台北都會區空間發展型態變遷趨勢與原因之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系. 博士論文. 私立中國地政研究所. 政治大. 立台北都會區空間發展型態變遷趨勢與原因之研究 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：徐國城指導教授：賴宗裕. 中. 華. 民. 國. 九. 十. 九. 年. 十. 二. 月.

(2) 謝. 誌. 由衷感謝一路上給予協助與支持的師長、朋友及家人. 政治大究基金會、永慶房屋仲介公司等單位之獎學金支持，謹致謝忱立. 論文研究過程承蒙中國地政研究所、財團法人環境規劃與城鄉研. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 徐國城謹誌於政大綜合院館 2010.12.

(3) 摘要台北都會區在人口與產業成長帶動之土地需求，加以市中心高房價壓力之影響下，郊區化現象儼然成型。然而，此過程若欠缺發展區位調控與土地使用效率之考量，將容易形塑出低密度、破碎化與蛙躍的空間蔓延發展型態，而導致都市機能、土地使用、交通運輸、公部門財政與環境等層面之負面衝擊。緣此，本研究旨在探討台北都會區郊區化的演變過程中，空間發展型態之變遷特徵與趨勢，確認其是否出現蔓延發展現象，並剖析其空間地景結構之形塑原因，最後研提都會區空間發展型態之再結構機制，期能作為相關主管機關進行都會區發展政策、區域計畫或都市計畫通盤檢討，以及縣市綜合發展計畫研擬之參考。. 治政大地景生態指數之整合評估途徑，建構台北都會區空間發展型態的衡量模式，透過立 1991、2001 與 2006 年都會區蔓延指數之編製與解讀，分析 15 年間的空間發展據此，本研究首先藉由衛星影像圖資與地理資訊系統的輔助，以發展密度與. ‧ 國. 學. 型態變遷趨勢與特徵；其次，建立影響都會區空間發展型態演變之因素評估體系，運用模糊德爾菲法、複迴歸模型與多項羅吉特模型，剖析都會區發展樣貌變脈絡之探討，獲得之發現與重要結論，茲分述如下。. Nat. y. ‧. 化之形塑原因；並據以研提台北都會區空間發展型態之再結構機制。透過此研究. sit. 一、台北都會區在 15 年間的平均蔓延指數上升了 6.83%，且在郊區化過程中，. er. io. 呈現反向發展路徑之蔓延與緊密空間型態趨向，其中，蔓延發展路徑由台北. al. 市東側、南側之內湖區、南港區與文山區為起點，往東擴張至汐止市、基隆. n. v i n 市與瑞芳鎮，往南擴張至新店市；緊密發展路徑則由都會區西側之鶯歌鎮、 Ch engchi U 樹林市、泰山鄉與林口鎮等地區與桃園縣相接連，另由台北市北側的士林區與北投區擴張至北邊之八里鄉、淡水鎮、三芝鄉、萬里鄉與金山鄉等地區。二、根據複迴歸模型之校估結果，計有 7 項因素對台北都會區在 1991 至 2006 年間的整體空間發展型態演變造成顯著影響。其中，「平均房價變化率」、「由地方政府審議的非都市土地變更案面積之成長率」、「與都會區發展中心的距離」、「火車站個數」與「快速道路匝道或高速公路交流道個數之成長率」對於整體空間之蔓延發展趨勢造成正向影響；「捷運場站個數」則對於整體空間之蔓延發展趨勢造成負向影響。三、綜結台北都會區空間發展型態演變特徵，可歸納出四類相異發展趨勢地域。進一步由多項羅吉特模型之校估結果可發現，「人口變化率」對「發展飽和且無顯著變化之中心地域」的形塑具有顯著負向影響，「捷運場站個數」與 i.

(4) 「已開闢之公園綠地面積成長率」則對其具有正向顯著影響；「人口變化率」與「捷運場站個數」對「發展變動明顯之趨向緊密地域」具有顯著正向影響；「由地方政府審議之非都市土地變更案面積成長率」、「快速道路匝道或高速公路交流道個數成長率」與「重大公共建設計畫面積成長率」對「發展變動明顯之趨向蔓延地域」之形塑產生顯著正向影響，「與都會區發展中心的距離」則對其具有顯著負向影響；四、綜結台北都會區空間發展型態演變的特徵與造成原因，本研究在落實成長管理理念之原則下，研擬空間發展型態之再結構機制，在「集約、適居之台北都會區空間發展機制」的願景下，提出社會經濟產業效率成長、土地資源合理配置、空間區位調和發展、交通運輸與土地使用整合、公共投資建設合理規劃等五大發展面向，並據以研擬 12 項落實策略與 26 項行動方案。可供. 政治大地使用管制規範調整之參考。立. 作相關主管機關進行區域計畫、都市計畫通盤檢討、縣市綜合發展計畫與土. ‧ 國. 學. 關鍵詞：空間發展型態、都市蔓延、蔓延指數、發展趨勢地域、成長管理. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(5) 章節目錄第一章緒論 ·································································· 1-1 第一節研究動機與目的 ························································ 1-1 第二節研究範圍與內容 ························································ 1-6 第三節研究方法與流程 ························································ 1-9. 第二章文獻回顧與理論基礎 ············································· 2-1. 政治大. 第一節空間發展型態變遷之成因與衡量模式 ····························· 2-1. 立. 第二節都會區蔓延發展之衝擊影響與抑制理念 ························· 2-10. ‧ 國. 學. 第三節理論基礎與台灣土地使用變更制度之執行及變遷路徑 ······· 2-23. ‧. 第三章台北都會區空間發展型態之確認與特性分析 ··············· 3-1. Nat. sit. y. 第一節都會區蔓延指數之設計概念與編製 ································ 3-1. n. al. er. io. 第二節蔓延衡量指標之分析 ·················································· 3-5. i n U. v. 第三節蔓延指數之計算與分析 ·············································· 3-12. Ch. engchi. 第四節空間發展型態變遷趨勢之特徵歸納 ······························· 3-15. 第四章台北都會區空間發展型態之形塑原因分析 ·················· 4-1 第一節專家問卷設計··························································· 4-1 第二節空間發展型態之影響因素調查分析 ······························· 4-11 第三節整體都會區探討觀點—複迴歸模型模型之建構 ················ 4-14 第四節發展趨勢地域探討觀點—多項羅吉特模型之建構 ············· 4-19. I.

(6) 第五章台北都會區空間發展型態之再結構機制研提 ··············· 5-1 第一節研究發現與理論回饋分析 ············································ 5-1 第二節空間發展型態之再結構機制 ········································· 5-6 第三節行動方案落實之配套措施 ··········································· 5-17. 第六章結論與建議 ························································· 6-1 第一節結論······································································· 6-1 第二節建議······································································· 6-7. 治政參考文獻.............................................................................................參-1 大立錄.............................................................................................附-1. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 附. Ch. engchi. II. i n U. v.

