第二章 文獻回顧與理論基礎
第一節 空間發展型態變遷之成因與衡量模式
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第二章 文獻回顧與理論基礎
本研究目的旨在剖析台北都會區空間發展型態之變遷趨勢與形塑原因，是 以，在文獻回顧與理論基礎之架構安排上，首先將針對空間發展型態變遷之成因 與衡量模式等相關研究文獻予以彙整，期能厚實本研究第三、四章實證分析之操 作脈絡；其次，綜整國內外研究對都會區蔓延發展之影響層面與相關抑制理念的 介紹，俾利於第五章台北都會區空間發展型態再結構機制之研擬參考；最後，就 自然演化理論進行闡述，作為探詢都會區空間發展型態變遷之立論基礎，此外，
並將敘明制度變遷理論之意涵，用以解析台灣土地使用變更制度之變遷過程。
第一節 空間發展型態變遷之成因與衡量模式
都市成長過程中，社會經濟結構演化與人口成長壓力，將產生居住與產業發 展等用地需求，由於市中心之發展條件改變 2-1，外圍地區相對具有開發成本低 廉及土地整合容易之優勢（Gordon and Richardson, 1997；Weiler, 2003；Frenkel and Ashkenazi, 2008），配合公部門公共基礎建設之配置，土地開發活動將向外發展，
亦即，都市成長乃擺盪在紓緩發展用地壓力、公部門政策導向及私部門投資趨向 的妥協氛圍之間，空間發展樣貌則伴隨著此般交互整合過程持續地動態變遷。然 而，在缺乏成長管理（growth management）之都市調控策略下，時序、區位與 相關公共基礎設施之整合難以有效掌握，則將出現由都市中心往外圍之低密度與 蛙躍的土地使用型態，即所謂的都市蔓延發展或都市不當擴張等。本節之架構安 排，首先針對蔓延意涵予以闡明，續整理歐美地區空間發展型態變遷之成因，最 後就相關研究針對型態變遷之衡量概念予以瞭解，作為本研究實證探討之參考。
2-1美國的都市發展歷程中，由於市中心公共設施逐漸老舊，加以戰後貧窮人口比例激增，引發貧
富差距擴大、治安與環境衛生等問題，造成市中心整體機能之衰敗，隨著聯外交通路網之便捷，
辦公大樓與商業設施出現遷移至郊區的趨勢，民眾選擇居住地點之偏好出現趨向郊區的情況
（Benfield, et al., 1999；Soule, 2006）；至於台灣地區，住商高度混合的發展脈絡，使得民眾於 市中心能享受較高水準之商業與生活機能，故民眾之居住習慣偏好於市中心，但房價過高之情 況，造成市中心地區的居住門檻過高，此現象尤以台北都會區最為明顯。
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一、都市蔓延之意涵
「the straggling expansion of an indeterminate urban or industrial environment into an adjoining countryside.」— Oxford English Dictionary
蔓延一詞，自 20 世紀中期，開始被用於形容都市成長的型態，牛津辭典的 定義為：「一個不確定的都市或產業環境，零星散亂地擴張至鄰接的鄉村地區」。
1938 年 Buttenheim 及 Cornick 首先提出這個名詞後，隨著自用小客車使用頻率 的提高與州際公路系統之擴張等兩項基礎生活型態的改變，1940 年至 1950 年 間，蔓延一詞開始在美國被普遍使用（Hess et al., 2001），其早期通常被形容為：
在未妥適控管的情況下，都市成長消耗了過度之土地資源，且無效率的管制政策 造成開放空間的流失與零散，導致過度的交通需求與社會隔離，即使過了數十 年，這些定義的本質仍可適用，伴隨著都市蔓延發展問題漸受重視，相關研究者 分別就此名詞所代表之都市環境與土地利用型態意涵予以闡述，所涉及面向含 括：土地使用型態、自然資源變化、交通運具偏好、生活機能轉變、公部門組織 結構與財政能力等（詳細內容如表 2-1 所示）。由於各國在城鄉發展屬性、土地 利用制度與政策、產業發展與民眾生活特性等皆具有一定程度之差異。是故，徐 國城等（2010）針對台灣城鄉發展之特性，將都市蔓延解釋為：「居住、商業與 產業發展等類型之開發活動遠離都市中心地區，細碎、低密度地散佈於都市邊緣 或鄉村地區，伴隨低落的公共設施服務水準與民眾依賴私人運具使用的習慣，城 鄉環境呈現不協調的地景風貌。」本研究於第三章進行台北都會區空間發展型態 變遷之探討時，即以此闡述內容為基礎，俾利於切合台灣都會區之發展情況。
