公民監督國會聯盟與國會政治 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學系碩士論文指導教授：盛杏湲博士. 公民監督國會聯盟與國會政治. 學. the Legislative Politics. ‧. ‧ 國. 政治大 Citizen 立 Congress Watch and. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：廖育嶒撰中華民國一百零二年六月.

(2) 謝辭終於完成這項浩大的工程了！感謝一路陪伴我走過這段艱辛求學路程的所有人，因為有你們的鼓勵與關懷，我才能堅持走到現在。「我可以接受失敗，但絕對不能接受未曾奮鬥過的自己。」追求完美個性的我，經常為了將學生本分的課業、報告、助理工作及碩士論文而奔波穿梭在圖書館與研究室之間，時常熬夜，甚至壓力大到經常失眠。儘管過程艱辛，一路上跌跌撞撞，但是有你們的扶持，過去再怎樣的疲憊與辛勞，現在回頭看看，何嘗沒有收穫甜蜜的果實？爬山涉水為得一口泉水，何嘗不特別甘美？而這種成就感只有自己最明瞭。一路上要感謝的人很多。首先，我必須感謝我的爸媽，謝謝你們包容我的固. 政治大想要呼吸的空氣。非常感謝你們對我這 26 年來的照顧，因為你們對我的愛源源立不絕，我深深覺得能生在這個家庭何等幸福，也謝謝你們教會我任何事情必須要. 執與倔強，對我所選擇的人生規劃從不干涉，讓我自由選擇我想要的未來，我所. ‧ 國. 學. 靠自己努力追求，只有靠自己才是最真實與踏實。同時，我也要感謝在國立暨南國際大學求學路上的各位老師：首先是導師吳金春老師，謝謝您當時教我統計軟. ‧. 體應用，讓我上研究所時迎刃有餘，我也感念那段合寫文章的時光與經驗，讓我. sit. y. Nat. 獲益良多；高又淑老師，馮丰儀老師，謝謝妳們在我大學期間對我的指教與關懷，. io. er. 你們對人生的態度與叮嚀，我都謹記在心；陳仁海老師，謝謝您在我研究所推甄. al. 時，幫我修改研究計畫，您或許忘記了，我現在碩論的題目其實延續當時的題目，. n. v i n 雖然我是透過甄試進入政大政治所，但我還是把當初想做的題目完成了！還有陳 Ch engchi U 嫈郁老師，我仍謹記您在課堂上送的一句話：「A prayer for the wild at heart, kept in cages.（敢想而不敢為者終困牢籠）」，因為這句話成為隨時警惕我自己要努力不懈追求夢想的動力。但我總覺得這句話僅講了一半，因為人生不可能完全順遂，而我也為這句話找到下文，這是歐普拉（Oprah）在 2013 年 5 月 30 於哈佛大學畢業典禮所講的一句話：「Remember this: There is no such a thing as failure, there is just life trying to move us another direction.(記住！失敗並不存在，失敗只是人生轉個彎）。現在聽來對我來說格外有意義及感觸。研究所的求學路上最是艱辛，首先，我要特別感謝我所敬愛的指導教授盛杏湲老師。謝謝您的費心指導，願意花許多寶貴的時間與我討論論文，因為您的用心、費心、盡心，以及在論文指導上所說的一切，我都有謹記在心，我才能如此 I.

(3) 順利完成我的碩士論文。還記得有一次在妳面前哭泣，謝謝妳當時的安慰，甚至放下脾氣為我禱告，我深深感念在心。謝謝您當時找我擔任國科會助理，開啟我對立法行為研究的認識，因為這個契機，我也才能找老師指導，完成我進研究所前想做的題目。我也要謝謝公督盟成員的受訪並讓我透過實習機會蒐集資料；還有立法院的立委及助理們，謝謝你們欣然接受訪問，才有如此寶貴的資料，若沒有你們的協助，我的碩士論文根本不可能完成，也期待你們以開放的態度繼續協助學術後進，讓學術研究環境更好。同時，也謝謝黃秀端老師及楊婉瑩老師在口試中仁慈的評論，老師們的寶貴意見對我論文的修改功不可沒。我也要特別感謝我的學門導師黃紀老師，謝謝您開啟我對量化研究世界的認識及興趣，因為有您的指導，我才發現量化研究的內涵與魅力所在。當然，在此一併感謝曾經教過我. 政治大. 的每一位老師，無論是教導我課業或是做學問的態度：陳義彥老師、彭芸老師、. 立. 王德育老師、顧忠華老師、林繼文老師、陳陸輝老師、田逸夫老師（Prof. Yves. ‧ 國. 學. Tiberghien）、蔡中民老師以及葉浩老師。因為你們在學術上所立下的典範，成為我未來努力朝學術繼續深造的學習目標。. ‧. 同時，我要感謝我的同班同學：百岳、政宇、麗菁、幸芳、俊翰、承翰、濬帆、孟威、宜澤、韋瑄、雅馨、瑋鎧、彥鈞、傑文、瑋倩、健豪、瑜凌、名釤、. y. Nat. sit. 侑志及鈺惠。何等榮幸認識你們，與大家一起學習。謝謝你們一路相扶相持，互. n. al. er. io. 相鼓勵。還有國會研究小組的學長姊們：韻竹、北辰、正莼、明瑩、思先、小娟，. i n U. v. 很高興與你們一起工作。還有感謝長期以來一直關心我的朋友：坤良、姿蘭、維. Ch. engchi. 藩、紅伶、惠萍、千爗、珮芸、淳安、祐靖、慧君還有許多好朋友們，實在難以一一感謝。當然，我也沒有忘記我的室友易霖及研究室的學弟妹們：鐘仁、斯涵及若眉，謝謝你們在苦悶的論文撰寫過程中，帶給我歡樂。最後，很高興認識許多所上學長姐與學弟妹們，你們不是我人生的過客，而是值得學習的對象；我也沒有忘記大學部我所帶的學弟妹們，透過跟你們討論政治學方法論的報告，看到你們豁然開朗的那種成就感，更加堅定我未來要走的路。總而言之，一路上要感謝的人太多，因為有你們的陪伴，讓我覺得求學路上其實並不孤單。也祝福大家的人生璀爛，夢想都能實現，謝謝大家！廖育嶒謹誌於政大綜合院館政治系研究生研究室 2013 年 6 月 12 日 II.

(4) 《本文摘要》臺灣公民團體監督立法院的行動並不罕見，早在 1989 年就有公民團體發起立委評鑑的活動，然而學界未曾對此做過系統性的研究。2007 年公督盟正式成立後，自第七屆起，公督盟每會期結束後定期公布立委評鑑，引發民眾與不少朝野立委的重視，但也引起名列待觀察名單立委的反彈。本文有兩個層次的研究問題，首先，公督盟究竟如何做評鑑以及他們怎麼看立委評鑑這件事，本文除了分析公督盟的檔案資料外，也深入訪談其成員。公督盟做評鑑的目的希望為選民篩選出好立委，淘汰劣立委，也希望透過監督推動立法院更加透明開放。公督盟實. 政治大與強化質化評鑑是公督盟未來急迫的目標。立. 際上在評鑑過程相當嚴謹，卻一直受到國民黨立委的抵制。然而，解決資源有限. ‧ 國. 學. 其次，什麼樣特質的立委較為關心立委評鑑？立委又是如何去看立委評鑑？為了解答本研究問題，本文使用質化的深入訪談以及量化的調查研究兩者混合的. ‧. 方法進行分析。在質化分析上，作者發現：國民黨立委普遍對公督盟持有敵意，. sit. y. Nat. 民進黨立委則較為友善；此外，立委不分藍綠對評鑑指標過於量化表示不滿；同. al. er. io. 時，個人形象以及連任考量是影響立委關心評鑑的主因，因為選舉時可以加以宣. v. n. 傳政績；不過，立委評鑑看似使許多立委對立法問政較為積極認真，但不少立委. Ch. engchi. i n U. 卻是以做業績方式應付評鑑，諸如增加提案量、質詢次數以及高出席率等。而在量化分析上，統計模型顯示，區域立委、民進黨籍、重視立法問政、高教育程度以及女性的立委較為關心評鑑；而民進黨籍立委以及女性立委則較積極提供評鑑資料給公督盟；最後，立委關心評鑑的程度與其評鑑成績表現有正相關關係。總結來說，這些發現均說明了公督盟對立委的問政行為多少產生影響力，後續效應值得學界繼續追蹤研究。. 關鍵字：公民監督國會聯盟、立委評鑑、立法委員、立法行為、國會政治. III.