(7) 圖目錄圖 1-1：研究方法概念圖································································· 1-9 圖 1-2：研究流程圖 ····································································· 1-11 圖 3-1：都會區蔓延指數設計概念圖·················································· 3-1 圖 3-2: 1991 年台北都會區之相對發展型態示意圖 ································ 3-8 圖 3-3：發展型態群落之蔓延衡量指標變異程度示意圖 ····························· 3-11 圖 3-4：1991 年台北都會區相對發展型態之空間分布圖 ························ 3-14. 政治大圖 3-6：台北都會區各發展型態群落之空間樣貌變化示意圖 ······················ 3-19 立圖 3-5：台北都會區相對發展型態與變遷趨勢關係圖 ································· 3-15. ‧ 國. 學. 圖 4-1：影響都會區空間發展型態演變之因素評估體系·························· 4-4 圖 4-2：語意思維尺度圖································································· 4-8. ‧. 圖 5-1：影響台北都會區空間發展型態原因之實證結果示意圖················· 5-2. Nat. n. al. er. io. sit. y. 圖 5-2：台北都會區空間發展型態之再結構機制示意圖·························· 5-7. Ch. engchi. III. i n U. v.

(8) 表目錄表 2-1：都市蔓延之名詞意涵與解釋面向············································ 2-2 表 2-2：美國都市空間發展型態擴張之成因歸納··································· 2-5 表 2-3：蔓延與緊密空間發展型態之各項影響層面比較························· 2-14 表 2-4：緊密都市之發展策略面向彙整表··········································· 2-16 表 2-5：2000-2025 年美國蔓延與緊密發展型態之財政收支差異預測 ········ 2-18 表 2-6：計畫性發展對地方財政支出之影響（節省比率）······················ 2-18 表 2-7：敏感地區土地之保護策略與方案··········································· 2-20. 政治大. 表 2-8：都市成長管制線之策略與方案·············································· 2-21. 立. 表 2-9：復甦既有都市地區機能之策略與方案····································· 2-21. ‧ 國. 學. 表 2-10：保護開放空間與環境敏感土地之策略與方案 ·························· 2-22 表 2-11：強化民眾參與管道之策略與方案 ········································· 2-22. ‧. 表 3-1：蔓延衡量指標之定義與公式·················································· 3-2. Nat. sit. y. 表 3-2：台北都會區蔓延衡量指標之整體平均值與變異程度 ························ 3-5. n. al. er. io. 表 3-3：1991 年台北都會區蔓延衡量指標之變異數分析結果 ··················· 3-6. i n U. v. 表 3-4：發展型態群落之蔓延衡量指標變異程度 ········································ 3-10. Ch. engchi. 表 3-5：台北都會區蔓延指數之變化程度與排序 ········································ 3-12 表 3-6：1991 年至 2006 年間台北都會區空間發展型態之趨勢彙整··········· 3-18 表 4-1：模糊德爾菲專家問卷填答範例··············································· 4-9 表 4-2：模糊德爾菲專家問卷受訪對象·············································· 4-10 表 4-3：模糊德爾菲專家問卷結果統計表··········································· 4-12 表 4-4：複迴歸模型之自變數說明···················································· 4-14 表 4-5：台北都會區空間發展型態影響因素之複迴歸模型校估結果·········· 4-16 表 4-6：台北都會區空間發展型態影響因素之多項羅吉特模型校估結果 ···· 4-20 表 5-1：落實空間發展型態再結構機制之行動方案的機關組織與時程配合 · 5-19 IV.

(9) 台北都會區空間發展型態變遷趨勢與原因之研究. 第一章緒論第一節研究動機與目的一、研究動機長久以來，「促進經濟發展」一直是台灣主政者勾勒國家整體發展目標與施政重點的主軸，於此氛圍下，包括國土資源管理、社會福利與科技發展等諸項制度之政策作為及相關計畫，都與配合國家經濟成長有所關連。就目前的國土資源發展論之，配合環境變遷的永續發展理念雖已逐漸加諸於土地管理制度上，惟探究實際的政策執行層面，包括都市土地之更新利用與非都市土地的變更開發行為. 政治大理制度成為提昇經濟發展的執行工具，公部門一昧地順應民眾期待經濟成長的需立等，卻仍可歸諸為促進經濟產業成長之附庸，也使得架構國土資源利用的土地管求，卻忽略國土空間永續發展的全盤規劃，造就當前規劃不當與市場失靈. 1-1. 的. ‧ 國. 學. 窘境，此種弔詭現象，似乎與我們所認知的國土政策是為了促進土地資源合理配置、創造永續空間環境之目的有所出入。. ‧. 按照現行土地利用計畫體系，整體國土資源分為都市計畫地區土地與非都市. sit. y. Nat. 計畫地區土地兩大類，其中，都市土地係以都市計畫法為主要管制法令，而佔國土總面積約 87%的非都市土地則由區域計畫法及非都市土地使用管制規則等相. io. er. 關法令規範之，由於兩套相異的管制機制不僅寬嚴不一，使用申請等程序顯著不. al. n. v i n Ch 為因應地區發展或資源保育需要時，常透過變更為都市土地的途徑為之，其主要 engchi U. 同外，其所能允許的土地使用類型與強度規定亦有所差異。是故，當非都市土地由公部門透過新訂或擴大都市計畫方式，大規模地將非都市土地擴編入都市計畫地區範圍內，以及私部門藉由開發許可審議途徑，申請非都市土地變更等兩類方式，然而，民眾長久以來存有「非都市土地變更為都市發展用地，即為土地價值提昇」的觀念，卻也使得非都市土地的變更行為在某種程度上，被地方政府視為討好選民的工具，並窄化為地方治理之政績展現與促進地區經濟產業活絡的催化劑（徐國城、賴宗裕，2007），致使非都市土地使用變更制度的運作過程，總是隱約可見政經因素的影響，使得整體城鄉發展進程，不只是單純的由人口變化與開發活動所引發之空間演化過程，而呈現出涉及政治力量、社會結構與經濟因素 1-1. 根據營建署之推估，至 94 年底，全台空屋超過 120 萬戶，和十年前相比，空屋增加了 55 萬戶，然而，政府為刺激萎迷的景氣現狀，持續透過土地增值稅減半徵收、優惠房貸、農地釋出、土地變更程序簡化等制度變革或政策利多，增加土地供給量與開發誘因，卻忽略既存之空屋問題與實際市場需求等考量。 1-1.

