行政訴訟法暫時權利保護制度內涵檢視 第四章
第一節 立法沿革
雖然我國目前行政訴訟法之暫時權利保護制度，包含停止執行與保全程序兩 大部分，惟此一區分並非一開始即是如此，以下就制度之演變說明之。
第一項 停止執行
我國行政訴訟法制定於民國 21 年 10 月 22 日，當時之內容相當簡陋，全文 僅有 27 條規定，並未設有暫時權利保護之制度。直至民國 25 年 12 月 18 日修正 時，立法者方於第 11 條設有停止執行之規定：「原處分或決定之執行，除法律 另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。但行政法院或為處分或決定之官署，得 以職權或以原告之請求停止之」。據學者指出，其之立法目的為：「原處分或決 定，具有國家意思之公定力，在未經判決為違法以前，尚推定其為適法，倘因提 起行政訴訟，遽予停止執行，難免妨礙行政事務之進行，且有抵制濫訴之虞」181
。於民國 64 年 11 月 28 日之修正時，前開規定移至第 12 條並酌做文字修正為：
「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止，但行政 法院或為原處分或決定之機關，得依職權或依原告之請求停止之」，考其修正理 由，乃係當時之法律使用「官署」一詞者極為少見，爰將先前條文中之「官署」
之修正為「機關」182。
至於民國 87 年 10 月 2 日行政訴訟法之修正，停止執行之規定則有較大幅度 之變更：第一，增加停止執行之要件及效力。除將原有行政訴訟法原第 12 條之 規定移至第 116 條，同時考量行政機關之處分或決定，在依法變更或撤銷前，具 有執行力，原則上不因提起行政訴訟而停止執行，故仍維持原第 12 條所採之不 停止執行原則，於第 116 條第 1 項規定：「原處分或決定之執行，除法律另有規
181 林紀東，《行政法》，三民，1986 年 9 月，修訂版，537 頁
182 參照立法院公報，第 64 卷第 87 期，38、44 頁。
定外，不因提起行政訴訟而停止」。另為避免採行不停止執行原則而造成難以回 復之損害，並衡量原告或利害關係人之利益與對公益，故於第 2 項規定：「行政 訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有 急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之 訴在法律上顯無理由者，不得為之」。又考量行政訴訟採訴願前置主義，為避免 行政訴訟繫屬前，所經歷之漫長時間，原處分機關可隨時執行原處分，而受處分 人卻不得向行政法院尋求暫時權利保護，致人民權利保護呈現重大漏洞，爰增訂 第 3 項：「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，
且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但 於公益有重大影響者，不在此限」。此外，行政法院為停止執行之裁定前，應使 當事人有陳述意見之機會，爰規定應先徵詢當事人之意見，以求至當，故於第 4 項規定：「行政法院為前二項裁定前，應先徵詢當事人之意見。如原處分或決定 機關已依職權或依聲請停止執行者，應為駁回聲請之裁定」。最後，增訂第 5 項：「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序 之續行之全部或部分」，以明定停止執行之效力183。
第二，確認行政處分無效訴訟之準用。為避免當事人提起確認行政處分無效 之訴訟後，於行政法院依法判決確定以前，該行政處分之效力乃處於不明確之狀 態，並兼顧行政處分之執行力及避免發生難以回復之損害，故增訂第 117 條規定
：「前條規定，於確認行政處分無效之訴訟準用之」184。
第三，增加停止執行之撤銷。考量行政法院裁定停止執行原處分或決定之執 行後，如發覺停止執行之原因已消滅，或有其他情事變更之情形，例如難以回復 損害之必要性已不存在、停止執行後，發生有影響公益情事、原告之訴業經敗訴 確定或本案訴訟業已撤回等，為確保行政處分或決定之執行力，故增訂第 118 條規定：「停止執行之原因消滅，或有其他情事變更之情形，行政法院得依職權 或依聲請撤銷停止執行之裁定」185。
第四，增加停止執行之救濟。衡諸停止執行或撤銷停止執行之裁定，無論准
183 參照立法院公報，第 87 卷第 36 期，257‐258 頁。
184 參照立法院公報，第 87 卷第 36 期，258 頁。
185 參照立法院公報，第 87 卷第 36 期，259 頁。
許與否，皆攸關當事人及其他利害關係人之權益至鉅，遂增訂第 119 條規定：「
關於停止執行或撤銷停止執行之裁定，得為抗告」186。
第二項 保全程序
於民國 87 年前行政訴訟僅有撤銷訴訟一種訴訟類型，並無類似民事訴訟法 上給付訴訟之判決，亦無強制執行或保全執行標的之必要，故當時行政訴訟法並 無類似民事訴訟法上用以確保債權人訴訟結果得以實現之保全制度。民國 87 年 行政訴訟法修正後，行政訴訟類型除原有之撤銷訴訟外，更增加課予義務訴訟、
