培「伴」？培「半」？臺北市社區組織培力方案實踐經驗之探究

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(1)國立臺灣師範大學國際與社會科學學院社會工作學研究所碩士論文 Graduate Institute of Social Work College of International Studies and Social Sciences. National Taiwan Normal University Master’s Thesis. 培「伴」？培「半」？臺北市社區組織培力方案實踐經驗之探究 Hub or Half? A Study on the Experience of Community Organization Empowerment Program in Taipei City 張倩恒 Zhang, Qian-Heng 指導教授：沈慶盈博士 Advisor: Shen, Ching-Ying, Ph.D. 中華民國 109 年 3 月 March 2020.

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(3) 謝誌首先，感謝參與研究的七位受訪者，謝謝你們願意向我敞開未知的大門，耐心慷慨地分享你們的所思所惑，有賴於你們的經驗，這篇論文得以滋養逐漸豐滿。感謝口試委員張菁芬老師和劉弘煌老師，很慶幸能夠接觸到兩位經驗豐富與人和善的老師，你們所提供的寶貴建議也讓研究更加完善完整。特別感謝在漫漫的論文路上總是溫暖以待的指導教授沈慶盈老師，在我陷入想太多、「鬼打墻」、拖延症各種深淵時不斷鼓勵喚醒我繼續前進，不吝提點論文每處細節，細心地照顧和連結在台研究所需資源，讓我可以順利完成攻克論文大關。謝謝所上所有的師長同學在研究生生涯的照顧，每一句關心問候都是我的生活能量補給。謝謝貼心的婷婷助教，對我的學習和日常生活都給予了很多關照；謝謝守護在電腦室一同奮戰論文的學姊淨淯、于芳、裴芸，正因有你們切身的經驗傳授，讓我在論文路上少了很多彷徨；謝謝師出同門的妍珊，一直擔當著我的學習好榜樣生活好夥伴，感染著我積極上進；謝謝一起拼論文的艾霖、家宜、文馨、佳歆、皓恩、家崋，相互聊天取暖的小時光使學習生活充滿繽紛和樂趣。感謝一直在背後支持我的家人們，你們無條件的包容和信任是我所有勇氣和底氣的源泉，讓我能夠自由安穩、簡單純粹地學習和經歷異地人生；謝謝一路陪伴充當著負能量轉換器的小陳同學，讓我無論在何時何地都從不孤單；最後謝謝這幾年沉澱下來的自己，謝謝自己的每一個選擇、堅持、接納與成長。. 2020.03 倩恒. i. 誌於廣東家中.

(4) 摘要本研究主要目的係以臺北市社區組織培力方案為例，瞭解方案的發想與施展脈絡，藉由探究培力單位推展社區培力工作的經驗，整理出培力過程存在之困境與因應，並針對培力方案提供政府與培力單位與建議。本研究邀請了臺北市社區組織培力方案的政府承辦人員以及現階段承接方案的培力單位工作者共 7 人作為研究對象，運用質性研究的半結構式深度訪談，共同討論對於方案的理念、工作的經驗及背後之酸甜苦辣。研究發現社區組織培力方案的推展初衷旨在為缺乏專精人力的社區發展援以資源和輔導，其中工作者的培力圍繞組織基礎能力、合作與串聯能力以及推動公民社會與行動能力展開。但隨著工作深入，工作者面臨到社區對培力工作意願不高、政府與培力團隊在想法認知的差異、政策上存在資源制度的限制等不同層面的困難，促使工作者得不斷地在反思、調適、對話中尋找問題克服的出路。總體而言，雖然方案存在有效度較低、成效彰顯較慢，培力層次不深等狀況，但其設置必要性還是獲得大致認可。針對發現，本研究建議：一、培力方案的設置上進行人力、時長、輔導資源、評估方法等方面的彈性調整，促進輔導機制的資源轉動和社區相關法令更新。二、政府部門應增加對培力單位進入社區的協助，關注培力意識的學習。三、培力單位應重視關係營造，拋開專業包袱與社區對話，並增強跨專業的合作能力與反思覺察能力，為工作者提供更完善的督導與輔導。. 關鍵詞：社區培力、社區發展協會、組織發展、能力培養 ii.

(5) Abstract This study aims to explore the concept and development of community organization, by taking the case of Community Organization Empowerment Program (COEP) of Taipei city, and to analyze experience and obstacles in the processes, as well as to provide recommendations for both the government and the implementing institute of the program. The study adopts the qualitative methodology by conducting the semi-structural interviews with seven participants, including the related government officers and the community workers, who were working for COEP at least one year. They are invited to share their perceptions of empowerment and work experience. According to the analysis, the original intention of COEP was to provide resources and guidance for communities lacking in specialized personnel. At present, community empowerment focuses on building up the organization's capability to cooperate and connect, and to enable the practice of civil society. However, as this work is processing, the workers are facing various difficulties, such as the low motivation of the community development association, the cognitive difference between the government and the workers, and the limitations of policy resources. It, however, has driven the workers to find the solutions with the constant reflection, adjustment, and dialogue. In general, although COEP shows comparatively low effectiveness, slow performance, and insufficient empowerment, the necessity of setting up the program is substantially recognized. Based on the result, it is proposed that COEP should flexibly adjust the management of human resources, service duration, counseling resources, evaluation methods and so on, while mobilizing all-kinds resources in the community and updating the community-related rules and regulations. Furthermore, the government should provide more support for workers at the first contact with the community, and emphasize the study of empowerment. In addition, the implementing institute of the program should attach great importance to building humane relationship and dialogue with the community. This effort should be coupled by the better supervision and iii.

(6) guidance for workers from the institutes, so that their trans-disciplinary cooperation and reflective skills can be strengthened.. Keywords: community empowerment, community development association, organizational development, capacity building.. iv.

(7) 目錄第一章緒論 ............................................................................................................ 1 第一節研究背景與動機....................................................................................... 1 第二節研究問題與目的....................................................................................... 5 第三節名詞釋義................................................................................................... 6 第二章文獻探討 ..................................................................................................... 9 第一節社區發展協會之發展與運作................................................................... 9 第二節多元的社區培力方案............................................................................. 23 第三節社區培力之意涵與策略......................................................................... 34 第三章研究設計與實施 ....................................................................................... 45 第一節研究方法................................................................................................. 45 第二節研究對象................................................................................................. 46 第三節研究資料的蒐集..................................................................................... 48 第四節研究資料分析與研究嚴謹性................................................................. 50 第五節研究者角色與研究倫理......................................................................... 54 第四章研究結果與討論 ....................................................................................... 57 第一節培力方案的發展與施行......................................................................... 57 第二節培力團隊施展方案的策略與經驗......................................................... 66 第三節培力方案的困境與因應......................................................................... 80 第四節培力方案的檢視與建議....................................................................... 105. v.

(8) 第五章研究結論與建議 ......................................................................................121 第一節研究結論............................................................................................... 121 第二節研究討論............................................................................................... 126 第三節研究建議............................................................................................... 132 第四節研究限制............................................................................................... 141 第五節研究反思............................................................................................... 143 參考文獻 ...............................................................................................................145 研究附錄 ...............................................................................................................161 附錄一訪談邀請信函....................................................................................... 161 附錄二訪談大綱............................................................................................... 162 附錄三參與研究同意函................................................................................... 165. vi.

(9) 第一章緒論第一節研究背景與動機壹. 社區發展之路步步走來台灣的社區發展始於 1965 年，至今已有五十餘年的歷史（李美珍、王燕琴， 2016）。聯合國社區發展方案作為台灣社區發展的契機，將「社區發展」定義為：人民透過與社區、政府合作及自身參與，在自主和互助精神之下改善經濟、社會、文化生活，提升生活素質、為國家進步作貢獻的一種過程（甘炳光、莫慶聯，1996；徐震，2004）。為爭取聯合國補助，1965 年行政院將「社區發展」納入「民生主義現階段社會政策」，社區發展工作被視為實務社會福利措施的七大項之一，這被稱為是台灣社區發展歷史的里程碑；其後 1968 年全面推行社區基礎建設的「社區發展工作綱要」及「臺灣省社區發展八年計畫」更是扣緊了國家與社區發展的聯繫；1990 年代後社區發展的走向出現了由文建會所倡議的社區總體營造和由內政部所主導的福利社區化政策兩個方面；作為推動社區發展的重要一員，具人民團體性質、提倡自願參與的「社區發展協會」在取代了早先運動組織性質、強制居民參與的「社區理事會」後，也趨向以「人文地產景」規劃社區、或是聚焦社區性照顧服務兩大型態發展（王培勳，2002；李易駿，2015）。社會的發展需要社區的發展，依賴社區團體和組織以促進經濟和社會結構的建立(Lee, 2001)。因此作為極有代表性的社區組織，社區發展協會的發展成為大家的研究焦點。. 1.

