台灣民眾的政府績效感受與政府信任 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系博士學位論文. 指導教授：黃東益博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 台灣民眾的政府績效感受與政府信任. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：林芳如撰. 中華民國九十九年六月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 摘要. 摘. 要. 政府信任的研究議題受到政治學以及公共行政的重視與關注，乃因在民主政體中，民眾對政府的信任不僅能提升民主代議制度中政府治理合法性，同時也是促進社會整合與凝聚所不可或缺的要素。政府信任的課題，在台灣解嚴之後，更受到討論與重視。國內相關研究指出，台灣民眾對於政府的信任程度係逐漸下滑的趨勢。因此，系統性地探討、分析影響政府信任的因素，進而提出改善不信任或提升信任感的策略或方法，無論從行政學術研究或政府管理的角度，皆有其研究的必要與價值。本研究結合績效理論途徑與政治途徑來解釋公共服務品質、公共服務倫理、. 政治大. 個人屬性傾向與政治態度對政府信任的影響，並運用實證調查來分析驗證。其研究目的有二：一是期能由理論層次釐清個人屬性傾向、政府績效感受、公民滿意. 立. 度和政府信任之間的辯證關係；另一則是在經驗層次上將這些概念運作化，透過. ‧ 國. 學. 電話調查抽樣訪問台灣地區 20 歲以上民眾所蒐集的實證資料予以分析檢證，進而瞭解二項理論在解釋政府信任變異上的程度或殊異。. ‧. 研究結果顯示，台灣民眾對政府信任的現況是民眾對於政府機構與成員的信任程度差異並不大，但其中對於立法院與立法委員的信任相較偏低。此外，民眾. Nat. sit. y. 對公共服務品質與公共服務倫理評價所形成的政府績效感受，正向影響其公民滿意度，以及對中央政府、地方政府與整體政府之信任。而不同政黨傾向、統獨立. io. n. al. er. 場與族群認同的民眾，其對政府績效的感受、公民滿意度與政府信任是有所差異。. i n U. v. 政黨傾向在政府績效感受、公民滿意度與政府信任的解釋力是不容忽視的。最後. Ch. engchi. 比較績效理論與政治理論途徑對政府信任的解釋力，則因民眾對政府角色的認知不同而有別，當將政府視為行政運作或公共服務提供者，績效理論途徑解釋力較佳；相對地，將政府視為政治運作實體或特定執政者，則政治理論途徑解釋力較佳。整體而言，本研究從公共行政的視野填補目前國內在政府信任研究上之缺口，在理論研究上揭示個體績效理論途徑對政府信任的影響，並經由實證調查驗證民眾對公共服務品質、公共服務倫理的感受，對於公民滿意度與政府信任具有顯著解釋力，並根據研究成果分就研究方法、理論模式與行政實務改革等提出建議。關鍵字：政府績效、政府信任、公民滿意度、政治態度.


(5) 目錄. 目. 錄. 第一章緒論 ................................................................................................................. 1 第一節研究背景與目的 ........................................................................................ 2 壹、政府行政改革的論據 .................................................................................... 2 貳、公共服務倫理的論據 .................................................................................... 5 參、政府信任：理性計算之產物？ .................................................................... 9 第二節研究問題與研究方法 ...............................................................................11 壹、研究問題 ...................................................................................................... 12 貳、本研究各章之安排 ...................................................................................... 13 參、研究方法 ...................................................................................................... 13. 政治大. 第二章政府信任文獻探析 ....................................................................................... 15 第一節政府信任的概念意涵 ................................................................................. 15 壹、信任的內涵 .................................................................................................. 15 貳、信任的對象 .................................................................................................. 16 第二節政府信任緣起與調查現況 ......................................................................... 19 壹、政府信任與民主治理 .................................................................................. 19 貳、政府信任調查現況 ...................................................................................... 21 第三節政府信任的測量 ...................................................................................... 28 第四節我國政府信任研究現況 .......................................................................... 33. 立. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 第三章政府信任的影響因素 ..................................................................................... 35 第一節政府信任研究的分析途徑 ....................................................................... 35 第二節績效理論途徑：政府績效與政府信任 ................................................... 39 壹、政府績效的分析層面：總體 vs.個體 ........................................................ 39 貳、政府績效指標屬性：客觀與主觀 .............................................................. 41 參、個體績效理論與政府信任 .......................................................................... 42 第三節績效理論途徑：公共服務倫理與政府信任 ........................................... 49 壹、公共服務倫理與民主治理 .......................................................................... 49 貳、公共服務倫理的意涵 .................................................................................. 50 參、公共倫理與政府信任 .................................................................................. 51 第四節政治理論途徑：背景屬性、政治態度與政府信任 ............................... 54 壹、個人的政府偏見傾向 .................................................................................. 55 貳、背景屬性、政治態度與政府信任：台灣象現的預期 .............................. 55 參、政黨認同與政府信任 .................................................................................. 57. Ch. engchi. i n U. v. 第四章研究架構與調查設計 ..................................................................................... 61 第一節研究架構與研究假設 ............................................................................... 61. I.

