臺灣酪農業的發展歷程

回顧牛乳的發展，臺灣開始有飲用牛乳的習慣最早可遠溯於十九世紀中葉臺 灣開港通商，由於來臺的商人、傳教士日益增加，為了解決西方飲食的問題，曾 經用黃牛來擠奶，提供給來臺傳教士飲用，後因牛乳的需求日增，陸續有較具規 模的牧場專門飼養乳牛，以供牛乳出售。

臺灣酪農業的發展歷程，與政府政策的推行密切相關。光復初期，臺灣酪農 業呈緩慢成長，直至 1972 年酪農專業區設立，國內酪農業進入調整時期，此時期 酪農戶數大量增加，爾後雖受冷凍牛肉進口影響，但隨著養牛政策的確立，酪農 業漸進入成熟時期，1990 年代隨著產業發展成熟、市場逐漸開放，酪農業面臨轉 型，酪農戶數及飼養頭數皆呈現下滑，而三聚氰胺事件後，兩者有漸緩且回升狀 態 (見圖 2-8)。

圖 2- 8 臺灣酪農業的發展歷程

資料來源：畜牧調查統計資料線上查詢系統。

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一、發展歷程

(一) 1944 年以前－日本時期

臺灣早期的牛隻多以水牛、黃牛、雜種牛等役用牛為主，以促進糧食增產。

真正奠定臺灣酪農事業應屬日本時期，日本來臺以後，積極致力於畜牧品種改良，

曾自日本輸入乳用的荷蘭牛，也於 1896 年自蘇格蘭引入愛縣種(Ayrshire)乳牛，

但溫帶牛種並不適合臺灣氣候，多數罹病而死，1902 年又自澳洲輸入乳牛，均因 耐熱性弱、抗病力低，最終患病而死，1912 年自印度孟買輸入辛度牛(Sindhi)，

乳產量不錯，故此後陸續引進，進行具現代畜牧場規模的飼養，使臺灣酪農事業 有了新的契機 (陳正祥，1993：532)。

當時牧場多集中於城市近郊，便於向市場出售新鮮牛乳，但由於缺乏科學化 飼養，多數並不成功，再加上臺灣本身地狹人稠，無法有足夠土地種植牧草，大 部分需要購買飼料，導致飼養成本較高，因而抑制了酪農事業的快速發展，隨著 牛隻品種改良及衛生管理方式的日益完善，牛乳的生產成本降低，品質提升，國 人逐漸養成飲用牛乳的習慣，至 1943 年統計酪農戶 75 戶，乳牛 1700 頭。爾後二 戰開始，酪農事業也深受戰亂影響，呈現低迷景象，部分乳牛被宰殺充當軍糧，

戰後只剩下 47 戶，約 870 頭乳牛 (李百勳，2010：74)，國內乳業停擺。

(二) 1945 年至 1971 年－成長時期

1945 年，政府接收日本時期 870 餘頭乳牛。政府遷臺之初，百廢待興，物資 缺乏，乳類製品更被視為一般人的奢侈品或病患者的營養品，當時市面上的乳品 以美國援助的「脫脂乳粉」為主，少數被稱為「鮮乳」的唯有 180 毫升以紙蓋加 玻璃瓶裝者，調味乳則均屬脫脂乳粉還原而成(施宗雄，2005：91)。

牛乳乃國人日常生活之營養食品，可提供人類高優質的動物性蛋白質，而每 人每年對乳品的攝取量常作為國家開發程度的指標。臺灣遂於 1955 年先後將農林 公司畜產公司所屬臺北、臺中、嘉義、高雄四個牧場開放民營，鼓勵民間投資以 企業化經營擴大規模(曾憲斌，2005)。成立「臺灣省乳牛事業改進會」，引進歐美 日等荷蘭種乳牛推廣酪農事業，聯合學者、專家、酪農戶及乳品加工廠業者，配 合政府政策推動共同促進乳業發展，協助酪農改善經營，參與推動酪農產業。