(10) 貳. 社區組織發展步步艱辛雖然社區發展已有一定時間和經驗積累，但多年來社區發展協會乃至社區自身的發展永續性一直備受質疑。以 1994 年的「社區總體營造」計畫為例，其在一定程度上活化了社區成員的參與，社區發展協會也在執行階段習得很多社區營造及公共事務協力合作的觀念（林萬億，2006）。但團隊指導退出、媒體關注冷卻後，出現社區和發展協會無力維持成果的困難（黃維憲，1999）。針對這樣有績效卻始終不夠落實的狀況，專家學者將其歸咎為協會發展易受政治力介入、資源欠缺、社區居民參與不足、組織功能薄弱、缺乏專業能力等因素（葉嘉楠、洪嘉欣，2006）。因此社會期待能夠由專業實務工作者、運用社區工作的方法落實政策的施行，讓社區能夠不依賴於政府之援手，真正實現自主發展（李易駿，2015）。李易駿（2016a）指出，台灣之社區組織不乏權力，只是欠缺了能力，應由專業人員藉由「社區培力」為社區和組織進行能力建構。近年來，各縣市都在嘗試基於社區培力之概念推動社區組織的輔導和培力工作，例如桃園市政府結合專業輔導團隊，成立「社區培力中心」分區域推行小旗艦計畫；台中市政府委派專業團隊進駐「社區發展育成中心」並開展分區的社區培力與輔導；南投縣政府則以專業社工培訓社區幹部的方式，建構社區間的合作機制（吳明儒，2014）。臺北市政府社會局也於 2013 年開始推行社區組織培力方案，由專業團隊以市內立案或籌備中的社區發展協會作為服務對象開展社區組織培力工作，建構區域性協力資源網絡（臺北市政府社會局，2018）。可是如此的方案設計、這般的機制建構，究竟是要如何把「社區培力」落實到社區及社區發展協會當中呢？再者，事物的發展通常是機遇和挑戰並存。在社會積極提倡社區培力的同時，社區培力工作的推行可能會面臨都市社區發展的一些不利因素，例如人際關係淡 2.

(11) 薄、人際互動冷漠疏遠、社區意識薄弱、社區空間不足、政治立場差異、社區領導更替頻繁等問題（劉弘煌，2016b），這些都可能使都市社區的社區發展相較於傳統社區會面臨更多的挑戰。面對這些因都市社區特性及社區發展協會多樣性所導致的紛繁複雜的狀況，培力單位究竟要如何因應呢？因應的過程中是否又會出現其他始料未及的狀況呢？. 參. 研究者自身經驗在社會工作的學習路上，「社區」一直是我所好奇的領域。興趣的由來或多或少與我所熟悉的中國大陸的社會工作發展狀態相關——大陸的社工服務多從社區生長起來：鄉村地區有特色的農村社區工作；城市地區則以社區/家庭綜合服務中心作為服務點，在其之下再分領域開展服務。在這樣實務環境的教育下，我非常期待來台可以學習更多社區發展與培力的經驗，卻於過程中發現社工機構的服務多以個案為主團體為輔；常看到針對弱勢婦女、兒少的培力服務，卻較少是以社區整體為培力取向；而在大陸社區工作發展中常被作為動員及活化社區之學習楷模的「社區營造」，更多是文化部體系從經濟、建築、文化等專業層面構建而非社會工作專業推動下的產物；原以為社區發展協會裡面都是社工在服務，可瞭解後才發現其中不一定有社工的身影。社區裡常見的社工服務實在跟我設想的在社區「蹲點」、「協助社區長出自己力量」很不一樣。這些跌跌撞撞的認識幫助我更瞭解台灣的社區工作發展，但同時也使我不禁困惑，我所好奇的「以社區為對象進行輔導培力工作提升社區生活品質」的社區工作在台灣應從何學習？社區工作中非常重要的「培力」、「協力」又是怎麼對外界呈現的呢？所幸在機緣巧合之下，我瞭解到了臺北市社會局在推行的社區組織培力方案，「社區組織」、「培力」這兩個概念瞬間在我昏暗的腦袋裡激起火花，彷佛讓我看 3.

(12) 到了培力型社區工作的最佳呈現方式。而又因大學畢業論文也曾探究過社區綜合服務中心的服務困境，認識到社區工作者在面對多個服務方時可能會因多方間的權力博弈及觀念差異而造成服務處境進退兩難，所以在看到該方案多方合作的形式時，我的好奇更是源源不斷地湧出：各方對方案中的「培力」都有什麼樣的認識或期待呢？培力單位要如何在實現服務設計之理想狀況的同時，協調政策計畫設定與社區發展協會發展情況可能存在之需求差異呢？過程中多方溝通、方案推動、組織運作等因素的相互交織又是否會給培力單位帶來意想不到的狀況呢？因此，研究者十分希望能夠透過臺北市社區組織培力方案，瞭解培力單位的服務歷程及培力策略，藉此對培力的社區實踐有更深層次的認知和思考。. 4.

(13) 第二節研究問題與目的基於台灣社區發展狀況及自身經驗的發想，本研究期待以臺北市社區組織培力方案為例，探究培力單位是如何在都市社區推展社區培力工作的；透過整理過程中培力單位可能遭遇之困難及連動多方的服務經驗，希望能歸納出相對有效、有持續性之社區培力策略，為今後之社區發展提供綿薄參考。針對上述目的，研究將從四個問題出發開展探究：一、政府單位對社區培力的期待為何？培力單位自身的培力期待又為何？二、培力單位推動社區培力的形式為何？服務中如何處理政府、社區與單位自身之培力期待？三、培力單位在培力過程是否曾遭遇服務困境？如果有，困境為何？如何解決？四、政府單位、培力單位對社區組織培力方案之看法、建議如何？. 5.

(14) 第三節名詞釋義壹. 社區組織、社區發展與社區工作不少學者曾就社區組織 (community organization) 、社區發展 (community development)、與社區工作(community work)這三個概念進行比較，指出三者具有不同的緣起和發展脈絡，側重點及運用都有所不同。社區組織緣起於改善濟貧制度，因而其發展與社會密切結合，強調居民間的組織連結，從微視層面推行專業化、病理化和服務導向的服務；社區發展出於協助復興經濟，因此其與地方建設相扣連，強調政府引導，從鉅視層面施行普遍化、生活化和變遷導向的服務；社區工作則是社會工作三大方法之一，強調專業人士提供協助的助人過程、關係，但在實務上使用時多會將社區組織和社區發展概念納為社區工作的工作模式（甘炳光、莫慶聯，1996；李易駿，2015；徐震，2004）。雖然社區組織、社區發展、社區工作深究其根源各有不同，但在廣義層面上，這三個概念可視為相同，有不少學者和文獻會將三者調換使用。以本文探究的「社區組織培力方案」為例，若要嚴格地依照三個概念之不同側重進行劃定，方案本身應屬於社區發展的形式；可是方案又夾雜著社區組織的方式統籌各社區發展協會，還有社區工作的方式由專業助人者加入其中，劃分區域之間似有相衝突又似有相重複。因此本研究將採用廣義的定義，將社區組織、社區發展、社區工作三詞互通使用，表達為「以社區為對象，開展一系列能提升社區個人參與及整體能力、促進社區發展進步的工作」之意，以免因區分太細緻而造成閱讀時詞義理解的困擾。. 6.

(15) 貳. 社區培力 Empowerment 作為社會工作中非常重要的概念，學術上對其表述有充權、賦權、增能、培力等多種說法，理論上意旨通過促進個人、群體環境的發展並改善境況的行動過程和結果(Itzhaky & York, 2002)。在此概念下延伸的社區培力強調發展社區之力量，讓其具有能力去運用資源實現社區的發展和目標（趙若新， 2008）。劉弘煌（2016b）更是言簡意賅地將社區培力概括為「授權、使能、激勵」。綜上，本研究之「社區培力」(community empowerment)意旨社區透過政府的培力方案的協力進行不同層級的權能建構，長出自己的力量以改善社區發展境況，實現社區的自主發展。. 參. 社區組織培力方案本研究所探究之「社區組織培力方案」（以下簡稱培力方案）出自於臺北市政府社會局「委託辦理臺北市社區組織培力方案」實施計畫（2008）（以下簡稱培力計畫），方案旨在由培力單位對臺北市內立案之社區發展協會開展服務。更多資訊將於文獻探討部分作詳細介紹。. 7.

