第四章 稅捐補徵之法治國原則
第五節 正當法律程序原則
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第五節 正當法律程序原則
時至今日，正當法律程序已是憲法之要求。如學者所指出，所有程序權 利都為了實現實體權利而存在，要實現正義，必須從程序正義開始，一旦有 了程序正義，實體正義也才有保障。程序權受保障，所有的權利也都有保障。
而國家行使課稅權，對人民財產權已是直接的侵害，除須有法律依據課稅外，
稅捐稽徵機關為課稅稽徵時，亦應遵循「正當法律程序」，才能落實人民基本 權的保障。
第一項 概說
我國法制多繼受自歐陸法系，「正當法律程序」是少數從英美法系引進之 原理，我國憲法並無類似美國憲法增修條文第5 條及第 14 條所定正當法律程 序（Due Process of Law）之一般明文規定539。
孫森焱大法官於釋字第 418 號號解釋之協同意見書，曾對正當法律程序 有完整的介紹：「所謂『正當法律程序』原則的形成可溯源於英國大憲章，然 後移植於美國。美國憲法修正第5 條及第 14 條分別規定非經正當法定程序不 得剝奪任何人之生命、自由或財產。無論何州，非經正當法定程序不得剝奪 任何人之生命、自由或財產。前者適用於聯邦，後者則拘束各州。惟在美國 憲法制定之後一百年間，對於『正當法律程序』原則，皆解釋為對於程序法 的限制，僅自行政及司法方面保障人民之生命、自由及財產不受非法定程序 之侵犯。迨19 世紀後葉始經法院之判例擴大其意義，及於實體法之範圍，對 於各州及聯邦之立法機關制定之實定法，亦加以限制。惟『正當法律程序』
謂何？美國憲法並無明文規定，聯邦法院之判例僅於具體案件發生時，依其 情事論述之。…是所謂「正當法律程序」無非提供法院作為判斷法律程序是 否正當的指導方針而已。雖然如此，在美國，『正當法律程序』不惟適用於程 序方面，並及於實體方面，且政府機關不論立法、行政及司法均受此原則之 限制。反觀我國憲法並無類似美國憲法修正第 5 條及第 14 條之規定，所謂
『正當法律程序』的憲法上規範基礎何在，為學者所探討的難題之一。」
又美國實務，將「正當法律程序」區分為「程序上正當程序」與「實質 上正當程序」。前者為政府限制人民「生命、身體、財產」時應經如何程序 方屬正當之問題；後者為法院如何審查法律內容，以確保其為「公平」。而 所謂「正當法律程序」非謂凡涉及人民自由或財產之剝奪或限制，皆須經過 法院審判程序，毋寧為斟酌案件性質、受到不利影響之私人利益、限制或剝
539 李震山，行政法導論，頁 237，2019 年 2 月，修訂 11 版。
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奪私人利益之方式、限制或剝奪私人利益之理由、有無替代程序、限制或剝 奪私人利益所欲追求之公共利益以及公私益衡量等因素，綜合認定之540。
我國司法院大法官藉著解釋憲法第8 條人身自由條款中之「法定程序」， 陸續引進正當法律程序之原理541，進而運用在訴訟權、軍事審判程序、財產 權、工作權、秘密通訊或其他秘密保障，逐漸將之體現在行政權領域之行政 程序法上542。由釋字第491 號解釋文：「對於公務人員之免職處分既係限制憲 法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關 內部組成立場公正之委員會決議，處分前並應給予受處分人陳述及申辯之機 會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，設立相關制 度予以保障。」大法官已表明正當法律程序於行政處分，亦有適用之餘地。
第二項 正當法律程序之憲法基礎
由於我國憲法並未如美國憲法增修條文第 5 條及第 14 條明文規定正當 法律程序，故最直接碰觸到的問題是：憲法無明文規定時，能否導出「正當 法律程序」之原理？就此問題，相關研究臚列出不同論點之學說543，其中以
「基本權程序保障理論」作為正當法律程序之憲法基礎乃為可行。
首先，應先了解基本權在我國憲法上的定義。我國憲法使用的名詞是人 民之權利，並無基本權一詞，但至今以基本權指涉憲法上人民權利可謂已約 定成俗。尤其司法院大法官解釋也已採用，釋字第 445 號解釋文即指出「憲 法第 14 條規定人民有集會之自由，此與憲法第 14 條規定之言論、講學、著 作及出版之自由，同屬表現自由之範疇，為實施民主政治最重要的基本人權」。 基本權即基本權利或基本人權的簡稱。吳庚大法官對基本權作有如下的定義：
基本權是凡人皆有的權利，憲法加以規定具有確認其在國家規範秩序中的最 高效力，國家有加以保障的義務，不僅立法者不得任意限縮，制憲者如有侵 犯也視為一種憲法破毀的行為。基本權內容越是充分實現，政治體系越具有 存在的正當性544。
540 張家芳，論行政程序法於租稅行政上之適用－以事前正當行政程序為中心，東吳大學法律學系碩士論文，頁 7，2005 年 7 月。另參孫森焱大法官於釋字第 318 號號解釋之協同意見書：「…在美國憲法制定之後一百年間，