1957 年政府為配合第二期國家四年經建計畫，將乳業改進列為計畫項目之一，

開始推廣酪農事業，為有效利用農地與輔導農家剩餘勞力，首先選定桃園楊梅、

平鎮及苗栗竹南等不適作物生長的山坡農地，輔導 20 戶農家，予以專案補助及貸

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款，每戶飼養乳牛 1 到 2 頭，所產之生乳交由乳品廠契約收購，爾後因飼養狀況 良好，且有效利用剩餘農地及多餘勞力，便擴大辦理，地點由桃園逐漸擴展至臺 北、新竹及中部地區等地。

1957 年福樂公司成立及 1960 年味全公司成立乳業部，雖然規模不大，但這 些私人的乳品廠也開始與酪農簽約收購生乳 (陳榮泰，2001：27)。

1960 年將原來「臺灣省乳牛事業改進會」改組為「臺灣省乳業改進會」，並 且配合政府單位發展酪農政策，推行國內的生乳增產計畫。但因乳牛飼養頭數及 產乳量快速增加，造成乳品廠不堪負荷，迫使一些酪農放棄飼養或縮小經營規模 (郭添保，1993)。

1965 年推行「乳業發展十年計劃」及「山坡地乳牛牧業」，除加強原有之措 施外，設置「乳業發展調節委員會」，以拓展鮮乳通路、輔導乳品加工業等，山坡 地乳牛牧業為臺灣山坡地開發計劃之一部分，包括調查及詳訂山坡地畜牧資源及 發展計劃，設立示範牧場，建立以牧場為中心，酪農為副之運銷制度。同年度政 府為國民營養需求，開放國外乳粉進口，國內生乳無法與大量的進口乳粉競爭，

造成本地生乳生產滯銷，國內乳廠紛紛與酪農解約，衝擊本地酪農，此為第一次 的乳業危機(王忠恕，2007：76)。為挽救此次乳業危機，經濟部公佈「乳業改進 原則」，成立「臺灣省乳業發展小組」，召開廠農協調會議，調節並促進國內乳業 發展，解決酪農困境，並推行乳業發展基金，規定進口乳製品必須繳納乳業捐，

此款專用於乳業發展，補助供應學校鮮乳及冬季剩餘乳之補貼，推廣臺灣乳業，

減輕廠農的壓力，並且在政府輔導下開辦學童乳，每年由政府編列預算，初期由 地方農會或合作社供應鮮乳給學童飲用，並透過學者的巡迴演講，教授國人牛乳 的營養價值及飲用的好處，使國人對牛乳的接受度提升，逐漸培養飲用鮮乳的習 慣，需求量也逐漸增加。

(三) 1972 年至 1979 年－調整時期

為加速國內的乳業發展，1972 年政府於各地區設立酪農專業區，選定土地較 貧瘠，農民收入較差地區，依坡度分為平地專業區及坡地專業區，而生乳的產銷 問題則由味全、福樂、臺農、苗栗縣農會等乳品廠契約收購，各專業區內設置有 集乳站、水電及公路等設備 (高嬿嵋，2008)。同時大力推展酪農產業，專業區的 農民可申請貸款，接受畜產試驗所的飼養訓練課程，改良育種技術，也選派農村 青年前往美國、紐西蘭受完整酪農專業訓練，學習乳牛的飼養管理，此時的酪農

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戶數大幅增加。

1974 年受到全球能源危機，乳牛飼料價格上漲，導致生產成本提高，且 1975 年政府開放冷凍牛肉進口，影響國內肉、乳品市場，導致肉牛價格下跌，酪農戶 產出之仔公牛售價下跌，淘汰乳牛每頭售價不到兩萬元，影響酪農生計，此時離 酪者大增，此為第二次乳業危機(黃燕良，2010)。為穩固酪農事業，遂於廠農之 間建立一套「酪農原料乳保證價格收購辦法」，實行單一乳價，國內乳業便開始穩 定發展，1976 年，政府核定「臺灣乳品加工廠收購原料驗收及計價辦法」，再度 調整乳價，開始實施冬夏期二段乳價，並對進口乳製品管制，以提升國內生乳自 給率。