(16) 8.

(17) 第二章文獻探討第一節社區發展協會之發展與運作所謂社區發展協會，根據 2014 年版「社區發展工作綱要」之定義，是由各鄉（鎮、市、區）社區發展主管機關所劃定的社區，依法設立的推動社區發展之組織。既然是為社區發展而立，那麼下文將結合社區發展之進程看社區發展協會的發展脈絡，並嘗試剖析其發展的動力和阻力。. 壹. 社區發展協會之演變過程作為為促進社區發展而成立之組織，社區發展協會的出現與社區發展之進程密切相關。「社區發展」一詞首次被引進，是在 1965 年 4 月 8 日公佈施行的「民生主義現階段社會政策」（鄭怡世，2006）。而 1968 年內政部頒布的「社區發展工作綱要」以及同年 9 月政府公佈「臺灣省社區發展八年計劃」，在法制架構上完善了社區服務中心和社區發展理事會的設置（李易駿，2011）。自此，台灣之社區發展進入以社區基礎建設、生產福利建設、精神倫理建設為主要工作內容的「著重硬體建設」時期，由社區服務中心作為社區發展工作的執行單位，社區發展理事會則負責協調和管理之行政業務（李易駿，2011；李易駿，2016b；林萬億，2006；徐震，1982）。到了二十世紀八十年代，社區發展進入由社區理事會為主要執行的推動階段。 1983 年，政府將「社區發展工作綱要」改為「社區發展工作綱領」，並在其中明確規範了社區理事會的性質：「社區劃定後，由鄉、鎮、市、區公所，輔導成立社區理事會（第七條）」、「社區理事會為社會運動機構，由區內居民每戶代表一人，選舉理事組織之（第八條）」;在此階段，社區發展被確認為社會運動，社區 9.

(18) 理事會在各鄉鎮公所的承辦課員以及村里幹事的直接協助下負責社區發展的推動業務，至於推動協調社區工作之行政業務則歸屬各級社政單位（李易駿，2011；李易駿，2015；林萬億，2006）。到了 1990 年代，隨著台灣政治、社會、經濟的快速發展，無論是過去的政府部門分工還是社區理事會的組織性質，都已不再符合社會實況（李易駿，2011）。故 1991 年 5 月 1 日政府新修訂了「社區發展工作綱要」，以人民團體、自願參與性質的「社區發展協會」取代了早先運動組織性質、強制居民參與的「社區理事會」（李易駿，2015；林萬億，2006），對社區發展協會的組織架構、運作方式、工作重點等都作了更多詳細說明，造就政府支援、社區發展協會自發推動社區參與的上下互動合作的社區發展格局（王威迪，2009）。在發展進程中，可見社區發展不再只有自上而下，執行組織不斷優化，社區發展協會則是這演變過程中的產物（整理內容見下文表 1）。然而，制度上雖由人民團體性質的社區發展協會取代了社區理事會，但社區理事會的思想與相關制度仍存跡於社區發展領域的運作當中並發揮著作用（李易駿，2011），這也難免使得社區居民自主精神迅速燃起壯大的期待在最初的幾年並未被實現，社區發展協會並未能相對應地出現凝聚社區力量的效果（徐震，1999）。故社區發展在之後也被期待藉由社區組織結合社區的資源和力量、更多地看到居民的需求。. 10.

(19) 表1 台灣社區發展協會的演變進程年代 1968-1983 年 1983-1991 年 1991 年至今. 法令條文「社區發展工作綱要」（1968 年頒行，1983 年廢止）「社區發展工作綱領」（1983 年頒行）「社區發展工作綱要」（1991 年頒行）. 社區發展執行組織社區服務中心. 社區發展輔助單位各級社區發展委員會. 社區理事會. 各級社區發展委員會（策劃）各級社政單位（行政）在中央為衛生福利部（原內政部）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市、區）為鄉（鎮、市、區)公所。. 社區發展協會. 資料來源：本研究自行整理. 貳. 社區發展協會之發展現況九十年代末，台灣的社區發展工作出現多個新焦點，當時社區組織主要有兩大發展走向，一是由文建會所主導之社區總體營造，另一個是由內政部主導之社區化社區照顧政策（李易駿，2015）；而作為台灣最具自發性和地方特色的草根性社會組織（許水程，2015），社區發展協會也順應著發展潮流呈現出不同的發展型態。社區總體營造與社區照顧兩大走向相較，前者希望能透過營造強化社區主體性，發揮地方的獨特性和多樣性，挖掘社區潛力（社會救助及社工司，2017a），社區發展協會在其中的角色是「合作者」，與社造專業人員或團隊合作去探索資源，各施所長；而後者則是期待透過福利服務的輸送，強化社區與家庭功能，以整合社區內外資源、實現社區福利服務網絡的構建（社會救助及社工司，2017b），社區發展協會在其中的角色更類似於「執行者」，如設立關懷據點作為直接服務提供者，以及協助公共福利的輸送和落實。目前，台灣共有 6,839 個社區發展協會，767,969 名會員，對應有 7,901,928 戶居民、共計 21,574,353 社區人口數（衛生福利部，2017）。各縣市地區的社區 11.

(20) 發展協會發展狀況參差不齊，內容也各有所專。結合社區發展業務評鑑主題（內政部社區發展工作評鑑實施要點，2012）和「社區發展工作綱要」，其工作內容可概括為四大板塊：一、社區資料蒐集與計畫制定：蒐集社區人文地史等與有助於社區發展或有關之資料，瞭解社區資源及各項問題之個案資料；針對開展之項目以及需配合政府政策實施的內容，制定社區發展計畫並編訂經費預算。二、推展福利社區化工作：為老人、兒童、青少年、身心障礙者、婦女等群體提供福利措施；在社區內辦理如日間托兒(老)居家服務、喘息服務、長期照顧等類型支援性福利服務，推動社區福利網絡的構建。三、推展社區發展工作：圍繞公共設施、生產福利、精神倫理之項目施展社區工作。四、開展社區自主性及政策配合性的社區工作：聚焦社區特色發展創新性服務項目；配合政策或方案協助推展相關的社區工作。依據這些評鑑要點，各協會每年都需要參與社區評鑑，爭取在層層疊進的評選中成為「甲等」、「績優」乃至「卓越」社區以獲得更好的發展機會和資源。然而這些表現優異的「明星社區」佔全臺社區數不足一成，停擺運作或是以最低限度維持運營的社區發展協會才是更大一部分的現況所在（張菁芬、蔡弘睿、賴湘絜，2015；賴兩陽，2013a）。比較特別的是，台北市社會局 2018 年首度將社區評鑑計畫改為社區認證計畫，希望以此強化社區意識，回歸到社區生活需求來促進社區發展協會的發展（臺北市政府社會局「咱ㄟ社區」台北社區認證計畫，2018）。迄今而言，社區發展協會基本還是因循著「社區發展工作綱要」之三大建設來發展，與 90 年代以前的差異是其不再僅僅追求基礎的生產建設，而是結合了 12.

(21) 當下社會議題及政策，從工作重心更多聚焦於精神文化層面的發展。又因為台灣老齡化之社會趨勢以及長照政策的推行，社區照顧成為現階大勢之趨，近三年辦理社區照顧關懷據點的社區發展協會數量增長尤為明顯（衛生福利部，2017）。若社區發展協會想要在社區評鑑中獲得好成績，也至少需有一項福利社區化的工作項目（內政部社區發展工作評鑑實施要點，2012）。中央政策下行加諸以各類計畫的經費鼓勵，使福利服務推動成為當前不少社區發展協會的工作要務。. 參. 社區發展協會的功能與困境一、與社區相呼應的功能學者在探討社區時，指出社區之功能至少可以概括為五個方面，分別是經濟功能、教育功能、社會控制功能、社會參與功能、社會互助功能（Warren, 1978; 梁祖斌，1996）。而社區發展協會，因應社區居民維持社區運作發展而來的社會關係系統，是發揮社區功能時不可或缺的社區機制（陶藩瀛，1994），功能上與社區功能大體一致（可詳見表 2 的整理）。社區發展協會的特性也通過功能和服務得到呈現，例如在其發揮社會參與功能讓社區居民可以免除行政科層體制的限制跟自由地參與社會生活時，為服務對象提供更多不同型態的服務選擇，顯示了其服務的彈性和多元性；在其行使社會互助功能、結合社區之需求替代政府向有需要的社區民眾提供更深入細節、及時的服務時，就體現了其深入性、及時性和靈活性（單曉涵，2014）。從表 2 可以看到，根據社區發展協會的功能所延伸的服務型態非常多樣，而且這些型態和運作方式還會由於各個社區的發展脈絡存在差異而有所不同；而更值得關注的是，若社區發展協會功能能夠有效且穩定地發揮，那麼其將對. 13.

