第三章 競爭者之訴訟權能之探討
第一節 行政訴訟之目的、類型與實體裁判要件
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第三章 競爭者之訴訟權能之探討
第一節 行政訴訟之目的、類型與實體裁判要件
競爭者欲藉由行政訴訟提起競爭者訴訟，其具備之實體裁判要件為何？此涉 及到我國行政訴訟制度之目的。行政訴訟會依不同之目的而有不同行政訴訟類 型，其中訴訟權能之概念在行政訴訟扮演何角色？是否所有行政訴訟類型都需要 此等概念？必須先行探討。故本節以下將先從行政訴訟之目的論述，再輔以不同 行政訴訟類型探討，因不同行政訴訟類型所須之實體裁判要件為何，並將以訴訟 權能之概念為中心，討論訴訟權能與其他實體裁判要件之不同處。
第一項 行政訴訟之目的
行政訴訟之目的因各國社會歷史發展因素，而有所不同。學者一般在討論行 政訴訟之目的時，大都以「法規維持說」和「權利保護說」兩者為論述出發點。
行政訴訟之目的不同，連帶影響在設計行政訴訟制度，所需考量的相關因素。以 下分別敘述此兩種目的在制度設計上有何不同，最後討論我國行政訴訟制度之設 計。
第一款 法規維持說
法規維持說，也有稱為行政自律說。此說認為，行政訴訟的目的是為了維持 行政合乎法規範秩序，要求行政權予以自律，以達法規範之正確適用。此說更進 一步強調，行政訴訟制度須避免司法過度干涉行政之活動。此說可見於早期之法
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國與 19 世紀北德普魯士各邦所採之制度。1其制度特色有：2
（一）在行政法院組織方面，行政法院對於行政權之審查，未必要獨立於行 政權之外，其有可能隸屬於行政權之下。
（二）在訴權範圍方面，司法審查程序的發動，不以原告個人主觀公權利可 能受侵害為前提要件，此種模式可以容許更多促使審查發動之方式，主張行政救 濟者之訴權範圍可大為擴張，甚至可能擴大到民眾訴訟（Popularklage）、團體訴 訟等均屬之。此制度下甚至容許「對己訴訟」與「機關訴訟」。
（三）在這概念下，不僅無區分主觀公權利及客觀法規範之必要，甚至連外 部與內部法之區分亦可能不須再予以維持，行政法院審查的權限因此將擴張到行 政組織的內部行為也一併審查。
（四）因為此說認為，行政訴訟目的本身就是行政的自我反省，所以在行政 自己內部的控制方面，行政自己則須承擔大部分功能。若是行政內部已經承擔了 大部分功能，那麼便無需由行政法院去處理一切行政異議案件，行政法院之審理 權限將採取列舉主義。在行政訴訟程序之進行方面，則會盡量採取職權進行主 義。關於救濟程序之決定，會以客觀法律狀態為基準，甚至為了要符合客觀法律 之要求，容許為更不利益之決定。在訴訟繫屬之後，則是不允許當事人任意撤回、
和解。訴訟種類則是以撤銷訴訟為原則。最後，關於暫時權利保護制度之提起，
原則上也不允許。
第二款 權利保護說
採取權利保護說之學者認為，行政訴訟的目的是在保護人民權利，至於維護
1 參見李惠宗，《行政法要義》，6 版，2012 年 9 月，頁 574。
2 參見陳敏，《行政法總論》，7 版，2011 年 9 月，頁 1256；盛子龍主筆，〈第 1 條：立法宗旨〉，收錄於：
翁岳生主編，《行政訴訟法逐條釋義》，2002 年 11 月，頁 26-27；蔡志方，《行政救濟法新論》，2007 年 11 月，3 版，頁 4；李惠宗，前揭（註 1）文，頁 576-577；林騰鷂，《行政訴訟法》，3 版，2008 年 1 月，
頁 37-38。