(5) Abstract The NGO’s activities of supervision on the Legislative Yuan is not rare in Taiwan. As early as 1989, there were campaigns called “legislator-evaluation (hereafter ‘LE’)” held by a few NGOs. However, there are scarce systematic researches on it. In 2007, many NGOs allied into an alliance called “Citizen Congress Watch, CCW”. Since the 7th term, the reports of LE were regularly published by CCW after the end of each session. The reports of LE not only attracted the public and the legislators’ attentions, but also received serious criticism from legislators listed on the ‘watch-list’. This thesis has two levels of research questions: First level question is how the CCW. 政治大. conducts and treats the LE. I analyzed the archives and interviewed with the members. 立. of CCW to understand how and why they conducted the LE. The purposes of CCW. ‧ 國. 學. are not only to filter out excellent legislators and to eliminate infamous legislators through LE for the electorate, but also to promote the transformation of Legislative. ‧. Yuan to more transparency by supervision. Actually, the process of LE is rigorous, but. y. Nat. io. sit. the CCW still confronts the KMT legislators’ boycotts. However, under the situation. n. al. er. of limited resource, it’s CCW’s urgent problem to solve and to reinforce the qualitative indicators.. Ch. engchi. i n U. v. The second level questions intend to discern the characteristics of legislators more concerned about the LE, and how the legislators regard the LE. I combined the methods of in-depth interview and survey on legislators and their assistants. From the in-depth interview, I have several findings: First, because of suspicion on the CCW’s stand towards to the DPP, the KMT legislators are hostile to the CCW; in contrast, the DPP legislators are friendly to it. However, both the KMT and the DPP legislators are unsatisfied with the ways of conducting LE because it overly weights on quantitative indicators. In addition, the reasons legislators care about the LE is mainly due to their values on personal image and re-election considerations. Last, it seems that legislators IV.

(6) had become more actively participating in the legislative process because of the LE. Actually many legislators purposefully cope with it by “upping grades”—the number of proposals, interrogations, and the attendance rates were magnified or boasted by the legislators. Also, my hypothses are verified. From the statistic model, it shows that district legislators, the DPP legislators, those who emphasize on legislative affairs rather than constituency service, and the females, are more concerned about the LE. Besides,. the DPP and the female legislators are more willing to offer documents for LE to the CCW. In addition, there is a positive relationship between the degrees of legislators’. 政治大 more or less influence on legislators’ legislative behaviors. It worths conducting 立 concern and their grades of LE. In conclusion, these findings imply that the CCW has. follow-up studies in the future.. ‧. ‧ 國. 學. Keywords: Citizen Congress Watch (CCW), legislator-evaluation, legislator,. Nat. n. al. er. io. sit. y. legislative behavior, legislative politics. Ch. engchi. V. i n U. v.

(7) 章節目次第一章. 緒論 ............................................................................................1. 第一節. 研究動機與目的 ........................................................................................ 1. 第二節. 研究問題 .................................................................................................... 3. 第三節. 文獻回顧與討論 ........................................................................................ 4. 第四節. 章節安排 .................................................................................................. 28. 第二章. 研究設計與方法 ......................................................................29. 第三節. 變數建構與測量 ...................................................................................... 42. 公民監督國會聯盟如何運作與評鑑立委 ..............................45. ‧. 第三章. ‧ 國. 第一節. 學. 第二節. 治政大研究方法 .................................................................................................. 29 立理論與研究假設 ...................................................................................... 34. 臺灣公民團體監督國會的歷史發展 ...................................................... 45. 第二節. 公督盟如何做立委評鑑 .......................................................................... 60. 第三節. 公督盟立委評鑑的行動與經驗 .............................................................. 67. y. sit. er. al. v i n Ch 小結 .......................................................................................................... 85 engchi U n. 第四章. io. 第四節. Nat. 第一節. 立委對立委評鑑的態度與回應：質化層次的分析 ..............87. 第一節. 國民黨與民進黨立委對公督盟態度迥異 .............................................. 88. 第二節. 立委對評鑑的看法與回應 ...................................................................... 95. 第三節. 立委關心評鑑的主因在於選舉與形象的考量 .................................... 115. 第四節. 立委對評鑑的建議 ................................................................................ 124. 第五節. 小結 ........................................................................................................ 130. 第五章第一節. 立委對立委評鑑的態度與回應：量化層次的分析 ............132 什麼樣特質的立委較關心立委評鑑 .................................................... 132 VI.

(8) 第二節. 立委對評鑑公正程度的評價 ................................................................ 144. 第三節. 立委對評鑑關注程度的另一項觀察指標－提案 ................................ 146. 第四節. 什麼樣的立委評鑑成績愈好 ................................................................ 154. 第五節. 小結 ........................................................................................................ 156. 第六章. 結論與研究建議 ....................................................................160. 第一節. 研究結論 ................................................................................................ 160. 第二節. 未來研究建議 ........................................................................................ 164. 附錄.........................................................................................................166. 治政大參考文獻................................................................................................. 183 立 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(9) 圖表目次表 1 行政院提案與立法院提案統計 (1986-2012)………………………………...31 表 2 公督盟成員受訪背景資料…………………………………………………….67 表 3 受訪立委及助理之背景……………………………………………………….87 表 4 立委訪談紀錄各類別次數分配表…………………………………………...131 表 5 立委對於立委評鑑態度之次數分配表……………………………………...133 表 6 第七屆立法委員關心立委評鑑程度之有序多分勝算對數模型…………...135 表 7 各自變數與依變數四項有序多分類別的聯合機率分佈表………………...138. 政治大. 表 8 第七屆區域選區立法委員關心立委評鑑程度之有序多分勝算對數模型...141. 立. 表 9 第七屆立法委員提供公督盟評鑑資料平均會期次數之線性迴歸模型…...143. ‧ 國. 學. 表 10 第七屆立法委員對立委評鑑公正程度評價之二元勝算對數模型……….145. ‧. 表 11 第五至第七屆區域立委平均每會期提案數………………………………...147 表 12 第五至第七屆立委提案類別……………………………………………......147. y. Nat. io. sit. 表 13 第五至第七屆立委提案條文數………………………………………….....147. n. al. er. 表 14 立委評鑑表現分組立委首提案數與總提案數的平均數與中位數次數表.149. Ch. i n U. v. 表 15 第五至第七屆立委提案的主提案人數…………………………………….152. engchi. 表 16 影響立委評鑑成績表現優劣之線性迴歸模型…………………………….155 表 17 立委評鑑表現分組立委與關心立委評鑑程度之交叉表分析…………….158 表 18 立委評鑑表現分組立委與評鑑公正程度評價之交叉表分析…………….159 圖 1 臺灣各社會團體國會監督行動類型區分圖………………………………….60 圖 2 第六屆及第七屆立法院委員個人首位提案與總提案數之相關係數圖…….153. VIII.

(10) 第一章第一節. 緒論. 研究動機與目的. 歷經國民黨長期的威權統治，臺灣民主政治的建立，直到 1987 年解嚴後才開始。強烈要求民主開放的風氣也有了宣洩的管道，自此之後，臺灣才算真正進入民主國家之林，也成為杭廷頓（Huntington）所謂的「第三波民主國家」的一員。威權體制下的政府，可以說沒有一個足以相抗衡的監督與制衡的組織存在，即使是所謂代表人民的立法院，在威權的體制下也只是被描繪成「橡皮圖章」而. 政治大立法院過去被批評無法發揮監督的功能，其長期以來的表現也讓民眾感到失立. 已，沒有實質監督的功能，僅有象徵性的意義而已（廖達琪 2005, 343）。. ‧ 國. 學. 望，臺灣民眾對於立法院的政治信任相當低落（盛杏湲與黃士豪 2006）。民眾對立法院不滿的原因琳瑯滿目，包含民眾對立法委員的期待有所落差、政黨激烈惡. ‧. 鬥、議事效率差、忽略人民利益、愛作秀、濫權自肥、與利益團體或財團掛勾、. sit. y. Nat. 黑箱內運作、媒體報導取材盡是負面印象等（童清峰 1995, 94；趙弘章 2005, 41）。. al. er. io. 由於國、民兩黨長期陷入意識型態的攻防，兩黨惡鬥的結果，往往不惜採焦土戰，. v. n. 阻擋法案的審議，根本無法進行理性對話。兩大黨眼中只有政黨利益，選舉口號. Ch. engchi. i n U. 喊地響亮，但選後也少見政見的履行，民眾政治信任的低落已經達到需要關注的門檻，這也有礙民主的健全發展（林水波 2004；陳欽春 2009）。這都說明監督國會有其必要性。「對國會進行監督」的要求及「人民監督國會」一詞的出現，首見於 1988 年無住屋聯盟成功的「無殼蝸牛」行動（杭之 1988）。而系統性監督國會的行動則是出現在 1989 年，適逢威權統治末期與自由化、民主轉型的開端。當時眾多學者組成「新時代基金會增額立委問政表現評估小組」，率先針對立法院第一屆增額立委，提出立委評鑑報告，公佈「推薦立委與不推薦立委名單」，可說是創舉（新時代基金會增額立委問政表現評估小組 1990）。這次的行動也為臺灣社會 1.