(22) 社區運作的良好程度或社區功能的發揮效能產生正向影響（陶藩瀛，1994），能夠在連結政府和民眾之時為個人提供充分的發展和發聲機會（單曉涵，2014）。表2 關於社區發展協會之功能的整理社區發展協會功能經濟功能. 教育功能. 社會控制功能. 社會參與功能. 社會互助功能. 功能內容在生產、分配、消費上為個人提供協助。如發展生產福利建設以推動社區產業，為社區創造就業，帶動社區經濟發展。對社區成員進行社會化，灌輸以社區文化、價值觀念、社會期待等。如推展社區傳統文化活動，讓新生代保持對社區文化的認識並實現文化傳承；又如為外籍配偶開展輔導班，幫助他們熟悉台灣文化以更好地適應。透過獎勵和懲罰監督社區成員，以保持社區的穩定。如開展公共設施建設，維護社區環境綠化和衛生；設立社區守望相助隊，結合警民力量維護社區治安。作為居民與社區、政府、社會進行連結的雙向橋樑，為居民提供公共事務處理的機會與渠道。如透過會員大會處理社區民眾關心的議題；協會幹部作為意見領袖凝聚社區共識和居民的意見，促進社區居民的社會參與和情感交流。滿足成員間相互支持與照顧的需求，且隨著社區功能的分化，互助系統會朝向人員專業化、社福組織體系制度化發展。如設立社區照顧關懷據點，為社區居民提供福利服務；組建社區志工隊伍，促進社區居民投入其中互利互助。. 資料來源：研究者整理自陶藩瀛（1994）；郭登聰（2012）；許水程（2015）；葉嘉楠、洪嘉欣（2006）。二、發展背後的艱難困苦不少文獻在研究社區發展協會時都會指出其發展面臨著許多議題。例如經費不足（葉嘉楠、洪嘉欣，2006）、資源不均（單曉涵，2014）、定位不清、法制不夠完善（吳明儒、陳竹上，2005）等等。綜合各類學者觀點，本文將社區發展協會的困境歸類為定位、資源和環境三個方面。. 14.

(23) (一) 定位 1.. 地理定位的同與不同從地域範疇來看，社區發展協會的「社區」定位對其發展造成重大侷限。. 首先，「社區」作為社區工作的最基本概念，其含義有眾多的面向（李易駿， 2015）。早先的定義中，學者多將社區概念限定在以地域為基礎，認為社區是人的集合，是具有共同關係的人們在一定地理區域內進行社會互動（Hillery, 1955; 徐震，1980；陶藩瀛，1994）。而在後來的社區概念中，開始更為強調地域以外的關係和歸屬，例如事緣/功能社區，即是由具有共同的旨趣、利益或困擾等共同性質的人群所構成（徐震，2002；梁祖斌，1996；蘇景輝，2009），有學者基於社區這樣兼具空間特性和追求生活共善(common good)的精神意涵而將其譯作共同體或社群（趙若新，2008）。然而社區發展協會的社區劃分又因社區發展的緣起與性質，全然不同於學理藉由居民關係和認同的劃分方式。「社區發展」的引進，初衷除了為獲得聯合國補助，還希望藉由社區發展協助基層組織的發展建構更民主、平等、正義的社會；但因當時社區已有鄉鎮村里這樣的基層組織，若在此之外再增設推動社區發展的組織，會徒增行政管理與實務操作的困難，因此社區發展引進後逐漸演變為由政府主導、以「社區理事會」之類志願性組織為輔的推動形式；在延續 1968 年以行政便利的方式劃分社區範圍的基礎上，1972 年「臺灣省社區發展十年計畫」補充「盡量與村里行政區域一致」，形成了社區劃分與村里範圍重疊的局面；到了 1991 年社區理事會由社區發展協會所取代，其籌設範疇也因循以行政方式劃分，故實務中人們常將社區發展協會的空間範圍與社區畫上等號（李易駿，2015；林萬億，2006；鄭怡世，2006； 15.

(24) 賴兩陽，2002）。雖近年已放寬社區發展協會的設立範圍，同一組織區域內可設立兩個以上名稱不同的社區發展協會（社會救助及社工司，2017c），但社區發展協會與村里範圍交疊的狀況依然存在並持續影響著協會的發展。這樣的「相同」從制度環境上導致了社區發展協會與村里相互競爭的模式，理事長與村里長的競合關係直接影響社區發展協會的發展及功能呈現，社區發展協會甚至成為競選拉攏人心的工具亦或是競選失敗的戰場綿延（林明禛，2011；蔡育軒、陳怡君、王業立，2007；謝明峰，2010）；「不同」的方面也從社區組成性質上加重了社區居民缺乏共同生活特性的可能性，使得提升社區意識和凝聚力更具難度（陶藩瀛，1994）。 2.. 角色定位的進與退社區發展協會在社區發展過程中，一直作為政府工作推展的執行單位，. 同時也是社區與政府的重要對口，但卻也因這樣的中間角色而備受質疑。首先，鑒於因循傳統基層組織形式可能無法提升社區的自發性和自主性（陶藩瀛，1994），故社區發展協會為了落實社區自主發展而回歸人民團體本質，但實際其民主參與的性質並沒有得到很大顯現（吳明儒、陳竹上，2005）。學者指出（吳明儒、陳竹上，2005；葉肅科，2008），由 30 人以上即可申請籌組的社區發展協會代表多數人決議社區事務，其中的代表性議題是需要討論的。再者，如果權力只掌握在少數人手裡會導致領導者成為協會發展的指標、已有的人際網絡影響其他社區居民的參與等狀況發生（許慧彥，2000）。這些因素加總起來相當於給社區發展協會的民主發展豎起一道難以突破的石壁。另一方面，夾雜在政府和社區當中模糊的角色定位更是嚴重影響了社區發展協會對民主參與的引導。在探討社區發展協會的功能時也有提及，近年 16.

(25) 來在社政單位的培力和輔導之下，具多樣性和草根性的社區發展協會已然成為公部門推動社服工作的福利服務輸送管道，聯動政府部門將服務落實至每一處縫隙（李美珍、王燕琴，2016）。許多政府政策的推動都需要和要求社區發展協會的配合，但這樣的「官方任務」使得社區發展協會染上了不同於一般民間組織的「半公半私」的特點（吳明儒、陳竹上，2005）。更有研究發現，不少社區發展協會協會的成立，實際是政府主導的產物，而非源於社區民眾自發性地想要對周遭事務予以關注（蔡育軒等人，2007）。從發起到運作都充斥著特殊的官方性質，再結合地域定位的碰撞，狹小的區域內形成社區發展協會、村里兩個官方窗口，使得協會在政治侍從、利益糾紛等因素的限制下進退失據難以解套，影響協會功能的發揮（林明禛，2011；黃肇新，2003）。此外，一昧地配合政策發展，可能會使得社區發展協會變成政府的服務執行工具。例如二十一世紀初政府各個部門都在推行「社區化」的方案，但由於政策的制定權多掌握在專家學者或是少部分精英分子手中，因此這些服務方案在計畫和執行時可能會偏離居民參與的取向或是社區的需求（陳其南， 2001；張淑慧，2016）。學者在 2016 年社區評鑑報告中提到，目前大多數社區都因應人口老化的政策推行長者服務，針對婦女、兒少、障礙者等其他福利服務也大多只是依循政策推展，服務推行到位的社區就會在評鑑中被作為各社區學習的標竿，其他社區便會以這些卓越社區為楷模去參訪、借鑒經驗，然而當社區樣貌受政策和資源引導都發展為統一模板時，社區便也失去其主體性趨於行政化發展，再也無法呈現多元的、有自身特色的社區樣貌；另外，當社區需求與推行的服務不一致時，會導致社區發展協會在推動服務時出現績效低落或是難以辦理的狀況（徐震，1999；張淑慧，2016；盧禹璁，2016）。 17.

