都會區蔓延發展之衝擊影響與抑制理念

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第二節 都會區蔓延發展之衝擊影響與抑制理念

本節在架構安排上，首先彙整相關研究對蔓延發展造成之各層面影響的相關 論述；其次，就目前抑制都市蛙躍、低密度之擴張型態所提出之相關規劃管制理 念進行回顧，並蒐集相關實施案例，瞭解其提出之抑制方向與改善策略，各階段 內容茲如下述。

一、都會區蔓延發展之影響層面

Burchell et al.（1998）指出蔓延蛙躍式的空間發展型態所造成的負面衝擊包 括：無秩序的人口成長趨勢將造成公私部門資本的提昇、日益頻繁的汽車使 用與旅次距離的拉長，相對耗損越來越多的能源、農業與環境敏感土地的不當 消耗，將對整體環境造成無法補救的傷害、日益俱增的空氣、能源及水資源污 染，造成地區適居性的降低、經濟活動的分離與住業失調現象，將導致內都市 環境的持續惡化，並削弱區域及整體國家的競爭力。申言之，此般發展型態所造 成之衝擊與影響大致可區分為土地使用、交通運輸系統、政府財政與環境影響等 層面，本研究彙整相關文獻並依此等層面分述如下。

（一）土地使用衝擊層面

1982 至 1997 年間，美國人口成長了 17%，然而都市土地面積卻擴張了 47%，

約為人口成長速度的 2.75 倍（Schiller, 2004），Fulton, Pendall, Nguyen and Harrison

（2001）亦指出，這 15 年間，美國東北部地區人口成長率為 6.9％，但都市土地 面積卻增加了 39％，平均每位居民約消耗 0.94 公頃的土地，其中，所增加之土 地多為住宅用地，然而，在人口成長速度未能等量增加的情況下，土地使用密度 相對降低，將產生耗費土地資源與公共設施單位成本的情況。此外，包括芝加哥 地區在 1970 至 1990 年間，住宅開發的成長超過其人口成長所需的 11 倍；底特 律地區的成長速度則高達 13 倍（Northeasten Illinois Planning Commission, 1992:

4）。另一方面，此種快速的土地擴張現象，在缺乏整體區位與時序考量下，可能 因而破壞土地資源之協調性，美國農地信託協會（The American Farmland Trust）

的調查報告即指出，1982 至 1992 年期間，土地開發活動導致平均每小時喪失了 45.7 英畝的農地，10 年間共消耗 400 萬英畝左右的優良農地（Diamond and Noonon, 1996: 68）。至於在台灣地區的情況方面，根據陳慧屏（2004）的調查，

全台灣的農田以每年約三千公頃的速度消失，相當於嘉義市一半的面積，以台中 市為例，耕地面積在十年間減少約四分之一。此外，李俊霖（2009）透過 SEMLUC 情境模擬之結果顯示，台北都會區過去 35 年來歷經快速的產業轉型，1971 年至

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2011 年間，距離市中心 12.5 公里以上之農業資產快速減少。

（二）交通運輸系統衝擊層面

1978 年起的 20 年間，全美人口增加了 22％，但運量（vehicle miles traveled，

VMT）卻大幅跳升了七成，汽車數量成長率為 41％，而每人的平均工作旅次長 度由 1983 年的 8.6 英哩增加為 1995 年的 11.6 英哩，成長幅度高達 37％。所耗 費的金錢方面，據估計，亞特蘭大都會區每年因交通擁塞的問題，在燃量及生產 力部分浪費 15 億美元（Benfield et al., 1999: 34）。Freilich（1999: 79）即指出，

蔓延所造成的交通衝擊產生可觀的社會成本，例如環境污染、能源耗費、能源成 本增加、經濟產能降低，以及生活品質的下降，蔓延使得汽車使用增加，行車距 離拉長，空氣污染隨之提高，個人時間亦隨著通勤時間增加而減少，行車時間增 長，使得上班的工作效率降低，而造成的交通阻塞也常導致緊急救援工作遭遇困 難。上述問題凸顯蔓延與生活品質、工作品質、健康安全的關係密切。

（三）政府財政衝擊層面

Sierra Club（1998b）發現美國自 90 年代起，都市基礎建設經費消耗了大部 分的稅收，包括：自來水與下水道管線、學校、警政與消防設施，以及針對遷移 至遠離既有公共設施的居民所需之道路建設等。此外，根據美國農地信託協會的 調查報告，郊區住宅的開發通常使政府衍生出較高的公共設施成本支出，遠超過 相關財產稅的收入，甚至必須透過其他的稅收如：商業稅與工業稅等稅目補貼 之，該報告並計算出郊區住宅開發的益本比為 1：1.11，亦即財產稅收入為 1 元 的話，其公共設施建設成本卻要花費 1.11 元；相對地，商業與工業土地的開發，

益本比為 1：0.29（Benfield et al., 1999: 107）。Benfield et al.（1999: 92）進一步 指出，緬因州在 1970 至 1995 年間，花費了超過 3 億 3 千 8 百萬美元建設新的學 校設施，但於此時，公立學校的學生數卻衰減了約 27,000 人；加州的夫勒斯諾 市（Fresno City）自 1980 年代起，面積擴張了一倍之多，在每年稅收 5 千 6 百 萬美元的情況下，尚未包括道路與下水道建設的公共設施支出卻已高達 1 億 2 千 3 百萬美元；此外，明尼蘇達州的明尼阿波里斯市（Minneapolis City），1970 年 至 1990 年間，在中心都市與接近郊區的地區關閉了 167 所學校，卻在其他的郊 區新設了 78 所學校。顯見蔓延的發展趨勢，不僅造成土地資源過度開發利用，