(6) 台灣民眾的政府績效感受與政府信任. 壹、研究架構 ...................................................................................................... 61 貳、研究假設 ...................................................................................................... 62 參、研究變項的運作化定義 .............................................................................. 67 第二節調查方法的設計 ....................................................................................... 72 壹、問卷編製、專家預視與調查前測 .............................................................. 73 貳、調查對象、調查方法與抽樣設計 .............................................................. 74 第三節樣本結構之分析 ....................................................................................... 75 壹、樣本代表性檢定 .......................................................................................... 75 貳、因素分析與問卷信度 .................................................................................. 79 第五章政府績效、公民滿意度與政府信任之調查分析 ......................................... 83 第一節政府績效、公民滿意度與政府信任之描述統計分析 ........................... 83 壹、政府績效的描述性統計分析 ...................................................................... 83 貳、公民滿意度 .................................................................................................. 85 參、政府信任 ...................................................................................................... 86 第二節個人背景傾向在政府績效、公民滿意度與政府信任 .......................... 90 壹、個人背景傾向變項在政府績效的差異比較 .............................................. 90 貳、個人背景傾向變項在公民滿意度的差異比較 .......................................... 94 參、個人背景向變項在政府信任的差異比較 .................................................. 96 肆、小結 ............................................................................................................ 102. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第六章台灣民眾政府信任之因果模型 ................................................................. 105 第一節政府績效、公民滿意度與政府信任之迴歸分析 ................................. 105 壹、多元共線性與殘差常態分配之診斷 ........................................................ 106 貳、政府績效之多元迴歸模型 ........................................................................ 109 參、影響公民滿意度之階層迴歸模型 ............................................................. 111 肆、政府信任之階層迴歸模型 ......................................................................... 114 伍、公民滿意度中介效果之檢驗 .................................................................... 120 陸、小結 ............................................................................................................ 120 第二節政府信任結構方程模式之分析 ............................................................. 126 壹、各觀察變項之間的關係 ............................................................................ 127 貳、結構方程模式配適度考驗 ........................................................................ 128 參、結構方程模式中各路徑關係之路徑係數與解釋變異量 ........................ 132 肆、小結 ............................................................................................................ 134. Ch. engchi. i n U. v. 第七章研究結論與建議 ......................................................................................... 135 第一節研究假設檢證 ......................................................................................... 135 壹、政府績效的影響因素 ................................................................................ 135 貳、公民滿意度的影響因素 ............................................................................ 137 參、影響政府信任的解釋因素 ........................................................................ 138 II.

(7) 目錄. 第二節研究發現與討論 ..................................................................................... 141 壹、台灣民眾政府信任的現況樣貌 ................................................................ 141 貳、政府績效、公民滿意度與政府信任的關聯 ............................................ 143 參、個人屬性傾向與公民滿意度、政府信任的關聯 .................................... 144 肆、政府信任：二元途徑的觀點 .................................................................... 145 第三節研究貢獻、研究限制與建議 ................................................................. 146 壹、研究貢獻 .................................................................................................... 147 貳、研究限制與後續研究建議 ........................................................................ 149 參、對政府行政實務的建議 ............................................................................ 151 參考書目 ..................................................................................................................... 153 附錄一前測因素分析結果 ..................................................................................... 169 附錄二「民眾政府績效感受與政府信任」正式調查問卷 ................................... 173. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.


(9) 表次. 表. 次. 表 1-1. 2007-2008 年貪瀆案件移送統計 ..................................................................... 6. 表 1-2. 近五年移送貪瀆移送案件涉案標的統計表 ................................................... 6. 表 1-3. 1995-2009 亞洲國家貪腐印象指數排名 ......................................................... 7. 表 1-4. 台灣 1995-2009 年貪腐印象指數分數暨排名變化表 .................................... 7. 表 1-5. 民眾對公務人員清廉程度的評價 ................................................................... 8. 表 2-1. 政治支持的層面 ............................................................................................. 17. 表 2-2. 信任的論述途徑 ............................................................................................. 20. 表 2-3. 1993 年至 2004 年台灣民眾的政治信任感分布表 ...................................... 24. 表 2-4. 1992 年至 2004 年台灣民眾政治信任分數分佈表 ...................................... 24. 表 2-5. 2002 年至 2005 年台灣民眾對總統府、行政院與立法院的信任分 .......... 25. 政治大. 表 2-6 挪威公民的政府信任平均數 ......................................................................... 27. 立. 台灣民眾政治信任程度 ................................................................................. 28. 表 2-8. 國內政府信任調查來源與測量面向 ............................................................. 31. 表 3-1. 不信任政府的理由類型 ................................................................................. 37. 表 3-2. 政府信任研究的理論觀點 ............................................................................. 38. 表 4-1. 公共服務品質感受的問卷題目 ..................................................................... 68. 表 4-2. 公共服務倫理感受的問卷題項 ..................................................................... 69. 表 4-3. 公民滿意度的問卷題目 ................................................................................. 70. 表 4-4. 政府機構與人員信任的問卷題目 ................................................................. 70. 表 4-5. 整體政府信任的問卷題目 ............................................................................. 71. ‧. ‧ 國. 學. 表 2-7. er. io. sit. y. Nat. al. 表 4-8. 電話調查接觸紀錄表 ..................................................................................... 75. 表 4-9. 訪問成功樣本之代表性檢定：性別（加權前） ......................................... 76. 表 4-10. 訪問成功樣本之代表性檢定：年齡（加權前） ....................................... 76. 表 4-11. 訪問成功樣本之代表性檢定：教育程度（加權前） ............................... 76. 表 4-12. 訪問成功樣本之代表性檢定：區域別（加權前） ................................... 77. 表 4-13. 訪問成功樣本之代表性檢定：性別（加權後） ....................................... 77. 表 4-14. 訪問成功樣本之代表性檢定：年齡（加權後） ....................................... 78. 表 4-15. 訪問成功樣本之代表性檢定：教育程度（加權後） ............................... 78. 表 4-16. 訪問成功樣本之代表性檢定：區域別（加權後） ................................... 78. 表 4-17. 「政府績效」因素分析結果摘要表 ........................................................... 79. 表 4-6. n. 表 4-7. v i n C h ..................................................................... 個人背景屬性變項的問卷題目 72 U i e h n gc 政治態度變項的問卷題目 ............................................................................. 72. V.