(11) 監督國會行動敲下第一聲鐘，之後出現許多團體，如國會觀察基金會、臺灣勞工陣線、婦女新知基金會、澄社及社會立法運動聯盟等團體，其中，澄社是監督國會行動持續最久的團體，從第二屆到第五屆都有公佈立委評鑑報告（黃瀚儀 2006）。 1 立法委員職責在於監督行政部門，但誰來監督這些立法委員？臺灣有過這樣的討論（林正順 1992；高永光等 1992；陳水扁 1992）。然而，到底什麼是「監督國會」呢？學者並曾是新時代基金會董事長李伸一（1990, 5）曾說明公民監督國會行動在臺灣政治發展的特殊意義。他認為立委乃是經由人民直接選舉產生的，. 治政大期望來問政與立法。但事實上立委的實際作為，常未能符合選民的期待。儘管選立. 其權力係基於選民的授權和托付。基本上，立委在任期中，應依其政見及選民之. 民有權力依法罷免不適任立委，或任期結束後不再選他。然而罷免權既不易行使，. ‧ 國. 學. 下次改選時期又太長，選民的資訊又不見得正確。因此他認為，若要使立委任期. ‧. 內認真議事，不負選民之托付，只有靠客觀的第三監督力量，將立委任期中所做. y. Nat. 所為，有系統的分析處理，並告知社會大眾。由此我們可以知道，李伸一對於一. er. io. sit. 般民眾能否正確判斷立委的優劣感到質疑，他反而肯定公益角度出發的民間團體能夠透過長期有系統、有制度的監督以建立公信力，為選民把關，告知選民正確. n. al. 的訊息。. Ch. engchi. i n U. v. 臺灣學界對於立法院的相關研究不少，包含立法院的組織研究、立委的立法行為、行政與立法間的關係、選區服務等，至於監督國會的公民團體與立法委員之間的研究，學界似乎較少給予關注。然而，臺灣公民團體監督國會的行動並不罕見，而且監督國會的力量一直存在，卻鮮少有相關的學術研究。正好第七屆立. 1. 中央研究院社會所蕭新煌教授本身領導參與多次的立委評鑑，他更稱臺灣民間組織監督國會共有主要的三波：第一波是 1989 年的新時代基金會開啟立委評鑑的創舉；第二波是 1992 年澄社接下新時代基金會的監督擔子，繼續進行量化評比，也有質化批判的針砭；第三波則是 1996 年社會立法運動聯盟再啟監督國會的訴求之聲，但其評鑑卻窄載也較特定，即針對這個聯盟想推動或想修正的具體社會立法進行立委投票動向的觀察、追蹤、遊說，甚至批評；第四波則是公督盟的立委評鑑，評鑑指標項目更加完整、嚴謹、動員人力規模歷來最大，代表民意基礎最廣。他身為第一波及第二波的過來人，他對公督盟寄以深厚的期待（陳香蘭等 2011）。 2.

(12) 法院適逢「公民監督國會聯盟」（以下簡稱「公督盟」）的誕生。這也是作者為何選擇公督盟作為研究主題的最大動機，希望藉此拋磚引玉，吸引學術界從不同角度深入研究。. 第二節. 研究問題. 臺灣的社會一直存在著監督國會的公民團體，也都曾發表過多次立委評鑑報告。然而，卻沒有系統性的研究分析這些監督國會的團體對立委發揮什麼樣的功效。因此，研究公民團體監督國會對立委產生什麼樣的影響，值得我們研究。本研究最主要的研究問題是：公督盟的立委評鑑究竟對國會運作產生什麼樣的影響？. 政治大. 而立委又是如何看待立委評鑑？為了回答此研究問題，本研究分成三個層次的問. 立. 學. ‧ 國. 題，予以分析：. 一、公督盟的運作與評鑑. ‧. 作者好奇公督盟為什麼要做立委評鑑？他們認為立委評鑑可以產生什麼樣. sit. y. Nat. 的效用？當初如何建構評鑑指標？為什麼是考慮這些指標？此外，面對立委評鑑，. io. er. 立委排斥聲浪應該不小，公督盟如何說服立委接受評鑑？平時公督盟蒐集評鑑資. al. 料時又是如何與立委助理互動？公督盟是否曾經面臨什麼樣的阻礙與挑戰，後來. n. v i n Ch 又是如何克服困難，使得立委評鑑得以持續下去。就公督盟所累積的經驗來看， engchi U 他們認為立委評鑑對立委產生什麼樣的影響？本文將透過分析公督盟的文件檔案以及深入訪談公督盟成員來回答這些問題。二、立委對立委評鑑的態度與回應透過分析立委對評鑑的態度及回應，可評估公督盟的立委評鑑對立委發揮什麼樣的功效。如果公督盟的立委評鑑獲得立委的重視，立委則會從善如流回應公督盟的期待，但是如果是產生負面效果，立委評鑑可能失去其意義，導致公督盟必須評估與調整評鑑方式。例如有立委及立委助理曾經表示，有些立委為了要獲得較好的評鑑成績，會積極提很多小型、不是那麼重要的法案，或是積極連署其 3.

(13) 他立委的提案，來加以充數，來提高評鑑分數，立委其實有對策因應公督盟的評鑑。2 如果公督盟的評鑑讓不少立委投機取巧，那麼立委評鑑似乎為立委帶來負面影響。由於立委的行為改變不易觀察，本文將以深入訪談的方式，透過立委的觀察來瞭解大部分的立委對公督盟態度如何？他們平時是如何回應公督盟的評鑑等問題。三、什麼樣特質的立委較關心公督盟的評鑑作者認為並非所有立委都在乎評鑑，應該有某些特質的立委比較會在意公督盟的評鑑。研究什麼特質的立委會關心公督盟監督的重要意義在於，如果公民團. 政治大. 體想要影響立委的表現，使得立委的行為表現導向他們所希望的理想代議士形象，. 立. 這樣的理想代議士形象可能是，立委應該多花時間在國會的工作上，積極監督行. ‧ 國. 學. 政部門，細心研究法案，而不是選區服務，立委應該重視公共利益的法案，而不是被利益團體綁架。影響立委對於立委評鑑的態度可以從兩個面向來看：一個是. ‧. 立委本身的條件，例如選區產生的立委與政黨名單產生的立委，在態度可能有所. Nat. sit. y. 不同，因為選區產生的立委直接面臨選民的壓力，政黨名單產生的立委則比較沒. n. al. er. io. 有，畢竟立委具有不斷「連任」的動機，多數立委應該不希望負面資訊影響了選. i n U. v. 民的觀感。因此，愈關心公督盟評鑑的立委，應該是考慮到對其連任產生的影響。. Ch. engchi. 至於還有哪些因素可能影響立委重視的態度，這是本文所要分析探討的，待後文有進一步的鋪陳說明。. 第三節. 文獻回顧與討論. 「國會」是現代民主國家都有的政治組織，他們是民主社會的主要民意代表機構，代表不同地區與團體的利益，主要功能是使政策合法化，完成立法程序，. 2. 某立委國會辦公室主任曾在 2011 年於東吳大學「民主、國會與決策學術研討會」如此表達：立委為了評鑑的成績，提了很多小型法案；一名立委也於 2012 年東吳大學「全球危機下的行政立法互動國會研討會」私下表示，許多立委都在辦公室積極連署提案，但自己卻沒有研究內容是什麼；擔任某立委服務處的助理表示，第八屆許多連任的立委，因為有與公督盟互動的經驗，也知道「主提案人」分數比重較高，在法案提案上，許多立委簽署列為共同主提案人。 4.

(14) 正式制定法律，並監督政府（楊日青 2010, 229）。國會最大的特色是，其與其他政府機關組織和行政程序不同，它是一種民選產生代表機制的政治機構，組織成員具有地緣性，且地位平等於其他政府機關成員。國會另一個最大的特徵是其議事程序的具有衝突性、黨派性與可見性（Olson 1994, 1-12）。之所以如此係因為國會議員代表不同選區利益的表達，透過議事的公開或半公開方式充分表達辯論，決策集體承擔責任，是民主政府制度化衝突之所在。不過，卻也是最不受到人民歡迎的組織，大部分民主國家所民選出來的國會議員通常不受到人民的尊重與喜歡（Hibbing 2002；Hibbing and Smith 2001；Hibbing and Theiss-Morse 1995；. 治政大，民主先進國家中，因此無論國內外，民眾對於國會的信任感皆有下降的情形立. Loewenberg and Patterson 1979, 283-288）。. 美國、英國、加拿大、德國、法國、愛爾蘭、日本、紐西蘭、澳洲、挪威、瑞典、. ‧ 國. 學. 芬蘭等歐洲國家，民眾對國會的信任感皆在下降（Dalton 2004, 38）。這或許說明. ‧. 了為什麼有愈來愈多國家開始出現監督國會的公民社團組織，監督國會儼然成為. y. Nat. 世界的潮流。在美國有 Public Citizen 的監督團體，C-SPAN 則是轉播國會議事的. er. io. sit. 頻道，葉門有葉門國會監督（Yemen Parliament Watch），蘇丹有蘇丹選舉監督計畫（Sudan Vote Monitor），黎巴嫩也有黎巴嫩國會監督計畫（Lebanese Parliament. al. n. v i n Monitor），這些國家都有監督國會的活動在進行，歐洲也成立一個監督團體 Ch engchi U. Parlorama，負責監督歐洲議會（大紀元時報，2012 年 9 月 22 日）。 3 有愈來愈. 多公民團體號召人民監督國會。由於國會議員的表現向來不令民眾感到滿意，甚至自肥、圖利、貪汙的新聞時有所聞。這些監督國會的公民團體，應該希望導正國會充斥的亂象，為民眾把關。為了對國會發揮監督的作用，這些監督的團體應該時常訴諸於一般民眾的支持，向國會議員產生壓力，逼迫國會議員作出適時的回應。國會議員乃是民意代表，為了達到許多政治上的目的，不斷的連任是國會議員首要的前提。作者認為 3. 呂建億，2010，〈民主政治，公民監督國會全球化〉，大紀元時報，9 月 22 日， http://epochtw.com/10/9/22/148259.htm，檢索日期：2012 年 4 月 6 日。 5.