亦使得公共建設的低密度使用，嚴重衝擊政府的財政情況。

（四）環境衝擊層面

美國能源署估計，美國人口僅佔全世界人口總數的 4.7％，卻使用了全球 30

％以上的能源，此一環境資源的消耗，部分可歸因為不經濟的發展型態，也因此

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產生了約 4 億 5 千萬噸的一氧化碳排放量，美國交通標準協會即指出，美國汽車 所造成的空氣污染，每年至少引起 2,000 至 40,000 個呼吸器官疾病的案例，除了 危害人類的健康，亦對全球生態平衡造成嚴重威脅。相關的研究發現也指出，避 免蛙躍發展的開發型態，增加大眾運輸系統周邊的住宅密度，建構機能健全的市 中心區，運用混合使用的土地模式，以及建構大眾運輸導向的發展型態，可以有 效減少能源使用，並提昇環境品質（Newman and Kenworthy, 1988）。

綜整上述蔓延之都市空間發展型態所造成之衝擊層面，其衍生之問題可進一 步歸納為下列數項：

1.增加社會的隔閡，且減弱健康社會的維繫基礎（Brueckner, 2000），導致人與人 之間的疏離感漸增，冷漠充斥整個都市。

2.市中心環境日趨衰敗，人口密度降低，使得各項設施的服務效能不佳，更將造 成治安、衛生等問題。

3.交通設施服務水準降低，道路壅塞的情況越來越惡化，人們耗費在道路上的時 間增加，相對地，工作效率低落，影響整體區域的競爭力與經濟表現。

4.政府公共建設跟不上蛙躍、快速的都市成長，居民缺乏完善的服務設施，生活 品質無法提昇，且不斷地興設公共基礎設施，形成政府財政的壓力。

5.相關開發行為雖滿足了人們追求當前之生活所需，但卻也破壞了人類與生態系 統的平衡，加速地球資源的耗損，將導致日後難以恢復的傷害。

二、抑制蔓延發展之理念實踐

在歐美地區相關研究紛紛釐清都會區蔓延發展對於整體環境、社會經濟、民 眾日常生活與地區競爭力等面向之影響後，公私部門亦開始針對紓緩蔓延之發展 型態的理念與策略提出建議，續由整體都市政策體系中，發展出改善此問題之解 決方案，其中，成長管理（growth management）即為美國中央與各州政府大量 運用於改善現行都市發展問題、強化未來都市競爭力的基礎理念之一，藉由成長 管理策略之運用提昇都市品質，減緩日益惡化的都市問題，並考量各地區之實質 特性，採緊密性（compactness）的發展型態，降低基礎公共設施與大眾運輸系統 的建設支出，進而減輕政府的財政負擔，已成為許多地區制定都市發展政策之參 考準則（賴宗裕、徐國城，2004）。由於美國屬於聯邦體制的國家，相關土地政 策與立法多由地方主導，自本世紀初以來，各地方多採土地使用分區管制規則

（zoning ordinance）規範土地使用與開發，然而各種都市問題的浮現促使美國公

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私部門必須謹慎應對持續失控的成長，並認真思考如何形塑未來的發展型態。因 此，地方政府於 1950 年代起，便開始尋找另一有效的管理策略，開始研究採行 其他改良的土地使用管制措施，故引發了「成長管理」運動的熱潮。成長管理係 運用規劃的方法，配合管理的策略與技術工具，來規範都市發展及土地開發的區 位、時序、速度、總量及品質，同時考量公共設施的服務水準及成本，來執行土 地使用管理與公共設施配置等多目標的土地使用政策，期能達成避免蔓延發展、

保護納稅人、解決市場失靈、健全都市風格、提昇生活品質等目的（賴宗裕，1999：

173-174）。

在抑制都會區蔓延現象達一定成效後，1990 年代中期，美國又興起新成長 管理（new growth management）策略的探討，此項名為智慧型成長（smart growth）

的方案，延續成長管理之理念，並加入都市設計與建築設計兩項元素，以新都市 主義（new urbanism）之概念，限制都會邊緣地區的不當成長，提倡內都市的再 投資與環境改造，重塑都市空間意象，強化都市的適居性，建構大眾運輸導向之 發展模式（transit-oriented development, TOD），以達引導人口及產業的回流（賴 宗裕，2003）。所謂智慧型成長係指以一種智慧的方式來容納接受成長，為經濟 可行、環境可靠，並具協調整合共識的成長模式。智慧型成長尋求開發者、環境 主義者、政府官員及市民皆可接受成長的一個共同基礎，以便促成較緊密而混合 的發展型態，保育較多的開放空間，以策略提昇可及性及適居性（livability），強 化土地管理效率及公共設施提供效益，鼓勵內都市地區的填補式開發（infill development）與再發展方案，重塑都市風貌與活力，期能達成抑制蛙躍發展，

再造都市地區的生活機能與經濟生機，以達到有效分派地方財政之目標。換言 之，智慧型成長方案強調都市既成發展地區之有效規劃與再利用，重建民眾對居

再造都市地區的生活機能與經濟生機，以達到有效分派地方財政之目標。換言 之，智慧型成長方案強調都市既成發展地區之有效規劃與再利用，重建民眾對居