(10) 第一章緒論. 之積累效果後的空間調節機制（spatial regulation regime）。試著由都市計畫地區規劃缺口的角度觀之，民國 74 年全台都市計畫地區之計畫人口為 19,287,300 人，首度超過當年全台總人口數 19,258,053 人，而都市計畫地區範圍內之實際人口僅為 14,065,500 人，即規劃缺口已達約 522 萬人。自此，計畫人口不斷因都市計畫地區之擴編而增加，進一步彙整近二十年來都市計畫地區人口變化趨勢後發現，相較於民國 74 年底時，全台計有四個都市計畫地區的人口達成率超過 100％，僅有 1 個都市計畫地區之達成率小於 50％的情況，84 年底，已無任一都市計畫地區之人口達成率超過 80％，且規劃缺口已擴大為 731 萬人；至民國 94 年，規劃缺口雖未繼續增加，但都市計畫地區之面積卻由 74 年的 41 萬公頃擴大為 45 萬公頃，整體都市計畫地區人口達成率亦由 73％降至 71 ％，且達成率小於 50％的比例，亦由 74 年的 4.35％大幅增加至 17.39％，顯見. 政治大能同等增加，都市計畫地區人口達成率呈現逐年下降之趨勢。立. 在非都市土地不斷變更為都市計畫地區土地的情況下，由於相對應之實際人口未. ‧ 國. 學. 此種都市空間規模的快速擴張，雖紓緩了中心都市所面臨的成長與高房價壓力，配合公部門公共基礎建設之配置，開發軌跡向外延伸實屬必然，亦即都會區產生郊區化（suburbanization）之現象，乃區域演化之必經過程，可紓緩中心都. ‧. 市所面臨的人口成長、產業發展需求與高房價壓力，並具有提昇生活水準與社會. y. Nat. 福利的正面效益（Mieszkowski and Mills, 1993；Gordon and Richardson, 1997；. sit. Brueckner, 2000）。但郊區化過程中若欠缺發展區位調控與土地使用效率之考量，. er. io. 在人為力量與自然力擾動（disturbance）影響下，卻容易形塑出低密度、破碎化. al. n. v i n C 2001；Hess, 1994；Breheny, 1997；Freeman, 2001；Weiler, 2003；徐國城、 h e n g c eth al., i U （fragmentation）與蛙躍（leapfrog）的空間地景結構（landscape structure）（Ewing,. 賴宗裕、詹士樑，2010）。就眾多國家之都市經驗而言，此一不均衡的成長趨勢，將造成市中心機能衰退、政府財政收支失衡與都市更新事業失敗等窘境（Diamond and Noonon, 1996:76）。亦即，都會區成長乃擺盪在紓緩發展用地壓力、公部門政策導向及私部門投資趨向的妥協氛圍之間，空間發展樣貌則伴隨著此種交互整合過程持續地動態變遷。此般已開發及開發中國家所面臨之空間結構課題，即為近來諸多研究者所關注的都市蔓延（urban sprawl）議題. 1-2. ，其聚焦. 面向包括：蔓延程度衡量（Galster, Hanson, Ratcliffe, Wolman, Coleman, and 1-2. 根據 Kasanko et al.（2006）的歸納，探討土地利用低密度與不當擴張之研究，主要集中於北美都市、亞洲都市與若干開發中國家，之所以引起廣泛探討的原因，北美地區乃由於都市蔓延現象係因相關政策施行所導致；亞洲都市則是因近來快速的都會區成長，使得蔓延議題受到關注；至於相關之開發中國家則是因為快速且不可預期（unpredictable）之都市成長型態，其嚴峻程度更甚於工業化國家，因而引起諸多探討。 1-2.

(11) 台北都會區空間發展型態變遷趨勢與原因之研究. Freihage, 2001；Kolankiewicz and Beck, 2001；Lopez and Hynes, 2003；Song and Knaap, 2004；Knaap, Song, Ewing and Clifton, 2005；Wolman, Galster, Hanson, Ratcliffe, Furdell, and Sarzynski, 2005；Frenkel and Ashkenazi, 2008）、蔓延形成原因歸納（Benfield, Matthew and Chen, 1999；Soule, 2006）、蔓延所造成之正面效益與負面衝擊評估（Ewing, 1994；Gordon and Richardson, 1997；Burchell, Shad, Listokin, Phillips, Downs, Seskin, Davis, Moore, Helton, and Gall, 1998；Burton, 2000；Johnson, 2001；Freeman, 2001）與改善方向探討（Frenkel, 2004；Jenks, Burton, and Williams, 1996）等。以美國為例，1930 年代起，因應經濟大蕭條（great depression）所採取的一連串新政（new deal），使得土地使用型態呈現郊區化的樣貌戰後的數項政策. 1-4. 1-3. ；第二次世界大. 更進一步加速郊區土地開發活動的時程，且隨著工業經濟轉. 政治大點附近為唯一之考量因素（Nelson, 1992），都會區開始出現快速蔓延發展立（sprawling development）的情況。影響所及，美國整體土地消耗比例遠高於人變為服務業導向的趨勢，居民對於住屋區位之決策產生較大彈性，不再以工作地. ‧ 國. 學. 口成長速度（Gardner, 2006: 240），1940 年至 1990 年，每家戶平均用地面積逐漸擴大，但家戶平均人口卻由 3.28 人降至 2.63 人，顯示每人所消耗的土地面積呈. ‧. 現增加的趨勢（Diamond and Noonon, 1996: 85）；交通運輸影響方面，居民使用交通工具的旅次距離，在 1950 年至 1990 年的 40 年間，平均每年成長 4.2％，且. y. Nat. sit. 平均行駛速率大幅減緩約五成，行車時間的拉長，相對地影響居民工作與日常生. er. io. 活，根據德州運輸協會針對全美 39 個都會區的調查，每年因交通阻塞所造成的經濟損失高達 340 億美元(Benfield et al., 1999: 35)；此外，Burchell, Downs,. n. al. Ch. i n U. v. McCann, and Mukherji（2005：38、79）預測，若蔓延發展情況持續嚴重，2000. engchi. 年至 2025 年間，全美將有近 1,900 萬公頃的土地變更為發展用地（包括：700 萬公頃的農地、700 萬公頃的環境敏感地區土地與 500 公頃的貧瘠土地），除破壞環境生態平衡外，所衍生的公共基礎建設亦將使政府財政赤字增為 438 億美元，顯見都市蔓延發展問題之嚴重性。. 1-3. 1930 年代，承繼放任主義（laissez- faire）的經濟政策結果，美國陷入自內戰以來最嚴峻的經濟蕭條，使得當時的總統羅斯福，採取凱因斯學派的經濟主張，期能藉由干涉主義（interventionist）扭轉此一劣勢，故陸續採取一連串新政措施，其中，挹注大量的聯邦資金於住宅擴充與公共工程上，除提昇就業率之外，許多郊區的道路、自來水與公園等公共基礎建設亦於此時期興闢完成，某一程度上，因而強化了郊區土地活動的條件(Soule, 2006: 16)。 1-4 二次大戰後，美國聯邦貸款政策帶動了獨棟住宅的購買風潮，尤以鄉村地區更為明顯；1950 年代末期，大量興建洲際公路之政策則提昇郊區的可及性，並使土地開發商與購屋者對於郊區產生更大的興趣。此外，財產稅制度亦扮演了一個重要的角色，許多都市為提昇其稅收而調高了原本的稅基標準，間接促使其他稅基標準較低之都市邊緣地區的快速發展（Weiler, 2003；Mieszkowski and Mill, 1993）。 1-3.