(15) 國會議員如果在意這些監督團體的行動並加以回應，應該是因為連任的考量。因此，接下來本文將探討國會議員追求連任的本質，以及探討為何一般民眾如此討厭國會，並討論國外兩個監督國會的公民團體的經驗，以為本文研究公督盟監督立委的案例作前導鋪陳。一、國會議員作為一個「尋求連任的行為者」國會議員有兩個國會，一個是真正在國會山莊裡工作的國會，一個則是選區的國會（Davidson, Oleszek, and Lee 2010, 1-9）。贏得選區選民的支持才能進入國會山莊，因此國會議員是一心一意（single-minded）以尋求連任（re-election）為. 政治大. 主要目的的政治行為者（Mayhew 1974）。即使對國會議員來說，連任不是最重. 立. 要的目標，可能是其他目標，如發揮政治影響力、制定出好的政策、進一步高陞. ‧ 國. 學. 參選地方首長或總統。但連任是所有目標的基礎，也是最近的目標（Davidson, Oleszek, and Lee 2010, 1-9；Mayhew 1987），更是實現一切理想的支配性目標。. ‧. 如果國會議員的連任沒有危機存在，他們會義無反顧的追求其他政治目標，但如. Nat. sit. y. 果當其連任受到威脅，他們將不會做出可能危及其連任的行動（Arnold 1990, 5）。. n. al. er. io. 連任對國會議員來說，非常的重要。國會議員要創造受歡迎的形象，基礎來. i n U. v. 自選區。為了獲得更多的選票，國會議員必須增加自己的能見度（visibility），有. Ch. engchi. 了能見度，也就有了選舉的優勢，沒有能見度，民意代表無法在選民集體印象中佔有一席之地（Cain, Ferejohn, and Fiorina 1987, 27-33）。選區服務就是一種方式（Cain, Ferejohn, and Fiorina 1984；1987；黃秀端 1994），民意代表可藉由經營選區、提供選民服務，創造自己對選區很有責任的形象，並宣揚他們各種活動及成就讓選民瞭解，以增加選民對他們的能見度（Davidson, Oleszek, and Lee 2010, 32-33）。而且候選人普遍相信，選區服務能夠增加他們的選票。Fiorina（1989）的研究就指出，選區服務至少可為議員帶來 3~5%的選票。這在競爭激烈的選區與處於當選邊緣的議員往往具有決定性的影響，新任而選票基礎還不穩固的國會議員也特別會傾向去從事更多的選區服務。由於現任國會議員渴望尋求連任，他 6.

(16) 們必須花更多時間、投入更多資源及人力來達到連任的目的，這使得他們懈怠在國會裡應該做的工作，也減少他們在國會運用影響力來影響政策（Jacobson 2003, 37-38）。國會議員是「選票極大化的行為者」，他們希望能夠不斷連任，加上所處的政治環境充滿了不確定性，無論國會議員是處於安全當選或是當選邊緣，他們都希望持續能夠獲得多數選票，這比起驚險勝選要來的好，因為險勝代表其政治實力脆弱，這將會誘發其他潛在挑戰者或是敵對的政治行為者（如利益團體），在下次選舉中密集地投注資源影響選情，因此對現任國會議員而言，選票要贏得愈. 治政大在累積自己的政治實力，他們必須持續不斷地從事與連任有關的活動，這些活動立. 多愈好，這意味舒舒服服地當選（Mayhew 1987, 19-23）。因此，國會議員平時就. 包含（Mayhew 1974）：. ‧ 國. 學. （一）廣告（advertising）. ‧. 國會議員努力散播自己的姓名，並創造正面、有利的形象讓選區選民知道，. y. Nat. 這些內容與議題（issue）沒有太大相關，反倒是國會議員的個人素質是必須強調. er. io. sit. 的部分，如富有經驗的、有知識的、負責的、關心選民的、誠懇的、獨立自主的。國會議員花許多時間、體力跟精神宣揚功績，以贏得選民的信任、認同感、發揮. al. n. v i n 同理心（empathy）瞭解選民的需求並表達關心，以創造其在國會議員這個職位 Ch engchi U 上具有稱職、有能力處理國會事務的形象。（二）邀功（credit claiming）國會議員向選民以及資助其競選經費的利益團體建立一種信念，解釋他在國會裡的活動，因為他在國會裡的認真負責，促使政府進行並達到某項政策作為的成就等。由於國會議員致力於給特定可觀數量的個人、團體或選區好處，最後則產生特殊主義（particularism）或特殊化的利益（particularized benefits）。選民服務中的個案工作（casework）則屬於此類。Lowi（1964, 690）也稱這種行為是分配利益。國會議員透過在國會裡的爭取，為選區或特定團體爭取到好處，然後向他們宣揚邀功，無非是為了下一次的連任。 7.

(17) （三）立場選擇（position taking）這係指國會議員的一種判斷論述的公開聲明。在任何對國會議員感興趣的事務上，我們通常可以在記名表決（roll-call vote）中看到國會議員的立場。不過，國會議員作為立場選擇者，他是個說者（speaker）而非做者（doer）。面對選區的要求，國會議員或許無法使令人討喜的事情發生，但至少他們可以說令選民感到討喜的話，甚至在媒體面前表示多數選民的立場，以討好選民，但在國會進行表決時，可能仍依照政黨的意志或自己的意志投票。談到國會議員的連任，他們的選票基礎通常有兩類：一是政黨選票，二是個. 治政大 Shugart 1995；Cox and McCubbins 1993）。Cox 與 McCubbins（1993, 109）指出立. 人選票（personal vote）（Cain, Ferejohn, and Fiorina 1984；1987, 1-17；Carey and. 國會議員若要達成連任的目的，個人特質及政黨集體特質皆重要。政黨特質或許. ‧ 國. 學. 不是國會議員個人能夠去改變的，但個人選票可以自己去爭取。面對激烈的選舉，. ‧. 無論是黨際或黨內的競爭，國會議員的個人選票顯得重要。個人選票係指候選人. y. Nat. 得票比例中有一部分來自他的個人素質、條件、活動及紀錄，並不包括他的黨性、. （如國家經濟狀況、執政黨表現的評價等）。. al. er. io. sit. 固定選民的特質（如社會階級、宗教與種族），以及選民對國家事務表現的反應. n. v i n 儘管政黨認同在解釋選民投票行為仍具有很高的解釋力，但近年來，民眾逐 Ch engchi U. 漸喪失固定的政黨認同，國會議員政黨忠誠度的下降、總統候選人減弱中的衣尾效應（coattail effect），這都導致國會議員本身致力於個人正面形象紀錄的表現，而不是依賴總統的作為或其政黨的聲望（Cox and McCubbins 1993, 109）。此外，一些短期因素也會影響選舉結果，例如候選人在爭議性政策上的投票紀錄以及立場，因為下次選舉時，他的挑戰者或是敵對的政治團體會提醒選民去關注。特別是在一場勝負接近的選舉，其將對國會議員的勝選成本造成增加（Arnold 1990, 61-62），他必須花許多時間與資源加以澄清。受到短期因素的影響，競選活動及候選人特質近來愈來愈重要。現任者通常能贏得選舉是因為他們較廣為民眾知道，在許多民調中，民眾也給予較高評價。 8.

