第三章 公民監督國會聯盟如何運作與評鑑立委
第一節 臺灣公民團體監督國會的歷史發展
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第三章 公民監督國會聯盟如何運作與評鑑立委
本章共分四節論述。首先，第一節整理臺灣過去許多公民團體監督國會的歷 史發展脈絡。公督盟的成立事實上與過去不少團體有著密切的連結關係，特別是 澄社以及社會立法運動聯盟，本文將簡要地概述這些團體監督立法院的歷史發展 與經驗。第二節則是透過整理公督盟的書面文件，介紹公督盟如何作立委評鑑，
包含評鑑的原則、指標及評鑑作業流程。第三節則是公督盟評鑑的行動與經驗，
此節作者將透過深入訪談公督盟三名成員，探討公督盟為何要做立委評鑑，曾經 遇到什麼樣的困難與挑戰，對於整個立委評鑑做下來有什麼樣的感想，是否觀察 到有趣的現象以及目前立委評鑑執行下來的心得與反思。
第一節 臺灣公民團體監督國會的歷史發展
由民間發起系統性監督國會的行動首度出現在 1989 年，當時的臺灣適逢威 權統治末期與自由化、民主轉型的開端。當時眾多學者組成「新時代基金會增額 立委問政表現評估小組」，率先敲下第一聲鐘針對立法院第一屆增額立委，由蕭 新煌教授負責監督國會任務，提出立委評鑑報告，公佈「推薦立委與不推薦立委 名單」（新時代基金會增額立委問政表現評估小組 1990；陳香蘭等 2011, 116）。
之後陸陸續續出現不同的團體提出監督國會的報告，如國會觀察基金會、臺灣勞 工陣線、婦女新知基金會等團體，有些提出監督國會報告的目的是希望從立法審 議過程影響國會決策，持續觀察其所推動的法案，也有針對立委整體表現進行評 鑑，希望導正立法院的議事品質及立委的素質，如澄社是監督國會行動持續最久 的團體，從第二屆到第五屆都有公佈立委評鑑報告（黃瀚儀 2006）。因此，從立 法委員開放民選以來，每一屆都有公民團體在進行監督，相繼提出監督報告書，
以下對於臺灣歷年監督國會的團體作一介紹：
一、新時代基金會
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新時代基金會鑑於人民長期無法窺探立法院的作為，率先針對首次民選產生 的增額立委進行「問政表現評估報告」。該基金會於 1989 年設立「增額立委問政 評估小組」，並於 1990 年出版《立法院擂台：增額立委問政評估》一書。這次監 督報告也是臺灣最早針對立委的問政表現進行系統性的評估。不過，由於立法院 的資料難以取得，該次監督行動之規模可說是「空前絕後」。新時代基金會的評 估目的是想要瞭解由選民民選出來的立委在其任內有何表現，這些表現具有什麼 樣的特色和性質，又反映出什麼樣的民意取向（蕭新煌 1990, 9）。此外，新時代 基金會之所以只針對第一屆增額立委進行問政表現評估報告的原因在於，當時的
「資深立委」並沒有「選民」基礎，也不需要改選，但是增額立委有其民意基礎，
對其問政表現進行評估才能發揮監督作用，也較有評估價值，也能發揮教育選民 的作用（蕭新煌 1990, 11）。
新時代基金會監督的方法係採用內容分析法，分析增額立委質詢（包含口頭 與書面質詢）以及法案質詢之發言內容為分析對象，並將內容分為幾下各類：質 詢議題內容的分類、33 為誰發言之分類、34 資料來源，35 以及質詢內容取向。36 新時代基金會針對立委問政表現的評估報告，並沒有列出所有增額立委整體表現 的名次。不過，在比較基礎上，是以全體增額立委去做評比，例如在質詢議題內 容分析上，他們以內容分析計算立委發言內容涵蓋哪些面向的議題，如在經濟議 題方面發言次數最多的前幾名有哪些立委；為誰發言也是列出各增額立委對各階 層團體利益關心度的排行榜，這是立委個體層次的排名；但也對立法院做總體層 次的分析，如分析各政黨立委、區域立委、職業團體代表立委質詢所關心的社會
33 質詢議題內容共分成九大類：財政經濟類、政治類、社會類、交通類、國防外交類、教育類、
環境保護與公共衛生類、法務類以及文化新聞類（張茂桂 1990）。
34 為誰發言之分類分成十六個對象：一般民眾、個人利益、各別利益團體、國家結構與制度、
公務人員、教育人員、工商業界、農漁民、勞礦工、學生、老人、婦女、青少年兒童、軍人榮民、
特定群體（如原住民）及其他（吳忠吉 1990）。
35 資料來源分為：印象所得（未明確指出資料來源者）、民眾請願、新聞資料之反應、專家立論、
官方資料、綜合整理而成等六類（蕭新煌 1990, 13）。
36 質詢內容取向即質詢內容的發言方向，包含廣泛討論、提出問題、提出具體建議、督促立法 及修法，以及其他等五種取向（蕭新煌 1990, 13-14）。
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利益傾向分配比例的情況（張茂桂 1990, 31-48；吳忠吉 1990, 49-62）。不僅如 此，新時代基金會的問政評估報告也針對許多立委表現的面向進行分析，像是：
（一）分析弱勢團體在立委質詢的地位，並公布最關心弱勢團體的立委，甚至公 開希望他們得以連任（徐良熙 1990, 63-76）；（二）以數據方式分析發現，隨著 臺灣經濟的高度發展，立委質詢議題關注在金錢政治的比例有所提高（林忠正 1990, 85-94）；（三）分析立法院所通過的法案，並比較各法案有多少立委發言之 統計（蔡調章 1990, 101-134）；（四）重要法案審查發言內容之分析，並詳列各 法案有哪些立委發言，並加以評析（李伸一、賀德芬與黃怡騰 1990, 135-162）；
