第五章 立委對立委評鑑的態度與回應：量化層次的分析
第三節 立委對評鑑關注程度的另一項觀察指標－提案
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第三節 立委對評鑑關注程度的另一項觀察指標－提案
從第四章與立委及立委助理的訪談中，我們得知這些受訪者對評鑑公正性有 個最大的批評在於，許多立委以做業績的方式在獲取較佳的評鑑成績。關心評鑑 成績且極力想要榮獲或是蟬聯優秀立委寶座的立委，或是想要擺脫待觀察名單的 立委，他們應該傾向配合公督盟評鑑的指標並積極達到每個項目的分數。本節以 法案提案數為例，分析立委如何因為關心評鑑結果而以做業績的方式美化評鑑成 績及問政表現。
一、 第七屆立委提案數為何增加
從前文第二章表 1 可以得知，第七屆及第八屆的立法院，立委提案數量之多。
根據盛杏湲（2013）的研究，她探討新舊選制下，區域立委在選區服務與立法問 政的變遷狀況。其研究發現顯示，在舊制下，許多立委有強烈經營選區的動機，
然而在新選制下，由於一個選區僅有一席立委，但是立委也必須要承擔提案的責 任，甚至帶好處回選區，以增取成功連任的機率。在選制下，其實立委就面臨立 法問政與選區服務的兩難（黃秀端 1996），而在新選制下的立委更加面臨這樣的 窘境，盛杏湲（2013）指出新選制下的立委，他們傾向做更多的選區服務，不僅 分配較多時間及資源在選區服務上，受理服務個案數較過去增加，種類更加多元，
立委每星期處理的紅白帖數也增加，立委甚至盡可能親自或派員參加紅白帖的行 程。然而，立委立法問政的表現也無法推諉塞責，因此立委同樣也積極在立法問 政圖表現，第七屆立委不僅提案數較過去幾屆增加許多，如表 11 所示，第七屆 立法院的提案數大幅成長許多，即使到了選舉會期，仍有大量的提案。不過，這 樣提案量的大幅增加卻可能是技巧性的增加，因為立委在提案類別以小幅修正案 居多（如表 12），提案條文數同樣減少（如表 13）。在資源有限的情況下，立委 有強烈動機以較低成本的方式提出法案以獲取立法問政的表現，而這樣的行為實 際上符合理性選擇，如此才能兼顧立法問政與選區服務，以向選民宣稱其作為民 意代表的稱職。
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務與立法問政。然而，不可忽略的是第七屆有公督盟的存在，立委評鑑也可能是 促使立委必須積極尋求立法問政的表現。因此，作者認為，選制變遷與立委評鑑 這兩個因素同時影響立委在立法問政表現上的積極，只是孰影響較大須做進一步 的分析。儘管從第四章針對立委及助理的深入訪談分析中可得知，多數受訪者將 立委做業績的行為歸咎於公督盟的立委評鑑使然。不過具有立委助理經歷 11 年 的受訪助理 K3(4)就指出，第七屆以前的立委就有做業績的行為，不少立委在選 舉期間的競選宣傳單上就標榜「最認真立委」的頭銜，將他（她）在立法院的提 案數、問政次數等資訊公布出來。不過當時也有澄社的立委評鑑，因此澄社的評 鑑成績報告也成為立委選舉文宣的素材。只是到了第七屆，公督盟把立委評鑑的 議題炒熱，不僅吸引了立委也吸引社會大眾的關注，因此立委尋求立法問政的表 現變得必須且必要。在接下來的分析中，作者將證實第七屆的立委比起第六屆的 立委，多數立委的確較積極參與立法問政，而且立委評鑑成績的確是促使立委積 極在立法問政尋求表現的重要因素。115
二、立委受到評鑑成績影響其法案提案數之變化
本文以立委的提案數為例觀察立委提案數在各會期的變化，讀者可參照附錄 N（P.179）。附錄 N 乃計算立委在各會期提案數高於全體立委提案數「中位數」
倍數之變化，也就是以「該立委的提案數除以全體立委提案數之中位數」所得。
之所以採用中位數，是因為平均數容易受到極端值的影響，因而大幅影響立委整 體提案數的表現。另外，附錄 N 以標計「○」表示該委員在第七屆「第一次被 評為優秀立委」（含前三名），以「X」代表該委員在該屆「第一次被評為待觀 察立委」，以分析立委在接受第一次評鑑成績影響後，其提案倍數前後之變化。
不過，需要說明的是，由於公督盟的立委評鑑是以立委在各別委員會內表現 計算所得，然而在計算上乃是採計立委的「總提案數」，而非「首位提案數」－
115 雖然許多受訪立委及助理提到立委以做業績的方式應付評鑑，統計數據也顯示第七屆提案數 的確比過去幾屆要來得多，但是，第七屆的立法品質是否有比過去高，則是本文無法回答的問題。
此外，如何測量立法品質高低又是一項問題，非本文所能處理的。
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也就是立委在法案提案上，列為主提案人第一位的提案。區分此兩種的意義在於，