(26) 「進」是染上更多官方色彩唯政策為目標步步發展，「退」是減淡政治的濃墨回歸社區和群眾進行服務。帶著半官方的頭銜，社區發展協會的角色定位更多是進退兩難：政策和綱要的規定導向其需要與政策同行，故退看似不得；但只依循政策發展違背社區需求，則相當於在協會的周邊挖一條鴻溝，難以在社區內有更寬廣的發展，故進也不得。 (二) 資源 1.. 資金的盈與缺論及社區發展協會的困境，最常被提到的就是經費不足（蔡漢賢，2000；. 王業立，2005；葉嘉楠、洪嘉欣，2006；賴兩陽，2004；盧禹璁，2015）。依據社區發展工作綱要（2014）第十七條「社區發展協會之經費來源如下：一、會費收入。二、社區生產收益。三、政府機關之補助。四、捐助收入。五、社區辦理福利服務活動之收入。六、基金及其孳息。七、其他收入。」，社區發展協會理應有多個資金來源，然而作為社區型的非營利組織，因協會的組織規模較小、服務範圍有限，因此財源取得的管道難以朝多元化發展，且經濟不景氣的狀況下民間募款的困難度大大提升，經費不足變成社區發展協會最容易遇到的頭號困擾（王仕圖，2005；葉嘉楠、洪嘉欣，2006），黃肇新（2003）更將各政府方案的補助經費比喻為是社區發展協會「重新活命的資源」。查看社區發展歷年的經費使用狀況（衛生福利部，2017），自 1999 年有記錄以來，社區發展協會的政府補助款使用比重皆為社區自籌款使用比重的一倍以上，可見目前社區發展協會整體仍以各級政府的補助為主要經費來源，其他經費管道的使用未有很大呈現。. 18.

(27) 若社區發展協會持續以政府補助為經費主體，當面臨政府資源減少、不再投入或是因各種因素無法取得政府資源時，可能就會出現社區發展及其成果難以為繼的狀況（王仕圖，2007；盧禹璁，2015）。有的社區發展協會甚至會因潛藏的官方性質而出現自身「理應獲得政府經費」的念頭（黃肇新，2003），這無疑將重創社區發展的自主性。此外，政府經費的項目和種類雖多，但對協會而言申請過程及之後的成果經營都是不易的（單曉涵，2014）。以社區評鑑為例，林林總總的評鑑要求可能會束縛社區發展意志，而評鑑得獎社區呈現的「群聚效應」更可能阻礙後進社區獲取資源和進步的機會（吳明儒、呂朝賢、賴兩陽、陳昭榮，2012；劉弘煌，2014）。更有甚者，部分社區發展協會為了通過各級機關的審核爭取到政府經費，不得不動用政治派系和各種人脈與政府結交關係，使社區發展協會在角色定位上更因政治角力而模糊（王業立，2005）。社區發展協會自身可運用的經費乃至各種資源都是相對「缺」的，而在政府口袋里的經費是「盈」的，因此協會常常聯動政府來彌補自身資源的不足，但在爭取資源的同時，也可能會自身資源和力量的不足而愈陷發展深淵。 2.. 專業人員的來與去儘管社區發展工作綱要上要求社區發展協會得聘用社會工作員及其他. 工作人員來推動社區業務，但在各種發展困境之下，專業人員的缺乏貌似被暫時擱置。從發展的歷史脈絡來看，在社區發展早期還能看到社會工作人員的身影，那時輔導和協助社區組織是他們的工作項目之一；但自社區組織從特殊運動團體變成人民團體性質的社區發展協會，政府為盡可能回應當時社會的新興福利需求，捨棄了過往派社工人力指導或輔導社區的做法，自此社 19.

(28) 區輔導僅限於行政方面而難有專業性協助（李易駿，2017）。而之後社區發展趨向重視專業知能的社區福利化，場域的窄化使得受多元社區訓練之社工系畢業生離開社區場域，高流動率和流失率之下的社區發展協會缺乏專業人員；現在社區發展協會的幹部以中老年為主，在人力、財力和專業知識有限的情況下他們需要運營協會去開展社區發展工作綱要中所規定的 22 項工作，財務報表、計劃申請等對他們而言已是心有餘而力不足；除了難以應付本身的社區發展事務，影響社區發展協會功能的發展，還容易因專業能力不足而在社政體系被邊緣化，影響其他政府資源的申請（蔡漢賢，2000；吳明儒、陳竹上，2005；葉肅科，2008；葉嘉楠、洪嘉欣，2006）。由於社會發展和制度變遷，專業人員的「來」「去」使社區發展協會變得像把「鈍器」，沒有足夠的人員力量和專業知能，只能事倍功半地去克服困境繼續前行於社區發展的道路。 (三) 環境「環境」因素則像是攪拌機，令定位和資源兩方面的狀況都交織在一起，再澆上都市化環境的獨特影響，使得社區發展協會的發展之路更加如履薄冰。劉弘煌（2016b）指出，雖然城市相對鄉村發達，意味著可以更容易迅速地獲取更多的資源，教育平均水平、幹部與志工專業程度更高也為社區帶來更多創新發展的可能，但由於都市型社區具有居住人口集中、高流動性、外來人口眾多，族群與職業多元，人際互動短暫、匿名性，交通便利，生活節奏步調快，居住空間擁擠等特點，因此都市社區常常面臨人際關係淡漠、人際互動疏遠、社區意識淡薄等不利於社區發展的因素；加諸社區空間不足、政治. 20.

(29) 立場差異、社區領導更替等現象的影響，使得社區都市的社區發展會相比傳統社區面臨更多的挑戰，可能會增加區域內的社區發展協會的發展阻礙。梁祖斌（1996）從社區意識層面具體剖析，指出在傳統社區中，社區成員能大致達到相互支持照顧、合作互賴的人際關係理想情況，在社區當中成員可獲得安全感和歸屬感，並透過集體行動保障個人和集體利益；而在都市化社區中，人們流動性變大，這使得人際關係不穩定且不深入，人際間的疏離感取代過往社區中的歸屬感，社區關係和組織也因為人們情感建立的淺薄而難以深耕。在缺乏情感連結的情況下，現代社會關係中的個人主義被推崇，社區居民與社區的關係可能會以資源交換為基礎，以為社區的付出和收穫來衡量社區歸屬，社區發展協會難以避免地需要處理在人們社區事務上「搭便車」的情況（許慧彥，2000）。葉嘉楠和洪嘉欣（2006）強調了都市化社區對社區發展協會人力的影響，都市的年輕人大多忙於工作較少有時間可以參與社區事務，而能空閒待在社區的大多數退休長者，這也導致了社區發展協會的幹部、志工偏高齡化，難以為推動社區發展注入新鮮活力。單曉涵（2014）則側重空間的議題，表示城市空間寸金寸土，部分社區發展協會因活動場地不足而被限制了發展的空間，無論是要自行吸收外部場地的租金，還是轉嫁到活動參與者的參與費用上，都並非長久之計亟需解決。. 肆. 小結社區發展協會的演變和優化使其承載著發展社區自主性的歷史任務，其各項功能的積極調動也有助於促進社區居民參與和社區福祉最大化。然而前人的研究. 21.

(30) 指出社區發展協會的角色定位、資源狀況，所處的都市化環境，都可能給他們帶來不同程度和層面的發展阻礙（詳見表 3 的整理）。那麼，以社區發展協會為對象的培力方案，難免會在服務中遇到融雜上述類似發展阻礙的社區發展協會，本研究希望能釐清文中那些存在於不同層面的消極狀況是否會影響到對社區發展協會的培力工作，以及在培力單位的培力理念中又將如何看待或處遇這些發展阻礙。表3 關於社區發展協會發展困境的整理地理定位因區域與村里行政劃分一致，導致了與村里相互競爭的模式；居民缺乏共同生活特性；定位角色定位由少數人代表多數人導致代表性不足；半公半私性質使協會更容易受政治力影響；一昧配合喪失自主性無法滿足社區真正需求；財務需仰賴配合政府政策和方案申請以獲得財務支援；發展較弱的社區會因競爭力弱而更難獲取資源陷資入發展的惡性循環；源人力協會幹部人手不足，且高齡化；專業人員流動率大；環都市化社區特性造成情感互動、活動空間、發展人力的限制境資料來源：研究者自行整理自上述文獻。. 22.