(10) 台灣民眾的政府績效感受與政府信任. 表 4-18. 「公民滿意度」因素分析結果摘要表 ....................................................... 79. 表 4-19. 「政府信任—政府機構與人員信任」因素分析結果摘要表 ................... 81. 表 4-20. 「政府信任—整體政府信任」因素分析結果摘要表 ............................... 82. 表 5-1. 民眾的公共服務品質感受 ............................................................................. 84. 表 5-2. 民眾的公共服務倫理感受 ............................................................................. 85. 表 5-3. 民眾的公民滿意度 ......................................................................................... 85. 表 5-4. 民眾的中央政府信任 ..................................................................................... 87. 表 5-5. 民眾的地方政府信任 ..................................................................................... 87. 表 5-6. 民眾的整體政府信任 ..................................................................................... 88. 表 5-7. 政府績效、公民滿意度與政府信任指標分數 ............................................. 89. 表 5-8. 政府機構、政治人物之相關分析 ................................................................. 90. 表 5-9. 不同背景屬性受訪者的公共服務品質感受差異比較 ................................. 91. 治政大 ................................. 92 表 5-10 不同政治態度受訪者的公共服務品質感受差異比較立表 5-11 不同個人背景屬性受訪者的公共服務倫理感受差異比較 ......................... 93 ‧ 國. 學. 表 5-12 不同政治態度受訪者的公共服務倫理感受差異比較 ................................. 94 表 5-13 不同個人背景屬性受訪者的公民滿意度差異比較 ..................................... 95. ‧. 表 5-14 不同政治態度受訪者的公民滿意度差異比較 ............................................. 96 表 5-15 不同個人背景屬性受訪者的中央政府信任差異比較 ................................. 97. y. Nat. 表 5-16 不同政治態度受訪者的中央政府信任差異比較 ......................................... 98. sit. 表 5-17 不同個人背景屬性受訪者的地方政府信任差異比較 ................................. 99. er. io. 表 5-18 不同政治態度受訪者的地方政府信任差異比較 ....................................... 100. al. n. v i n Ch 表 5-20 不同政治態度受訪者的整體政府信任差異比較 e n g c h i U ....................................... 102 表 5-21 個人屬性傾向在政府績效、公民滿意度與政府信任之差異比較摘要 ... 103 表 5-19 不同個人背景屬性受訪者的整體政府信任差異比較 ............................... 101. 表 6-1. 各變項之相關性分析 ................................................................................... 107. 表 6-2. 公共服務品質與服務倫理之多元迴歸分析摘要表 .................................... 111. 表 6-3. 公民滿意度之階層迴歸分析摘要表 ............................................................ 113. 表 6-4. 中央政府信任之階層迴歸分析摘要表 ...................................................... 116. 表 6-5. 地方政府信任之階層迴歸分析摘要表 ...................................................... 118. 表 6-6. 整體政府信任之階層迴歸分析摘要表 ....................................................... 120. 表 6-7. 政府績效、公民滿意度與中央政府信任中介效果迴歸分析表 ............... 122. 表 6-8. 政府績效、公民滿意度與地方政府信任中介效果迴歸分析表 ............... 123. 表 6-9. 政府績效、公民滿意度與整體政府信任中介效果迴歸分析表 ............... 124. 表 6-10 政府信任影響變項摘要表 ........................................................................... 126 VI.

(11) 表次. 表 6-11 各觀察變項之平均數、標準差及其相關矩陣 ........................................... 128 表 6-12 政府信任結構方程模式中所有估計參數之顯著性考驗摘要表 ............... 129 表 6-13 政府信任結構方程模式中所有估計參數之顯著性考驗摘要表 ............... 129 表 6-14 政府信任結構方程模式中觀察變項之指標信度 ....................................... 132 表 6-15 政府信任結構方程模式各路徑係數及決定係數 ....................................... 133 表 6-16 政府信任結構方程模式各變項間之影響效果 ........................................... 134 表 7-1 政府信任影響變項摘要表 ........................................................................... 140. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.