(18) 國會議員尋求連任的手段也包含在國會裡表現自己，在國會裡推動法案。這些表現都能透過媒體的報導使外界知悉。這使得國會議員經常提出多數民眾受益的議案，因為這些議案非常受到選民的歡迎，且不會對特定族群產生成本上的負擔，而有的議員致力於提出與選區有關的特定政策方案，為選區謀取好處（Arnold 1990, 3-4）。使選民知道現任議員的表現還不足，很少有政治人物希望他們因為負面形象事件，導致其政治前途黯淡下來。在美國，有負面形象的國會議員難以在選舉中募得競選經費，或徵求到輔選志工，甚至因而吸引強而有力的挑戰者前來參選，因此想要連任的國會議員都盡可能一直能保有正面形象（Davidson,. 治政大國會議員透過許多不同的管道或活動方式來創造自己的連任方程式。Fenno 立. Oleszek, and Lee 2010, 36）。. （1978；2003）稱這些國會議員以活動的配置來產生正面形象為「選區風格」. ‧ 國. 學. （home style），亦有譯為「選區特性」， 4 選區風格在某種程度上是獨特的，是. ‧. 國會議員對其選民的個人回應以及他們個性的自然傾向。而選民對於民意代表也. y. Nat. 有特定化的認知（stylized perception），例如民意代表的責任是什麼，他們在國會. er. io. sit. 又應該做哪些事情。某種程度上，選民對於國會議員角色的期望隨著選區風格的差異而有所不同，如社會階級分佈、種族、年齡分布、社會經濟背景等，民意代. n. al. i n 表會隨著這些條件的不同而修正他們的選區風格。 Ch engchi U. v. 選區風格可從三方面來探討：一是向選民呈現自己，二是解釋選區以外的國. 會行為，三是資源分配（Fenno 1978；2003）。向選民呈現自己是當中最重要的，贏得選民的信任是通往連任最近的道路，也是國會議員首要的工作。信任及認同是國會議員與選民之間的基本橋梁關係，不僅影響國會議員的聲望，也影響選民支持的程度。換句話說，信任就是要使選民知道自己是有資格和能力擔任國會議員的職務。以 Eulau 與 Karps（1978, 62-67）的論點來解釋，這是國會議員與選民之間象徵回應（symbolic responsiveness）的關係。國會議員在公共場合用各種. 4. 盛杏湲（2005）譯為「選區風格」；黃秀端（1994）則譯為「選區特性」。 9.

(19) 姿態或手勢（gesture）來表達他與選民之間的信任與支持關係，以維持選民持續的支持。這是在藉由動員選民的信任及信心，以向選民宣稱其作為一個民意代表的勝任稱職。 5 黃秀端（1994）在討論 Fenno 選區風格中解釋國會行為面向時，舉了這樣的例子：由於國會觀察基金會、澄社、和一些弱勢團體曾相繼公布評鑑國會議員的表現，使得立委的解釋工作變得更形重要。那些被評鑑很差的委員必須花費許多時間，解釋其在國會的行為以及不斷抨擊這些團體評鑑的不公，甚至有立委到法院控告國會觀察基金會的秘書長；至於，被評鑑優秀的立委，則可藉此向選民宣. 治政大凡是可能阻礙到其連任的絆腳石，應該要盡量避免，或是要向選民澄清解釋。立. 傳他在國會的優秀表現。立委解釋或是宣傳其行為，其背後的思考模式就是連任，. 在第七屆以後，由於區域立委的選制改為「單一選區相對多數制」. ‧ 國. 學. （single-member plural system），一個選區只會有一席立委，幾乎所有選民都能. ‧. 辨識自己選區的立委。由於立委被選民辨識的程度的提高，任何影響立委正面形. y. Nat. 象的負面事件，都將透過媒體或是挑戰者文宣的宣傳而渲染放大。本文認為當立. er. io. sit. 委面對公督盟的評鑑時，凡是遭到評鑑表現差勁的立委，應該都會採取比較抗拒的態度；而被評鑑為表現優秀的立委，則應該會相對以開放的胸襟來面對，不排. al. n. v i n 斥公督盟的評鑑，甚至採取歡迎的態度，藉此向選民宣稱他是適任適位的立委， Ch engchi U 以增加選民繼續投票支持其連任的機率。二、民眾為什麼討厭國會前文已知許多民主先進國家的民眾對國會的信任感皆在下降（Dalton 2004, 38 ）。民眾普遍對於國會產生不信任的原因是什麼？Fenno（1975）指出兩個原因：首先，民眾認為國會需要解決國家當前所面臨的問題，然而許多問題卻持而 5. 另外三種關係是：1. 政策回應（policy responsiveness）。國會議員對廣大的公共議題採取特定立場，表達其偏好及態度，並在政治過程中辯論；2. 服務回應（service responsiveness）。國會議員致力於其選區各別選民或特定團體爭取到好處；以及 3. 分配回應（allocation responsiveness）。國會議員致力於透過肉桶立法（pork-barrel）的討價還價或是介入行政部門的決策，將經費撥款給選區使用（Eulau and Karps 1978, 62-67）。 10.

(20) 不決，民眾因而對國會的表現感到不滿；其二，國會議員雖然是代表選民，但他們傾向訴諸展現個人的表現，因而形塑自己代表人民對抗（against）國會的形象，使得民眾對於國會與個別議員的態度產生強烈落差。以下，本文個別看美國及臺灣的民眾為什麼討厭國會？（一）美國的情況美國從 1960-1994 年的調查資料顯示，民眾對國會的評價或信心程度長期以來低於民眾對總統及法院的信心程度或評價，不僅因為民眾自認其意識型態與國會距離最遠，民眾對國會的表現總是感到憤怒，反而以總統的表現為傲（Hibbing. 治政大（Newton and Norris 1999, 任，其實與民眾普遍社會信任感（social trust）的降低有關立. and Theiss-Morse 1995, 31-56）。雖然也有其他研究顯示，民眾對政府機構的不信. 52-73）。例如美國民眾對非政治的機構（如教育社區、知名企業、軍隊、宗教組. ‧ 國. 學. 織等），其信心程度也有下降的趨勢，但還是以國會最惹民怨（Hibbing and. ‧. Theiss-Morse 1995, 31-46）。而且國會選舉的投票率與總統大選相比總是較低的，. y. Nat. 平均相差 15%的投票率，儘管是遇到大選年（即總統選舉與國會選舉同時舉行時），. 當不喜歡國會（Jacobson 2003, 113-116）。. al. er. io. sit. 仍有不少民眾不願意投票，平均較總統大選投票率低約 3-4%。可見美國民眾相. n. v i n 然而，不同的測量方式或訪問時所使用的措詞，也會影響民眾對國會的評價， Ch engchi U. 若訪問措詞以「認可評價」（approval ratings）與「情感溫度計評價」（thermometer ratings）來詢問的話，前者獲得的評價會較後者來得高，認可通常係指民眾對該機構存在的地位表示認同，但情感通常指的是喜歡的程度。有趣的是，民眾對國. 會整體的評價要高於對國會議員的評價（Hibbing and Theiss-Morse 1995, 42-46），但也有研究指出，選民對自己選區的國會議員評價較高，反而對整體國會表現評價較低。這是因為選民評價國會議員個人表現的標準較評價國會為低，國會議員致力於追求個人在國會裡的表現，反而貶低國會的整體作為，而且國會內部運作情況太過複雜，一般民眾實在難以理解（Fenno 1975）。另外還有一項原因，選民對自己選區的國會議員通常較為熟悉，也時常看到他們的蹤跡，更經常獲得國 11.

(21) 會議員各種服務上的回應，比起看到電視機裡國會議員的爭辯，選民反而對自己選區國會議員的評價要比整體國會的評價好（Davidson, Walter, and Lee 2010, 493-495）。關於民眾對於整體國會及自己選區國會議員的評價孰高孰低似乎沒有共識，這應該與研究方法差異有關。有許多理論解釋為什麼民眾對國會議員缺乏信心，甚至討厭他們： 1.. 政治人物與媒體報導：歷史解釋是一種途徑，民眾從以前就傾向不喜歡. 政治人物，特別是國會議員。蓋洛普（Gallop）曾於 1940 年代所做的民調顯示，僅有 15 到 25%左右的民眾認為國會所做的事情都是好的。此外，媒體是另一種. 治政大緋聞及自肥的立法，公布負面的民調結果，任意揣測國會行動背後可能有其他動立. 解釋，媒體的報導扮演影響民眾感受的重要因素，因為媒體喜歡報導國會議員的. 機或目的，如國會議員立法是為了取悅支持他競選經費的利益團體（Hibbing and. ‧ 國. 學. Theiss-Morse 1995, 5-11）。. 政黨意識型態的極端：民眾認為美國共和黨、民主黨的意識形態太過極. ‧. 2.. y. Nat. 端，只有一切為二兩種立場，多數美國選民認為沒有任何一個政黨的政策立場符. er. io. sit. 合他們的立場。儘管民主政府的國會不可避免的，就是不同政黨之間的爭論與失去原則地退讓妥協（compromise），但是民眾並不喜歡這樣的國會。兩大政黨過. al. n. v i n 份以自己的意識形態為中心，民眾被迫只能選擇比較接近他們立場的政黨 Ch engchi U （Dionne 1991；Hibbing and Theiss-Morse 1995, 49-51）。 3.. 利益團體使民眾隔離在政治過程：民眾對國會特質的認知是時常與利益. 團體牽扯不清。民眾感到國會議員不僅脫離了人民的控制，更成為利益團體的僕人。民眾對國會經常牽涉到與利益團體有不法勾當醜聞的新聞感到生氣。民眾覺得國會議員離他們很遠，並生氣他們很少是站在人民的立場思考政策，甚至不瞭解民眾真正的需求是什麼（Hibbing and Theiss-Morse 1995, 63-69）。 4.. 國會議員表現與民眾理想產生嚴重落差：Kinball 與 Patternson（1997）. 認為美國民眾不滿意國會是因為國會的表現不僅沒有達到民眾的理想，如民意代表應該是要誠實的，並且要追求公益。不僅國會議員沒有做到這樣的理想，甚至 12.