(31) 第二節多元的社區培力方案壹. 歐美社區培力相關方案歐美在社區培力方面的方案，多是針對偏遠社區開展培力工作，如鄉村弱勢社區志願服務的資源運用、高齡友善社區的營造、在地老化等皆為其中重點（吳明儒，2014）。下文將以美國西雅圖的社區營造實踐以及英國蘇格蘭的社區培力方案 ACE(Achieving Community Empowerment)為例進行介紹呈現。一、西雅圖的社區營造實踐西雅圖的社區發展經驗常常被運用作社區營造的範例，但在 Jim Diers 的著作社區力量——西雅圖的社區營造實踐（黃光廷、黃舒楣，2009）中，可以看到工作中蘊含著很多培力的理念。1988 年，西雅圖市長將既有的社區發展辦公室、社區服務中心和市民服務局整合為「社區發展局」。社區發展局旗下設置和管理著 13 個社區服務中心，而每個社區中心又連結著個人、社區組織和政府各部門，旨在以社區為單位積極迅速地推行和協調政府業務，以社區服務中心整合社區之多元需求與議題，協助社區中利益群體建構共同合作和溝通的平台。這裡的社區發展局其實可視作是類似於社區培力育成中心/社區營造中心的存在，連結著各社區發展協會去調動社區力量，只是因其直屬於政府，因此它能夠在社區的實踐上具有更多公權力的成份、幫助社區有效連接資源，但同時它又能與社區協力去挑戰政府制度的不完善。比較不同的是台灣的社區培力/營造中心體制定位上更多承接「計畫性」業務的，而非社區培力專責單位，在社區力量和資源的整合性上較為缺失（曾旭正，2009）。為了讓社區關注到社區需求和存在議題，社區發展局以「社區媒合基金」的方式作為補助，鼓勵社區以集體行動來改善社區；為了提昇社區的組織能力， 23.

(32) 社區發展局開展了「社區鄰里領袖計畫」，培養社區組織和幹部處理社區議題、調動居民參與、認識社區資源等多方面知識技能；為了實現社區永續發展的理念，社區發展局透過「P-社區園圃計畫」為居民提供社區參與的機會，並藉此凝聚社區意識、生成更多社區資源；最後社區發展局還建構了「社區規劃制度」，從制度上保證了社區自主發展的權利，也能讓社區發展更切合社區需求、居民更有意願、意識持續的關注和參與。總結這些服務經驗，作者提出了三個社區培力的策略：1. 在社區組織和動員方面，圍繞社區文化和既有網絡為基礎，發展出居民有迫切性、具體且容易達成的議題來組織實踐；2. 在社區參與機制方面，政府應盡可能拓展與社區連結渠道，優化與社區對話、回應社區需求的方式；3. 在社區發展資源方面，採取基於社區資產的發展方式(Asset-based community development)，積極調動社區資源，避免對外部資源的過度依賴（劉弘煌，2016b）。這些發展內容都可以為台灣的社區培力提供行動指南，學習到針對社區組織、參與、資源不同方面的多元培力方式。除了上述三個策略，西雅圖的經驗還有非常重要的是一點是讓大家認識到，若要透過政府所推動的計畫真正實現社區培力，必須要注意官僚體系的內部整合——「形成以社區為主、政府為輔的夥伴關係」，才能使社區擺脫權力體制的限制，並進而發揮出社區潛力。同時也強調政府看到社區在業務推行上的重要性（這也是社區的資源），扮演好輔助與促進的角色。這些圍繞計畫設計和政府角色提出的建議，無疑是為培力乃至其中更深的權力層面給予了大家省思的空間。. 24.

(33) 二、蘇格蘭的社區培力方案在介紹 The Achieving Community Empowerment（以下簡稱 ACE）之前，先簡要介紹方案的推展單位 — — 蘇格蘭社區發展中心（ Scottish Community Development Centre, 簡稱 SCDC），這是一個秉持「社區很重要」的信念在社區、社區組織與政府間開展跨領域合作，協助社區擴大民主參與，同時為社區政策制定提供服務經驗和建議的組織(SCDC, 2019)。ACE 是該組織在 2009 年在 Big Lottery Fund 資金補助下在蘇格蘭開展的為期五年的全國性社區能力建構方案，方案透過一系列輔導課程展開，每年大約與 10 個社區組織合作，旨在通過提供指導支援、編寫學習材料、促進參與項目之間的知識、經驗和學習交流來建構社區組織的能力；而在參與方案的過程中培力團隊會帶領社區組織圍繞評估，計劃，執行和檢視這樣一個流程來進行能力建構的嘗試(ACE, 2017)。據方案指導手冊介紹(The ACE Guide) (ACE, 2015)，在評估的階段時，培力團隊應從三個方面來執行：一方面是幫助社區組織認識社區，看到社區的優缺點、資產、資源網絡等狀況，再基於這些來思考社區組織的定位和發展目標；另一方面是充分認識社區組織的狀況，評估其在組織運營、成員能力、社區居民調動性、政策影響力等各個方面的有效性；還有一個方面就是評估利益相關者可調動資源，看到社區組織、社區、利益相關者不同主體對於社區發展的動機、能力、和機會，藉此更清晰地瞭解到資源網絡應從何而建。在進行計劃階段時，培力團隊首先需要明確社區所期待實現的階段性目標，並協助其設定可以判斷目標達成的方式和指標；其次是將目標落實為行動計畫的具體步驟，配合以期程表來幫助計畫的推進和進度核對。. 25.

(34) 在執行階段培力團隊需要更注意培訓課程內容在實務上的可用性，輔導社區組織對照其實施的工作內容與計劃階段設定的目標是否相符，盡可能讓社區組織去實踐運用評估階段所羅列的各種資源和技能。到了最後的檢視階段，則是要帶領社區組織去反思整個流程下來所做的工作及取得的進展，包括結合實踐情況重新評估社區組織能力的程度，讓社區組織更瞭解自身能力狀況且對日後的社區工作更有自信；還有陪伴社區組織的成員一起整理和反思整個工作過程中學到的及未達成的，藉此思考未來工作中如何更上一層樓。相較於美國西雅圖的社區實踐，ACE 更多是以社區能力建構的方式來進行培力輔導。培力團隊將方案作為各社區組織交流進行和合作的平台，透過課程將知識技能與實務結合，並在社區組織實踐的過程中予以支持和輔導。過程中社區組織也可以不斷地認識自己的能力並持續地提昇，有效地長出社區組織自身的力量。這樣全面的培力策略對社區組織培力方案的推行而言，可謂是非常寶貴的學習和參照經驗。. 貳. 台灣社區培力相關方案一、政府部會的社區培力方案為了促進社區發展，政府一直都有針對提升社區能力的培力實踐。例如被稱為是社區總體營造進階版的「台灣健康社區六星計畫」（以下簡稱六星計畫），其整合各部會既有的社區政策發展出「產業發展」、「社福醫療」、「社區治安」、「人文教育」、「環境景觀」、「環保生態」等六大面向，希望透過六個面向全面提升社區的自主和永續經營的能力，營造社區由下而上、居民自主參與公共事務的氛圍（臺灣健康社區六星計畫推動方案，2005）。 26.

(35) 行政院莫拉克颱風災後重建委員會推行的「莫拉克重建區社區培力永續發展計畫」也是呈現社區培力的良好範例。該計畫聯合民間 NGO 專業團隊、內政部、相關部會和縣市政府，通過設立培力據點、提供專業指導會議和訓練、建構不同單位合作的溝通渠道來為重建區內的居民和社區組織進行培力，以期協助社區居民安居樂業，提昇對社區認同感和歸屬感（莫拉克重建區社區培力永續發展計畫，2013-2014）。雖然內政部在 2013 年在報告該計劃辦理情形時有提及培力服務偏重個案處理缺少社區整體的提升，社區培力工作者在過程中會存在需同時整合社區成員需求與政府重建計畫以及組織資源能力不均，甚至存在沒有專業團隊承辦培力據點的狀況，但該計畫還是於 2014 年圓滿完成階段性任務並結束了災滿五年的重建工作（行政院莫拉克颱風災後重建委員會，2014）。而衛生福利部辦理的「福利化社區旗艦型計畫」（以下簡稱旗艦計畫）則是從健康和照顧層面切入培力社區組織。旗艦計畫以母雞帶小雞的形式，由績優社區來帶其他具有潛力社區，採取社區結盟合作深入社區發展的力度（社會救助及社工司，2014）。期待在給予社區組織輔導和培力的同時，著重促進社區間的聯合互助，更有力地協助社區福利工作的推展（李易駿、賴兩陽，2014）。雖然計畫在執行中存在專業輔導人力不足和社區較缺乏協助經驗、對計畫不夠瞭解等影響計畫執行的狀況，但總體而言方案還是頗有成效備受認可（李易駿、賴兩陽，2014）。像這樣積極響應上級單位對於社區發展的重視，聯動社區與專業社群合作的還有文化部，不少計畫都能看到社區培力的影子。例如社區營造和文化補助計畫，依據文化部推動社區營造及村落文化補助作業要點，鼓勵社區及社區組. 27.