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法規秩序之正確應用，只是附隨的作用。在保護人民權利與維護法規秩序有所衝 突時，則是以保護人民權利為優先思考。此說以南德學派為最主要之倡議者。3其 制度特色有：4
（一）關於行政法院組織方面，此說學者認為，行政訴訟制度既然在於保護 人民權利，那麼在人民權利受侵害時，則必須要有一立場公正獨立之司法機關職 司審判，此審判機關須獨立於行政系統之外。
（二）在訴權方面，只有在人民主觀公權利有受侵害之可能時，才允許人民 提起行政訴訟予以救濟。也就是說，採取此說則訴訟種類將限於被害者訴訟，至 於像是民眾訴訟，因為和人民權利侵害無關，則是不允許提起。
（三）在行政法院的權限方面，為了給予人民充分之保護，行政訴訟審理權 限範圍，應採概括權限規定。而因行政訴訟並非行政自我反省制度，所以行政法 院僅能審查行政行為之合法性，不包含合目的性。至於行政的內部行為，行政法 院則是無法介入審查。
（四）此外，關於行政訴訟程序之進行，會以當事人進行主義為主。救濟程 序之決定，則是不容許為更不利益原告之決定。而在訴訟繫屬後，允許當事人得 任意撤回、於無礙公益之前提下得和解。關於訴訟種類則是採取多元化之設計，
不限於撤銷訴訟，還有可能發展其他訴訟種類，例如：一般給付訴訟、確認訴訟 等。最後，基於保障人民權利，關於暫時權利保護之制度，此說學者認為應予以 廣泛承認。
第三款 我國行政訴訟法之規定
我國早期曾依據中華民國臨時約法成立平政院掌理行政訴訟，其仿照法國之
3 參見李惠宗，前揭（註 1）文，頁 575。
4 參見盛子龍主筆，前揭（註 2）文，頁 25-26；蔡志方，前揭（註 2）文，頁 4；李惠宗，前揭（註 1）文，
頁 576-577；林騰鷂，前揭（註 2）文，頁 39-40；陳敏，前揭（註 2）文，頁 1257。
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中央行政法院，將平政院隸屬於大總統之下，而非隸屬於司法權之一部分。但關 於訴權方面，則是認為處分侵害人民權利時，始可提起行政訴訟。在此時期已有 權利保護和法規維持說兩種制度之融合，學者有認此是參考德國和法國兩國之行 政訴訟制度。5後來北伐成功，民國二十二年成立行政法院，正式受理行政訴訟 案件，到民國八十九年七月一日前，即一般所稱行政訴訟舊制時期。在此舊制時 期，和平政院時期不同處在於將行政法院隸屬於司法院。而舊行政訴訟法僅有撤 銷訴訟，並無其他訴訟類型，行政訴訟範圍比較小。6有鑑於行政訴訟種類太少，
民國八十九年七月一日新施行之行政訴訟法，則是增加了行政訴訟種類課予義務 訴訟、確認訴訟、一般給付訴訟等，也擴大了權利救濟範圍。在此波行政訴訟法 之全面修正，進一步指出行政訴訟制度之目的與應有之功能，行政訴訟法第一條
（民國八十九年七月一日之條文）規定：「行政訴訟以保障人民權益，確保國家 行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨。」依此條文，學者主張我國是兼採權 利保護說與法規維持說。7惟若兼採此兩種目的，那麼在行政訴訟制度上之設計，
例如：訴權、法院體制、訴訟種類等等將如何搭配？是否會有所衝突？都值得省 思。因此有學者建議，應先將行政訴訟制度之主要目的確立，再搭配主要目的設 計行政訴訟制度。8
