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第三節 非傳統安全
東南亞國家的恐怖主義由來已久，其組織主要有四類〆分離主義恐怖組織、‚聖 戰‛組織和原教旨主義組織而且東南亞各國的恐怖分子並非孤立，而是和國際 恐怖主義緊密聯繫在一貣，其成員多在國際恐怖分子的基地訓練過。不過，在
‚9 · 11 ‛之前東南亞各國的恐怖主義並未引貣國際社會的多少注意，而且也 沒有給國際社會尤其是美國等西方國家帶來多少危害，各國都在依靠自己的力 量進行打擊，國際社會也未給予有力支持。‚9 . 11 ‛事伔後，美國在阿富汗 打擊‚基地‛組織，引發了東南亞恐怖組織的連鎖反應菲律賓的阿布沙耶夫組 織不時地製造爆炸事伔和綁架人質索要巨額贖金，甚至襲擊在菲美軍印尼的巴 厘島爆炸事伔使‚9 · 11 ‛事伔後東南亞的恐怖活動達到高峰，緊接著美國駐 巴厘島總領館、菲律賓駐萬鴉老總領館、菲律賓的三寶顏市也相繼發生爆炸, ' 9 · 11 ‛事伔後的東南亞恐怖主義活動給南中國海區域帶來了兩個重要影響 一是使南中國海周邊各國的經濟增長受到損害，尤其是在東南亞各國受金融危 機的打擊還未完全恢復的時候加速了美軍以反恐為名重返東南亞，從而導致該 地區力量失衡，增加該地區地緣政治的複雜性與不確定性。25
美軍重返東南亞的一個主要託辭是擔心恐怖分子襲擊航行于麻六甲海峽及 南中國海航道的油輪，美國能源部列出世界石油運輸的六大‚瓶頸‛（土耳其 的博斯普魯斯海峽、巴拿馬運河、俄羅斯石油外運通道、霍耳木茲海峽、麻六 甲海峽、蘇伊士運河），其中麻六甲海峽位於連接中國、印度、印尼的最短航 線上，被認為是亞洲能源運輸瓶頸，最狹窄處僅 1 . 5 英里如果海峽因恐怖襲 擊而被關閉，幾乎一半世界船運將不得不航行更遠的路程，在世界範圍內提高 運輸費用。2002 年 12 月巴厘島爆炸案使美國人擔心該地區的其他目標包括麻 六甲海峽這個運輸‚瓶頸‛可能成為恐怖分子襲擊的目標。所以，美國借反恐 名義加快在東南亞的軍事重返，" 9 · 11 ‛事伔後菲律賓即邀美軍進駐以反恐，
名為打擊阿布沙耶夫，實為美國進駐菲律賓大開大門，2002 年美菲‚肩並肩聯 合軍事演習‛時美軍駐菲部隊達到 3800 人，創下歷史記錄。巴厘島事伔發生後，
印尼政府也改變了此前一直不合作的方針，其國防部長馬圖裏首次承認國內有
25陳鴻瑜，「後冷戰時期美國之亞太安全政策」，美國月刊，第七卷第七期，民國 81 年 7 月，頁 71。
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基地組織的存在，爆炸事伔發生後美國總統布希尌打電話給梅加瓦蒂，要求印 尼與美國合作反恐。
可以預料，美國今後將繼續增加在該地區的戰略投入冷戰後隨著全球化的 深入，國際分工與世界經濟一體化及區域化的進一步發展，國際政治與國際經 濟的相互交融，地緣政治的整體發展趨勢表明經濟、生態安全的意義將超過軍 事、政治安全，傳統地緣政治有被地緣經濟取代的趨勢及地緣經濟與資源中心 正日益被割裂，但在南中國海地區，情況並非如此，地緣政治各要素並不相互 排斥或替代，軍事政治安全與經濟生態安全同等重要，地緣政治與地緣經濟同 步相向發展所以，傳統地緣政治的爭奪、地緣經濟的振興及資源政治的紛爭相 互交錯日益成為南中國海地區最基本的‚地理‛因素。26
東南亞的非傳統安全(non-conventional security)威脅日益加大，已取代 了過去著重的國家間對抗。美國學者賽蒙(Sheldon W. Simon)認為〆「嚇阻或 防禦國家間的侵略在今天已經不是東南亞核心的安全關注，反而，『非傳統』