(13) 圖次. 圖. 次. 圖 2-1. 信任與良善治理的連結 ................................................................................. 21. 圖 2-2. 2006 年至 2010 年總統、行政院長、執政黨信任指數 .............................. 26. 圖 3-1. 品質感受與改善流程圖 ................................................................................. 42. 圖 3-2. 概念架構：政府績效、公民滿意度與信任 ................................................. 44. 圖 3-3. 美國公民滿意度政府部門模式 ..................................................................... 46. 圖 4-1. 研究架構 ......................................................................................................... 62. 圖 4-2. 研究調查設計與實施流程 ............................................................................. 73. 圖 6-1. 政府信任結構方程模式路徑圖 ................................................................... 127. 圖 6-2. 政府信任結構方程模式路徑分析圖 ........................................................... 133. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IX. i n U. v.


(15) 第一章. 第一章. 緒論. 緒論. 在民主政體中，民眾對政府的信任何以重要？Newton & Norris（2000）認為政府信任可視為一項民眾對政府各項政策之感受的重要指標；政府信任乃是民眾對政府的公共服務、施政績效是否回應民眾需求與期待的評價（Miller & Listhaug, 1999; Dinsdale & Marson, 1999）。事實上，政府信任不僅能提升民主代議制度中政府治理合法性，同時也是促進社會整合與凝聚所不可或缺的要素（Christensen & Laegreid, 2005）。雖然，民主政體本身係建立在監督與制衡—非信任性的制度設計邏輯下運作，不過，喪失民眾對政府的信任，無疑地將侵損政府的合法性，增加. 政治大. 公權力行使的成本，影響民眾納稅與參與公共事務的意願。民眾對政府信任降低. 立. 的結果，社會將會付出民主價值流失的代價（Nye, 1997）。是以，診斷與分析民眾. ‧ 國. 學. 不信任政府的原因，以及提出強化與重建政府信任的具體作為，即為許多民主國家當前政府治理首要處理的課題之一。. ‧. 近數十年來，許多先進的民主國家例如美國、加拿大、英國、荷蘭等都面臨. y. Nat. 到政府信任式微的現象（Nye, 1997; Sim, 2001: 3）。根據美國國家選舉研究. sit. （American National Election Studies, ANES）的長期趨勢調查顯示，雖然美國公民. n. al. er. io. 的政府信任感偶有上升的現象，但整體而言是呈現出下降的趨勢（Chanley, 2002;. i n U. v. Orren, 1997）。英國社會態度調查（British Social Attitudes Survey）指出，英國的政. Ch. engchi. 府信任亦呈現負面趨勢；澳洲於 1983 至 1995 年期間也呈現出民眾對政府信任衰退的趨勢（Ryan, 2000: 19）。因此，政府信任衰退的現象，對政府治理所產生的嚴峻考驗與挑戰，已成為政治學與行政學研究所關切與重視（Ruscio, 1996; Kim, 2007）。政府信任的課題，在台灣揮別戒嚴邁向新興民主化國家之後，亦逐漸受到討論與重視。台灣從 1987 年解嚴至今，歷經國會全面改選、總統直選，以及 2000 年與 2008 年兩次政黨輪替，依 Samual Huntington 的「兩次輪替檢驗」（two-turn-over test）的觀點，台灣已從威權政治進入民主轉型階段，開始邁向民主鞏固階段。不過，在這 20 多年的民主發展期間，台灣是否也面臨到民眾對政府與政治人物不信任、政府信任衰退的現象與處境？根據洪永泰（2007）以政治大學選舉研究中心 1.

(16) 台灣民眾的政府績效感受與政府信任. 面訪資料所進行的分析顯示，1992 年至 2004 年間台灣民眾對政府的政治信任感，包括民眾福利優先、稅金運用、做正確的事，以及對政府首長的言論等方面，表示不信任的負向態度是有逐年增加的趨勢。此外，遠見雜誌於 2006 年 6 月至 2010 年 5 月期間所進行的台灣民心指數調查資料亦顯示，總統信任、行政院長信任與執政黨信任三項指數，以及執政信任指數皆呈現下降的趨勢。雖然前述各項信任指數在 2008 年二次政黨輪替之後，立即有大幅提升，但隨後又下降。由此觀之，值此之際，台灣也面臨到政府信任衰退、民眾不信任政府的治理困境。因此，系統性地探討、分析影響政府信任的因素，進而提出改善不信任或提升信任感的策略或方法，無論從行政學術研究或政府管理的角度，皆有其研究的必要與價值。. 政治大. 立第一節. 研究背景與目的. ‧ 國. 學. 壹、政府行政改革的論據. ‧. 政府信任（或不信任）的研究議題已受到政治學以及公共行政的重視與關注，. y. Nat. sit. 並運用不同的理論途徑來探求影響政府信任或造成民眾不信任政府的原因，及其. er. io. 可能衍生的後果。基本上，對政府信任的研究可概分為政治理論途徑與績效理論. al. n. v i n Ch 成因，如對現任民選官員或國會的不滿、政黨認同與對政府制度的評價等因素 engchi U 途徑兩類型。政治理論途徑所關切探究的課題包括：造成政府或政治信任衰退的. （Williams, 1985; Hetherington, 1998; 陳陸輝，2003；盛治仁，2003）；以及政治信. 任低落所可能產生的政治後果，例如對民主政治運作的評價、投票行為的影響等後果（Miller, 1974; Hetherington, 1999; 陳陸輝，2006）。有別於政治理論途徑的關注焦點，績效理論途徑則從政府績效的角度來探討其與政府信任之間的關係，依其研究關注面向的不同，可分為總體面與個體面的績效理論取向（Bouckaert et al., 2002; Yang & Holzer, 2006）。總體績效理論係在說明政府信任之所以在不同國家與時間點上會有差異，主要是因失業率、經濟成長或通貨膨脹等因素所致（e.g., Miller & Listhaug, 1999; Mcallister, 1999）。個體績效理論則探討民眾對公共服務品質與感受對政府信任的影響，其隱含的基本主張. 2.

