第一章、 緒論
第一節、 研究動機
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第一章、緒論
第一節、研究動機
全球化是二十一世紀的大趨勢，國與國之間尋求各種合作，試圖摒棄對 立衝突，深化彼此的相互依賴，這種情形在公共衛生領域尤是如此。工業革 命以前，東西交通受阻，一旦國家內部出現傳染病流行，因天然屏障的阻隔，
以及對外關係封閉，不致大規模傳染他處。十八世紀中葉後，工業革命啟動 交通革新，國家突破傳統疆域藩籬，與他國交流頻繁，區域內的傳染病隨著 人類遷徙與流動，變得容易威脅其他國家。今日，全球交通便捷，各國往來 熱絡，傳染病可以輕易地跨越國境。國家對於境外的傳染病疏於防範，一旦 疫情失控，勢必釀成大災難。1 在全球化的時代，跨越國境的傳染病容易對 地球村的每一個角落產生重大威脅，各國必須提高警覺嚴加防範，更要體悟 國家已無法單憑己身的力量抗衡之，必須尋求國際合作，共同為抵抗傳染病 而奮鬥。2
近年來，台灣也深刻感受到全球傳染病威脅的氛圍。2003年2月，中國 大陸爆發嚴重急性呼吸道症候群(Severe Acute Respiratory Syndrome, SARS) 的病例，疫情沿著交通網絡，向全球擴散，先後在許多國家造成流行，導致
1 Robert Cooper, The Breaking of Nations, Order and Chaos in the 21 Century (New York:
Atlantic Monthly Press, 2003), p. 109.
2 入江昭提倡跨民族史(transnational history)研究，以處理人權、衛生觀念、國際組織議題，
超越國家實體的概念。See Akira Iriye, Cultural International and World Order(Baltimore;
London: Johns Hopkins University Press, 1997).
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社會秩序紊亂，引起國際大恐慌。當時，與大陸僅有一海之隔的台灣，醫療 技術成就斐然，公共衛生制度更為國際稱羨，按照常理，應可在這波戰疫中 全身而退。然而，台灣面對SARS時腳步踉蹌、凌亂失序，不僅內部未能有 效率的啟動公衛防疫措施，對外方面 亦忽視世界衛生組織 (World Health Organization, WHO)公布的疫情資訊，導致SARS長驅直入，引發災難。在這 波SARS危機中，台灣自2002年11月至2003年7月底止，總共檢驗出346個病 例，傷亡慘重，是為近來死傷情形最為嚴重的傳染病。當時，整個社會人人 自危，民眾瘋狂採購口罩，以及台北市和平醫院抗SARS景象，至今仍歷歷 在目。3
台灣遭逢SARS的衝擊，政府在面對傷亡病例之後，試圖謀求應變之道。
對外方面，開始關注世界衛生組織的全球疫情資訊，以及該組織針對疫區發 布的旅遊警示。對內方面，政府提升防疫層級，採取各類防疫措施與監控行 動，加強家庭與社會衛生教育宣導，方得以擺脫SARS的威脅。台灣歷經SARS 風暴，內部檢討的聲浪不絕於耳，部分意見認為公共衛生體制崩潰，實應設 法恢復，以便對抗下一波傳染病的襲擊；另外，有些意見認為台灣必須與國 際接軌，尋求加入世界衛生組織。上述兩造意見，前者未引起民眾廣大的迴 響，後者立即成為舉國關切的焦點，這實與長期以來台灣試圖參與國際組 織、爭取世界衛生大會(World Health Assembly, WHA)觀察員的資格，不謀而 合。其後，台灣爭取加入世界衛生組織屢遭挫折，仍不輕言放棄，最後獲得 許多國家的援助而出現一線曙光。台灣的韌性，著實讓世界衛生組織改變態 度。另一方面，世界衛生組織體悟到倘若持續婉拒台灣的加入，那麼，全球 防疫網絡將會出現缺口，有違保障全體人類健康福祉之目的。
2009年5月，台灣以「中華台北(Chinese Taipei)」的名義出席第62屆世界 衛生大會，是為第7個觀察員。當時，政府與社會輿論多關注「中華台北」
3http://www.cdc.gov.tw/professional/knowdisease.aspx?treeid=beac9c103df952c4&nowtreeid=849 2F8C1FB0475D6&id=C199060D776F1A23&did=623(衛生福利部網站資料，2013年7月30日下 載)。