(22) 整體表現比民眾預期要來的差勁，國會議員不僅對立嚴重、只在乎自己的政治生涯，而且律師身分比例過高。理想與實際產生的落差，使民眾感到無力。面對種種對國會議員的不滿，根據美國學界的調查，美國民眾對國會議員的厭惡，反應在這些態度上（Hibbing 2002, 237-241；Hibbing and Theiss-Morse 1995, 75-81；Ladd 1990）：民眾大多表示支持國會議員應該要有任期限制，希望他們跟總統一樣有固定的任期，不要無限連任，而且最好降低他們的薪水，改革競選經費、取消特權。民眾對國會的期待是，希望國會議員與利益團體保持適當距離，並且希望他們多與民眾接觸，多瞭解人民的需求。. 治政大長期以來，臺灣民眾對於立法委員的評價並不高，包括議事效率不高、出席立（二）臺灣的情況. 率低、問政品質差、涉及賄選、只關心狹隘的地方利益等（鍾寶慧 2008）。尤. ‧ 國. 學. 其在 2000 年第一次「早熟的政黨輪替」制約下（林水波 2004），國、民兩黨的. ‧. 藍綠對決思考模式主導了一切政治的運作，民生法案往往被犧牲，選舉的輸贏似. y. Nat. 乎是各政黨最優先的考量。過去許多研究都指出，立法院與行政院、司法院相較 1998；盛杏. er. io. 湲. sit. 之下，立法院獲得民眾的滿意度與信賴度都是敬陪末座的（陳義彥. 2000a；林聰吉 2007）。盛杏湲與黃士豪（2006）引用伊慶春（1992）、伊. al. n. v i n 慶春等人（2002）及瞿海源（2003）的調查資料發現，1992 年民眾對立法院的 Ch engchi U. 不信任度約 46.0%，與當時民眾對總統的不信任度（2.6%）及對行政院的不信任度（1.4%）相較之下有天壤之別。不過到了 2000 年與 2003 年，民眾對立法院的. 不信任度來到約六成五左右，民眾對總統及行政院的不信任度也來到四成左右，顯然一般民眾普遍對立法院相當感到不信任。而以 2006 年「群我倫理促進會」的調查中，民眾對立委的不信任度也僅次於記者（顧忠華 2008）。又根據國際透明組織臺灣分會在 2007 年所做的調查，民眾心目中貪腐最嚴重的機構為立法院（得分 3.6 分，僅次於政黨的 4.0 分），這項調查顯示出，大多數民眾對於立委表現極為不滿（黃秀端 2008, 164；鍾寶慧 2008）。立法院無法獲得民眾的滿意與信任，若民眾對於立法院的不滿長期下去，將會對臺灣的民主政治造成不利 13.

(23) 的影響（盛杏湲與黃士豪 2006, 116-118）。立身為第三波民主化國家的臺灣，立法院的表現令許多人民感到不滿。盛杏湲與黃士豪（2006）研究發現，影響民眾對立法院不滿意的原因包括：民眾對立委的期待產生落差、民眾不滿意國會內部的衝突、民眾普遍對政府表現感到不滿、以及媒體報導的負面取材方式。而根據相關的研究資料發現，立法院大致存在幾個問題： 1.. 立委表現不稱職：立委往往只知道作秀宣傳、宣稱功勞、重視選區服務. 而輕議事、黨派利益競逐，圖利自己選區以及利益團體，犧牲國家整體與長遠的. 治政大會議事的報導取材與報導方式，傾向於報導醜聞與衝突，將黨派競爭、利益競逐立利益，在立法院又時常上演打鬥、吵架、威脅政府官員的畫面。加上媒體對於國. 赤裸裸地呈現在民眾的面前，更讓民眾對國會與國會議員失去信心（童清峰. ‧ 國. 學. 1995, 94）。第七屆在單一選區制度下，立委選民服務範圍變大，有立委不諱言. ‧. 說：「大多數立委都是上午開會，下午回去跑選區，這是立院公開的祕密」，選. sit. y. Nat. 區在中南部的立委，更是每天搭乘高鐵南北跑，成為一群「高鐵立委」（丁嘉琳. io. 2.. er. 2008a, 58）。由此可知立委在立法問政表現不足，輕議事而重服務。立法院議事效率不彰：國會議員對選區經營的興趣總是比起在國會多花. al. n. v i n 時間開會還要來得高。每逢會期結束總是上演「法案大清倉」，立法品質令人堪 Ch engchi U 慮。每年約有 90%法案仍躺在立法院無法被程序委員會排入議程（趙弘章 2005, 41）。第七屆的立法院各委員會大多僅開半天會，以第七屆第二會期來說，各委. 員會更是積案如山，8 個委員會共累積 663 項法案等候審查（奇摩網路新聞，2008 年 12 月 24 日）， 6 立委開會所花費的時間實在不足。 3.. 立委無法建立專業性：立委時常遊走在各常設委員會（盛杏湲 2000c），. 在第二屆至第四屆採「自由登記額滿抽籤制」時，立法委員遊走於常設委員會的情形日趨嚴重，但在第五屆改採「政黨比例分配制」後，遊走的情形即有明顯的 6. 高如玉，2008，〈立法怠惰？立院委員會積案超過六百件〉，奇摩網路新聞，12 月 24 日， http://www.ccw.org.tw/p/1026，檢索日期：2009 年 8 月 27 日。 14.

(24) 改善（蕭怡靖 2005, 105-107）。至於召委委員的資深程度，即使取消「連選連任制」，還是人人都有機會「輪流擔任」，各政黨立委多將召集委員視為是一種「極佳的曝光機會」，希望這種「好康」可以由大家「輪流共享」（黃秀端 1996, 31）。如此不僅召委無法建立其權威與專業，立委亦欠缺動機來建立在委員會之地位，以建立其專業問政能力。 4.. 國會缺乏議事透明，成為黑機關：國會議事缺乏透明，立法委員的出席. 率往往無法被外界所知道，往往儘有簽到，實際人不在議場，議事紀錄也都是經潤飾過的。最令人詬病的莫過於「黨團協商」。1992年為了化解朝野對立，以提. 治政大性（趙弘章 2005, 43）。看似黨團協商機制在決議事紛爭上有幫助，但是在實際立升議事效能與立法品質，在《立法院組織法》第二十七之一賦予黨團協商的合法. 應用上卻有不少的缺點：如黨團協商多半僅由黨鞭參與、協商需要每個黨團代表. ‧ 國. 學. 簽字始通過、協商過程不透明形成密室政治、小黨可訴諸黨團協商拒絕在院會裡. ‧. 表決以及黨團協商制度剝奪其他立委的法案參與權（黃秀端與何昱婷 2007, 7；. y. Nat. 趙弘章 2005, 46-51；鄭明德 2001, 95-96）。如此看來，黨團協商當初制定欲提. er. io. sit. 升議事效率的目的並沒有因而達成，只是造成法案不斷的延宕而以。總而言之，立法院最大的問題在於政黨意識型態間的對立令民眾感到不滿。. al. n. v i n 吳親恩（2007）就指出，臺灣民眾對於行政部門與立法院產生政治信任上的差異， Ch engchi U. 主要是源自於民主化後，國家認同分歧議題導致意識型態上的嚴重對立。不僅如此，立委本身輕立法問政重選區服務，不去盡到身為國會議員的責任等也是問題所在。這樣的立法院，令許多民眾與學者不滿意，這或許說明為什麼臺灣公民團體監督立法院的行動幾乎不曾中斷，也突顯監督國會似乎有其必要性。三、他山之石：美、韓兩國公民監督國會團體如何影響民眾與國會議員世界監督國會的公民團體不少，有兩個團體是比較著名的，一個是具有長久歷史，至今仍在運作的 Common Cause（公民行動組織），7 一個則是亞洲鄰近國. 7. 翻譯名稱參考曹俊漢（1994）之翻譯。但目前並沒有一個共同的翻譯，本文以 Common Cause 15.