(17) 第一章. 緒論. 是：改善政府公共服務的品質與提升政府運作效能將有助於增進民眾對政府的信任（e.g., Dehoog, Lowery, & Lyons 1990; Glaser & Hildreth 1999）。由於政府的經費資源主要來自於人民納稅，而且觀諸許多工業化國家的政府稅收佔國內生產毛額比例的規模 1，即可顯示政府本身就是一個相當龐大的經濟或服務生產體。政府經由制訂公共政策來生產、提供與傳送各類的公共服務，例如國防、治安維護、社會救助、教育等。換言之，政府是透過民眾的納稅來提供公共服務創造價值。從個體績效理論的觀點而言，政府所創造與提供的各類公共服務是否能滿足民眾的需求，以及公共服務的品質是否符合民眾的期待，將影響民眾對政府績效的感受與滿意度，進而影響其政府信任感。在公共服務-績效滿意度. 政治大不信任亦是公民期望與政府實際績效的落差所造成（Pharr & Putnam, 2000: 21, 57; 立 60: 5-108）。. 與政府信任的價值鍊關係中，不信任來自於政府未能傳送民眾所欲的公共服務；. ‧ 國. 學. 事實上，在政府管理改革實務上，個體績效理論的論述主張已為許多經濟合. ‧. 作暨發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development, OECD）國家所接受採用。在 1990 年代這波政府再造運動浪潮中，英國的續階計畫與美國的. Nat. sit. y. 政府再造所推動的重要改革方案或措施，就是建立在政府績效不彰導致信任危機. er. io. 的立論基礎上，其改革理念的基本假定就是改善公共服務品質與傳輸效率能增進. al. 民眾對政府的滿意度，繼而能提升政府信任感。以美國的政府再造為例，美國政. n. v i n C h Performance andUResults Act, GPRA）清楚揭示府績效與成果法（The Government engchi. 該法案之主要目的就是要提升美國人民對聯邦政府的信心，因為國會認為聯邦政府計畫的無效率與浪費不僅減損了美國人民對政府的信心，同時也弱化了聯邦政府回應公眾需求的能力（GPRA, 1993; Van de Walle, 2004）。美國政府再造（National Partnership for Reinventing Government）的官網也指出這些改革方案的成就，就是經由改善公共服務的品質與傳送效能，為重建民眾對政府的信任奠立重要基礎 2。再者，許多 OECD 國家也愈來愈重視民眾對政府績效與公共服務的感受，認. 1 以 OECD 30 會員國為例，在 2006 年有 25 個會員國政府稅收佔 30%以上 GDP。（資料來源：http://www.oecd.org/document/4/0,3343,en_2649_34533_41407428_1_1_1_1,00.html，檢索日期：2009/09/19）。 2 該官網網址：http://govinfo.library.unt.edu/npr/whoweare/appendixf.html 3.

