理論基礎與台灣土地使用變更制度之執行及變遷路徑

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第三節 理論基礎與台灣土地使用變更制度之執行及變遷路徑

本節首先針對自然演化與制度變遷理論等理論基礎予以闡明，接續透過制度 變遷理論之立論基礎，分析台灣地區土地使用變更制度的執行與各階段變遷路 徑，期能作為本研究於第四章探討台北都會區空間發展型態變遷原因時，架構制 度面向之影響因素的參考。以下就各階段內容分述之。

一、理論基礎分析

（一）自然演化理論

自然演化（natural evolution）之概念最早係用於生物學領域，由達爾文所著 之「物種原始」（The origin of species）一書開始探討所謂演化之概念，隨後，經 濟學者亦運用於探討經濟學之課題，而出現所謂的經濟演化論（王福山，2003：

12-13）。

至於在都市成長與空間發展型態變遷部分，Mieszkowski and Mills（1993）

透過自然演化理論之概念闡述郊區化的過程，其認為由都市發展過程觀之，由於 工作活動與機會集中於都市中心，為節省至中心商業區的通勤成本，住宅活動始 於中心商業區周遭開始發展，而隨著中心都市的土地逐漸發展飽和，新住宅活動 的發展軌跡開始往外延伸，在此前提下，由於高所得之民眾相對可負擔較高的通 勤費用與較新穎的建築成本，其居住行為開始往郊區移動，至於較老舊且面積小 的中心住宅，則繼續由收入較低的民眾居住，此種住宅市場的自然運作行為，形 成不同收入等級的鄰里發展。另一方面，在此般演變脈絡下，多數中產階級傾向 居住於郊區之大面積且為獨棟形式的住宅單元，此種中產階級遷徙至郊區的趨勢 為都市成長帶來兩項演化，首先，此趨勢強化交通運具之創新，其次，由於郊區 土地具備價格低廉的優勢，居住活動分散（decentralization）之現象亦形成了產 業區位的分散。綜納自然演化理論闡述都市成長之趨勢與變遷過程，係著重住宅 區位至工作地點的距離、居民所得提昇的影響、新住宅與土地的需求、住宅存量 的異質性等。另外，其他重要的考量因素包括：運輸成本與內都市運輸與變遷的 革新等。

據此，本研究在架構影響台北都會區空間發展型態演變之因素評估體系時，

將參考此理論的內涵進行影響因素的擷取；最後在歸納出台北都會區空間發展型 態之形塑原因時，亦將檢視其原因特徵是否可由此理論之闡述內涵加以解讀，抑 或有所異同之處，據以進行理論回饋分析。

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（二）制度變遷理論

本部分以制度變遷理論為基礎，透過相關研究文獻的闡述，明晰制度之內 涵、制度變遷結構與路徑特性，期能解構資本主義框架下，政治、社會與經濟積 累效果對於制度形式與空間環境之影響關係，並作為本研究探詢台北都會區空間 發展型態之影響原因時的立論基礎。

1.制度之意涵

根據 North（1981: 201；1996: 344）的闡述，制度係指一系列的規則、守法 程序與道德行為規範，用予約束追求自身福利或效用最大化的個人行為，並由正 式的約束（規則、法律與憲法）、非正式的約束（行為規範、常規與自我施予的 行為準則）及其實施特性所構成，透過制度的運作即會在人類行為的合作與衝突 中尋求一個適當的平衡點，藉以解決集體行動所產生的若干問題，而政府之所以 建立並改變制度，通常是為了達成程序或政策上的目標（Cortell and Peterson, 2001）。各學派對於制度的闡釋方面，古典制度主義（institutionalism）強調其歷 史性，認為制度乃鑲嵌（embeddedness）於歷史發展脈絡及因歷史發展脈絡所形 成之社會、經濟與文化情境中，然而古典制度主義幾乎未賦予行為者（actor）在 面對制度時所展現的自主空間，且對於人或個體（individual）採取其瞭解所有可 選擇集合、最終報酬分配的充分資訊與政府係屬有限角色的假設觀點，故將會出 現所謂「制度、歷史或總體對個體僅是單純的限制、制約或決定，亦或可賦予人 或個體行動、行為或理性選擇的可能性，使其成為可能？」的類似問題，而新制 度主義（new-institutionalism）則可視為對此類問題進行回應的一種論述（方至 民、翁良杰，2004；李英明，2005：4-8），此外，新制度主義亦強化政府角色、

組織功能及政治協商於制度層面的重要性。

聚焦至本研究所要探討之問題核心，由於台灣的土地使用變更所涉及之制度 形成與運作體系，並非如古典制度主義所闡述，可由自由市場及價格機制運作加 以調節、掌控，除交易成本等考量層面外，政府組織角色乃至於政治利益計算等 皆為影響土地使用變更制度之重要因素，故本研究採新制度主義對於制度之定義 範疇及修正變遷脈絡的詮釋觀點為之。

2.制度變遷之結構

綜觀而論，新制度主義依其著重之分析觀點，可概分為理性選擇制度論

（rational choice institutionalism）、歷史制度論（historical institutionalism）與社會 學制度論（sociological institutionalism）（Dimaggio, 1991；Hall and Taylor, 1996；