(25) 家南韓的 Citizen’s Alliance for General Elections（CAGE）（公民監督大選聯盟）。以下本文就這兩個團體的政治運動成就進行概要說明：（一）美國的Common Cause 美國的 Common Cause 成立於 1972 年，創辦人 Gardner 曾任美國健康教育福利部（Department of Health, Education, and Welfare）部長，在他卸任公職後所一手創辦的。8. Common Cause 成立目標在於「透過團結人民，採取共同行動，. 從制度著手，建立爭取權益的管道，喚起美國人重新重視自己的公民責任，達成共同的理想，讓美國成為真正的民主國家」（黃瀚儀 2006, 103；曹俊漢 1994,. 治政曾經高達 80 萬人參與捐助資助該組織，預算大支出甚至達到八千萬美元立. 69）。該組織相當龐大，幾乎每一州都有據點。 9 根據 1984 年一項資料顯示，. （McFarland 1984, 1-2）。正職人員需長時工作，但薪資不高。根據一項 1970. ‧ 國. 學. 到 1980 年的資料顯示，Common Cause 收入來源大約 58.2%來自會員會，29.5%. ‧. 則是國人捐款；支出項目大約 42.6%用於遊說及計畫執行，22.4% 用於州的遊. y. Nat. 說與計畫執行；17.2%用於會員的發展與招募（McFarland 1984, 74-84）。 10 各. er. io. sit. 州辦公室除了監督州議會外，也接受總部的要求，向選區國會議員施壓。 Gardner 認為積極主動遊說國會是改變國會決策最好的方式。Common Cause. al. n. v i n 的組織型態與一般專業的政治遊說組織不同，是一種公民遊說（people’s lobby） Ch engchi U 的組織（Berry 1977；McFarland 1984, 7），以對抗利益團體不正當的權力使用。. 在行動上，Common Cause 採取積極的行動介入國會議員的決策，利用在首都華盛頓聘用的「內線人士」（insiders）即專業遊說者進行施壓，Common Cause 本身則扮演「外線遊說協調角色」（outsider lobbying coordinator）（McFarland 1984,. 稱呼之。 8 Gardner（1972）也出了一本 In Common Cause 的書，說明 Common Cause 成立的理念及理論基礎。 9 根據 Common Cause 官方網站，他們目前僅有 34 個較大的州有分部，但在全美各地共有 62 個據點。 10 根據 Common Cause 官方網站，他們現在主要財源仍是依賴民眾可減免賦稅的捐款，不過經費的收支出比例並未公開於官網。 16.

(26) 9）。Common Cause 自身定位代表民眾，重視公共利益政策的介入，舉凡反戰、政府改革、福利法案、環境保護等都曾加以介入。因為組織型態強調公民普遍參與，使得它對政府的影響具有普遍性與草根性（McFarland 1984, 32；曹俊漢 1994, 64-65）。 Common Cause 會員數量眾多，多集中在美國東、西岸沿海城市。會員數在 1980 年代，大約在 20,3000 到 220,000 上下波動。 11 這些民眾的特質大多為白人、具有大學以上的高等教育程度、中年以上年齡層居多、家庭收入較高、較高比例的專業人士、學術界人士以及退休人士，以及政黨傾向多偏向民主黨的. 治政大 Cause 推動國會改革的動 Cause 的會員基礎多為中產階級人士，他們是 Common 立民眾（McFarland 1984, 38-58；Rothenberg 1992, 69-82）。由此可發現，Common. 力。參與 Common Cause 的會員也較一般民眾對政治種種現象感到不滿意。. ‧ 國. 學. Common Cause 採取遊說的目的是為了說服那些在法案上立場游移未決的國. ‧. 會議員，Common Cause 有自己特定的立場，並希望國會議員通過他們認為符合. io. er. （McFarland 1984, 112-137）：. sit. y. Nat. 公共利益的法案，並向他們施壓。Common Cause 向國會議員施壓的方式如下. 首先，Common Cause 動員選民向國會議員寄發信函。郵寄信函是 Common. al. n. v i n Cause 的重要遊說方式之一。每年約有 C h 22 萬 5 千封信寄到國會山莊，大約有三 engchi U 分之二是寄給眾議員，三分之一是寄給參議員，平均每位眾議員每年可接到 320 封信，參議員為 700 封。 12 但不同地區對於信函的態度不盡相同，來自東北各州、西海岸各州、城市地區以及改革思想強烈地區的國會議員比較重視來信，也肯定 Common Cause 背後所代表的民意；至於來自南方各州與農村地區的議員則是較不以為然。儘管信函的效果隨著年代變遷效果愈來愈減弱，但國會議員對於. 11. 根據 Common Cause 網站，目前沒有公布最新的會員人數。若要加入會員需以捐款方式加入，共分成五個捐款等級：500 美元、100 美元、家庭名義捐款 50 美元、個人名義捐款 40 美元，以及學生捐款 15 美元，若要持續支持 Common Cause，則分家庭名義捐款 50 美元、個人名義捐款 40 美元，以及學生捐款 15 美元等三個捐款等級。 12 根據 Common Cause 官網指出，動員選民向國會議員寄發信函施壓仍是目前廣泛使用的手段。 17.

(27) 某一議案有特別多的信函，國會議員還是會特別留意。甚至，當國會議員很久沒有收到來信，他們還會特別去注意是什麼原因。而新當選的國會議員，剛接到來信時，反而覺得自己在選民心中有分量，對新任議員來說，信函的效果比對資深議員有效。其次，Common Cause 邀請國會議員晤談。正式或非正式的晤談，其所產生的效果大於信函。這種方式時常與眾議員進行，因為參議員通常較忙。經過實際的面談，國會議員對於議題的重視程度會加深印象並提高重視程度。會晤通常由 Common Cause 在各選區的辦公室與國會議員排定。有時候 Common Cause 的代. 治政大原則性的支持，但不代表涉及法案細部內容的制定。因為國會議員同時受到許多立表會在晤談場和當場要求國會議員做出通過法案的承諾，但有些國會議員僅表示. 遊說團體遊說，他們不敢立即作出承諾。. ‧ 國. 學. 第三，Common Cause 利用國會議員或其助理的友誼關係。Common Cause. ‧. 成員眾多，他們有朋友在擔任國會議員助理，有些會員認識國會議員本人，有些. y. Nat. 甚至擔任過國會助理。有了這一層友誼關係，遊說工作更容易進行。不過，遊說. er. io. sit. 者與國會議員的關係或許因為遊說緣故而逐漸疏離。一名在 Common Cause 工作的資深遊說者 David Cohen 就說他們的政策是「沒有永遠的朋友，也沒有永遠的. al. n. v i n 敵人」。儘管對於 Common Cause C h友善的國會議員能夠使得法案通過機率變高， engchi U. 但 Cohen 認為這樣的政策可使得 Common Cause 保持中立性，以免被外界貼上是國會議員工具的標籤，即使過去曾經支持 Common Cause 的議員，也可能因為其他法案立場的不同而變成敵人。第四，Common Cause 發動候選人公開表態承諾的活動。1972 年與 1974 年兩次選舉中，Common Cause 曾要求各政黨候選人公開承諾 Common Cause 優先推動的法案及政策，並發動各選區的會員向他們的國會議員施壓：如國會資深制的改革、聯邦選舉公費競選、解決同時擁有國會與行政職位人員利益衝突的規章、華盛頓遊說人員的管制，以及要求行政機關與國會議事公開等。在公開場合做出承諾，對候選人實則產生不小壓力。 18.

(28) 第五，Common Cause 公布國會議員對 Common Cause 推動法案的立場。 Common Cause 每年度都有紀錄他們所推動遊說的法案，並揭露各國會議員對這些法案的立場及態度。原先此一作法僅供內部工作人員及會員參考所用，並非針對國會議員而來。這樣的紀錄有加註額外的形容詞，如友善、不佳與中立等歸類。但 Common Cause 將這樣的訊息公佈在刊物上，國會議員起初以為這是 Common Cause 對他們進行等級評比（rating），他們對這樣的報導非常關心與在意。後來這成為 Common Cause 一項可用的策略。特別是對於那些來自選民改革意識較高選區的國會議員，他們不希望看到自己的名字出現在與 Common Cause 不合作的. 治政大列為合作名單，且與 Common Cause 維持良好關係，這對該國會議員的政治生涯立. 國會議員名單裡，避免讓選民對他產生反改革的印象。相反地，如果國會議員被. 是有正向幫助的。. ‧ 國. 學. 第六，Common Cause 公開質問候選人。這種作法也對國會議員會造成心理. ‧. 上很大的壓力，適逢選舉期間，Common Cause 派員到眾多選民出現的選舉場合. y. Nat. 提問，表達自己的立場，並要求國會議員表示其立場。由於 Common Cause 的會. er. io. sit. 員在地方上都是有聲望與影響力的人物，許多國會議員會順勢贊同 Common Cause 的立場，即使不贊同者，則必須面臨不斷解釋的局面，有些國會議員最後. al. n. v i n 只好妥協附和發問者的立場。但對國會議員來說，Common Cause 這種逼迫表態 Ch engchi U. 的作法是在逼迫扭曲他們的個人意志，引起他們強烈的不滿。. 第七，Common Cause 與新聞媒體合作。由於紐約時報、華盛頓郵報與華爾街日報等重要的傳播媒體，他們對 Common Cause 的改革議題立場向來是採取接受的態度。這些媒體及其專欄作家也與 Common Cause 維持友好關係。因此，任何有關 Common Cause 改革議題的倡導往往是重要新聞。Common Cause 的合作媒體對象也觸及地方小報，地方報紙的編輯多半也是會員。地方小報也負責監控議員的投票紀錄，並批評該議員不支持 Common Cause 所支持的法案立場，國會議員助理也會蒐集媒體的評論，並向議員報告，媒體的評論有可能改變國會議員的態度。由此可見 Common Cause 與媒體合作的計畫進行相當的順利，發揮不少 19.