表 2-1：都市蔓延之名詞意涵與解釋面向
研究者 名詞意涵 解釋面向
European Environment Agency（2006：6）
都市地區低密度且不勻稱、零散地擴張 至周邊農業地區的土地發展型態。
土地使用
Williams
（2000：43）
散佈、低密度、汽車導向且無必要地耗 費土地資源的發展型態。
土地使用
交通運具偏好 Staley（1999） 土地使用活動區位遠離既成都市地區之
空地，並於鄉村或都市邊緣地區呈現蛙 躍、帶狀或細長條的土地使用型態；且 就農業或重要自然資源土地進行低密度
土地使用
自然資源
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USHUD（1999） 以住宅及非住宅活動之低密度發展為特 徵的郊區化土地使用型態，且伴隨著細
Lee and Tian
（1998）
土地使用呈現無效率且蛙躍發展的情 形，並於都市邊緣地區出現低密度開發 的型態。
土地使用
Sierra Club
（1998a）
引自 Johnson
（2001） Ewing（1994） 蛙躍或零散式的土地發展、沿街面之細
長狀商業型態，以及大面積的低密度與 獨棟住宅型態所形成之居住、工作與購 物地點的分離。
土地使用
生活機能
資料來源：European Environment Agency（2006：6）；Williams（2000：43）；Staley
（1999）；USHUD（1999）；Lee and Tian（1998）；Sierra Club（1998a）；
Johnson（2001）；Ewing（1994）；本研究整理
二、歐美地區都市空間發展型態變遷之成因
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發展的成因為何，藉以掌握衡量蔓延發展情況的基礎，續針對其所造成之各層面 衝擊進行瞭解後，提出紓緩此一都市空間失衡現象的政策與規劃建議。
就美國的發展經驗觀之，1850 年至 1950 年間，美國都會區擴張的主要特徵，
係隨著運輸條件的變化，帶動市中心商業聚落與住宅區的擴張，20 世紀後期，
多核心的就業中心開始形成，此種多核心的發展成為所有快速發展之都會區的成 長特徵（Anas, Arnott and Small, 1998），許多研究都市空間型態的研究者皆認為，
由於聯邦政府的政策作為與施政方案直接影響住宅價格、運輸成本與貸款供給情 形等面向，故其為形塑空間型態之主要力量（Knaap et al., 2001），包括：聯邦住 宅法案（Federal Housing Act of 1945）、超級基金（superfund）、清淨空氣法（Clean Air Act of 1970）、清淨水法（Clean Water Act of 1972）、聯邦設施區位決策（federal facility location decisions）、冰茶法案（ Intermodal Surface Transportation Efficiency Act of 1991， ISTEA ）、國家經濟與運輸整合效率法案（ National Economic Crossroads Transportation Efficiency Act of 1997，NEXTEA）、21 世紀運輸公平法 案（Transportation Equity Act for the 21th Century，TEA-21）、下水道與自來水處 理設施與農業政策等，其中，可被視為加重都市蔓延情況之政策包括：相關之下 水道與自來水處理設施、聯邦住宅法案與超級基金等，前者增加內都市再發展的 成本與風險，後二者則降低了郊區發展的成本；至於農業產品價格補貼與促進大 眾運輸系統發展之相關法案（例如：ISTEA、NEXTEA、TEA-21 等）則具有紓 緩蔓延發展的正面影響（Blumenauer, 1998）。
