聚落地景的重新編寫—組屋市鎮的打造

獨立建國後新加坡政府為了將國內的多元種族社會，建構為彼此和諧共存 的國族，透過了第二章第三節所述的幾項國族政策來實施，當中一項相當重要的 方法即是利用政府組屋政策。在新加坡政府逐漸取得大部分國內的土地，並以現 代化的高樓組屋取代傳統甘榜村落的過程中，創造各族共有的居住地景、以地景 作為國族符號象徵等國族理念即在當中被具體落實。

一、建屋的機構與引導計畫

1960 年設立的建屋發展局，成為新加坡自治以來打造聚落地景的最大推 手，統轄土地徵收、移殖及組屋建造事業。其後陸續設置的裕廊城鎮管理局、市 區重建局、建屋與城市發展公司則分攤了部分原先屬於建屋發展局的機能，或是 輔助其建屋事業。為了有效的管理、開發新加坡，「概念計畫」及「大新加坡計 畫」成為都市發展的主要指導方針。

（一）公共建屋的背景：獨立前的屋荒問題

19 世紀新加坡河南岸的商業區及華人聚集的牛車水等地，店屋為常見的建 築形式。這些店屋為了符合當時的需求，將一樓前部闢為店面，其他部分則供給 在店內工作的人居住。19 世紀下半葉移民的湧入使得原有建築物必須加蓋到 2 至4 樓，以提供更多的房間給勞工居住，富有的歐洲商及華商則漸搬離到郊區建 築別墅居住。在人口不斷增加、房屋供需不平衡的情況之下，新加坡市區開始出 現屋荒問題，為了能夠容納更多的人口，店屋內的房間被隔成一間間的小房間出 租，使得原本應該僅供1 戶人家居住的房子住了 7－8 家，（黎經富 1972：362；

Liu & Byfield 1995：12）有些人更甚至直接睡在騎樓走廊上。根據 1931 年 4 月 30 日的《星洲日報》報導，當時市區人口總數有 446047 人，無家可歸居住在騎 樓的居民多達4407 人。（星洲日報 1931.04.30）

第二次世界大戰期間受到戰爭影響，新加坡建屋速率大幅地減緩，但人口 卻仍然持續增加，店屋內的房間被隔間隔的更為密集，容納了不成比例的龐大人 口數。除了市區之外，人口亦逐漸湧向市中心外圍的郊區，形成一處處非法佔地 興建的墾民區域（squatter areas）。這些墾民區域的住宅仿照其他鄉村地區，僅用 一些舊木板及不要的金屬片或其他任何可利用的材料，來拼湊成亞答屋或鋅板 屋。（Liu & Byfield 1995：15）戰爭結束之後，在移民及人口日增的情形之下，

由於市中心區已無法提供房子容納這些新增的人口，一些較貧困的人民更紛紛遷 移到市中心以外的地區居住，墾民區域在地表上不斷地蔓生開來。而市中心區域

受到了1947 年〈屋租統制法令〉管制，屋主因無法驅趕租戶及提高租金乃放任 房屋破敗，（黎經富 1972：362）形成了嚴重的市區貧民窟問題。

因此到了新加坡獨立前夕，市中心區域破敗的超齡店屋及郊外雜亂散佈的 亞答屋、鋅板屋所形成的墾民區，成為新加坡的兩大貧民窟。據估計，市中心區 域的這些店屋容納了超過原先10 倍的人口，1960 年約有 25 萬人居住在此區域 中，而1950 年代末期約有 20－25 萬人居住在墾民區中，這些墾民區主要分布於 大巴窯、紅山、甘榜中峇魯、哥文園、加冷盆地、芽籠及麥波申等地。（陳衛忠 1973：582）

（二）建屋發展局及相關機構的設立

殖民時期以來新加坡嚴重的屋荒問題，加上島嶼土地稀少的緣故，使得新 加坡政府得以乘時代之需，大規模推展政府組屋事業。殖民時期新加坡的發展多 以市中心區域為主，隨著時間的遞嬗，大量湧入的移民及當地自然增長的人口致 使市區住宅短缺問題日趨嚴重。有鑑於此，殖民政府乃於1927 年設立新加坡改 良信託局（SIT）以負責興建廉價的住屋。改良信託局的主要職能包含有：（1）

一般改良計畫，包含造路和空地開闢計畫，以及拓寬道路；（2）徵收不合衛生條 件、不適合居住的建築物；（3）擬定土地徵用、剷平、填平以及道路建造等各項 計畫；（4）為失去家園的人提供住屋；（5）擁有從政府手中接管過來或在各種改 良計畫下徵用的土地；（6）為貧民窟開闢後巷。（謝華 1980：68）改良信託局運 作的時間由1927 年延續至建屋發展局設置的前夕為止，但其興建的住屋單位仍 然不足以解決新加坡的居住問題。

為了解決屋荒的問題，新加坡成立自治政府以後即廢除殖民時期的改良信 託局，新設立建屋發展局（HDB）。相較於改良信託局，新設立的建屋發展局權 力及職能皆有大幅擴增。1960 年 2 月 1 日建屋發展局依據〈建屋發展法（Housing and Development Act）〉正式成立，（Yeh ed. 1975：6）隸屬於國家發展部管轄，

