社區發展協會之發展與運作

所謂社區發展協會，根據2014 年版「社區發展工作綱要」之定義，是由各 鄉（鎮、市、區）社區發展主管機關所劃定的社區，依法設立的推動社區發展之 組織。既然是為社區發展而立，那麼下文將結合社區發展之進程看社區發展協會 的發展脈絡，並嘗試剖析其發展的動力和阻力。

壹. 社區發展協會之演變過程

作為為促進社區發展而成立之組織，社區發展協會的出現與社區發展之進程 密切相關。「社區發展」一詞首次被引進，是在1965 年 4 月 8 日公佈施行的「民 生主義現階段社會政策」（鄭怡世，2006）。而 1968 年內政部頒布的「社區發展 工作綱要」以及同年9 月政府公佈「臺灣省社區發展八年計劃」，在法制架構上 完善了社區服務中心和社區發展理事會的設置（李易駿，2011）。自此，台灣之 社區發展進入以社區基礎建設、生產福利建設、精神倫理建設為主要工作內容的

「著重硬體建設」時期，由社區服務中心作為社區發展工作的執行單位，社區發 展理事會則負責協調和管理之行政業務（李易駿，2011；李易駿，2016b；林萬 億，2006；徐震，1982）。

到了二十世紀八十年代，社區發展進入由社區理事會為主要執行的推動階段。

1983 年，政府將「社區發展工作綱要」改為「社區發展工作綱領」，並在其中明 確規範了社區理事會的性質：「社區劃定後，由鄉、鎮、市、區公所，輔導成立 社區理事會（第七條）」、「社區理事會為社會運動機構，由區內居民每戶代表一 人，選舉理事組織之（第八條）」;在此階段，社區發展被確認為社會運動，社區

理事會在各鄉鎮公所的承辦課員以及村里幹事的直接協助下負責社區發展的推 動業務，至於推動協調社區工作之行政業務則歸屬各級社政單位（李易駿，2011；

李易駿，2015；林萬億，2006）。

到了1990 年代，隨著台灣政治、社會、經濟的快速發展，無論是過去的政 府部門分工還是社區理事會的組織性質，都已不再符合社會實況（李易駿，2011）。 故1991 年 5 月 1 日政府新修訂了「社區發展工作綱要」，以人民團體、自願參與 性質的「社區發展協會」取代了早先運動組織性質、強制居民參與的「社區理事 會」（李易駿，2015；林萬億，2006），對社區發展協會的組織架構、運作方式、

工作重點等都作了更多詳細說明，造就政府支援、社區發展協會自發推動社區參 與的上下互動合作的社區發展格局（王威迪，2009）。

在發展進程中，可見社區發展不再只有自上而下，執行組織不斷優化，社區 發展協會則是這演變過程中的產物（整理內容見下文表1）。然而，制度上雖由人 民團體性質的社區發展協會取代了社區理事會，但社區理事會的思想與相關制度 仍存跡於社區發展領域的運作當中並發揮著作用（李易駿，2011），這也難免使 得社區居民自主精神迅速燃起壯大的期待在最初的幾年並未被實現，社區發展協 會並未能相對應地出現凝聚社區力量的效果（徐震，1999）。故社區發展在之後 也被期待藉由社區組織結合社區的資源和力量、更多地看到居民的需求。

表1

目前，台灣共有6,839 個社區發展協會，767,969 名會員，對應有 7,901,928 戶居民、共計21,574,353 社區人口數（衛生福利部，2017）。各縣市地區的社區

發展協會發展狀況參差不齊，內容也各有所專。結合社區發展業務評鑑主題（內 政部社區發展工作評鑑實施要點，2012）和「社區發展工作綱要」，其工作內容 可概括為四大板塊：

一、 社區資料蒐集與計畫制定：蒐集社區人文地史等與有助於社區發展或有關 之資料，瞭解社區資源及各項問題之個案資料；針對開展之項目以及需配 合政府政策實施的內容，制定社區發展計畫並編訂經費預算。

二、 推展福利社區化工作：為老人、兒童、青少年、身心障礙者、婦女等群體 提供福利措施；在社區內辦理如日間托兒(老)居家服務、喘息服務、長期照 顧等類型支援性福利服務，推動社區福利網絡的構建。

三、 推展社區發展工作：圍繞公共設施、生產福利、精神倫理之項目施展社區 工作。

四、 開展社區自主性及政策配合性的社區工作：聚焦社區特色發展創新性服務 項目；配合政策或方案協助推展相關的社區工作。

依據這些評鑑要點，各協會每年都需要參與社區評鑑，爭取在層層疊進的評 選中成為「甲等」、「績優」乃至「卓越」社區以獲得更好的發展機會和資源。然 而這些表現優異的「明星社區」佔全臺社區數不足一成，停擺運作或是以最低限 度維持運營的社區發展協會才是更大一部分的現況所在（張菁芬、蔡弘睿、賴湘 絜，2015；賴兩陽，2013a）。比較特別的是，台北市社會局 2018 年首度將社區 評鑑計畫改為社區認證計畫，希望以此強化社區意識，回歸到社區生活需求來促 進社區發展協會的發展（臺北市政府社會局「咱ㄟ社區」台北社區認證計畫，2018）。