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名號是否契合國體，少關注觀察員的身分僅可列席大會，聆聽一般事務性報 告，或是與其他國家在醫療衛生會議進行交流，並未能夠享有會員國應有的 提案權、投票權。換言之，台灣僅止於以觀察員身分，每年由行政院衛生署 長率團領軍，參與5月間為期一周的世界衛生大會，活動範圍深受侷限，更 未享有一般權利。4 今後，台灣更須戮力經營友邦關係，爭取支持躋身會員 國之列，進而擴展國際醫療與衛生合作事務。這個目標，將與台灣長年來爭 取重返、加入聯合國(United Nations, UN)所遭遇到的困境般，引起中華人民 共和國(以下，簡作中國)號召國際勢力的阻擾。因此，台海雙方能否冰釋前 嫌，在國際層面上尋求進一步的合作，實為台灣未來能否成為世界衛生組織 會員國的關鍵。5
台灣與中國同謀發展、穩定關係之餘，在外交層面更須多元經營，尤其 必須利用觀察員的身分，在世界衛生大會上凸顯自身優勢，爭取國際支持。
這5年多來，歷任的行政院衛生署署長每年5月出席世界衛生大會，企求將台 灣衛生、醫療、科技與全球接軌，爭取與歐、美國家進行國際衛生合作，以 提升台灣民眾健康福祉。只是，這種台灣本位式的訴求，實際上難以引起目 前正淪於饑餓、災荒、傳染病肆虐的第三世界國家注意。這些國家處於傳染 病迫害的困境，亟待外界救援，但在國際舞台上的力量已不容小覷。台灣或 可尋此面向，展現優勢，爭取國際認同。
世界衛生組織的最高宗旨在於保障全球人類健康，協助會員國強化衛生 管理，提供各類醫療援助會員國，遠離病痛恐懼。台灣雖然處於國際劣勢，
或可將耕耘有成的公共衛生系統、精湛醫療技術優勢，轉化作為助力。換言 之，台灣與歐、美國家開展高階醫療合作之餘，在地球村裡更應展現人饑己 饑的精神，拓展在第三世界國家醫療援外實務，發揮美國學者奈伊(Joseph S.
4 See Gian Luca Burci, Claude-Henry Vignes, World Health Organization (London: Kluwer Law International, 2004), pp. 36-39.
5 台灣重返、加入聯合國挑戰，見蔡瑋主編，《中華民國與聯合國－「我國加入聯合國週邊 組織之可行性」研討會論文集》(台北：國立政治大學國際關係研究中心，1993)。
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Nye)倡導的軟權力(Soft Power)模式，6 展現公衛大國的氣度。
究竟，台灣應如何協助第三世界國家，以彰顯效益？根據世界衛生組織 公布的全球疫情資訊，瘧疾、肺結核與AIDS是當前威脅全球人類最嚴峻的三 大傳染病，這與1950年代全球三大傳染病瘧疾、肺結核和花柳病相比較，其 實是變化不大的。換言之，六十多年來這些傳染病威脅人類，世界衛生組織 耗費鉅資，不斷謀求各種力量，投注瘧疾、肺結核與性病的防治上。只是，
這些災疫始終揮之不去。
早期的台灣社會中，瘧疾與肺結核是兩大最具威脅的傳染病。今日，台 灣社會中已難見到瘧疾和肺結核。然而，這兩大傳染病至今仍依然重創第三 世界國家，是為這些國家最引以為憂的疫癘。台灣協助這些國家防治瘧疾與 肺結核，實為將來拓展醫療外交的重要方向。當然，要開拓醫療外交實務之 前，必須知己知彼，才能迎接勝利。換言之，掌握這些國家疫情之外，更必 須對於台灣曾經抵抗瘧疾與肺結核的歷程有所了解，才能夠有更充足的把 握。
台灣光復迄今，公共衛生事業的發展經歷三個主要時期，即建立期 (1945-1970)、擴張期(1971-1985)，與整合期(1985至今)。7 1945年至1970年 歸之為台灣公共衛生的建立期，起於1945年日本戰敗投降，迄至1971年行政 院衛生署的成立。其間，台灣公共衛生事業的成就，以1965年在世界衛生組 織見證下，獲頒瘧疾根除證明書，從此擺脫瘧疾困擾一事，最為各界所樂道。
8 當年，台灣是世界衛生組織官方登記下，全球8個成功根除瘧疾的國家之
6 奈伊提出美國不能全依賴軍事武力，須發揮軟權力，協助弱國發展經濟與安定社會，方能 化干戈為玉帛。See Joseph S. Nye, Jr, Soft Power: The Means to Success in World Politics(New York: Public Affairs, 2006).