Kato, 1996；Remmer, 1997），要將三個學派明確且完整的劃分是困難的（Thelen,

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1999）。理性選擇論者（rational choice institutionalists）認為制度乃一種可以來影 響個體（individual）的選擇與行動的中介變數（intervening variable），但非決定 性的因素；就歷史制度論者而言，由於制度形塑了個體的行動，故其佔有一決定 性的角色（determinant role），但有時制度仍會受到集體與個別選擇的影響；就社 會學制度論者而言，制度乃依附在社會與文化等總體層次的變數，個體則為較不 重要的變數考量（Koelble, 1995）。

制度運作過程中，導因於外力介入、制度本身能力或兩者間之互動等，必然 會出現制度變遷的現象，新制度主義將制度概念化為動態的實體（dynamic entities），相關研究者由數個制度變遷的例子發現，變遷過程皆為行為者參與

（actor preference）、政黨結盟型態（coalition formation）與政策選擇（policy choices）的顯著結果（Cortell and Peterson, 2001），而制度的變遷將會增加社會 的淨效益（net social dividend），然而，如何具體地呈現制度變遷的特性？North

（1990: 83）認為制度變遷乃包括制度架構的規則、規範及執行體系中各種變遷 的邊際調整，其變遷動作主要是由行為者（actor）透過社會實踐（social practices）

與制度的互動，以慣例做媒介，進而使制度的路徑發生改變。Alston（1996: 27-28）

認為制度變遷乃社會中供給與需求兩鼓勵量相互整合之結果，其將制度區分為制 度需求者（選民）與制度供給者（政府），提出制度變遷的三種特性如下。

（1）制度變遷對於體系而言乃是內生（endogenous）的型態，但外生（exogenous）

於個別的制度需求者與供給者，亦即制度的變遷並不被視為對任何個體之 選擇變量（choice variable）而是所有個體對變遷所呈現之偏好的聚合體

（aggregation），例如：法律或規則的制定乃是多數需求者所具有之一般性 的共識。

（2）變遷對於某些需求者而言，屬於內生的型態，因此，分析者必須確認社會 中誰是現狀或制度變遷的需求者，並決定其相對政治權力，包括全體公民 的相對政治權力，因此，分析者必須瞭解誰具有政治權力來進行制度的變 遷或維持現狀。

（3）變遷對供給者係屬於內生的型態，亦即多由政府主動促使制度產生變革。

在制度發展的任一時間點上，人們皆會依循著某些會影響未來新方向（new departures）之既有慣例前進，亦即大多數的社會發展路徑皆被其過去所影響，

即使經過革命性的劇變，新制度的建立者並不是在歷史的真空狀態（historical vacuum）下重新開始（Alston, 1996: 25），因此，不論探討制度之所以創設或執 行過程的修正與變遷，對於當下或過去之相關事件皆須加以掌握，並由此為探詢

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制度之基礎。在制度起源階段，行動者所選擇的行動，導致制度朝向於特定的路 徑發展，而在施行過程中所遇到的外在情況及對此制度路徑的反應，則將成為此 制度發展轉折的變化點，因此，在解釋行為與制度變遷方面，越來越多的研究注 意到路徑相依（path dependence）、報酬遞增（increasing returns）、正面反饋（positive feedback）等機制的重要性（徐斯勤，2001）。

3.路徑相依之特徵

歷史制度論最具特色的特徵，為路徑相依概念下的社會因果關係象徵（image of social causation）（Greener, 2005），在此模式特徵下，制度乃閉鎖在其一開始所 選擇的特定動態路徑（particular dynamical path）上。如同 North（1990:118）所 闡述，制度連結了過去、現在與未來，因此，歷史為制度逐步演變的故事，在過 程中，歷史上的經濟成就僅能解讀連續故事中的一部份，且制度為解讀經濟成長

（停滯、衰退）之互動關係的關鍵。

制度的演變過程中，特定方向的初始變動將會導致制度沿著此條相同的路 徑，出現進一步的變化，此乃因制度具有報酬遞增（increasing returns）的特性，

沿著先前路徑發展的相對利益較其他可能選擇路徑來得大，故強化了制度延續先 前路徑發展的可能性（Pierson, 2000），亦即，制度變遷的過程中，一旦技術順著 某些特定的發展路徑，給定報酬遞增的條件，其他路徑或技術即可能不被採用，

且無法反轉其過程或回復至先前均衡的階段，使得制度的發展則可能被完全導引 至此一特定路徑，至於制度發展的特定路徑則可能是由過去偶發事件或某一特定 行動之漸增影響而決定（North, 1990: 76；Atkinson and Oleson, 1996）。

此外，路徑相依的過程亦具有正面反饋的特性，亦即歷史是可被記憶的，可 能因為某些先前階段的瑣碎事件，在演變過程中產生嚴重的影響，而某些重要的 事件則有可能不會產生直接的影響，亦即前期階段的事件結果，可能會對制度變 遷的後續階段產生顯著的差異效果（Pierson, 2000），Arrow（2000）即認為，變 遷最終的結果係經由動態隨機的方式（dynamic stochastic systems）所產生，不僅

此外，路徑相依的過程亦具有正面反饋的特性，亦即歷史是可被記憶的，可 能因為某些先前階段的瑣碎事件，在演變過程中產生嚴重的影響，而某些重要的 事件則有可能不會產生直接的影響，亦即前期階段的事件結果，可能會對制度變 遷的後續階段產生顯著的差異效果（Pierson, 2000），Arrow（2000）即認為，變 遷最終的結果係經由動態隨機的方式（dynamic stochastic systems）所產生，不僅