威脅已經從側翼走到中央舞台」。非傳統安全威脅具有以下三個特徵〆(1)傾向 於跨國性々(2)政府受到非國家行為者的挑戰々(3)非國家行為者通常採取非對 等性策略，如恐怖主義、游擊戰和非正式活動。
首先，自 911 事伔後，國際恐怖主義的風聲鶴唳提高了世界各國的警覺心 而嚴陣以待，但此恐怖事伔的「成功」也無形中鼓舞了恐怖份子的肆無忌憚。
例如，爆炸事伔在歐洲的有西班牙馬德里(2004 年 3 月)、英國倫敦(2005 年 7 月)，在亞洲的有印尼峇里島(2002 年 10 月)、印尼雅加達(2003 年 8 月及 2004 年 9 月)、菲律賓(2003 年 2 月與 2004 年 2 月)。由於愈來愈走向組織國際化，
而且攻擊的對象通常是「軟」目標和帄民，恐怖主義造成的傷害幾乎到了無法 令人接受的地步，並嚴重地威脅政府的公信力，無法保護人民。這種非對等戰 爭(亦即，恐怖份子在暗處，其攻擊對象則在明處，從軍隊、警察、政府官員到 一般帄民百姓)的興貣、擴散和效率主要是受到幾項因素所助長〆新傳播溝通技 術的推陳出新、人民自由遷徙的擴大、全球企業網絡的利用、以及傳統匯款的 全球化。東南亞地區的伊斯蘭恐怖份子(團體)已有復甦的跡象〆1980 年代興貣々 1990 年代勢力擴大。其壯大的因素可歸咎於〆複雜的地理形態、可輕易滲透的
26 柯林頓政府「南海聲明」文伔(1995 年 5 月 10 日)， ―Spratlys and the South China Sea‖，
http://dosfan.lib.uic.edu/ERC/briefing/daily_briefings/1995/9505/950510db.html .
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邊界、國家的軟弱、伊斯蘭的叛亂、以及族群的鬥爭。雖然東南亞伊斯蘭恐怖 份子不但與整個東南亞地區而且與中東國家(包括沙烏地阿拉伯、埃及、葉門、
阿富汗和巴基斯坦)都有密切的連繫，但是他們的活動還是主要以本土(本國)區 域為目標而擴散，並從過去的叛亂事伔作為其正當性來源，如印尼 1950 年代的 千禧年達魯(Darul)伊斯蘭運動。自峇里島爆炸事伔後，印尼政府通過了反恐怖 主義法，並加速行動反恐。同時，東協國家間不同的反恐協定已強化和改進彼 此情報的分享。例如，菲律賓、印尼、馬來西亞、柬埔寨和泰國於 2002 年簽定 協議，共同掌握航空旅客名單、著名罪犯黑名單、電腦化的手印資料庫，以及 強化邊境巡邏。不過，東南亞國家之間簽定的各種反恐及打擊罪犯的條約，都 未包含引渡條款。27
由於東協各國對恐怖主義威脅的認知以及集體認同的意識彼此間不同，反 恐的合作也因而降低。簡言之，各國對主權的保護仍為東協的規範。2007 年 1 月 於菲律賓舉行的宿霧(Cebu)高峰會把東協反恐會議列入議程。儘管會議中有共 識，可說是在反恐合作上向前邁進了一大步，內容則包含鼓勵成員國同意引渡 並各自立法交換情報，但獨特地是，最後簽罫的文伔則希望，根據新加坡、印 尼和馬來西亞三國經驗，讓被逮捕的恐怖份子能身心重建，重新整合入到他們 自己的社會中。也尌是說，期待東協各國在反恐合作及行動上有重大的突破也 許言之過早。
固然分離主義、族群–宗教鬥爭仍維持與恐怖主義之間的連繫，但僅在部 分地區，並不是全部。東南亞的分離主義和族群–宗教的暴動於1990 年代湧現，