(36) 織在文化進行社區內外的協力合作，或是在文史資產、生態環境等各層面鼓勵社區居民之共同關注和參與。還有一些部會也在計畫中套用了培力這個政治時尚用詞（如勞動部培力就業計畫、原民會的原住民族文化人才培力計畫等），在各自領域提供著不同程度輔導和培力來增進特定群體的能力，但較少是專門針對社區或社區組織，且政府的培力方式尤以提供資金和課程為主。二、台北市以外五都的社區培力相關實踐順應社區發展的潮流以及回應福利推廣之需，近年來各縣市都在社區培力方面有所實踐。以發展程度相對良好的六都來看，新北市政府社會局於 2017 年補助實踐大學創建了社區培力育成中心，通過督導、講習、分級實地輔導等形式提昇社區及組織幹部之職能，結合新北市聯合社區旗艦計畫來為社區培力（新北市政府補助民間單位辦理新北市社區培力育成中心實施計劃，2018）。桃園市政府社會局採取「社區自主培力計畫」為社區進行資源連結和能力培養，其內容包括媒合師資建立社區培力人才資料庫，以社會局自辦的「非營利組織發展中心」作為凝聚民間社會力、激發民間潛力的資源平台和培力中心，並結合各區公所和社會局，為社區提供不同主題的輔導（桃園市非營利組織發展中心，2016；桃園市政府社會局，2018）。台中市政府社會局在 2016 年整合了原有的社區育成中心、社區照顧關懷據點輔導和樂齡行動教室服務，並結合社區服務相關資源，在全市開設了六個社區培力中心，委託專業團隊以分區分級的形式進行社區培力和輔導（臺中市社區培力資源網，2019）。同時輔之於「福利培力補助計畫」，結合專家學者、. 28.

(37) 社會局、區公所、社區培力中心建構輔導機制（臺中市 108 年度社區發展培力補助計畫，2018）。南部都會的培力狀況也與北部類似。台南市政府社會局委託專業團隊承辦社區培力中心，並依照「社區培力育成計畫」1為社區幹部提供培力相關的研習和資源連結（臺南市政府社會局，2018）。高雄市政府則設立了高雄市社區願景培力中心，由專業輔導人員進行社區培力和福利服務的推廣，例如開設社區技能學堂為社區培育人才資源，在市內建構出以培力中心為銜接平台的協力團隊（長榮大學社會力研究發展中心，2018）以六都的社區培力情況大致來看（詳見表 4 的整理），各縣市政府多透過設置一個中心的方式，為專業人力的輔導進駐和資源網絡搭建平台。而經過研究瞭解，承辦單位在中心所服務的工作項目也大致相像，如開展社區培力課程、研習講座和專業咨詢，提供會議和實地輔導、進行社區能力調查和資源連結等專業性工作；但研究同時也指出，承接培力中心的服務開展的團隊可能會在落實契約所約定之工作內容的同時被一併地要求完成部分政府之行政工作，在此之下可能會造成再科層化效果，影響服務的提供和專業化發展（李易駿，2016a）。這是探究培力方案的實踐時值得省思的狀況。表4 六都社區培力實際情況整理（以社會局下的方案計畫為例）地區方案計畫/施展媒介執行單位北區：中華民國社區營造學會台北市社區組織培力方案南區：社團法人社區大學全國促進會新北市社區培力育成中心實踐大學桃園市社區自主培力計畫非營利組織發展中心、桃園市各區公所、桃園市政府社會局但網上關於該方案的資訊較少，只能透過市府的決標公告、臺南市社區培力育成中心的社交軟體消息大概而知。網路搜索臺南市的社區培力方案更多是都市發展局其下之「綠社區培力計畫」的相關資訊——該計畫以社區參與課程自主探索社區的改造方式，在專業團隊和政府資源協助下進行景觀的營造與綠化（臺南市綠社區培力新種子散播計劃，2017） 29 1.

(38) （續上表）地區方案計畫/施展媒介台中市福利培力補助計畫. 執行單位臺中市政府社會局、臺中市各區公臺中市各區社區發展協會或各區公所社區培力中心（六區）靜宜大學、財團法人老五老基金會、社團法人大大人長期照護關懷協會、社團法人台灣公益 CEO 協會、社團法人台中市城鄉發展協會、亞洲大學台南市社區培力育成計畫嘉藥學校財團法人嘉南藥理大學社區培力中心高雄市社區願景培力中心長榮大學社會力研究發展中心資料來源：研究者自行整理。參. 臺北市社區組織培力方案隨著社區組織發展的重要性愈加顯著，臺北市社會局遵循「社區發展工作綱要」所述之應聯合相關單位為社區發展工作有關人員提供培訓，於 2013 年引入專業社工資源啟動社區組織培力方案（張菁芬等人，2015），針對全市 362 個社區發展協會開展培力工作（衛生福利部，2017）。從對內層面看，其目的是為了提升運用資源的能力與效能，提高居民生活品質，促進社區特色發展；對外則是希望透過建構區域間協力資源網絡和促進各部門資源單位與社區間的合作，支援與維護社區發展（培力計畫，2018）。一、方案具體內容接下來將結合臺北市政府社會局的培力計畫，介紹培力單位其在承辦方案的過程中需要分區執行的工作內容。 (一) 提供社區組織培力輔導其一，培力單位需要以各社區發展協會的發展狀況為依據，輔導其規劃不同等別的培力目標與方式；其二，培力單位應針對社區之個別化需求予以實地. 30.

(39) 輔導，協助覺察社區議題，盤點社區之多面向資源，輔導社區組織運作、發展規劃和特色施展；其三，培力單位要記錄實地輔導、各類活動和服務。在服務量上，計畫要求每區培力單位每年至少為 72 個社區發展協會提供輔導服務。此外，每年至少重點培養 10 個社區發展協會作為培力成果的示範或特殊性案例，供外界參考學習。 (二) 建構區域性協力資源網絡培力單位可以透過會議、工作坊、課程的方式進行資源網絡的建構；並著力於將各社區發展協會與轄內機關（構）、學校、團體、專業社群或村里辦公室等單位進行聯動合作。在服務量上，培力單位每年至少要辦理 4 場次區域網絡活動，且需分散至每個行政區域至少辦理 1 場次。相較於往年計畫，2018 年版培力計畫還新增了一項：每行政區域至少要促成 3 個社區發展協會與其他專業單位的合作。 (三) 推動社區發展和培力成果的呈現表現為每年至少辦理 1 場次社區培力成果發表會，並需要配合社會局辦理年度社區成果發表活動。二、方案承辦情況方案自 2013 年開展至今已歷經三期的工作開展，每一期培力方案的執行策略都有著不同側重和服務型態（具體期程及對應承辦單位如表 5 所示）。第一期（2013 年-2014 年）的培力方案聚焦於都市型社區的能力培養，以「地方性策略夥伴」的建構方式陪伴社區長出「善用存在的資源」、「建立網絡的關係」、「成員集體參與社區行動與解決問題的共同機制」三種能力（羅秀華，2014）。第二期（2015 年-2016 年）培力方案的執行團隊在養成社區能力的基礎上增添 31.

(40) 了「實踐公民權利」的部分，以期從單單組織的發展層面進階至社區的治理來回應社區之需（張菁芬等人，2015）。第三期（2017 年）培力方案將目標設定為社區協力資源網絡的構建，希望透過持續的培力以及社區成功經驗的系統化擴散實現社區發展的永續（社團法人社區大學全國促進會，2018）。表5 臺北市社區組織培力方案歷年承辦情況承辦時間承辦之培力單位 2013-2014 社團法人台灣社區實踐協會 2015-2016 國立臺北大學 2017 社團法人社區大學全國促進會南區（中正、大安、萬華、信義、南港、文山）：社團法人社區大學全國促進會 2018-2020 北區（大同、中山、松山、士林、北投、內湖）：中華民國社區營造學會資料來源：研究者整理自臺北市政府社會局網頁資訊。迄今社區組織培力方案已經執行到第四期，這是方案首次交由兩個培力單位進行開展，且將方案承辦時長延至三年。承接方案的兩個培力單位也各有特色和專長，負責南區培力工作的社區大學全國促進會是個致力於實踐教育與社會改革的非營利機構，主要任務是協助社區大學的辦學規劃和經驗彙整，促成與政府的對話、與社區居民的結合，最終實現提昇公民素養和解放知識的公民社會的建構（社團法人社區大學全國促進會，2019）。負責北區的中華民國社區營造學會聚焦於促進社區改造以營造永續的工作和生活，日常從事社區營造的學術研究與實務推展，在聯動相關社區專業者及社群方面頗有經驗，努力堅持民主和公開的原則、社會正義與公平的理想（中華民國社區營造學會，2019）。對於本階段方案的工作重心，南區承辦單位的服務期待透過強化社區組織與公部門的合作、以及社區組織之間的互助，結合多年的培力成果再回歸到發展社區能力的初衷（社團法人社區大學全國促進會，2018）。北區承辦單位則是 32.