(四) 1980 年至 1990 年－成熟時期

經濟成長使得人民飲食習慣改變，肉品和乳製品的需求增加，1981 年行政院 核定「養牛政策與措施」，確立養牛事業以「乳牛為主，肉牛為輔」的目標與方向 後，乳業便持續穩定的發展，經營型態也由早期的農家副業轉為專業化的管理，

農委會所頒定之養牛事業五年發展方案也持續辦理了四期，使國內乳業發展達到 高峰。

1986 年行政院農業委員會訂定鮮乳標章核發使用要點，實施「鮮乳標章」制 度，依據乳品廠每月向酪農收購之合格生乳量及其實際產製的鮮乳產品核發「鮮 乳標章」，此標章不但確保廠商必須以國產生乳製造鮮乳，帶動乳業發展，也穩定 了國內酪農生計，成功區隔國產與進口乳製品，保障消費者權益。

1987 年推行衛星牧場制度，建立廠農間的穩定交易關係，酪農能確保其生乳 的流向，乳品廠也能確定其產品來源，乳業發展已漸進入成熟階段。

1990 年間乳業捐因乳品團體抗議而取消，臺灣於 1990 年申請加入關稅暨貿 易總協定 (GATT，後改為 WTO)，開放乳製品進口，為提高競爭力，將乳價分為 冬、暖、夏期三段計價，並逐步輔導酪農擴大飼養規模，降低生產成本，並輔導 淘汰低效率酪農戶。且政府對酪農業提出降低成本、擴大規模及提高品質三大經 營方向，提出「離酪政策」，鼓勵飼養頭數不到 100 頭之酪農戶合併，淘汰產量低 及品質較差的乳牛，並輔導協助酪農轉型或轉業，在政府政策下，全臺酪農專業 區的酪農戶逐漸減少 (許義焜，2010)。且由於國際原物料調漲，進口之草飼原料 及經營成本等提高，許多酪農在經營日益困難與無人承接產業情況下，加上政府 政策宣導而選擇離酪或轉型。但隨著酪農戶飼養技術進步及規模經濟引導下，酪

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農平均飼養規模不斷擴大，單位泌乳量也不斷提升。

(五) 1991 年迄今－轉型時期

臺灣酪農業自政府推廣以來，已有三十多年的歷史，隨著政府多項政策措施 之推動，國民所得提升，民眾對牛乳的消費量增加，及各界學者專家、酪農努力 下，臺灣乳品產業的發展有著顯著的改進與提升，不論酪農的飼養規模、技術，

乳廠的加工、創新及研發技術等皆趨成熟，至今臺灣乳牛頭數從 1938 年的 581 頭到 2011 年已達到了 10 萬多頭，生乳的年產量超過 35 萬公噸。

牛乳可提供人類高優質的動物性蛋白質，而對乳品的攝取量常被當作國家開 發程度的指標，但我國牛乳產業因其成本超於國外，長期處在乳品供應自給率不 及 25%，且受到供需失衡影響，長年會出現鮮乳的剩餘問題 (黃燕良，2010)。

行政院農委會於 1999 年公告「乳品加工廠收購酪農原料生乳驗收及計價要 點」，除沿用原乳品廠收購生乳驗收及計價外，並將生乳體細胞及生菌數納入生乳 計價辦法，規定每毫升的體細胞數不得超過 100 萬個，生菌數不得超過 10 萬個，

行政院農委會於 1999 年公告「乳品加工廠收購酪農原料生乳驗收及計價要 點」，除沿用原乳品廠收購生乳驗收及計價外，並將生乳體細胞及生菌數納入生乳 計價辦法，規定每毫升的體細胞數不得超過 100 萬個，生菌數不得超過 10 萬個，