開始著手為低收入的人民興建住屋，即政府組屋計畫。（新加坡文化部宣傳組 1961：15）建屋發展局主要負責有下列事務：（鄭章遠 1980：112－113）

1. 擬定和執行提議，策劃和工程計畫，以便：

（1）進行建造、改裝、改良和擴建任何住屋，供出售、出租或其他 用途；

（2）清除及重建貧民窟和城市地區；

（3）發展或重建部長所指定的地區；

（4）發展鄉村或農業地區，以安頓那些受建屋發展局的發展計畫或 其他經部長批准的移殖計畫影響的人。

2. 管理所有歸屬建屋發展局的土地、房屋、建築物或其他產業。

3. 展開建屋發展局在執行職務時的一切必要的研究和調查工作。

4. 在部長的同意下，以規定的利息提供貸款，使人民能夠購買任何已 發展地段或部分地段。

5. 負起建屋發展局在執行其所有或任何職務方面一切有必要的其他 事務。

為了處理上述業務，建屋發展局內部最初設置了7 個部門以專司其責，分別是秘 書處、財政部門、統計及調查部門、建屋部門、地產部門、都市更新部門、移殖 部門，（Yeh ed. 1975：7）其後建屋發展局內部組織架構或主要負責事務歷經了 數次的調整。

除了建屋發展局之外，為了開發裕廊地區大片土地作為工業衛星城鎮，政 府在1968 年另設置有「裕廊鎮管理局（JTC）」以專門負責裕廊鎮工業的開發與 管理，裕廊鎮管理局除了進行工業區的開發之外，並在市鎮內建造低價的公共組 屋，提供充足的社會、休閒、公民設施以吸引人口居住。（Singapore Planning &

Urban Research Group 1970：3）1974 年 4 月政府將建屋發展局內部的都市更新 部門劃出，獨立設立「市區重建局（URA）」，直接隸屬國家發展部管轄，專司市 中心區域的發展計畫。（鄭章遠 1980：116）而最初政府設置建屋發展局的目的 是為低收入居民提供住屋，在新加坡屋荒問題逐告消解後，政府乃在建屋發展局 之外獨立成立了一家「建屋與城市發展公司（HUDC）」，替中收入戶居民建屋。

建屋與城市發展公司自1974 年展開了住房建築計畫，專替中收入戶建造公共建 屋，後來因為發展了幾年之後，所興建的住宅明顯與建屋發展局的地產形成排外 飛地，為了避免不同收入階級在住宅空間上形成明顯的隔離，自1980 年開始建 屋與城市發展公司新建的房屋，被整合到建屋發展局地產發展的通盤計畫中。

1982 年建屋與城市發展公司及裕廊鎮管理局的公共建屋經營機能，更被整併入 建屋發展局中，使得建屋發展局成為新加坡單一的建屋機構。（Straits Times 1982.03.27）2003 年 7 月 1 日起建屋局縮小規模，專門作為負責公共住屋事務的 機構，制訂並推行政策，而原先的建築和諮詢服務由它的獨資子公司建屋發展企 業私人有限公司負責。（新加坡年鑑 2004：160）

自 1960 年以來新加坡轉型發展成為現代化都市樣貌，除了 1974 年獨立設 置市區重建局以司市中心區域的發展之外，建屋發展局可說是在新加坡的開發，

特別是公共建屋計畫及新市鎮計畫的推動，占有舉足輕重的地位。

（三）引導計畫

為了有計畫的進行都市開發，早在1952－1955 年新加坡政府即構想了「大

新加坡計畫（Master Plan）」作為都市計畫的發展控制，引導土地利用的物理發 展，亦即進行土地利用的機能區劃，此項計畫於1958 年經過政府的批准生效。

其後為了能夠通盤而整體的對新加坡長遠發展進行控管，政府另外構想了「概念 計畫（Concept Plan）」作為策略性的土地利用及交通計畫，成為大新加坡計畫的 上位指導原則。概念計畫的目的是引導新加坡未來40－50 年的長期總體發展趨 勢，而大新加坡計畫則是著眼於未來10－15 年的中程發展情形，並將概念計畫 的規劃更詳細地落實。是故當概念計畫進行調整後，為了能夠反映最新的土地使 用規劃，大新加坡計畫亦必須進行檢視與修正，迄今，大新加坡計畫已經過了8 次的重新檢視與修正，最近一次修正在2008 年。（URA 2008：i）兩項計畫都是 為了引導、管理新加坡土地發展所擬訂的計畫，在計畫中將土地進行機能區的劃 分以限制其發展類別，亦即將不同的機能從空間中分離開來以進行發展上的控 管。

二、土地徵收與移居政策

興建公共建屋所面臨到的一大課題即是土地來源問題。除了自殖民政府手 中所接收的軍隊用地，及陸續進行的填海造陸工程所取得的新生地之外，（Tan &

Phang 1991：31）私人土地的徵用更是政府發展用地的重要來源。1963 年 1 月 1 日，建屋發展局內部正式設立「移殖部門（Resettlement Department）」專門負責 處理移居事務。為了能夠取得私人土地作為公共用途或特殊用途，早在1920 年 的殖民時期政府即制訂了〈土地徵收條例（Land Acquisition Ordinance）〉，作為 私有土地取得的依據。1959 年新加坡自治以後，政府曾於 1961 年對〈土地徵收 條例〉進行修正。（Wong & Yeh eds. 1985：40）在獨立建國後，新加坡政府於 1966 年新制訂了〈土地徵收法案（the Land Acquisition Act）〉取代原先的〈土地徵收

Phang 1991：31）私人土地的徵用更是政府發展用地的重要來源。1963 年 1 月 1 日，建屋發展局內部正式設立「移殖部門（Resettlement Department）」專門負責 處理移居事務。為了能夠取得私人土地作為公共用途或特殊用途，早在1920 年 的殖民時期政府即制訂了〈土地徵收條例（Land Acquisition Ordinance）〉，作為 私有土地取得的依據。1959 年新加坡自治以後，政府曾於 1961 年對〈土地徵收 條例〉進行修正。（Wong & Yeh eds. 1985：40）在獨立建國後，新加坡政府於 1966 年新制訂了〈土地徵收法案（the Land Acquisition Act）〉取代原先的〈土地徵收