本文以為，上述學者之呼籲值得贊同。因為法規維持說與權利保障說在制度 之基本設計上的確有些許不同。以訴權為例，權利保障說強調須有權利受到侵害 始有訴權，但法規維持說卻不以此為要件。若兼採此兩種目的，那麼在訴權範圍 之界定應要以何種模式，便產生疑義。故本文以為，上述建議應先確立行政訴訟 之主要目的，是可支持的見解。
至於我國行政訴訟主要目的為何，學者有認為在二次大戰後，世界各國之趨
5 參見林騰鷂，前揭（註 2）文，頁 15。
6 參見林騰鷂，前揭（註 2）文，頁 17-19。
7 參見劉宗德，〈行政訴訟制度〉，收錄於：氏著《制度設計型行政法學》，2009 年 5 月，頁 486-487。
8 參見蔡志方，前揭（註 2）文，頁 135。
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政訴訟制度最主要的目的。13
惟雖以權利保護為最主要之目的，但並不代表法秩序之維持就不是行政訴訟 制度之目的。毋寧，是指以權利保障說為主要目的，法秩序之維持則是次要目的。
也就是說，行政訴訟制度之設計應以權利保障之面向設計，若是未符合憲法訴訟 權之要求，則有違憲之虞。至於，法規維持說所採之相關訴訟類型，例如：民眾 訴訟、對己訴訟、機關訴訟等，是否採取此些訴訟類型，則是立法形成之空間。
此須視相關條件是否成熟，比如說法院之負荷能力。
第二項 行政訴訟之類型
關於行政訴訟類型之分類觀點，學說上有許多討論。以下將以與本文討論最 有直接關聯性之行政訴訟類型為討論重心，茲分述如下：
第一款 主觀訴訟與客觀訴訟
若從原告和行政訴訟制度目的以觀，行政訴訟之類型可以分成主觀訴訟與客 觀訴訟。所謂主觀訴訟是指，以保護個人的權利為目的之行政訴訟，原告是否具 備起訴的資格，必須行政行為涉及到其權利。客觀訴訟是指，行政訴訟類型之目 的並非直接為了保護個人權利，而是為了達成特定的立法目的。例如：行政合法 性的控制、維護公益或解決機關的權限爭議。行政訴訟法第四條之撤銷訴訟、第 五條之課予義務訴訟、第六條之確認訴訟、第七條之損害賠償訴訟與第八條之一 般給付訴訟都是以請求保護原告之權利或給付請求權為主，所以是屬於主觀訴 訟。而行政訴訟法第九條，目的是維護公益，則是屬於客觀訴訟。14
第二款 被害者訴訟、利害關係者訴訟與民眾訴訟
13 相同見解，蔡志方，前揭（註 2）文，頁 138；徐瑞晃，《行政訴訟法》，2 版，2011 年 8 月，頁 18-19。
14 參見劉宗德，前揭（註 7）文，頁 495；林騰鷂，前揭（註 2）文，頁 68-69。
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若從提起行政訴訟之原告類型，可近一步區分成被害者訴訟
（Verletzenklage）、利害關係者訴訟（Interessenklage）、民眾訴訟（Popularklage）。 所謂被害者訴訟是指，提起行政訴訟之原告必須是其權利因為違法之行政行為所 侵害為要件之訴訟。民眾訴訟可分成廣義與狹義的觀點，廣義的觀點是指，任何 人皆可指摘違法之行政行為；狹義的觀點是指，只有限於一定範圍的居民或具備 特定資格的人可以指摘違法之行政行為。利害關係者訴訟則是介於被害者訴訟與
（Verletzenklage）、利害關係者訴訟（Interessenklage）、民眾訴訟（Popularklage）。 所謂被害者訴訟是指，提起行政訴訟之原告必須是其權利因為違法之行政行為所 侵害為要件之訴訟。民眾訴訟可分成廣義與狹義的觀點，廣義的觀點是指，任何 人皆可指摘違法之行政行為；狹義的觀點是指，只有限於一定範圍的居民或具備 特定資格的人可以指摘違法之行政行為。利害關係者訴訟則是介於被害者訴訟與