1930 年代起，因應經濟大蕭條所導致的國家經濟窘境，聯邦政府所提出的 新政措施中，強化住宅擴充與公共工程建設的計畫完備了都市邊緣地區的必要公 共基礎建設，卻也因此建立了居民遠離市中心至郊區生活的條件（Soule, 2006：
16），此等可視為政府政策影響美國都市蔓延發展的開端，直至 1950 年代，二次 大戰結束後，許多聯邦政策的實施進一步加速了郊區蔓延的發展趨勢，首先，退 伍軍人獲得優惠且手續簡易之信用貸款，得以購置郊區之大面積的住宅單元2-2； 其次，1956 年，聯邦政府頒佈州際與防禦公路法案（The Interstate Defense Highway Act of 1956），其原意乃為避免都市在遭受核彈攻擊時，得以快速地進行居民的 疏散，並增加軍隊調動的機動性，但卻也讓在市中心工作的人們具有居住於郊區 的通勤條件（Mieszkowski and Mill, 1993；Soule, 2006: 17-18）。此外，Su and DeSalvo（2008）指出，2000 年全美高速公路營運成本達 1,275 億美元，使用者 所支付的過路費僅為 810 億美元，換言之，政府補助比率達 36.5％（1956 至 1986
2-2 為解決戰後大量退伍軍人回國所衍生的居住問題，聯邦政府成立後備軍人署（Veterans
Administration），提供退伍軍人購屋時，可由其擔保 60%之住宅貸款額度（孫思俐，2000：
30）。
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服務設施水準之差異與公私部門投資呈現不對稱地分散情形（Young, 1995），美 國都會區空間發展型態已呈現擴張的現象。另一方面，居民對居住空間品質要求等心理感知因素、人口結構調整與社會 族群階層觀念的深化，亦促進了都市擴張的速度，Mieszkowski and Mills（1993）
即透過 Tiebout 的以足投票理論解釋之，中心都市的財政與社會問題亦強化了中
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使用頻率。Burchell et al.（1995）以紐澤西州為案例，比較 緊密性發展與傳統發展影響地方財政支出的程度，發現緊密 反映在房價較便宜的地區，尤以郊區為甚（Brueckner, 2000：162）。
資料來源：賴宗裕（2003）；賴宗裕、徐國城（2004）； Hadly（2000）；Brueckner
（2000: 162）；Young（1995）；Burchell et al.（1995）
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美國都市空間結構擴張之主要成因乃歸咎於政府相關政策加以私人車輛的 快速成長等因素，相較之下，1950 年代以前，在現代運輸系統尚未出現時，傳 統的歐洲都市係以較為緊密的方式發展，直至今日，蔓延發展已成為歐洲都市普 遍且持續嚴重的現象，在各國人口成長壓力已趨緩甚或可謂無人口增幅的情況 下，都市範圍擴張的速度明顯高於都市人口成長的速度，許多證據明確地顯示，
歐洲地區於過去五十年來，都市蔓延現象已隨著都市地區成長而產生，較嚴重的 情況主要分佈在高人口密度與經濟成長的地區，其中，高人口密度之地區包括：
荷蘭、德國南部與西部、義大利北部、法國巴黎等地區；至於高度經濟成長的地 區則有愛爾蘭、葡萄牙、德國東部與西班牙馬德里地區等，歸咎其主因，除民眾 嚮往郊區環境的新生活型態（new lifestyles）外，交通運輸系統與網絡的快速發
荷蘭、德國南部與西部、義大利北部、法國巴黎等地區；至於高度經濟成長的地 區則有愛爾蘭、葡萄牙、德國東部與西班牙馬德里地區等，歸咎其主因，除民眾 嚮往郊區環境的新生活型態（new lifestyles）外，交通運輸系統與網絡的快速發