緊急保護安置之法律性質？

受虐兒童之生命、身體、自由等權利，遭受立即性危險或有危 險之虞時，主管機關為保護受虐兒童，依兒童及少年福利法第 36 條 規定，可以採取緊急保護、安置或其他必要之處置。包括依照家庭 維繫方案，採取平和性地提供在宅服務；亦可依照家庭重整方案，

採取最激烈、最易引起爭執抗爭的緊急安置，在無法院命令情況下，

逕行從家庭強制帶走兒童，帶往寄養家庭或機構予以安置。在緊急 安置措施過程中，對兒童及其家屬造成驚嚇與創傷，是可預見的。

美國的兒童福址學者，曾有如此寫實的描繪：「緊急家外安置對於兒 童或家庭都是一個恐怕的經驗，經常發生在晚上。父母幾乎沒有時 間為即將分離的兒童做準備。負責將兒童帶往機構的執行人員、機 構中照顧人員，對兒童而言幾乎都是陌生人，兒童被強迫帶到一個 郊外處所，與其父母、兄弟姐妹、任何熟悉的人相分離，對於被帶 到此處的原因一知半解」¹²⁰

在受虐兒童緊急安置實際案例中，主管機關對兒童緊急安置 後，父母或其他保護人對國家之安置措施，或否認有何虐待或疏忽 之事實，或認為尚不需要採用激烈之親子分離安置措施，對於緊急 安置表示不服，要求交還子女，迭有父母為請求撤銷安置措施，提 起訴願、行政訴訟。此類問題主要爭點在於緊急安置措施之法律上 性質，究係行政處分或事實行為。被安置兒童或其父母對於緊急安 置措施，認為有違法或不當，有所不服，可否依訴願、行政爭訟方 式請求救濟？

。就台灣兒童保護工作實務情況而言，

除了較少聽聞在晚上時間執行外，兒童受到的驚嚇創傷，與該學者 描述，應是相去不遠。

(一)究係事實行為或行政處分

120 Paul Chill, Burden of Proof Begone: The Pernicious Effect of Emergency Removal in Child Protecting Proceedings, 42 Fam. Ct. Rev. 540, 540 (2004). (此文論述由於兒童保護實務工作上，社 工員、法官均有所謂”防衛性傾向，以致於兒童緊急安置過於浮濫。當兒童遭緊急安置後，各種 複雜因素使得父母不易將兒童帶回家庭，尤如滾雪球現象。其觀察在接續的法庭程序中，也從 社工員應證明兒童有須緊急安置的必要，轉換為父母應證明兒童返家的必要。)

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生，不及時處理，恐釀成更大危害。兒童保護社工對受虐兒童之緊 急安置，係在兒童受有急迫危險性時，性質上屬於即時強制之事實 行為，緊急安置後所為之緊急安置通知，非屬行政處分，對於緊急 安置之通知有所不服，不得提起訴願，在訴願實務上，趨向於採事 實行為說 ¹²⁶

(2)行政處分說：

。此類案件提起行政訴訟後，行政法院並未明白表示是 否行政處分，僅從程序上認定無管轄權，予以裁定駁回。

緊急安置措施係由行政機關發動之行為， 在安置期間，主管機 關在保護兒童之範圍內，取得行使、負擔兒童之權利義務，係兒童 及少年福利法第 39 條第 1 項明訂對兒童及兒童保護人均發生法律效 果，與即時強制僅發生事實上效果，有所不同。

至於兒童法第 37 條第 1 項之通知，則僅係程序上之送達文書。

按行政處分於對外發佈時，發生其效力，其發佈方式，依口頭或手 勢、書面，均無不可。行政處分徜以口頭或手勢方式發佈，則於相 對人知悉其內容時起，對各該相對人生效 ¹²⁷

(3)日本學說及實務見解

。徜以書面方式發布，

則採到達主義，也就是以行政處分的文書到達相對人住居所時，作 為生效時點。足見此條規定，係行政程序上應踐行通知之教示規定，

亦即賦與當事人救濟之機會，使受通知之權利者，得於處分送達 30 日內提起訴願。

受虐兒童受到緊急危險之際，日本兒童相談所認為有親子暫時 分離之必要時，依其單方決定，將兒童強制安置於一時保護所，或 委託機構安置，以確保兒童之安全，稱為一時保護制度（兒童福祉 法第 12 條之 4、第 33 條），相當於我國之緊急安置。發動一時保護 措施時，不需兒童或其親權者之同意、亦不需法院之事先准許，由 行政機關判斷為之，此點與我國緊急安置制度相同。

126 臺北市政府華民國 94 年 7 月 28 日府訴字第 09419432500 號訴願決定、95 年 3 月 23 日府訴字第 09577685600 號訴願決定、94 年 7 月 6 日府訴字第 09415464100 號訴願決定。此 類訴願決定，經提起行政訴訟後，行政法院率皆以無審判權判決駁回，而未就緊急安置之法律 上性質表示意見。。

127 行政程序法第 110 條第 1 項規定：書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書 面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其 發生效力。