(41) 計劃整合公部門、私部門和民間團體三方，幫助社區的發展和營造成果獲得持續發展的資源（中華民國社區營造學會，2018）。. 肆. 小結美英的兩個方案，前者的培力團隊聚焦於協力社區進行社區運動，促進社區自主永續發展的同時挑戰政府和體制層面的不完善；後者則是較少提及體制層面的著力，聚焦於協助社區組織的不斷儲蓄個人、組織、利益相關者等不同層面的資源，從而建構出社區自主發展的能力。兩種不同的培力策略恰好呈現了兩種社區培力理念。而台灣目前大部分的社區培力方案都重在由培力團隊提供能力的培養、政府予以資源輔助，希望由上而下的政策引導可以刺激社區能夠由下而上地動起來，但部分方案可能會存在體制性限制而使培力工作夾雜行政工作變得更為繁瑣或是形式呈現較為單一的課程培訓。這不禁讓人更為好奇，已推動多年的臺北市社區組織培力方案，其承辦單位是如何執行社區培力工作，其培力成果又是如何體現。. 33.

(42) 第三節社區培力之意涵與策略第一節談到，社區發展協會現存有各式各樣的發展困境，對此扮演重要角色的政府需給予社區發展協會更多的引導和培養（張振成，2016）。「培力」就是在過程中常被運用的方法和原則。但社區培力究竟是什麼以及該怎麼做呢？下文將就此展開闡述。. 壹. 社區培力的定義一、培力的定義培力，或是充權/賦權/增能等，翻譯自英文 empowerment，其本身沒有一套統一的概念或方法(Adams, 2003)。社區工作領域中，習慣將專業團隊進入社區協助居民開展社區發展工作以及解決社區問題的做法定義為「培力」2，並強調過程中社區能力的培養；而社會工作則強調在實務過程中應看到權力、社會結構的影響，避免對服務對象的消權，故多以「充權」、「賦權」或「權能賦予」等詞概之（李易駿，2015；趙維生，2003）。領域間選詞的差異也恰巧反應出培力概念在發展時的不同側重。趙維生（2003）整理了英美社會工作對培力概念的討論並將其劃分為兩大主題：一種是美國傳統的培力界定，例如早期針對富裕社會中貧困社區的培力，工作者透過予以支持和傳授技能，協助社區中的弱勢族群提升社會參與和表達機會、增強其處遇問題、控制生活的能力（Simon, 1994; Warren, 1978; 黃彥宜， 2016）。在此發展方向下，培力的定義就是有能力實現掌控(Rappaport, 1987)、採取行動(Page & Czuba, 1999)、實現改變(Adams, 2003; Hui & Tsui, 2004）。其. 2. 本文也因此選擇以社區領域中更常用的「培力」一詞來定義 empowerment。 34.

(43) 強調的是「使能」，多採用個別化工作方式，讓服務對象從有能力到實現生活目的的改善（Payne, 2014; 趙維生，2003）。另一種則是英國對培力的論述，更聚焦於對弱勢群體的充權，認為弱勢者之所以遭受歧視和消權涉及社會權力結構的不均(Hasenfeld, 1987)。其試圖結合更廣泛的社會、政治、經濟等因素重新定義那些被視為是個人問題的議題，並協助弱勢群體以集體與社會之優勢和資源回應生活中的各種壓迫（J. Harris & White, 2013; Itzhaky & York, 2002; 趙維生，2003）。這一發展方向下，培力強調的是「反壓迫」(Solomon, 1976)，以集體行動的變革實現弱勢群體從相對無權無助逆轉至相對有權力和能力（Staples, 1990; 宋麗玉、曾華源、施教裕、鄭麗珍，2012；趙維生，2003）。到了現代，培力框架下融合了自助、意識覺醒、批判性反思等概念，實務上趨於運用更多元焦點的視角，伴隨過程中對行動的批判性和反思性的程度之深淺，培力實務所含括的層次以及服務內容的深度也會隨之改變(Adams, 2003)。 Lee (2001)認為培力包含三個面向：更積極和有效之自我概念的發展；能夠批判性理解所處環境下社會和政治狀況之知識能力的建構；實現個人集體目標之資源、策略和能力的培養。培力概念不再只是停留在個人層面的「給予(to give)弱勢者權力和能力使能達到改變」、看起來權力和能力彷佛均來自於他人(Parsons, 1991)，而是擺脫個人問題視角，強調弱勢者內在權能和自我效能的激發（胡幼慧，1998；陳可慧，2005），以更全面具有批判性和反思性的實務取向實現培力 (Payne, 2014)。綜合上文所講述的兩種培力概念，可看到一種是側重於能力，例如能力的習取和使用；而另一種更多側重於權力，在前者的基礎上更強調權力的影響與 35.

(44) 改造。本研究結合兩者之觀點，認為培力是權能獲取和發展的過程及結果，透過權力的抗爭保證能力之行使，同時有能力地去運用以保持權力的掌控，二者缺一不可。培力不只針對個體執行，而是可以自由地單獨或同時應用在個人、家庭、團體、組織、社區以及政治體系等不同層級，反思和改善社會、經濟、政治等多面向影響下的不公際遇。二、臺灣社區培力的意涵社區培力(community empowerment)最早是在 1990 年代作為健康促進的主題而出現，是對社區發展的回應與方法（劉弘煌，2016a）。伴隨著一系列「社區化」政策的推行，社區培力已然成為相關部會進行社區發展的核心工作（詹秀員，2010）。那麼社區培力為何？蘇格蘭地方組織 The Convention of Scottish Local Authorities（簡稱 COSLA）(2009)在其社區培力計畫的刊物中描述到，社區培力是一個無止境的過程，是人們透過對社區重要事務擁有更多權力和影響力、共同努力以集體行動實現社區變革的過程。關於社區培力的對象和層級，郭瑞坤、王春勝、陳香利（2007）表示社區培力在於提升社區營造實踐中存在著相對弱勢本質的社區主體。陳可慧（2005）認為社區培力是培力概念在個人培力和組織培力基礎之上的社區層級的應用，體現為社區居民能自主覺察到社區的環境與問題，透過居民間互動在共識下解決社區問題、提升社區生活品質。劉弘煌（2016a）認為社區培力在權力關係轉移的過程中，會牽涉不同的社會個體或團體。李俊昇（2016）綜合學者觀點指出社區培力可跨越微觀、中介、鉅視多個層次且不同層次間會相互影響。針對社區培力的實踐方式，賴兩陽（2013a）表示社區培力是社區憑藉內在自我力量的迸發促進社區發展。羅秀華（2001）認為社區培力的實踐著重於「自 36.

(45) 下而上」地喚醒社區意識和發展潛能、透過學習策略增進知識並採取行動。吳明儒（2013）認為，社區培力就是社區「自下而上」地透過認識自身優劣勢找到問題解決的能力。劉弘煌（2016a）將社區培力視作一種「由外而內的協助」，透過外部的介入讓社區重喚活力，旨在增強社區面對和解決問題的能力以實現發展的永續。黃源協（2004）指出，社區充權需要依社區之發展狀況採取「可上可下」的社區培力模式，在社區能力不足時能夠彈性地以外力協助提升，當其內在有足夠能力時不予以過多介入。由此，社區培力單位的培力模式是由上而下，由外而內，還是可上可下是本研究所欲探討的問題之一。隨著近年來社區培力又與能力建構(capacity building)概念相連結，兩者間的關係和界定引起了一些討論。例如李易駿（2017）提出社區培力就是社區能力的提昇，對應為 Community Capacity - Building （簡稱 CCB）。他在研究（2016a）中表明以台灣社會組織的目前發展狀況而言，他們更缺乏的似乎不是「權力」 (power)而是「能力」(capacity)，所以當以 CCB 即社區能力建構的內容作解釋才更符合台灣社區培力的工作實況。而有的學者認為兩者還是稍有區別的，社區能力建構是含括在社區發展之下的社區培力的核心（劉弘煌，2016a），但由於兩者在實務上的表現非常相像（賴兩陽，2013a），加之現階段受限於計劃期程和政策要求，故社區培力多體現為操作化的使能或是能力建構，權力概念較難得到呈現（黃彥宜，2016）。結合培力觀點所強調的，培力不僅僅是使能，社區培力也不只等於社區能力建構。Glenn Laverack（2001, 2006）全面地定義了九種社區培力的指標，並指出透過實現這些指標便可在社區發展中更系統性地實現社區培力：提高社區與居民的參與度；發展能體諒弱勢族群的在地領導力；建立能提升歸屬感和問 37.