(12) 第一章緒論. 對比台灣目前失衡的城鄉擴張情況，由人口遷移趨勢觀察台灣的城鄉發展， 1950 年代起，在政策引導. 1-5. 下，各大都會區出現第一波向外擴散的情形，而第. 二波則是在 1960 至 70 年代，受產業分布政策的影響，中心都市偏向商業服務業，而都會外圍則偏向製造業，台灣地區的城鄉移民同時往都會區的中心都市與外圍地區遷移（章英華、蔡勇美，1997：537）。1988 年服務業的就業人口首次超過工業就業人口，正式邁入後工業社會（賴宗裕，2008：148)，服務業為主的社會型態，更加深都市中心的發展，尤以台北都會區最為明顯，然而，此時台北市中心已漸趨飽和，加以新台幣開始升值，熱錢流入，並流向不動產與股票市場，台灣開始進入不動產價格飆漲期（李承嘉，1998：122、136），在中心都市房價過高，且 1993 年北部第二高速公路陸續通車與 1996 年台北捷運開始營運後，進一步提昇台北都會區外圍地區的可及性，中心都市的人口成長趨緩，外圍地區的人. 政治大. 口增加速度變快，而此般市場供需與人口移動特性下，是否使得台北都會區的空間發展型態，呈現蛙躍、低密度與零散的蔓延情境？. 立. 此外，形塑此一空間結構之癥結與脈絡究竟為何？由於聚落、活動的集結與. ‧ 國. 學. 成長並非單由私部門的意願與力量即可主導，除社經條件改變導致空間結構變化外，土地開發活動的先行條件包括：都市規劃之實質內容與時程安排、建築使用. ‧. 之核准與監督、公共基礎建設等相關軟硬體計畫皆須由政府透過相關土地管理制度的設計與執行方能達成。Atkinson and Oleson（1996）、Brown, Page, Riolo,. y. Nat. sit. Zellner and Rand（2003）由制度變遷角度探討美國都市蔓延發展的過程後，發現. er. io. 中央層級之土地制度與州政府各自提出的都市發展策略形塑一條具積累效果的路徑（path），加深了都市活動逐漸遠離市中心的趨勢，而按制度原始目的論述. n. al. Ch. i n U. v. 之，政府之所以建立並改變制度，通常是為了達成政策或程序上的目標（Cortell. engchi. and Peterson, 2001）。緣此，倘若制度執行過程因其架構未臻完善而偏離其原始目的，代表其具有調整之空間與必要，就制度變遷之觀點，即可由其演變脈絡予以剖析，釐清出路徑轉折點、關鍵事件或相關影響之因素，藉以歸納出制度路徑導正之方向，此論點誘發本研究探討土地使用變更制度執行與相關政策制訂，對於台北都會區空間發展型態的演變有否關聯性存在？政府是否扮演著推波助瀾的角色，並透過制度的執行與變遷修正過程轉化為城鄉向外擴張的力量，形塑出空間結構之成長軌跡？. 1-5. 以台北都會區為例，隨國民政府遷徙來台的大陸資本與外省移民，在政府安排下，大量湧入台北縣，其中，運用美援為中央國代興建的新店與內湖中央新村，乃當時國家為確保自身合法性的住宅策略；中永和則是劃定為防空疏散區域，以容納湧入的外省住民；板橋、三重則有部隊進駐，以及兵工興建之大型軍眷居住區；此外，為配合進口替代政策，乃於省道縱貫公路與台三線沿線的三重、板橋、樹林等地設置大批的紡織工業(台北縣政府，2000：10)。. 1-4.

(13) 台北都會區空間發展型態變遷趨勢與原因之研究. 觀諸目前國內對於都市空間擴張、城鄉發展失調等相關研究，多架構在土地使用型態演變 1-6、人口遷移趨勢 1-7 或產業發展變遷 1-8 等層面上探討，所呈現之研究成果對於本研究釐清思考脈絡與實證設計皆有相當程度之參考價值。然而，空間發展型態的演變，政府制度與政策之引導具有關鍵性的影響，對於公部門制度與相關發展政策的積累影響或路徑牽引等，目前仍未見系統化的全面探討。職是之故，本研究希冀瞭解台北都會區空間發展型態之現況與變遷趨勢，透過完備且科學化的途徑，衡量其空間擴張程度與特徵，確認都會區是否存在蔓延現象，接續則藉由新制度經濟學 (new institutional economics ， NIE) 中的制度變遷（institutional change）觀點，剖析其空間結構在面臨成長進程時，將改變土地使用型態與強度之相關土地使用變更制度、都市發展與不動產政策對於都會區擴張現象的影響關係，藉此整合論述並尋求都會區空間發展型態再結構之方向。. 二、研究目的. 政治大. 立. 基於上述研究動機，本研究之目的分述如下：. ‧ 國. 學. （一）建構都會區空間發展型態演變之衡量模式，藉以確認台北都會區在郊區化. ‧. 進程中，空間發展型態的特徵與變遷趨勢，供作相關主管機關瞭解其空間地景結構之現況與問題。. y. Nat. n. al. er. io. 之參考。. sit. （二）建構影響都會區空間發展型態演變之因素評估體系，供作後續相關研究者. i n U. v. （三）剖析影響台北都會區空間發展型態變遷趨勢之原因，作為相關主管機關檢. Ch. 討都會區發展政策之參考。. engchi. （四）分析土地使用變更制度之變遷對於台北都會區空間發展型態變遷趨勢之影響，瞭解其變遷脈絡於城鄉空間結構轉化過程中所扮演之角色。（五）研提台北都會區空間發展型態之再結構機制，供作相關主管機關進行區域計畫或都市計畫通盤檢討，以及縣市綜合發展計畫研擬之參考。. 1-6. 相關研究包括：王大立（1994）；王大立、朱文彬（1995）；黃書禮等（1998）；黃書禮、蔡靜如（2000）；林裕彬、吳振發、鄧東波（2004）；鄒克萬、張曜麟（2004）；吳振發、林裕彬（2006）；鄒克萬、黃書偉（2007）；黃國慶、詹士樑（2009）。 1-7 相關研究包括：劉小蘭、陳維斌（1996）；華梅英（2000）；孫清山（1997：63-104）；謝高橋、張清富（1997：259-286）；鄒克萬（2000）；劉克智、董安琪（2003）；白仁德（2009）；王大立、劉小蘭（2009）；劉小蘭、許佩漩、蔡育新（2010）。 1-8 相關研究包括：葉光毅（1988）；馮正民、林楨家（1992）；施鴻志、周士雄（1996）；白仁德、岳裕智、林建元（2000）。 1-5.

(14) 第一章緒論. 第二節研究範圍與內容一、研究範圍茲針對本研究進行實證探討時，所需界定之空間與時間範圍說明如下。（一）空間範圍本研究進行空間發展型態之衡量與形塑原因探討時，係以台北都會區（包括台北市、台北縣與基隆市）為整體研究範圍，在研究尺度的界定方面，歸納國外相關研究，大致可區分為兩類尺度，其一，乃選取數個具代表性但空間位置不一定相連的都市進行探討，例如：Galster et al.（2001）、Burton（2000）、Lopez and Hynes（2003）、Wolman et al.（2005）與 Schneider and Woodcock（2008）等；另. 政治大分析時，進一步區分出較小範圍之研究單元以利操作進行與分析需求，例如： Yeh 立 and Li（2001）、Herold et al.（2003）與 Frenkel and Ashkenazi（2008）等，此種一類則是以單一都會區或行政區為整體研究範圍，惟此類研究，多在實證設計與. ‧ 國. 學. 方式除可更為精確地掌握影響空間發展之相關因素的變化外，所歸納的研究結果，亦有助於政府相關部門在都會區空間成長過程中，採取因地制宜之管理策略。. ‧. 鑑於台北都會區所涵蓋之 42 個行政轄區（台北市 12 個行政區、台北縣 29. y. Nat. 個鄉鎮市 1-9 與基隆市），在人口、土地使用特性、地價與城鄉發展定位等層面皆. sit. 有一定程度差異，本研究以為，採第二類的尺度設定方式，較能細緻地呈現出各. al. n. （二）時間範圍. er. io. 行政區之空間樣貌。緣此，乃以行政轄區為研究單元進行實證分析。. Ch. engchi. 1.土地使用變更制度變遷分析之時間範圍. i n U. v. 相關史料蒐集與分析為本研究探討非都市土地使用變更制度對於城鄉發展型態之影響的關鍵，時間轉折點的設定，不僅有助於剖析制度體系中，配套法令提出或修正之影響，對於相關政經事件影響層面的因果關係界定亦能有所助益。因此，本研究設定的時間範疇乃由首次出現非都市土地使用管制規定的 1970 年代開始，並聚焦於非都市土地開發許可審議制度與新訂或擴大都市計畫執行機制等兩項重點，就其制度之演變脈絡為基礎，政經情勢與相關都市發展與不動產相關政策為輔，區分不同階段的研究時期。. 1-9. 台北縣於 2010 年 12 月 25 日升格為直轄市並更名為新北市，縣內原有之「鄉、鎮、市」等行政區劃，於改制後將調整為「區」。鑑於本研究係探討 1991 年至 2006 年間的空間發展型態，因此，本文仍以「台北縣」與「鄉、鎮、市」等為行政區名稱之採用。 1-6.