(18) 台灣民眾的政府績效感受與政府信任. 為民眾對公共服務品質滿意度的認知，相當程度是反映出政府機關公共服務的績效，公民對政府績效的觀感與對公共服務的滿意度應納入成為政府決策考量的因素。因此，紛紛運用各項顧客滿意度調查工具或大規模的公民調查來蒐集、監測與分析民眾對政府績效、公共服務的感受與政府信任（OECD, 2000）。這些調查研究依其分析層面而言，可概分為三類：（一）國際層級的跨國性調查，如世界價值調查（World Values Survey）與歐洲社會調查（European Social Survey）進行跨國性的政府信任長期趨勢調查；（二）國家層級的政府調查，如美國的顧客滿意度指數（American Customer Satisfaction Index, ACSI）、加拿大公民優先（Citizens First）的服務滿意度與英國的民眾論壇（People’s Panel）等作法；（三）區域層級的地方性調查：如美國紐約市政府應市議會要求所進行之市政服務滿意度調查（Van. 政治大. Ryzin, 2004: 331-332）。基本上，這些調查研究的背後思維其實反應了新公共管理. 立. 將公民視為顧客的主張，認為績效的好壞不應單由政府內部的績效衡量數據來評. ‧ 國. 學. 斷，而應納入公民滿意度此種外部評價。. 90 年代這波全球性的政府再造運動是政府信任衰退與公共服務績效低落的. ‧. 反動癥狀（Bouckaert, Laegreid, & Van de Walle, 2005; Kettl, 2000），同時期台灣無. sit. y. Nat. 論是中央政府或地方政府，也是經常面臨政府績效不彰、服務品質低落的負面批評與社會觀感。因此，政府師法許多 OECD 國家的改造理念與作法，積極推動各. io. n. al. er. 項政府服務品質的提升與創新方案，其目標之一就是希望能達到卓越的政府服務. i n U. v. 品質，以提升民眾對政府的評價 3。例如，台北市政府於陳水扁市長任內（1994-1998. Ch. engchi. 年）積極推動戶政改革，大幅提升戶政服務品質與便民服務，扭轉台北市民過去對市政服務存留官僚與無效率的印象，也將公共服務品質的水準推進新的里程碑。此外，1997 年行政院研考會則是推動「全面提升服務品質方案」、設立「行政院服務品質獎」，透過機關服務競賽評選、標竿學習的機制，來樹立大量政府機關服務典範，提升公共服務品質。晚近，於 2007 年推動政府服務提升的續階計畫「政府服務創新精進方案」，並積極進行多面向整合各級政府服務功能，統合運用資 3 1993 年行政院研考會依連戰院長指示規劃推動「行政革新方案」，提出三項重點訴求：廉潔、效能、便民。該方案經三次修正，內容包括檢肅貪瀆、推動政府再造、健全政府財政、提升行政效率、建立電子化政府及提升服務品質六部分，共四十二項實施要項（朱武獻，2006）。在該方案推動四年期間，行政學術界與政府實務界多有專文研究，或蒐集國外的行政改革經驗予以介紹，例如蘇彩足（1998）接受行政院研考會委託研究「各國行政革新策略及措施比較分析」，該研究蒐集與分析英、美、加、紐、澳、日等六國重要的改革主題、改革過程與內涵。 4.

(19) 第一章. 緒論. 源，以開發創新服務措施。觀之我國與許多 OCED 國家的政府改造運動，政府服務品質—公民滿意—政府信任此一公共服務價值鍊的論述主張，已深植或蘊含於改革的理念中，具體轉化為各種政府管理實務據以推動落實。因此，本研究目的之一是從個體績效理論途徑的觀點，建立政府信任研究的理論架構，並據以分析台灣民眾對公共服務的認知感受，以及其對政府的評價與態度之影響。貳、公共服務倫理的論據公共服務乃為政府運作的產出，固然是民眾評斷政府績效的重要依據，除此. 政治大治醜聞、貪腐或濫權等亦是造成民眾對政府信任低落的重要因素（Blind, 2006: 立 11-13; Bowler & Karp, 2004: 273-274）。晚近許多國際組織例如亞洲開發銀行（Asian. 之外，政府官員與民意代表的言行舉止是形塑公民對政府評價的來源，尤其是政. ‧ 國. 學. Development Bank, ADB）、亞太經濟合作組織（Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC）、世界銀行（World Bank, WB）等，紛紛從民主治理的觀點提出許多良善. ‧. 公共治理的原則，其中，清廉倫理或防止貪腐正是普獲共識的重要原則之一。此. sit. y. Nat. 外，OECD 近年來亦致力於建構公共服務倫理規範，提供各會員體落實公共服務倫理價值的具體實務作法。誠如 OECD 的研究指出，公共服務與公共信任有關，. io. n. al. er. 公民預期公務員公正地為公共利益服務，並且有效適當地運用公共資源，公正與. i n U. 可靠的公共服務能滋養公共信任（OECD, 2000: 9）。. Ch. engchi. v. 台灣在解嚴之後，政府的運作與政治人物的舉止言行受到媒體與社會各界監督的程度日益增高，對於違反公共服務倫理事件的報導與揭發更是層出不窮。晚近重大的貪瀆案件，例如首長特別費、總統國務機要費等更是深刻影響民眾對政府的評價與觀感，打擊民眾對政府的信任。雖然長期以來建立廉能政府一直是政府施政的重要目標，但是近年來，公共服務倫理的表現並未有顯著的進步或改善。根據法務部調查局移送檢方之貪瀆案件 4的統計資料顯示（表 1-1），與 2007 年相比較，2008 年雖然公職人員與民意代表貪瀆案件移送人數有些許減少，但比較 2004 至 2008 年間貪瀆移送案件的不法金額（表 1-2），2007、2008 年貪瀆移送案件的金額均已逾百億台幣，遠超 2004 至 2006 年間貪瀆金額規模，足以顯示貪瀆問題 4 凡移送適用之法條係針對公務員職務上不法行為規範者，該統計即歸為貪瀆案件。 5.