作者姑且假設列在提案人第一位的立委才是對法案提案貢獻最多的主提案人，其 他列為共同提案人的立委就假定如同訪談受訪者所述多為了做業績而共同掛名，
因為立委的姓名如果是出現在公報上「主提案人」一欄，公督盟就採計為提案分 數。
由表 14 可發現不同立委評鑑成績表現分組的立委，其法案提案數有相當大 的差異。評鑑成績愈好的立委，其首位提案數以及總提案數，都比評鑑成績次佳 的立委要高得許多。評鑑成績最好一組的立委，其首提案數平均數為 46.1 筆，
評鑑成績最差一組的立委，其首提案數平均數僅有 13.7 筆，兩者相差 3.36 倍；
另一方面，如果看立委的總提案數，評鑑成績最好一組的立委，其總提案數平均 數為 125.5 筆，評鑑成績最差一組的立委，其首提案數平均數僅有 41.2 筆，兩者 相差 3.05 倍。由此可見，不同評鑑成績組別的立委在法案提案數的表現上確實 有顯著上的差異，不過，評鑑成績愈佳的立委，其既積極主動提出自己的法案，
也簽署更多其他立委的提案列為共同提案人。
表 14 立委評鑑表現分組立委首提案數與總提案數的平均數與中位數次數表
首提案數 總提案數
平均數 中位數 平均數 中位數 立委評鑑表現分組
第一型立委 46.1 51.0 125.5 101.0 第二型立委 22.2 19.0 90.3 68.0 第三型立委 16.2 12.0 55.0 39.0 第四型立委 13.7 9.0 41.2 27.0
資料來源：作者自行整理。
本小節附錄 N 則是以立委的總提案數為例，觀察立委提案數在各會期的變 化。讀者或許會好奇同樣是優秀立委，為何立委的提案倍數會相差這麼多，甚至 非優秀立委的提案倍數還比優秀立委高同樣。不過，立委評鑑成績的指標非常多，
比重也有所不同，立委各指標的表現都會影響其整體評鑑成績的好壞，而且立委
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成績表現的公布更是以委員會為單位公布，因此立委是與同委員會的立委在做競 爭。本文僅是嘗試以法案提案數作為觀察指標的舉例而已。
整體而言，吾人從附錄 N 可以發現，如果立委被評為優秀立委，在其後面 的會期，該立委一般而言多繼續維持水平，提案數都高於全體委員提案數的中位 數。不僅如此，立法院的單數會期是法案會期，此時期立委多忙於大量提案修法；
而雙數會期為預算會期，這時期的立委往往忙於審查國家預算，但立委也可以提 案修法，有些立委在預算會期提案倍數仍然相當高。例如國民黨立委盧秀燕，在 第七屆第一會期獲得優秀立委的頭銜，後面的會期仍一直保持高於中位數好幾倍 的提案數，甚至第六、第八預算會期，提案倍數分別還高於中位數各 10.6 及 16.5 倍；國民黨立委丁守中、江義雄、趙麗雲以及民進黨立場潘孟安、陳亭妃向來法 案提案數就很多，在獲評為優秀立委後，其提案數也都一直維持高倍數的標準，
而且被評為優秀立委中，國民黨立委還比民進黨籍立委提案倍數都要來的高。
而有些立委在前面的會期，提案數與其他立委相較並不突出，且一直沒有獲 得優秀立委的成績。或許這些立委也想要獲得優秀立委的頭銜，在某一會期提案 倍數卻異常的高，在獲得優秀立委的成績後，往後的會期也一直保持水準。舉例 而言，國民黨立委朱鳳芝在第四會期獲得優秀立委，其提案倍數為 7.4 倍，異於 第三會期還低於中位數 0.9 倍，國民黨立委郭素春及羅淑蕾與民進黨立委邱議瑩、
蘇震清及高志鵬等人也有這樣的情形。而有些立委在前面會期提案數同樣不突出，
甚至被評為待觀察名單，後來積極表現後也獲得優秀立委的頭銜，例如國民黨立 委周守訓，雖然在第二會期被評為待觀察名單，但是經過第三會期的努力後卻被 評為優秀立委；雖然周守訓第三會期的法案提案倍數僅高於全體委員提案中位數 的 1.9 倍，但後面的會期都維持相當高倍數的提案數，例如在第四、六及第八等 預算會期，其提案倍數分別高於全體立委提案中位數的 10.2、6.6、12.5 倍；民 進黨立委余天也是，在第二會期被評為待觀察名單，不過在第四會期其法案提案 倍數為全體立委法案提案中位數的 5.6 倍，同樣也被評為優秀立委，往後的會期 也繼續維持相當量的提案數；國民黨立委洪秀柱、蔡錦隆及劉盛良也都有類似由
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黑轉紅的情形。
最大轉變的是國民黨立委紀國棟，他在第七屆第一至第六會期，其法案提案 數都相當低，甚至多次被公督盟評為待觀察名單。不過，第七會期時期法案提案 倍數卻突然大幅提高為 7.3 倍，當時他也獲評為優秀立委。至於國民黨立委陳秀
最大轉變的是國民黨立委紀國棟，他在第七屆第一至第六會期，其法案提案 數都相當低，甚至多次被公督盟評為待觀察名單。不過，第七會期時期法案提案 倍數卻突然大幅提高為 7.3 倍，當時他也獲評為優秀立委。至於國民黨立委陳秀