(15) 台北都會區空間發展型態變遷趨勢與原因之研究. 2.都會區空間發展型態分析之時間範圍 1980 年代後期，台灣轉型為後工業化社會，非都市土地使用變更制度與相關管制措施亦於此時期歷經諸多變革. 1-10. ，加速土地開發活動之速度與區位，尤. 以台北都會區在北二高與台北捷運系統等相關重大交通建設陸續開通下，帶動都市活動向外發展之條件。此外，台北都會區之人口成長在 90 年代起的十年間，呈現快速成長的情況，基此，本研究認為以此時期為研究時點，有助於瞭解土地使用政策與人口成長特徵之互動關係下，空間發展型態變化的情況。配合數據資料蒐集之完整性，乃設定研究時間起迄點為 1991 年至 2006 年。. 二、研究內容俾利於本研究目的之達成，研究內容可分為下述五項。（一）文獻回顧與理論基礎. 立. 政治大. 本研究係以自然演化理論（natural evolution theory）作為探詢都會區空間發. ‧ 國. 學. 展型態變遷之基礎，其次，透過新制度經濟學中的制度變遷理論（institution change theory），解析土地使用變更制度之制定過程、修正路徑與各階段執行脈絡之特性，藉以論述制度變遷過程對空間發展型態之影響。. ‧. 相關研究文獻之回顧脈絡方面，首先針對都市發展型態變遷之形成原因與衡. Nat. sit. y. 量模式進行整理，供作本研究探討都市空間結構的參考。接續則彙整都市蔓延發. er. io. 展所將造成之各項影響包括：整體環境資源、地景風貌、政府財政、交通、公共設施等面向之衝擊；最後則是綜整國外近年來抑制都市蔓延現象之理念與相關事. n. al. Ch. i n U. v. 例，並針對成長管理實踐之緊密都市的發展概念進行回顧，瞭解其所倡導之高效. engchi. 率土地利用型態的相關特性，供為本研究擬提都會區空間發展型態之再結構機制的參考。此外，根據新制度經濟學的歷史制度論觀點，制度之所以創設並非憑空出現，其後續之運作與變遷過程亦受當下及過去的政治、經濟與社會結構特徵所影響。緣此，本研究在文獻回顧的最後一部分探討台灣都市土地使用變更制度之變遷過程，透過整合各時期之政治氛圍與經濟情勢，輔以政府所提出之相關不動 1-10. 隨著工、商業產業結構的轉型與提昇，政府對於非都市土地的利用與管制態度在某種程度上呼應了工商業界的發展需要。1993 年修正「非都市土地使用管制規則」，將工業用地的容積率由 40％提高為 300％後，1995 年修正「促進產業升級條例」讓工業用地之使用變更機制由以往僅能由政府部門主導規劃變更，轉變為民間亦具自行提出申請之權利；在強化非都市土地審議流程效率化的部分，1998 年提出了「重大投資計畫認定標準及非都市土地使用變更審議流程」，將非都市土地申請變更之審議時間以一年為設定目標，同年並通過「非都市土地使用變更作業手冊」，經認定為重大投資計畫的開發案，辦理非都市土地使用變更，總審議時限定為一年。李承嘉（1999：356）觀察 1992 年至 1997 年的重要土地政策變動，發現其趨勢包括：原有的管制措施逐漸解除、土地使用變更與土地開發越來越容易且速度越來越快、土地使用變更利益的回饋越來越少等。 1-7.

(16) 第一章緒論. 產政策、誘因與措施，勾勒出各階段制度變遷的肇因，究竟是何種因素的作用，促使政府選擇特定的制度模式，並於各階段提出配套法令，而這些模式又如何影響或限縮後續的發展路徑，藉此協助本研究建立由制度變遷觀點探討都會區空間擴張歷程之基礎。（二）都會區空間發展型態之確認與特性分析本階段主要在確認台北都會區在 1991 至 2006 年的 15 年間，空間發展型態之變遷趨勢及特徵，探討途徑方面，首先透過 SPOT 衛星影像圖資與地理資訊系統（Geographic information systems, GIS）之運用，配合地景生態指數系統評估法（landscape ecological indices）擷取相關衡量指標後，分別編製 1991 年、2001 年與 2006 年的蔓延指數（sprawl indices）1-11。分析架構方面，除透過各行政區蔓延指數之變化情況，瞭解整體都會區空間樣貌之變化外，進一步根據 1991 年. 政治大 clustering approach）進行相對發展群落之分類，便於在相對比較基礎下，剖析不立. 各行政區之蔓延衡量指標所呈現的特徵，採二階段群落分析法（two-stage. （三）都會區空間發展型態之影響因素調查. 學. ‧ 國. 同發展群落之空間擴張特性與分布，最後則歸納出都會區不同之發展趨勢地域。. ‧. 本階段運用模糊德爾菲法（fuzzy delphi method）進行台北都會區空間發展型態之影響因素調查，以相對客觀且系統化之方式，評選出與台北都會區空間發. Nat. al. er. io. （四）都會區空間發展型態之形塑原因分析. sit. y. 展型態有所關聯之因素，作為下階段建構相關衡量模式之因素選取基礎。. n. v i n Ch 後，本階段透過複迴歸模型（multiple i Umodel）與多項羅吉特模型 e n gregression h c （multinomial logit model）之建構，剖析造成台北都會區在 1991 至 2006 年間，在透過模糊德爾菲專家歸納出可能影響台北都會區空間發展型態之因素. 空間發展結構變化之原因，據以作為理論回饋分析之基礎。（五）台北都會區空間發展型態之再結構機制研提本階段根據實證分析之結果，針對目前台北都會區在空間結構型態上有需要調整與重構之問題點，擬提發展型態之再結構機制與相關配套措施，俾作為相關主管機關之參考。 1-11. 本研究主要在探討都會區空間發展型態之變化，亦即在社經條件、公部門土地使用制度調整與公共建設等條件下，城鄉地景樣貌遞移之情況。參酌國外之研究（Galster et al., 2001； Kolankiewicz and Beck, 2001；Lopez and Hynes, 2003；Song and Knaap, 2004；Knaap et al., 2005；Wolman et al., 2005；Frenkel and Ashkenazi, 2008），在探討類似主題時，大多編製一整合性數值，用以代表空間結構之相對程度，雖尚未確認型態是朝向蔓延或趨向緊密發展，但仍多以蔓延指數為統稱，故本研究亦以此名詞作為代表空間發展型態之整合性數值。 1-8.