迄今而言，社區發展協會基本還是因循著「社區發展工作綱要」之三大建設 來發展，與90 年代以前的差異是其不再僅僅追求基礎的生產建設，而是結合了

當下社會議題及政策，從工作重心更多聚焦於精神文化層面的發展。又因為台灣 老齡化之社會趨勢以及長照政策的推行，社區照顧成為現階大勢之趨，近三年辦 理社區照顧關懷據點的社區發展協會數量增長尤為明顯（衛生福利部，2017）。

若社區發展協會想要在社區評鑑中獲得好成績，也至少需有一項福利社區化的工 作項目（內政部社區發展工作評鑑實施要點，2012）。中央政策下行加諸以各類 計畫的經費鼓勵，使福利服務推動成為當前不少社區發展協會的工作要務。

參. 社區發展協會的功能與困境 一、 與社區相呼應的功能

學者在探討社區時，指出社區之功能至少可以概括為五個方面，分別是經 濟功能、教育功能、社會控制功能、社會參與功能、社會互助功能（Warren, 1978;

梁祖斌，1996）。而社區發展協會，因應社區居民維持社區運作發展而來的社會 關係系統，是發揮社區功能時不可或缺的社區機制（陶藩瀛，1994），功能上與 社區功能大體一致（可詳見表2 的整理）。社區發展協會的特性也通過功能和服 務得到呈現，例如在其發揮社會參與功能讓社區居民可以免除行政科層體制的 限制跟自由地參與社會生活時，為服務對象提供更多不同型態的服務選擇，顯 示了其服務的彈性和多元性；在其行使社會互助功能、結合社區之需求替代政 府向有需要的社區民眾提供更深入細節、及時的服務時，就體現了其深入性、

及時性和靈活性（單曉涵，2014）。

從表 2 可以看到，根據社區發展協會的功能所延伸的服務型態非常多樣，

而且這些型態和運作方式還會由於各個社區的發展脈絡存在差異而有所不同；

而更值得關注的是，若社區發展協會功能能夠有效且穩定地發揮，那麼其將對

社區運作的良好程度或社區功能的發揮效能產生正向影響（陶藩瀛，1994），能

資料來源：研究者整理自陶藩瀛（1994）；郭登聰（2012）；許水程（2015）；葉嘉楠、

洪嘉欣（2006）。

(一) 定位

1. 地理定位的同與不同

從地域範疇來看，社區發展協會的「社區」定位對其發展造成重大侷限。

首先，「社區」作為社區工作的最基本概念，其含義有眾多的面向（李易駿，

2015）。早先的定義中，學者多將社區概念限定在以地域為基礎，認為社區是 人的集合，是具有共同關係的人們在一定地理區域內進行社會互動（Hillery, 1955; 徐震，1980；陶藩瀛，1994）。而在後來的社區概念中，開始更為強調 地域以外的關係和歸屬，例如事緣/功能社區，即是由具有共同的旨趣、利益 或困擾等共同性質的人群所構成（徐震，2002；梁祖斌，1996；蘇景輝，2009）， 有學者基於社區這樣兼具空間特性和追求生活共善(common good)的精神意 涵而將其譯作共同體或社群（趙若新，2008）。

然而社區發展協會的社區劃分又因社區發展的緣起與性質，全然不同於 學理藉由居民關係和認同的劃分方式。「社區發展」的引進，初衷除了為獲得 聯合國補助，還希望藉由社區發展協助基層組織的發展建構更民主、平等、

正義的社會；但因當時社區已有鄉鎮村里這樣的基層組織，若在此之外再增 設推動社區發展的組織，會徒增行政管理與實務操作的困難，因此社區發展 引進後逐漸演變為由政府主導、以「社區理事會」之類志願性組織為輔的推 動形式；在延續1968 年以行政便利的方式劃分社區範圍的基礎上，1972 年

「臺灣省社區發展十年計畫」補充「盡量與村里行政區域一致」，形成了社區 劃分與村里範圍重疊的局面；到了 1991 年社區理事會由社區發展協會所取 代，其籌設範疇也因循以行政方式劃分，故實務中人們常將社區發展協會的 空間範圍與社區畫上等號（李易駿，2015；林萬億，2006；鄭怡世，2006；

賴兩陽，2002）。雖近年已放寬社區發展協會的設立範圍，同一組織區域內可 設立兩個以上名稱不同的社區發展協會（社會救助及社工司，2017c），但社 區發展協會與村里範圍交疊的狀況依然存在並持續影響著協會的發展。

這樣的「相同」從制度環境上導致了社區發展協會與村里相互競爭的模 式，理事長與村里長的競合關係直接影響社區發展協會的發展及功能呈現，

社區發展協會甚至成為競選拉攏人心的工具亦或是競選失敗的戰場綿延（林 明禛，2011；蔡育軒、陳怡君、王業立，2007；謝明峰，2010）；「不同」的 方面也從社區組成性質上加重了社區居民缺乏共同生活特性的可能性，使得

社區發展協會甚至成為競選拉攏人心的工具亦或是競選失敗的戰場綿延（林 明禛，2011；蔡育軒、陳怡君、王業立，2007；謝明峰，2010）；「不同」的 方面也從社區組成性質上加重了社區居民缺乏共同生活特性的可能性，使得