對於『正當法定程序』一詞皆解釋為對於程序法的限制；僅自行政及司法方面保障人民之生命、自由及財產 不受非法程序之侵犯。迨十九世紀後葉始經法院之判例擴大其意義及於實體法之範圍；對於各州及聯邦之立 法機關制定之實定法亦加以限制。亦即為符合正當的法定程序，法律的規定內容必須是合理者，方屬正當…。」
541 惟孫森焱大法官及林永謀大法官於釋字第 384 號解釋分別提出協同意見書，兩位大法官認為，非必以引進美 國憲法之正當法律程序為據，而應以我國法制為依歸。
542 李震山，行政法導論，頁 237-238、243-245，2019 年 2 月，修訂 11 版。
543 參張家芳，論行政程序法於租稅行政上之適用－以事前正當行政程序為中心，東吳大學法律學系碩士論文，
頁 8-11，2005 年 7 月。
544 吳庚、陳淳文，憲法理論與政府體制，頁 84-85，2017 年 9 月，增訂 5 版。
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而對應於實體基本權者，即是程序基本權，程序上的權利其重要性不亞 於實體的權利，因為後者的實現，有賴前者的發揮功能，沒有程序上的基本 權，其他基本權受侵害時，基本權主體便缺乏直接、有效的救濟途徑。學者 指出，依照大法官的解釋545，程序基本權可推衍出受正當法律程序保障的權 利546。
李震山大法官亦指出，程序基本權係從個別基本權利之程序保障一般化 而來。每項基本權利的實踐，都內涵著程序的內容，而有「程序保障」的需 求與功能，此乃從憲法保障個別基本權利之客觀功能面向中推導而出，進而 據此要求公權力應踐行正當法律程序，即公平、公開、參與等民主程序之義 務。既然個別基本權利皆含有程序保障的需求與功能，故可將性質相同之「程 序保障」一般化為「程序基本權」，就如同平等權、人性尊嚴、一般人格權，
其既內含於各項具體基本權利中，亦可外顯為憲法原則。換言之，將本列屬 客觀面向的基本權利程序保障功能，先主觀化為具有主觀公權利的功能面向 的「程序基本權」，再一般化為「程序保障」之憲法原則，作為個別基本權保 護範圍無法涵蓋時之補充依據，猶如平等權與平等原則。將個別基本權利內 之程序保障功能，共通化為「程序基本權」之最大實益，乃是將「程序權」
主觀化，其得作為憲法「程序保障」具操作性質的權利。換言之，當程序規 定不足以保障具體基本權利，或程序規定並非以人為目的時，「程序基本權」
即可作為主張之依據。前述基本權程序保障理論，對於以保障人民「程序基 本權」為目的之行政程序法，可提供堅實的憲法基礎547。
第三項 大法官解釋就「正當法律程序原則」之審查情形
如前述，我國憲法並無類似美國憲法增修條文第5 條及第 14 條所定之正 當法律程序（Due Process of Law）之一般明文規定。司法院大法官藉著解釋 憲法第8 條人身自由條款中之「法定程序」，陸續引進正當法律程序之原理548， 進而運用在訴訟權549、軍事審判程序550、財產權551、工作權552、秘密通訊或其
545 參釋字第 491 號解釋之協同意見書：「…三、免職處分與正當法律程序 對公務員記兩大過免職等懲處處分屬 於典型之「限制或剝奪人民自由之行政處分」（參照行政程序法第 102 條），凡法律所規定作成單方行政行為 時給予相對人之程序的保障，諸如通知處分相對人陳述意見或舉行聽證（即言詞辯論）、受處分人得委任代理 人及閱覽卷宗、並得主張事實或提出證據、懲處處分書應記明事實、理由及其法令依據、其得提起行政爭訟 者並須有教示救濟方法之記載等均應切實踐行，方符現代法治國家程序保障之要求…。」
546 吳庚、陳淳文，憲法理論與政府體制，頁 102-103，2017 年 9 月，增訂 5 版。
547 參李震山，行政法導論，頁 243-245，2019 年 2 月，修訂 11 版。
548 釋字第 384、392、535、585、588 號解釋。
549 釋字第 396、418、512、574、582、591、631 號解釋。
550 釋字第 436 號解釋。
551 釋字第 409 號解釋。
552 釋字第 462、491 號解釋。
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567、574、582、585、588、590、601、603、610、613、628、631、633、636、639、653、654、663 號等 31 號解釋。此外許玉秀大法官又另再統計，2009 年 10 月 7 日至 2011 年 9 月 30 日已增加第 655、667、677、
681、689、690 等 6 則關於正當法律程序原則之解釋。又本文以同樣方法統計，2011 年 10 月 1 日至 103 年 6 月 6 日完成第 721 號解釋止，亦增加第 691、704、708、709、710、720 號等 6 則有關正當法律程序原則的之 解釋。前述有關許玉秀大法官之統計情形，參許玉秀，論正當法律程序原則，頁 7-34，196-200，2011 年 10 月初版。另，一般通認，大法官自第 384 號解釋起，始引進正當法律程序原則，許玉秀大法官亦認為第 384 號
大法官決定此類爭議由行政法院審理；除此之外，第 704、708、709、710、720 號解釋，審查結果均為違憲。