(17) 台北都會區空間發展型態變遷趨勢與原因之研究. 第三節研究方法與流程一、研究方法俾利於各階段研究內容之達成，本研究分別透過地景生態指數系統評估法、群落分析法、模糊德爾菲法、複迴歸模型與多項羅吉特模型，協助瞭解台北都會區空間發展型態之現況與變遷趨勢，並整合剖析形塑此空間發展樣貌之原因，最後提出都會區空間發展型態之再結構機制，俾利本研究目的之實踐，操作概念如下圖所示，以下並就各種方法敘述之。研究方法運用. 研究內容. 政治史料分析法大土地使用變更制度制定與執行之分析. 土地使用變更制度之執行與變遷路徑. 立. ‧ 國. 學. 台北都會區空間發展型態現況與趨勢分析. Z 分數標準化法. 蔓延衡量指標之計算. 蔓延指數編製. 群落分析法界定各行政區之相對發展型態. Nat. 模糊德爾菲法. io. 影響因素之篩選. n. al. Ch. 綜合分析與理論回饋. 複迴歸模型整體都會區空間樣貌之影響原因. engchi. er. 台北都會區空間發展型態之形塑原因分析. sit. y. ‧. 生態指數系統評估法. i n U. v. 多項羅吉特模型各發展趨勢地域之影響原因. 圖 1-1：研究方法概念圖資料來源：本研究整理（一）史料蒐集分析法 . 針對台灣地區土地使用變更制度的發展歷程進行資料與文獻蒐集，並歸納都. 市發展、不動產相關政策與政治情勢、經濟景氣狀況的演變，採新制度經濟學之制度變遷理論為論述觀點，分析相關制度的制定與執行情況，期能釐清整體制度面的脈絡架構。（二）地景生態指數系統評估法本研究探詢台北都會區空間發展型態時，係透過蔓延衡量指標之蒐集，編製 1-9.

(18) 第一章緒論. 蔓延指數後，藉由各項指標特徵與指數變化意涵之解讀，歸納其空間發展型態的特徵，為求完備地呈現空間發展之樣貌，在衡量指標蒐集時，除考量人口變化與土地資源消耗等面向外，亦採地景生態學（landscape ecology）之概念呈現地景空間之結構概況。是以，在蔓延衡量指標選取時，運用地景生態指數系統評估法，計算適切呈現台北都會區空間發展情況之地景生態指標，藉以量化台北都會區地景之表面結構與成分等特徵。（三）二階段群落分析法群落分析法係指根據多變量產出項之間不同的相互關聯程度，將比較相近的變量或樣本聚集在一起，因而形成所謂的集群，用以分析哪些事物較為相近，亦可探討哪些事物群之差異較大(鄧家駒，2004：313)，亦即此法可將樣本劃分為. 政治大. 數個群落，使同一群落的樣本具有高度同質性，而不同群落間則將產生高度異質性。故本研究採單一調查年度之橫斷面的操作概念，根據台北都會區 1991 年各. 立. 行政區之蔓延衡量指標所呈現的特徵，藉由二階段群落分析法將行政區適當分類. ‧ 國. 間之發展型態趨勢分析與影響原因之分析基礎。. ‧. （四）模糊德爾菲法. 學. 為相對發展群落，期能系統化的展現型態特徵與其差異關係，並作為探討 15 年. y. Nat. 模糊德爾菲法係透過專家群體決策途徑，在兼具相對客觀且符合統計意義之. sit. 判斷基準下，進行因素篩選的方法。是以，本研究首先參考國內外相關文獻並配. er. io. 合本研究理論基礎之檢視，建立影響都會區空間發展型態演變之因素評估體系，. al. n. v i n Ch 用管制與交通運輸規劃等領域之專家學者的協助，評選出與台北都會區空間發展 engchi U 型態有所關聯之因素。接續透過模糊德爾菲專家問卷之調查，藉由國土空間規劃與管制、土地開發與使. （五）複迴歸模型與多項羅吉特模型本研究透過複迴歸模型，探詢影響整體都會區空間型態變遷之因素；接續建構多項羅吉特模型，以不同之發展趨勢地域為基礎，剖析相異空間發展特性之地區，係分別受到何種因素影響，而形塑出不同之空間特徵。. 二、研究流程透過研究動機之闡明、研究目的之確立及各階段研究內容與運用方法的確認後，本研究據以架構整體研究操作之流程，詳如圖 1-2 所示。. 1-10.

(19) 台北都會區空間發展型態變遷趨勢與原因之研究. 研究動機與目的研究範圍與內容文獻回顧與理論基礎. 自然演化理論制度變遷理論. 空間發展型態變遷之成因與衡量模式. 都會區蔓延發展之影響層面與管制理念. 土地使用變更制度之執行與變遷路徑. 研究設計台北都會區空間發展型態之確認與特性分析. 政治大. 蔓延指數之編製. 各地區發展形態之異同分析. 整體都會區空間樣貌之特徵. 學 ‧. 地域發展趨勢特性之歸納. y. Nat. er. io. 台北都會區空間發展型態之形塑原因分析. sit. ‧ 國. 立空間發展型態之特性分析. n. a l 都會區空間發展型態演變 i v 之影響因素評估體系建構 n Ch U engchi 影響因素之調查與篩選. 各地域發展形態之影響分析. 整體都會區空間樣貌之影響分析. 台北都會區空間發展型態之再結構機制研提. 結論與建議. 圖 1-2：研究流程圖資料來源：本研究整理. 1-11.

(20) 第一章緒論. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-12. i n U. v.

(21) 台北都會區空間發展型態變遷趨勢與原因之研究. 第二章文獻回顧與理論基礎本研究目的旨在剖析台北都會區空間發展型態之變遷趨勢與形塑原因，是以，在文獻回顧與理論基礎之架構安排上，首先將針對空間發展型態變遷之成因與衡量模式等相關研究文獻予以彙整，期能厚實本研究第三、四章實證分析之操作脈絡；其次，綜整國內外研究對都會區蔓延發展之影響層面與相關抑制理念的介紹，俾利於第五章台北都會區空間發展型態再結構機制之研擬參考；最後，就自然演化理論進行闡述，作為探詢都會區空間發展型態變遷之立論基礎，此外，並將敘明制度變遷理論之意涵，用以解析台灣土地使用變更制度之變遷過程。. 第一節空間發展型態變遷之成因與衡量模式. 政治大. 都市成長過程中，社會經濟結構演化與人口成長壓力，將產生居住與產業發. 立. 展等用地需求，由於市中心之發展條件改變. 2-1. ，外圍地區相對具有開發成本低. ‧ 國. 學. 廉及土地整合容易之優勢（Gordon and Richardson, 1997；Weiler, 2003；Frenkel and Ashkenazi, 2008），配合公部門公共基礎建設之配置，土地開發活動將向外發展，. ‧. 亦即，都市成長乃擺盪在紓緩發展用地壓力、公部門政策導向及私部門投資趨向的妥協氛圍之間，空間發展樣貌則伴隨著此般交互整合過程持續地動態變遷。然. y. Nat. 而，在缺乏成長管理（growth management）之都市調控策略下，時序、區位與. sit. 相關公共基礎設施之整合難以有效掌握，則將出現由都市中心往外圍之低密度與. er. io. 蛙躍的土地使用型態，即所謂的都市蔓延發展或都市不當擴張等。本節之架構安. al. n. v i n Ch 後就相關研究針對型態變遷之衡量概念予以瞭解，作為本研究實證探討之參考。 engchi U 排，首先針對蔓延意涵予以闡明，續整理歐美地區空間發展型態變遷之成因，最. 2-1. 美國的都市發展歷程中，由於市中心公共設施逐漸老舊，加以戰後貧窮人口比例激增，引發貧富差距擴大、治安與環境衛生等問題，造成市中心整體機能之衰敗，隨著聯外交通路網之便捷，辦公大樓與商業設施出現遷移至郊區的趨勢，民眾選擇居住地點之偏好出現趨向郊區的情況（Benfield, et al., 1999；Soule, 2006）；至於台灣地區，住商高度混合的發展脈絡，使得民眾於市中心能享受較高水準之商業與生活機能，故民眾之居住習慣偏好於市中心，但房價過高之情況，造成市中心地區的居住門檻過高，此現象尤以台北都會區最為明顯。 2-1.