(29) 對國會議員制衡的力量。第八，Common Cause 建立專業遊說團隊。Common Cause 的遊說者，不僅專門負責專門領域的法案，也熟習國會立法程序。因為專業的遊說技巧使得遊說任務順利發揮功效。專業遊說人士往往與國會議員建立專業服務關係，專業遊說人士與國會議員交換資訊，提供政策上的意見、法案上的細節或技術性內容，幫助國會議員提案。甚至，一些遊說者還幫國會議員擬演講稿或草擬法案，好讓友好議員順利推動法案。第九，Common Cause 採取遊說結盟。某些特定法案，關心的團體不只一個，. 治政大資訊共享，研擬共同的策略，也有較為豐富的資源，透過分工合作向國會議員遊立因此 Common Cause 也與其他社團組織結盟向國會議員施壓。團體結盟可以做到. 說，達到資源使用上的效率。在經費上也可共同分擔，然而這種合作關係僅是暫. ‧ 國. 學. 時性的，而非長久性的合作，因為容易發生團體成員不易達到共識的窘境。. ‧. 最後，Common Cause 嘗試以行動團隊遊說國會議員。1980 年代開始出現行. y. Nat. 動團隊遊說的概念，行動團隊遊說是以地方為基礎，總部工作人員提供遊說者目. er. io. sit. 標人選的必要資訊，包含議員的議題立場，以數個選區為單位一起進行遊說，遊說人數一次以 12 名國會議員為限。團隊遊說的成員必須與國會議員互動，保持. al. n. v i n 密切聯繫至少兩年。這種遊說形式的效果使得參與者有工作的目標對象，也激發 Ch engchi U 團隊成員工作上的認同感。國會議員也因而感受到他們不斷受到 Common Cause 的監督。目前 Common Cause 在活動目標與過去有所轉變，唯一不變的是仍活躍於美國的政壇上。根據 Common Cause 的官方網站，其目前關注以下幾個議題： 13. 1. 美國的金錢政治問題：也就是監督政治人物與財團間不當的金錢與利益交換，並推動許多約束管制政治人物與企業家金錢流動的法案。 2. 推動課責的政府：Common Cause 呼籲修改參議院冗長發言（filibuster）. 13. Common Cause 官方網站：http://www.commoncause.org。 20.

(30) 的規定，冗長發言的設計過去被視為國會議題充分辯論的需要，但是現在卻成了國會議員杯葛議程的手段；14 此外，應給予告密者保護（whistleblower protection），亦即在政府部門任職的公務員若要揭發不法行為，能獲得充分保護；最後，它們呼籲最高法院應介入行政與立法的衝突，然而最高法案向來沉默不主動介入，而是處於被動的態度。 3. 選舉與投票制度的改革：推動選舉法規中不合理的規定，以促進公平的選舉，並推動〈選民賦權法案〉（Voter Empowerment Act），包含簡易化投票流程，以提高選民投票意願，並推動選民可以提早投票，甚至可透過網路及郵寄投票等. 治政 4. 政府的道德議題：水門案事件的發生，引起大 Common Cause 關注政府的立. 促進選民參與選舉的法案推動。. 道德議題。Common Cause 於 2007 年成功推動〈誠實領導與公開政府法〉（Honest. ‧ 國. 學. Leadership and Open Government Act），目的在於約束國會議員的遊說、募款等活. ‧. 14. n. al. er. io. sit. y. Nat. 如該圖所示，美國參議院使用冗長發言的頻率從 1970 年代起大幅增加，2000 年在政黨嚴重對立下，冗長發言更是高頻率地被使用為杯葛議事的手段，導致國會效能低落。. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：Common Cause. 2013. “Our Issues.” http://www.commoncause.org/site/pp.asp?c=dkLNK1(1)MQIwG&b=5958583(accessed June 10, 2013) 21.

(31) 動，國會議員或國會職員若有送禮行為必須有所規範，甚至必須在預算上有所詳細記錄；到了 2008 年，Common Cause 成功推動由 8 位非國會議員的成員組成「國會道德委員會」（Office of Congressional Ethics），授權執行政策及法案的道德議題審查，並向眾議院道德委員會報告。 5. 媒體與民主改革：美國的媒體由於報導有立場，並未提供民眾多元觀點、輕易接觸的資訊，這些現象正在侵蝕美國民主的基石。因此，Common Cause 促進「聯邦通訊委員會」（Federal Communications Commissioner , FCC）必須監督媒體進行公正的報導，並要求政治廣告必須透明化（transparency in political. 治政大 monopolies）；最後，明；不僅如此，Common Cause 也反對媒體壟斷（media 立 advertising），禁止政府置入性行銷，甚至政治廣告若由利益團體資助必須公開註. Common Cause 要求政府在偏鄉廣設無線網路，以促進弱勢民眾接收媒體資訊的. ‧ 國. 學. 權利。. ‧. 6. 在其他的工作目標上，Common Cause 正在推動年輕人的加入與教育推廣. y. Nat. 工作，並設有研究中心出版關於國會改革的研究、調查報告。為了促進國際化，. er. io. sit. 迎合科技世代民眾的需求，除了架設自己的官網及部落格（CommonBlog）外， Common Cause 也使用各種熱門網路平台來促進能見度，如 FaceBook、Twitter、. al. n. v i n Flickr、YouTube 等媒體管道與網友交流、溝通，或是宣傳他們的國會改革理念。 Ch engchi U （二）美國其他的監督團體. 美國有其他團體的行動同樣值得一提，特別是環保團體。1970 年代，一個組織完整的遊說性質的環保團體「環境行動」（Environmental Action）曾公布「一打骯髒」（dirty dozen）的國會議員名單，以列出 12 位曾經在立法上對環境保護具有不利影響紀錄的國會議員為名。這些國會議員的立場通常很容易攻擊，在歷經五次選舉後，52 位曾經被列為「一打骯髒」的國會議員中就有 24 位連任失敗。這使得國會議員在環境議題表決時開始三思其後果（Keller 1981，轉引自： Jacobson 2003, 225 ）。後來另一個環保團體「環保投票聯盟」（ League of Conservation Voters, LCV））（在 1996 年仿效使用這樣的策略也獲得可觀的成功。 22.

(32) 1996 年到 2002 年之間，49 位被鎖定的候選人當中，有 27 位候選人參選失敗，這 49 位名單包括 27 位現任國會議員以及 6 位轉戰參議院的眾議員（League of Conservation Voters 1999，轉引自：Jacobson 2003, 225）。這兩個環保團體主要透過影響選舉結果的威脅對國會議員施壓。由上述可以發現，Common Cause 宣稱自己作為一個代表民眾及公共利益的公民團體，以監督國會的行動。其部分遊說手法跟一般利益團體大同小異，運用草根遊說的策略，動員選區選民向國會議員施壓，向國會議員寄發溝通信函或是致電溝通、在媒體合作宣傳進行改革方案的議題設定、派專業遊說人士與國會議. 治政之所以開始遭到特定團體的鎖定，主要係因為 1970大年代國會透明化的改革。國立員親自溝通，甚至用各種手段企圖影響選舉（Goldstein 1999, 14-52）。國會議員. 會議員的行動對外更加透明讓外界所知，更多的公開會議及公開的投票紀錄，使. ‧ 國. 學. 得遊說團體能更快地展開布局行動，國會議員也因此面臨更多利益團體及選區選. ‧. 民的壓力（Jacobson 2003, 226）。在現代通訊科技的發達下，以及專業遊說者的. y. Nat. 浮現，只要這些利益團體有錢，向國會議員產生有效的施壓並不困難。公益團體. er. io. sit. 與一般利益團體同時影響著國會議員的行動，然而 Common Cause 及環保團體的公益性質，較一般利益團體更能夠獲得眾多民眾的認同與支持，這也給予這些公. al. n. v i n 民團體在監督國會議員上很大的力量。一般利益團體難以有此成就，畢竟他們所 Ch engchi U 能動員的主要還是侷限在與該利益直接相關的群眾。（三）南韓的公民監督大選聯盟 2000 年是韓國第 16 屆國會議員選舉。這一年韓國的非政府組織（NGOs）結盟訴求擁護公民主權。2000 年 1 月 12 日，412 個公民團體組成一個鬆散但很快就聚集而成的聯盟。結盟團體數最高來到 1,055 個，取名為「公民監督大選聯盟」，目的在於消滅政治貪腐以及倡議以人民主權取代傳統的權威治理。這樣的行動獲得全國 80%人民的支持，成果總計在 112 名落薦對象中有 58 名未被提名，而 86 個被設定為落選目標的候選人中，共 59 位落選（丁嘉琳 2008a, 68；中時. 23.