚未完成衛生事務，並且兼併泛 美衛生組織、國際公共衛生局地域性衛生實務，推展全球衛生合作，保障全 球人類之健康。3
依據《世界衛生組織憲章》的規定，該組織總部設在瑞士日內瓦，主要 的內部機構有世界衛生大會(以下簡稱大會)、執行委員會以及秘書處。大會 通常定於每年5月召開，由全體會員國各派至多三名衛生專員與會，並可隨 帶候補者及顧問。會中，各國彼此分享衛生實務，協商共同防疫機制，以及 討論並制訂國際衛生策略。大會在原則上每年開會一次，當遇有特殊的情 況，或是會員國的特別請求時，可以斟酌情況另外召開特別會議。每年大會 開會的地點或是時間，是由會員國在大會中討論之後確認。總之，大會主要 任務在確定該全球衛生政策以及執行方向，是為最高權威機構。
除了大會之外，執行理事會(Executive Board，以下簡稱執委會)與秘書處 (Secretariat)兩個機構，亦為世界衛生組織內部的重要機構。前者是從各國所 推派的衛生專家，經由大會選舉出來而組成理事會，每年開會二次，決定預 算和執行議案，並向大會呈交工作計畫。秘書處設幹事長一人，統籌組織內 部行政事務，負責擇選會員國中衛生專員，執行國際衛生合作事務。另外，
世界衛生組織最大的特點之一，乃仿照聯合國在全球設立六大地域性機構，
以收分權管理的目的。這六大區域委員會分別提供各區域會員國衛生諮詢，
協助訓練衛生專員，制定區域性衛生政策，以及監督和指導會員國重要衛生
2 Kelly Lee, Historical Dictionary of the World Health Organization (Lanham, Md.: Scarecrow Press, 1998), pp. 3-4.
3 世界衛生組織過渡委員會編，《世界衛生組織彙報(合訂本)》，第1卷第1-12期，頁1-20、
34-40。
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工作。台灣位處於西太平洋上，是為西太平洋區域委員會之成員，與該委員 會之互動最為密切。4
二、世界衛生組織的防瘧活動
第二次世界大戰中，很多國家受戰火襲擊，各項災情與人員死傷不計其 數。這些受到戰火破壞的國家，醫療資源困乏，衛生環境惡劣，致使各種傳 染病繼起。這些傳染病直接成為各國推展復原工作時，必須設法克服的棘手 難題。眾多傳染病中，瘧疾在戰爭期間竄起，實困擾著多數歐洲國家。從1937 年起，歐洲戰爭引起人民集體移動，因轟炸、水災、衛生工程毀壞，公共衛 生服務的中斷與藥品缺乏等等，使得戰前在許多國家已經絕跡的瘧疾又重新 流行，疫情加劇，以前不曾出現瘧疾的區域，也紛紛淪為疫區。幸運的是，
自1939年代DDT發明後，歐洲許多區域在實行「對人法」之餘，也開始採用 DDT撲滅蚊蟲的「對蚊法」，達到效果。在戰爭結束後，DDT在歐洲更是大 規模的使用，有效防堵瘧疾升溫。其中，以義大利與希臘兩國成效最明顯。
在1939年，義大利罹患瘧疾的人數有55,000人，受到戰爭的影響，至1945年 激增為470,000人。從1946年起，在義大利許多瘧疾流行區實行DDT噴射作業 之後，有效遏制瘧蚊生長，也使得罹患瘧疾的人數大量減少。1942年，希臘 受到戰爭、饑荒的牽累，瘧疾疫情失控，形成全境大流行之勢，死傷人數難 以計數。從1946年初，希臘開始運用DDT實行大規模噴射，得以撲滅瘧蚊，
斬斷傳染媒介，而瘧疾病患也降至歷史新低紀錄。5
許多歐洲國家，觀察義大利與希臘透過DDT噴射，成功防堵瘧疾流行，
於是跟進採用是項方法，削減瘧疾傷害。相對於歐洲，在全球其他地域，如 非洲、拉丁美洲、亞洲等熱帶、亞熱帶地區，尚未採用DDT噴射，無法有效
4 又稱為西太平洋區域委員會，又稱西太平洋區署。本文為求行文簡潔、統一，以下以西太 平洋區署稱之。
5 世界衛生組織過渡委員會編，《世界衛生組織彙報(合訂本)》，第3卷第1-3期，(1949年)，
頁7-9。
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控制瘧疾，甚至還有擴大傳染的跡象。1946年7月19日至23日，世界衛生組 織過渡委員會首次會議，商討全球衛生問題，鑒於各地區的衛生問題複雜，