(20) 台灣民眾的政府績效感受與政府信任. 並未獲得實質改善。. 表 1-1. 2007-2008 年貪瀆案件移送統計. 年度. 單位：件. 案件數. 嫌犯數公務員. 民意代表. 非公職人員. 2007 年. 395. 1,018. 142. 1,035. 2008 年. 301. 921. 84. 1,023. 資料來源：96、97 年法務部調查局廉政工作年報。. 表 1-2. 近五年移送貪瀆移送案件涉案標的統計表貪污金額. 2004. 2,306,672,761. 2005. 888,558,803. 2006. 1,400,977,341. 2007. 1,082,615,885. 2008. 694,848,188. 圖利金額. 其他犯罪金額治政 2,573,413,272大 142,830,780 2,963,781,600 1,099,589,491 1,368,543,066 339,422,789 立. ‧ 國. 1,942,485,379. 採購金額. 472,386,008. 5,283,287,424 11,225,772,189 2,582,857,582. 總計 7,986,698,413 3,696,114,149. 214,166,006. 4,030,014,734. 學. 年度. 單位：元. 17,982,725,429. 391,049,931. 8,148,494,629 1,495,435,818 12,921,636,217. ‧. 資料來源：97 年法務部調查局廉政工作年報，頁 92。. y. Nat. sit. 此外，從國際組織的評比或相關調查也顯示，台灣在廉政工作的推動上並未. n. al. er. io. 交出亮眼的改革成績，公共服務倫理表現上仍有大幅改善的空間。依據國際透明. i n U. v. 組織（Transparency International, TI）的全球貪腐印象指數顯示，與亞洲國家相比. Ch. engchi. 較，在過去十四年，長期間台灣廉潔的表現僅次於新加坡、香港與日本（詳表 1-3）。但從全球的排名而言，2004 至 2008 年間的廉潔排名在 32-39 名間，較 1995 至 2003 年的表現遜色。尤其 2008 年的評比結果，雖然台灣的評分與 2007 年一樣均為 5.7 分，但在全球排名上卻由 34 名下滑至第 39 名，落後 5 名，排名退步為這十四年來之最，而在 2009 年雖有微幅上升至 37 名，但和歷年表現相較仍屬不佳（詳表 1-4）。固然貪腐印象指數是一落後指標，主要反應過去兩年的廉潔情況，但這樣的調查結果，相當程度是反應出我國近年政治貪腐與金融弊案叢生之影響，也突顯出廉政治理的成效仍有待提升（台灣透明組織，2008）。. 6.

(21) 第一章. 表 1-3. 緒論. 1995-2009 亞洲國家貪腐印象指數排名. 新加坡. 香港. 日本. 台灣. 南韓. 澳門. 馬來西亞. 中國. 泰國. 越南. 印尼. 菲律賓. 評比國家數. 1995. 3. 17. 20. 25. 27. -. 23. 41. 34. -. 41. 36. 41. 1996. 7. 18. 17. 29. 27. -. 26. 50. 37. -. 44. 45. 54. 1997. 9. 18. 21. 31. 34. -. 32. 41. 39. 43. 40. 46. 52. 1998. 7. 16. 25. 29. 43. -. 29. 52. 61. 74. 80. 55. 85. 1999. 7. 15. 25. 28. 50. -. 32. 58. 68. 75. 96. 54. 99. 2000. 6. 15. 23. 28. 48. -. 36. 63. 60. 76. 85. 69. 90. 2001. 4. 15. 21. 27. 42. -. 36. 57. 61. 75. 88. 65. 91. 2002. 5. 14. 20. 29. 40. 85. 2003. 5. 14. 21. 30. 2004. 5. 16. 25. 立 35. 2005. 5. 15. 21. 2006. 5. 15. 2007. 4. 2008 2009. 77. 102. 100 122. 92. 133. 47. -. 39. 71. 64. 102 133 102. 146. 32. 40. -. 39. 78. 59. 107 137 117. 159. 17. 34. 42. 26. 44. 70. 63. 111 130 121. 163. 14. 17. 34. 43. 34. 43. 72. 84. 123 143 131. 180. 4. 12. 18. 39. 40. 43. 47. 72. 80. 121 126 141. 180. 3. 12. 17. 37. 39. 43. 56. 79. 84. 120 111 139. 180. Nat. sit. 說明：-表示該國該年度未納入評比。. y. ‧ 國. 96. 學. 33 59 64 治政 50 37 66 大70. ‧. 年度. al. er. io. 資料來源：1995 年至 2008 年資料轉引自蔡秀涓、王千文整理（2009: 5-6）；2009 年資料係. n. 為國際透明組織（Transparency International, 2009）。. Ch. i n U. v. http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2009/cpi_2009_table. 表 1-4. engchi. 台灣 1995-2009 年貪腐印象指數分數暨排名變化表 5. 年度. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002 2003. 分數. 5.08. 4.98. 5.02. 5.3. 5.6. 5.5. 5.9. 5.6. 排名. 25. 29. 31. 29. 28. 28. 27. 評比國家. 42. 54. 52. 85. 99. 90. 91. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 5.7. 5.6. 5.9. 5.9. 5.7. 5.7. 5.6. 29. 30. 35. 32. 34. 34. 39. 37. 102. 133. 146. 159. 163. 180. 180. 180. 資料來源：台灣透明組織（2009）http://www.tict.org.tw/News/091117_2009cpi_News.pdf。. 再者，除了國際評比成績不理想之外，國人對公務人員清廉的認知也並未給. 5 貪腐印象指數係針對各國公部門貪腐情形進行評比，指數旨在探測民眾對該國公務人員與政治人物貪腐程度的實質感受，指數滿分 10 分，分數愈高代表欲清廉。有關該指數的界定與計算，可參閱台灣透明組織網站（http://www.ti-taiwan.org/ch.files/intorduction.files/cpi.files/2008cpi.pdf）。 7.