7 行政院衛生署編，《衛生白皮書》(台北：行政院衛生署，1993)，頁6。必須注意的是，以 1945-1970年作為台灣公共衛生事業的建立期，顯然忽略日治時期台灣的公衛建設。
8 陳拱北預防醫學基金會編著、李淑娟等撰稿，《發現台灣公衛行腳：台灣十大公衛計畫紀 實》(台北：玉樹圖書，2001)，頁17-36，將台灣根除瘧疾，喻為傳染病防治史上最卓越的 成就。另外，台灣公共衛生學會編，《台灣公衛百年記事》(台北：行政院衛生署，2011)，
頁87-108，也對台灣抗瘧成就有所記述。另外，亦有網站建置，記述台灣撲瘧的成就。瘧疾
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一，更是西太平洋地區的唯一特例。9 那麼，對於其他國家而言，台灣的寶 貴經驗實值取法，作為國際防治瘧疾的參考範本。只是，在這項特殊榮譽的 背後，理應順此探討世界衛生組織如何建構全球防瘧計畫，台灣參與其中的 歷程和遭遇的挑戰，即其最終的成果與影響等等。可惜的是，侷限於現實的 環境與兩者爾後關係每況愈下，台灣與世界衛生組織的防瘧合作，並未被學 界所關注。
這種畸形的發展，當與國際現勢與國內因素有關。從國際面向考察，世 界衛生組織從1955年開始在全球推展瘧疾根除計畫，指導會員國採行DDT家 屋殘留噴射，以消滅除傳染瘧疾的瘧蚊，以阻斷傳播媒介為首要目標。此計 畫在全球試行多年，有很多國家受惠，先後擺脫了瘧疾的苦痛。至1969年，
國際輿論攻訐DDT含有劇烈毒性、破壞環境，迫使世界衛生組織宣告計畫失 敗，轉以控制瘧疾為主，不再強調根除。因此，台灣撲瘧成功經驗，漸少為 各國關注。目前，世界衛生組織對抗全球瘧疾，是採用投藥治療瘧患與有機 藥劑噴射等兩種方式並行之。有機藥劑與DDT噴射之主要目的，在撲滅瘧 蚊、斬斷媒介，降低感染率。首先，1965年台灣根除瘧疾的背後，是以落實 大範圍DDT噴射，撲滅瘧蚊為基礎。在這基礎之上，如何擬定計畫？動員龐 大人力執行全境噴射？都足以提供第三世界國家作為參考。再者，根據世界 衛生組織的觀察，落實殺蟲劑噴射實無法撲滅所有瘧蚊，尚得仰賴國家衛生
國際輿論攻訐DDT含有劇烈毒性、破壞環境，迫使世界衛生組織宣告計畫失 敗，轉以控制瘧疾為主，不再強調根除。因此，台灣撲瘧成功經驗，漸少為 各國關注。目前，世界衛生組織對抗全球瘧疾，是採用投藥治療瘧患與有機 藥劑噴射等兩種方式並行之。有機藥劑與DDT噴射之主要目的，在撲滅瘧 蚊、斬斷媒介，降低感染率。首先，1965年台灣根除瘧疾的背後，是以落實 大範圍DDT噴射，撲滅瘧蚊為基礎。在這基礎之上，如何擬定計畫？動員龐 大人力執行全境噴射？都足以提供第三世界國家作為參考。再者，根據世界 衛生組織的觀察，落實殺蟲劑噴射實無法撲滅所有瘧蚊，尚得仰賴國家衛生