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學說與實務上，均認為一時保護性質上係行政處分 ¹²⁸，保護者 如有不服，可以依行政爭訟程序請求救濟。厚生省兒童家庭局之行 政解釋，謂：「實施一時保護時，應以書面通知保護者，併應依行政 不服審查法第 57 條規定就聲請不服方法為教示之原則，在緊急情形 或無法以文書通知之情形，可以口頭為通知及教示不服方法，並於 實施一時保護後，迅速以書面為該通知及教示」¹²⁹。但一時保護發 動後，事後亦不須接受法院之審查，即使有延長保護之必要，亦專 由行政機關為之，未經司法程序而限制人民之人身自由權，有違憲 之虞，日本學者對此亦大加批判 ¹³⁰

一時保護係對於受虐兒童的緊急避難措置，於保護期間內，應 在最小限度內，儘速採取設施入所的必要措置

，此點與我國緊急保護安置之設 計不同。

131。因此，在實施一 時保護後，兒童相談所會在最短時間內，以取得父母同意方式，或 聲請法院准許方式，將兒童安置於較長期穩定的施設中。在日本實 務上，對一時保護處分表示不服，可以循行政爭訟程序救濟，由於 一時保護的發動程序相當簡便，相對人表示不服處分的案例逐漸增 多，提起行政審查請求的報告，也日漸增多 ¹³²

(4)本文看法

。

行政程序法第 92 條：本法所稱行政處分，係指行政機關就公法 上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果 之單方行政行為。從文義上理解，必須直接對外發生法律效果無疑，

但有些公法上事實行為，似乎也發生一定之法律效果，單從是否發 生法律上效果來區別，恐有相當困難。

學者間就公法上事實行為與行政處分之區分標準，第一種見 解，著重於是否對外發生法律效果為準。只要對於人民之權利義務 有影響，發生法律上效果變動者，均歸類屬於行政處分。如撲殺患 有傳染病之狗，施予強制治療，或強制施打預防針，侵害人民之基

128 木村茂喜，被虐待児童に対する一時保護__一時保護の必要性判断に着目して，社会保障法，

第 19 号，2004 年 5 月，頁 80。日本弁護士連合会子どもの権利委員会，前揭編書，註 31，頁 91。

129 日本厚生勞動省平成 9 年 6 月 20 日児発第 434 号行政解釋，児童虐待等に関する児童福祉 法の適切な運用について，四．(一)｡

130 吉田恒雄，前揭論文，註 86，頁 201。

131 日本厚生勞動省，前揭行政解釋，註 129，四．(三)。

132 日本弁護士連合会子どもの権利委員会，前揭編書，註 31，頁 221。

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(二) 究係何種性質之行政處分

緊急安置處分同時對受虐兒童、兒童保護人之權益發生影響，

各別發生法律效果，在行政處分之分類上，究應歸類於何種類行政 處分。首先，就授與利益之法律效果面：對兒童而言，緊急安置處 分最主要目的即在於保護兒童之生命、身體自由權，提供適合兒童 成長發展之生長環境。對父母而言，緊急安置處分則暫時代替父母 負擔照顧兒童之義務，無論在金錢支出或服務照顧上，屬於服務之 提供。從這個觀點來看，無疑是一個授益處分。其次，就賦與不利 益負擔方面：對兒童而言，緊急安置處分禁止兒童繼續居住於家庭，

強制與父母親人分離，行動自由權、在家庭成長權遭到限制；對保 護人而言，限制保護人行使對兒童之權利，侵害其對子女之親權、

管教權、家庭隱私權，使父母負有法律上不利益 ¹³⁸

緊急安置處分之直接相對人係被安置兒童，父母則係處分效力 所及之利害關係第三人。從父母之立場來觀察，所受之不利益負擔 遠甚於國家代為照顧兒童之利益，性質上應認屬於「使第三人負擔 之附負擔授益行政處分」。因此，兒童或保護人對於緊急安置處分有 所不服，分別本於受行政處分之相對人地位，或利益關係第三人之 地位，均得據以提起訴願、行政爭訟。

。從這個觀點來 看，無疑是一個負擔處分。總合來看，緊急安置處分，對於兒童及 其父母同時各產生授益及負擔之效果，應屬典型的混合效力處分。

(三) 對於緊急安置處分不服，可否提起行政爭訟？

緊急安置措施性質上認係行政處分，依照訴願法第 1 條第 1 項 規定，除法律另有規定外，得提起訴願。惟兒童及少年福利法第 37 條、第 38 條規定，主管機關認為有安置超過 72 小時之必要時，得 聲請普通法院家事法庭裁定繼續安置，兒童及其父母如有不服，得 提起抗告，此等抗告程序規定，是否屬於訴願法第 1 條第 1 項之例 外規定，以致相對人不能提起訴願，容有疑問。

行政法院之實務見解，雖然未明示認定緊急安置處分之性質，

但認為行政法院無審判權，以裁定駁回之。判決理由略謂：「立法機 關考量事件之性質、既有訴訟制度之功能及公益，就兒童及少年福

但認為行政法院無審判權，以裁定駁回之。判決理由略謂：「立法機 關考量事件之性質、既有訴訟制度之功能及公益，就兒童及少年福