(22) 第二章文獻回顧與理論基礎. 一、都市蔓延之意涵「 the straggling expansion of an indeterminate urban or industrial environment into an adjoining countryside.」— Oxford English Dictionary 蔓延一詞，自 20 世紀中期，開始被用於形容都市成長的型態，牛津辭典的定義為：「一個不確定的都市或產業環境，零星散亂地擴張至鄰接的鄉村地區」。 1938 年 Buttenheim 及 Cornick 首先提出這個名詞後，隨著自用小客車使用頻率的提高與州際公路系統之擴張等兩項基礎生活型態的改變，1940 年至 1950 年間，蔓延一詞開始在美國被普遍使用（Hess et al., 2001），其早期通常被形容為：在未妥適控管的情況下，都市成長消耗了過度之土地資源，且無效率的管制政策. 治政大年，這些定義的本質仍可適用，伴隨著都市蔓延發展問題漸受重視，相關研究者立分別就此名詞所代表之都市環境與土地利用型態意涵予以闡述，所涉及面向含造成開放空間的流失與零散，導致過度的交通需求與社會隔離，即使過了數十. ‧ 國. 學. 括：土地使用型態、自然資源變化、交通運具偏好、生活機能轉變、公部門組織結構與財政能力等（詳細內容如表 2-1 所示）。由於各國在城鄉發展屬性、土地. ‧. 利用制度與政策、產業發展與民眾生活特性等皆具有一定程度之差異。是故，徐國城等（2010）針對台灣城鄉發展之特性，將都市蔓延解釋為：「居住、商業與. sit. y. Nat. 產業發展等類型之開發活動遠離都市中心地區，細碎、低密度地散佈於都市邊緣或鄉村地區，伴隨低落的公共設施服務水準與民眾依賴私人運具使用的習慣，城. io. n. al. er. 鄉環境呈現不協調的地景風貌。」本研究於第三章進行台北都會區空間發展型態. i n U. v. 變遷之探討時，即以此闡述內容為基礎，俾利於切合台灣都會區之發展情況。. Ch. engchi. 表 2-1：都市蔓延之名詞意涵與解釋面向研究者 . 名詞意涵 . 解釋面向 . 都市地區低密度且不勻稱、零散地擴張 土地使用 European 至周邊農業地區的土地發展型態。 Environment Agency（2006：6） Williams （2000：43） Staley（1999）. 散佈、低密度、汽車導向且無必要地耗 土地使用費土地資源的發展型態。 交通運具偏好土地使用活動區位遠離既成都市地區之 土地使用空地，並於鄉村或都市邊緣地區呈現蛙 自然資源躍、帶狀或細長條的土地使用型態；且就農業或重要自然資源土地進行低密度 2-2.

(23) 台北都會區空間發展型態變遷趨勢與原因之研究. 研究者 . 名詞意涵 . 解釋面向 . 的開發利用。 USHUD（1999）以住宅及非住宅活動之低密度發展為特 土地使用徵的郊區化土地使用型態，且伴隨著細 交通運具偏好碎土地的無秩序擴張與不同機能土地的分離，其居民則以私人運具為主要的交通工具。 Lee and Tian （1998） . 土地使用呈現無效率且蛙躍發展的情 土地使用形，並於都市邊緣地區出現低密度開發的型態。 . Sierra Club （1998a）. 超出服務設施與就業地點邊緣的低密度 生活機能發展，導致人們居住、工作、購物、娛 交通運具偏好樂與就學地點的分離，因而產生依賴汽車使用的習慣。 . 立. 政治大. ‧ 國. 學. 土地使用. sit. 生活機能 . er. io. 蛙躍或零散式的土地發展、沿街面之細長狀商業型態，以及大面積的低密度與獨棟住宅型態所形成之居住、工作與購物地點的分離。 . y. Nat. Ewing（1994） . ‧. Richmond（1995）都市發展過程中，土地所有權的分散 土地使用（decentralize）與土地使用主管機關事權 公部門組織結構引自 Johnson 的分裂（fragmentation）情況嚴重，且各 公部門財政能力（2001）地方政府之財政能力出現顯著差異。. al. n. v i n C 資料來源：European EnvironmenthAgency e n （2006：6） g c h i U；Williams（2000：43）；Staley. （1999）；USHUD（1999）；Lee and Tian（1998）；Sierra Club（1998a）； Johnson（2001）；Ewing（1994）；本研究整理. 二、歐美地區都市空間發展型態變遷之成因傳統上，人們之所以選擇居住於都市內，不外乎考量經濟上的便利性、社交機能的群聚性與日常生活所需機能之便利程度等因素，並希望能因此節省交通旅次的成本與時間，然而，隨著人口組成、社會經濟結構、都市空間體系與政府政策等多重因素的匯集，蛙躍、不連續且遠離既成市中心的土地使用型態漸成為二十世紀以來，自然形成的都市發展現象，此等趨勢引起諸多歐美研究者的關注，而其首先聚焦之面向，即在確認都市空間是否出現蔓延發展型態後，續探討蔓延. 2-3.

(24) 第二章文獻回顧與理論基礎. 發展的成因為何，藉以掌握衡量蔓延發展情況的基礎，續針對其所造成之各層面衝擊進行瞭解後，提出紓緩此一都市空間失衡現象的政策與規劃建議。就美國的發展經驗觀之，1850 年至 1950 年間，美國都會區擴張的主要特徵，係隨著運輸條件的變化，帶動市中心商業聚落與住宅區的擴張，20 世紀後期，多核心的就業中心開始形成，此種多核心的發展成為所有快速發展之都會區的成長特徵（Anas, Arnott and Small, 1998），許多研究都市空間型態的研究者皆認為，由於聯邦政府的政策作為與施政方案直接影響住宅價格、運輸成本與貸款供給情形等面向，故其為形塑空間型態之主要力量（Knaap et al., 2001），包括：聯邦住宅法案（Federal Housing Act of 1945）、超級基金（superfund）、清淨空氣法（Clean Air Act of 1970）、清淨水法（Clean Water Act of 1972）、聯邦設施區位決策（federal facility location decisions）、冰茶法案（ Intermodal Surface Transportation Efficiency. 政治大 Crossroads Transportation Efficiency Act of 1997，NEXTEA）、21 世紀運輸公平法立案（Transportation Equity Act for the 21th Century，TEA-21）、下水道與自來水處. Act of 1991，ISTEA）、國家經濟與運輸整合效率法案（National Economic. ‧ 國. 學. 理設施與農業政策等，其中，可被視為加重都市蔓延情況之政策包括：相關之下水道與自來水處理設施、聯邦住宅法案與超級基金等，前者增加內都市再發展的. ‧. 成本與風險，後二者則降低了郊區發展的成本；至於農業產品價格補貼與促進大. sit. Nat. 緩蔓延發展的正面影響（Blumenauer, 1998）。. y. 眾運輸系統發展之相關法案（例如：ISTEA、NEXTEA、TEA-21 等）則具有紓. er. io. 1930 年代起，因應經濟大蕭條所導致的國家經濟窘境，聯邦政府所提出的. al. n. v i n Ch 共基礎建設，卻也因此建立了居民遠離市中心至郊區生活的條件（Soule, 2006： engchi U 16），此等可視為政府政策影響美國都市蔓延發展的開端，直至 1950 年代，二次新政措施中，強化住宅擴充與公共工程建設的計畫完備了都市邊緣地區的必要公. 大戰結束後，許多聯邦政策的實施進一步加速了郊區蔓延的發展趨勢，首先，退伍軍人獲得優惠且手續簡易之信用貸款，得以購置郊區之大面積的住宅單元 2-2；其次，1956 年，聯邦政府頒佈州際與防禦公路法案（The Interstate Defense Highway Act of 1956），其原意乃為避免都市在遭受核彈攻擊時，得以快速地進行居民的疏散，並增加軍隊調動的機動性，但卻也讓在市中心工作的人們具有居住於郊區的通勤條件（Mieszkowski and Mill, 1993；Soule, 2006: 17-18）。此外，Su and DeSalvo（2008）指出，2000 年全美高速公路營運成本達 1,275 億美元，使用者所支付的過路費僅為 810 億美元，換言之，政府補助比率達 36.5％（1956 至 1986 2-2. 為解決戰後大量退伍軍人回國所衍生的居住問題，聯邦政府成立後備軍人署（Veterans Administration），提供退伍軍人購屋時，可由其擔保 60%之住宅貸款額度（孫思俐，2000： 30）。 2-4.