決議4個月內召開第二次會議。11月4日至13日，第二次過渡委員會在日內瓦 萬國宮集會。會中，委內瑞拉衛生福利部瘧疾組主委阿諾兒兜戈巴樂東 (Arnoldo Gabaldon)有感瘧疾仍威脅諸多地區，有違該組織追求人類健康之最 高目標，倡議籌組瘧疾專家委員會，借鏡歐洲經驗，擬定對策以對抗瘧疾。
這個提議引起關注，後來決議由羅馬尼亞Mibai Ciuca、英國N. Hamilton Fairly、委內瑞拉阿諾兒兜戈巴樂東、美國Paul F. Russell、與待定的蘇聯專家 組成委員會，並由過渡委員會秘書處會員E. J. Pampana博士擔任秘書。1947 年4月22日至25日，瘧疾專家委員會在瑞士日內瓦萬國宮召開首屆會議，擬 從各種抗瘧藥物、撲蚊技術中，歸納最適宜的對抗瘧疾之道。當時，抗瘧藥 品除了有奎寧、瘧滌平等傳統抗瘧藥物外，尚有白樂君和氯奎寧兩項新開發 的藥物。這兩款新式藥物與瘧滌平具有同等的效力，尤其毒性輕微，頗得醫 藥界與臨床醫師的青睞。6 惟委員會對瘧疾防治的焦點，並未投注於施用藥 物治療的「對人法」上，反倒躍躍欲試如何採取適量的DDT，進行「對蚊法」
撲滅瘧蚊，進而控制瘧疾。7 這種轉變實受到希臘與義大利等歐洲國家成功 抗瘧的影響所致。1948年5月19日至25日，第二屆瘧疾專家委員會在美國華 盛頓會議，確認了DDT乃是撲滅瘧蚊成本最低廉、效用最長久的辦法，尤其 透過各項實驗數據顯示，DDT具有輕微毒性，正好可以消滅棲息屋內瘧蚊，
應大力推廣此最佳防治瘧疾的辦法。委員會也觀察全球諸各地若要採行DDT 滅蚊法之前，國家必須有健全抗瘧組織，掌握各種瘧蚊知識，以及需要有受 過專業訓練的技術人員，方能落實抗瘧工作。瘧疾專家委員會針對這三個難 題，擬定將來可以改善的辦法。首先，世界衛生組織委任全球瘧疾專家成立 瘧疾示範工作隊，提供各國撲滅瘧蚊的技術性的指導。其次，透過瘧疾專家
6 世界衛生組織過渡委員會編，《世界衛生組織彙報(合訂本)》，第1卷第1-12期，頁46-47、
76、82-83。
7 World Health Organization, The First Ten Years of the World Health Organization, pp. 172-173.
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的援助、觀察，輔助各國現有的學校教導瘧疾知識，充實會員國對瘧蚊知識 的掌握；另外，將設立獎補助金，提供各國瘧疾專員赴外進修與實地考察；
同時，準備恢復國聯時期在新加坡所設立的遠東傳染病防疫局，進行瘧蚊、
瘧疾的專業研究。最後，提供會員國最新防瘧技術報告及手冊，予以教育宣 傳，讓民眾得以掌握各項抗瘧新方法。8
總之，1946年至1947年間，世界衛生組織過渡委會將瘧疾、結核病、花 柳病三項疾病，列為全球傳染病防治的重點，其中尤以瘧疾防治更刻不容 緩。當時，每年約有數十萬人死於瘧疾，這又以農村所受到的影響最大，直 接威脅到糧食的增產工作。因此，瘧疾專家委員會不斷尋求最適宜的抵抗瘧 疾的方法，最後，以DDT撲滅瘧蚊的成功經驗，推行是項作業，遂成為此後 二十餘年間全球抗瘧的首要方法。9
1948年6月24日至7月24日，世界衛生組織首屆大會在日內瓦召開，鑒於 瘧疾在全球造成嚴重傷亡，又透過瘧疾專家委員會的評估，可經由知識的傳 播、科學技術達到控制瘧疾的目地，於是決議策劃大規的的防瘧計畫，展開 瘧疾防治行動。10 1949年，世界衛生組織派出國際瘧疾專家前往亞洲、歐洲 等遭受瘧疾嚴重侵襲的國家提供協助，傳授瘧蚊知識、指導DDT噴灑技術，
展開各種防蚊作戰，防堵疫情流行。在歐洲方面，保加利亞、匈牙利、南斯 拉夫、土耳其等，先後接受世界衛生組織的援助，降低瘧疾感染程度。在亞
展開各種防蚊作戰，防堵疫情流行。在歐洲方面，保加利亞、匈牙利、南斯 拉夫、土耳其等，先後接受世界衛生組織的援助，降低瘧疾感染程度。在亞