給付訴訟及確認訴訟等新類型，為配合訴訟種類之增加，行政訴訟法增設第八編 之保全程序。又考量民事訴訟法已有保全程序之規定可供參考，本法遂模仿其之 內容將保全程序分為「假扣押」與「假處分」兩種類型187。
一、假扣押
所謂假扣押，指為保全公法上金錢給付之強制執行，法院依當事人聲請所為 暫時禁止債務人處分其財產之制度188。關於其之要件，行政訴訟法第 293 條規定
：「為保全公法上金錢給付之強制執行，得聲請假扣押。前項聲請，就未到履行 期之給付，亦得為之」。
假扣押之管轄法院，依本法第 294 條規定：「假扣押之聲請，由管轄本案之 高等行政法院或假扣押標的所在地之高等行政法院管轄。管轄本案之高等行政法 院為訴訟已繫屬或應繫屬之高等行政法院。假扣押之標的如係債權，以債務人住 所或擔保之標的所在地，為假扣押標的所在地」189。
聲請人雖得於給付訴訟繫屬前聲請假扣押，惟如行政法院已為假扣押之裁定
，而聲請人遲不提起給付之訴者，將使權利狀態久不確定，為保護對造之利益，
爰新增第 295 條規定：「假扣押裁定後，尚未提起給付之訴者，應於裁定送達十
186 參照立法院公報，第 87 卷第 36 期，259 頁。
187 吳庚，《行政爭訟法論》，341 頁。
188 陳榮宗、林慶苗，《民事訴訟法（下）》，三民，2005 年 5 月，4 版，885 頁。
189 為因應行政法庭之增設，100.11.23 本條修正為：「Ⅰ 假扣押之聲請，由管轄本案之行政法 院或假扣押標的所在地之地方法院行政訴訟庭管轄。Ⅱ 管轄本案之行政法院為訴訟已繫屬或 應繫屬之第一審法院。Ⅲ 假扣押之標的如係債權，以債務人住所或擔保之標的所在地，為假 扣押標的所在地。」
日內提起；逾期未起訴者，行政法院應依聲請撤銷假扣押裁定」190。
為防止假扣押之濫用及訴訟經濟之考量，並避免因假扣押之濫用而受損害之 債務人須另行起訴請求賠償，故新增第 296 條規定：「假扣押裁定因自始不當而 撤銷，或因前條及民事訴訟法第五百三十條第三項之規定而撤銷者，債權人應賠 償債務人因假扣押或供擔保所受之損害。假扣押所保全之本案請求已起訴者，前 項賠償，行政法院於言詞辯論終結前，應依債務人之聲明，於本案判決內命債權 人為賠償；債務人未聲明者，應告以得為聲明」191。
考量民事訴訟程序就假扣押之規定，更為詳盡，除部分性質不相容，或因立 法技術上之原因，行政訴訟法已自行規定者外，其餘與行政訴訟法不相牴觸者，
皆有準用之餘地。是以，新增第 297 條規定：「民事訴訟法第五百二十三條、第 五百二十五條至第五百二十八條及第五百三十條之規定，於本編假扣押程序準用 之」192。
二、假處分
假處分係指，為避免聲請人公法上權利或公法上法律關係，於本案判決確定 前，發生難以回復或不能回復之虞，或為防止發生重大之損害或避免急迫之危險
，由法院對系爭權利或法律關係所為之暫時處分措施193。如前所述，民國 87 年 行政訴訟法修正時為因應訴訟種類之增加，遂設有假處分之制度，以資提供暫時 權利保護之需要。該次修正之重點如下：
第一，假處分之要件。該次修法中考量人民之訴訟權為憲法所保障，有關於 私權之爭執，得提起民事訴訟；公法上之爭議，除法律另有規定外，亦應肯定其 得以提起行政訴訟，方符合有權利必有救濟之原則，故參考西德行政法院法第 40 條第 1 項規定，新增行政訴訟法第 2 條規定：「公法上之爭議，除法律別有 規定外，得依本法提起行政訴訟」194。據此，公法上之爭議，除法律別有規定外
190 參照立法院公報，第 87 卷第 36 期，396 頁。
191 參照立法院公報，第 87 卷第 36 期，396‐397 頁。
192 參照立法院公報，第 87 卷第 36 期，398 頁。
193 陳榮宗、林慶苗，《民事訴訟法（下）》，899 頁。
194 參照立法院公報，第 87 卷第 36 期，151‐152 頁。
，皆得依本法提起行政訴訟，惟因訴訟程序至為繁複，如公法上之權利狀態已有 變更或將有變更，考量嗣後權利人雖取得確定之勝訴判決，亦將無從保全其之權 利，遂新增第 298 條第 1 項規定：「公法上之權利因現狀變更，有不能實現或甚 難實現之虞者，為保全強制執行，得聲請假處分」195。考量於爭執之公法上法律 關係定暫時狀態，係為防止發生重大之損害或避免急迫之危險，與純為保全將來 執行之一般假處分，有所不同，為求明確，於同條第 2 項規定：「於爭執之公法 上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定 暫時狀態之處分」196。立法理由中更明確指出，此項定暫時狀態處分之聲請，不
，皆得依本法提起行政訴訟，惟因訴訟程序至為繁複，如公法上之權利狀態已有 變更或將有變更，考量嗣後權利人雖取得確定之勝訴判決，亦將無從保全其之權 利，遂新增第 298 條第 1 項規定：「公法上之權利因現狀變更，有不能實現或甚 難實現之虞者，為保全強制執行，得聲請假處分」195。考量於爭執之公法上法律 關係定暫時狀態，係為防止發生重大之損害或避免急迫之危險，與純為保全將來 執行之一般假處分，有所不同，為求明確，於同條第 2 項規定：「於爭執之公法 上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定 暫時狀態之處分」196。立法理由中更明確指出，此項定暫時狀態處分之聲請，不