(25) 台北都會區空間發展型態變遷趨勢與原因之研究. 年，平均補助比率為 32％），在成本未能全額反應至使用者身上的情況下，將使其具有更大的意願來產生更遠且更頻繁的旅次。在此般情況下，加以區域間公共服務設施水準之差異與公私部門投資呈現不對稱地分散情形（Young, 1995），美國都會區空間發展型態已呈現擴張的現象。另一方面，居民對居住空間品質要求等心理感知因素、人口結構調整與社會族群階層觀念的深化，亦促進了都市擴張的速度，Mieszkowski and Mills（1993）即透過 Tiebout 的以足投票理論解釋之，中心都市的財政與社會問題亦強化了中產階級往郊區化擴張的趨勢，包括：高額的稅賦負擔、低劣的公立學校與其他公部門服務的品質、族群間的緊張關係、犯罪、擁擠與低落的環境品質等。這些問題使得市中心經濟能力較佳的居民遷徙至郊區，另一方面，這些居民也都希望能居住在居民素質較為同質的社區中。綜言之，美國都市空間發展型態擴張的原因. 政治大. 可由空間結構、公部門政策影響及民眾選擇與認知等三項構面加以彙整，詳細內. 立. 容如表 2-2 所示。. 公部門政策影響. y. sit. al. er. 戰後大量興建州際公路之政策，開啟了都市快速向外擴張的開端。此外，聯邦政府貸款政策的提出，加上郊區透過稅賦優惠等誘因吸引眾多中產階級遠離市中心而居，造成郊區之人口與土地發展活動蓬勃發展，形塑都會區的空間擴張現象。. n. 構. 都會區的空間擴張. 分區管制的管理機構過多，造成管轄權力的分散，例如：芝加哥都會區內，六個郡劃分成 263 個行政管轄範圍；費城地區則為 245 個行政管轄範圍；而紐約市超過 700 個。. io. 結. ‧. 間. 碎片式的都會區. 說明. Nat. 空. 因素. ‧ 國. 構面. 學. 表 2-2：美國都市空間發展型態擴張之成因歸納. Ch. engchi. i n U. v. 區域投資呈現不對稱地分散現象. 公私部門之投資均呈現分散的情況，公部門如：公共基礎建設、學校、下水道及交通運輸系統等投資建設，私部門方面包括：住宅及就業機會的創造等投資，皆缺乏妥善的全盤考量，各自獨立發展，降低應有之聚集效益與優勢。. 公共服務設施水準的差異. 每個地區所提供的教育、公共安全及公共基礎建設的服務水準不同，人們為了尋求較佳之生活品質，即會以自身需求為考量，選擇遷移至符合自己與家庭利益的地區。. 缺乏有效規劃. 傳統發展型態因市場機制失靈，衍生蛙躍蔓延式開發，引發交通旅運型態改變，空氣環境污染，土地開發造成優良農地 2-5.

(26) 第二章文獻回顧與理論基礎. 因素. 說明. 之指導. 過速變更，以及公共設施提供無法滿足散佈各地開發區位之需求，影響地方財政等問題（賴宗裕，2003）。此外，低密度與分離的土地使用型態，更導致人們提高對汽車的依賴度與使用頻率。Burchell et al.（1995）以紐澤西州為案例，比較緊密性發展與傳統發展影響地方財政支出的程度，發現緊密性發展型態較傳統發展型態節省土地資源的消耗高達 60％。. 個人化的選擇. 根據調查，80％的受訪者認為他們比較喜歡居住在低密度、獨棟的住宅，其原因在於郊區具有安全街道、良好鄰里結構及公共基礎建設等環境，相較於都市中心地區衰敗所產生的一連串惡性循環過程，居住於都市內部地區的居民，在具備一定經濟基礎後，便有可能遷移至郊區生活；對於新購屋者而言，低廉的房價更是吸引其選擇在郊區置產的主因（Hadly, 2000）。. 立. 與. 都市衰退. 所得成長. al. n. 知. 稅賦的優惠、較低的土地成本與接近高速公路的便捷性，吸引大量的辦公大樓與工廠遷移至郊區，此趨勢帶動了許多居住於市中心的居民搬遷至郊區，以使住家鄰近上班地點。. io. 認. 工作場所的分散趨勢. Nat. 擇. y. 選. sit. 影響. ‧ 國. 眾. ‧. 市場. 二次大戰後美國聯邦的貸款政策，造成民眾至郊區購置獨棟住宅之風氣，另從土地開發商的立場論之，相較於更新都市內既成使用土地，發展一塊空地除了單純之外，亦具有較高的經濟效益與報酬，是故，開發都市邊緣地區或郊區的土地在不動產市場上漸成主流，隨著經濟生活水平的提高，民眾在此般市場潮流下，亦逐漸增加其至郊區居住的意願。. 學. 民. 政治大. er. 構面. Ch. engchi. i n U. v. 隨著都市中心公共設施的逐漸老舊，辦公大樓與商業設施開始遷移至郊區，加以戰後貧窮人口比例的激增，所引發的社會貧富差距、治安與環境衛生問題，造成了都市整體機能之衰敗，因而引發人口向外遷移的推力，更加深內都市既成社區環境的惡化，並產生一種隔離與不公平的認知，使得郊區居民產生反社會的行為。居民經濟水平逐漸上昇，必然會希望尋求更佳與更寬闊之生活空間，尤其對獨棟住宅的需求將快速增加，而此種現象將反映在房價較便宜的地區，尤以郊區為甚（Brueckner, 2000： 162）。. 資料來源：賴宗裕（2003）；賴宗裕、徐國城（2004）； Hadly（2000）；Brueckner （2000: 162）；Young（1995）；Burchell et al.（1995）. 2-6.