（五）分析立委政見與質詢議題間之關係，包含各政黨立委的政見在各議題的分 佈狀況，立委的質詢內容有多少比例呼應自己的政見，以分析政見履行關注的程 度（黃榮村與卓淑玲 1990, 163-216）。
二、國會觀察基金會
國會觀察基金會（以下簡稱「國觀會」）成立於 1992 年 8 月，是第一個最具 規模的專業監督國會團體，組織陣容龐大，涵蓋政治界、文化界、傳播界、學術 界、教育界與企業界，曾被寄予厚望，希望能代替選民對立法院扮演另一種制衡 力量。國觀會對立委監督主要為兩個方向：一是「正當行為」，統計立委出缺席 情形、提案跟質詢的數量等；二是觀察立委的「不正當行為」，包括關說、承攬 業務、利用特權、兼職等不法但不合理的行為（黃瀚儀 2006, 37）。在成立的第 一年國觀會就大動作發表五次不同項目的評鑑報告，後續又於 1993 年發表三次 報告、1994 年一次、1998 年一次。37 不過，首次提出評鑑報告也使得當時負責
37 國會觀察基金會曾經發表的評鑑報告計有（資料來源引自：黃瀚儀（2006）從新聞報紙的整 理）：1. 證交所審理峰安金屬公司上市案（1992 年 10 月）；2. 成立「第二屆立委選舉觀察小組」
（1992 年 11 月）；3. 兼職立委排行榜（1992 年 11 月）；4. 履行政見最佳/ 最差前十名（1992 年 12 月） ；5. 任內積極關心法案前二十名以及議事發言表現最差前十位（1992 年 12 月）； 6.
推動公職人財產申報法有卓越及積極貢獻二十五名單（1993 年 6 月）； 7. 立法院審查八十三年 度中央政府總預算表現較佳二十人及較差六人（1993 年 6 月）； 8. 立法院第一屆總質詢期間表 現理想的十二位立委名單（1993 年 7 月）； 9. 立法院第二屆第二會期觀察報告暨朝野立委出缺 席統計表（1994 年 1 月）； 10. 第三屆立法委員問政表現總評（1998 年 11 月）。
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會務運作的執行長姚立明挨立委控告（中國時報，1992 年 12 月 11 日；38 青年 日報，1992 年 12 月 17 日），39 不過獲法院宣判無罪（自立晚會，1993 年 7 月 30 日）。40 國觀會除了公布評鑑報告以外，也有做國會改革的倡議，例如：呼籲 立委公布財產，推動公職人員財產申報（中國時報，1993 年 5 月 26 日）。41 但 最後由於民間支持與捐款不如預期，國會觀察基金會面臨經費的困窘，立法院不 配合提供資訊，國民黨團也指控國觀會評鑑有偏差（自由時報，1993 年 6 月 23 日），42 即使被評鑑為優良的立委也沒有因而支持國會的評鑑行動，而且姚立明 本人也投入立法委員選舉，使得國觀會的公信力和客觀性大打折扣（黃瀚儀 2006, 38），之後國觀會幾乎銷聲匿跡。
經過約十年的沉寂，或許因為公督盟開始大力推動立委評鑑的緣故，2008 年 7 月，國觀會又突然公佈一份立委評鑑報告，由姚立明主持召開記者會，公佈 十位表現最佳及十位最差之立委，當然引發不少立委批評不符實情。國觀會評鑑 標準包含出席率，發言次數（但扣除謾罵的發言內容）與提案數，也批評現行立 法院制度會的問題，也就是立法院長王金平與副院長曾永權需要主持院會、處理 院務，卻掛名外交及國防委員會席位，不需要出席、發言及提案等現象（中央社，
2008 年 7 月 20 日）。43 不過，國觀會在第七屆卻僅有公布一次評鑑報告而已。
後來最近一次的新聞是，國觀會於 2009 年公開呼籲，反對現任立委轉換跑道參 選 2009 年縣市長選舉，形同欺騙選民，揚言進行反輔選，但未見具體行動。44
三、澄社
澄社並非是一個正式的社會團體，而是一個知識份子論政的團體，橫跨政治、
經濟、社會、法律等領域的學者，主張「論政但不參政」，希望保持意見客觀中
38 蔡福蔭，1992，〈澄清方式無法接受饒穎奇仍決控告國觀會〉，《中國時報》，12 月 11 日，版 7。
39 唐奇，1992，〈張堅華控告姚立明涉嫌誹謗〉，《青年日報》，12 月 17 日，版 6。
40 劉鳳琴，1993，〈姚立明被林鈺祥饒穎奇控誹謗案無罪〉，《自立晚報》，7 月 30 日，版 9。
41 楊索，1993，〈國觀會函邀立委 30 日公布財產〉，《中國時報》，5 月 26 日，版 4。
42 黃玲華、何榮幸，〈國民黨立院黨團指國觀會評估偏差〉，《自由時報》，6 月 23 日，版 4。
43 李明宗，2008，〈國會觀察基金會公布十大表現最佳最差立委〉，《中央社》，7 月 20 日。
44 葉素萍，2009，〈國觀會：反對現任立委參選縣市長〉，《中央社》，4 月 30 日。
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肯，避免被外界貼上御用學者或是反動派的標籤，以避免降低言論公信力與影響
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