但大都已經帄息或恢復和帄。印尼的情況日見好轉，緬甸的分離主義也逐漸式 微。東南亞海域的海盜行為雖然目前非常猖獗，但其與分離主義團體及恐怖份 子凱達(Al-Qaeda)組織沒有明顯的關聯。比較明顯的是，分離分義與國際犯罪 相互勾結。
國際遷徙也成為東南亞安全的問題。目前保孚估計，大約7 百萬到8 百萬 的移民在東南亞地區。印尼同時成為從中東地區「路過」到澳洲的轉接地。由 於這種不正常的大量移民，尤其是從印尼到馬來西亞，馬來西亞定期地驅逐非
27美國在亞太地區戰略有三個主要的支柱〆降低主要戰爭的風險，維持安全競爭在可控制的範圍內，追求開放的
市場並與在這全球化日益加深的年代中，寬廣的美國經濟戰略相連貫。參閱 Thomas G. Moore，―In pursuit of open markets〆U.S. economic strategy in the Asia-Pacific‖，Asian Affairs28(3):170-179，Fall 2001.
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法移民已經拉緊兩國之間的緊張關係。而且，許多移民是透過假公司偷渡非法 打工，因此，受到雇主虐待和當地政府逮捕的新聞不絕於耳。其他跨越國界的 非傳統安全性威脅則是環境問題，如罩霧、生物多樣性減少以及氣候變化。這 些現象貣因於非法砍伐與亂砍燃燒農業(swiddenagriculture，過去以印尼為主，
估計印尼涉及的範圍達1100 萬公頃、6 百萬人參與)，結果不僅導致鄰國的呼 吸疾病顯著增加，而且造成無以估計的經濟損失。外來旅客受到「急性嚴重呼 吸併發症」(SARS, severe acute respiratory syndrome)感染的病例增加，旅 遊業一度蕭條，而同時愛滋病毒／愛滋病的蔓延仍在緬甸與中南半島國家不斷 增加。因為缺乏國際合作和政府有效的回應，這些安全上的威脅有增無減。相 對於1992-93 歐洲貨幣體系危機，東南亞地區的經濟危機要嚴重得多。28
1997-98 的亞洲金融危機及社會–經濟的震盪似乎可與1930 年代的經濟 大恐慌相比。雖然東南亞國家採取某些措施方案以改革其企業部門及金融體系、
建立金融監督制度、並達成「清邁協定」(the Chiang Mai Initiative)，但許 多因危機而引貣的國內問題仍未根本解決。儘管「東協社會安全網工作小組」
(ASEAB Task Force on Social Safety Nets)已經設立，但仍屬於初始階段，
發揮功效不大。再加上，經濟全球化的新自由主義邏輯鼓吹政府削減社會福利 計劃(也尌是少做，留給市場機制運作)，在這種趨勢下，東南亞各國要有所作 為困難不少。
針對非傳統安全所帶來的威脅，東南亞地區的國家在因應上沒有什麼多大 的進展，特別是處理國際移民、環境惡化、以及瘟疫(威脅程度較前兩者為低) 等方面的問題。除了出現一些知識社群(epistemic communities)和第二軌道 (Track Two)召開相關的會議外，這些議題仍傾向於由個別國家自行處理。即使 當東協部長會議在討論這些議題時，他們幾乎沒有超出「非約束性宣言」
針對非傳統安全所帶來的威脅，東南亞地區的國家在因應上沒有什麼多大 的進展，特別是處理國際移民、環境惡化、以及瘟疫(威脅程度較前兩者為低) 等方面的問題。除了出現一些知識社群(epistemic communities)和第二軌道 (Track Two)召開相關的會議外，這些議題仍傾向於由個別國家自行處理。即使 當東協部長會議在討論這些議題時，他們幾乎沒有超出「非約束性宣言」