(22) 台灣民眾的政府績效感受與政府信任. 予正面評價。根據法務部 2004 年至 2008 年每年所進行之「台灣地區廉政指標」民意調查結果分析（表 1-5），2004 至 2008 年六次調查的平均分數分別為 5.07、 4.95、4.92、4.97、4.88、5.00，歷次調查平均數皆未達 6 分以上，不僅顯示國人對於公務人員的清廉程度總體認知變化的幅度小，而且評價並不高。對此，政府廉政工作的推動成果仍有待持續加強。民眾對公務人員清廉程度的評價 2004/07. 2004/ 10. 2005/7. 2006/07. 2007/ 07. 2008/07. 公立醫院醫療人員. 6.19. 5.99. 6.04. 5.81. 6.08. 6.08. 消防設施稽查人員. 5.62. 5.52. 5.58. 5.50. 5.52. 5.57. 環保稽查人員. 5.70. 5.71. 5.55. 5.68. 5.54. 5.61. 一般公務人員. 5.81. 5.84. 5.83. 5.83. 5.95. 5.80. 稅務稽查人員. 5.54. 5.46. 5.54. 5.48. 5.56. 5.58. 5.49. 5.69. 5.71. 5.71. 5.74. 5.72. 5.46. 5.49. 5.33. 5.51. 5.46. 5.47. 5.23. 5.28. 5.14. 5.28. 5.18. 4.77. 5.09. 學. 5.26. 4.88. 4.88. 4.93. 縣市政府首長及主管. 4.97. 4.92. 4.78. 4.44. 4.56. 4.72. 鄉鎮市首長及主管. 4.86. 4.69. 4.46. 4.35. 4.43. 4.63. 中央政府首長及主管. 4.83. 4.83. 4.73. 3.83. 4.33. -. 監獄管理人員. 5.19. 4.97. 4.68. 4.93. 4.94. 4.86. 5.01. 5.04. 4.91. 4.96. 4.95. 4.96. a l5.08 4.57 C 4.43 h. 4.91. 5.03. er. 表 1-5. i v4.49. 5.05. 5.03. 4.50. 4.68. 4.27. 4.25. 4.36. 5.62. 檢察官. 警察. io. n. 殯葬管理人員. Nat. 海關人員. 建管人員鄉鎮市民代表縣市議員. 4.26. 政府採購或公共工程人員. ‧. ‧ 國. 法官. y. 立. 監理人員. 政治大. sit. 人員類別. n U 4.33 4.32 engchi 4.59. 4.53. 4.96. 4.19. 4.07. 3.91. 3.99. 4.15. 4.06. 3.94. 4.00. 3.77. 3.91. 3.98. 立法委員. 4.01. 4.04. 3.95. 3.65. 3.81. 4.04. 河川砂石管理業務人員. 4.19. 3.89. 3.77. 3.61. 3.77. 3.70. -. -. -. -. -. 5.75. 5.13. 5.09. 4.89. -. -. -. 5.07. 4.95. 4.92. 4.79. 4.88. 5.00. 地政人員工商事業稽查人員平均. 資料來源：法務部（2008: 67）說明：1. - 表示未進行該類調查。 2. 監所管理與教育人員在 2005 年 7 月調查改為「監獄管理人員」。 3. 該調查以 0 分表示「非常不清廉」，10 分表示「非常清廉」之方式測量。. 8.

(23) 第一章. 緒論. 觀之台灣解嚴後的政治、經濟與社會發展，近年來所層出不窮的政治醜聞與重大貪瀆案件，經由台灣獨特的電視扣應文化傳播與媒體過度聚焦報導之下，無疑地可能更加速侵蝕民眾對政府的信任，甚至可能間接地影響民眾對政府績效的認知與評價。然而，在政府單位的調查或學術研究中，民眾對政府廉政或公共服務倫理表現的評價會影響政府信任的假設，尚未被有系統性地加以驗證。事實上，國內對民眾的公共服務倫理認知評價與其對政府態度之影響的相關研究仍是相當罕見，目前僅有莊文忠等人（2007）運用「2006 年台灣社會變遷基本調查計畫」的資料，分析民眾的貪污認知是否影響其對政府組織、成員與民主制度的評價。因此，從學術研究上，有必要結合理論陳述與實證調查來探究公共服務倫理影響政府信任此一假設。而從實務角度而言，如果假設驗證成立，則確立強化政府公. 政治大. 共服務倫理的表現為提升政府信任的策略途徑之一。. 立. 參、政府信任：理性計算之產物？. ‧ 國. 學. 行政績效不彰、公共服務品質低落、貪污腐化造成公民不信任政府，這樣的. ‧. 論述經常是不證自明，且廣為行政研究與政府管理實務所接受的命題或假設。不少研究結果支持民眾的政府績效感受是影響政府信任的主要因素，例如 Miller &. y. Nat. sit. Listhaug（1999）認為政府績效不彰可能損及民眾對政府機構的信任； Kampen 等. er. io. 人（2003）指出公共服務傳輸的滿意度與政府信任感有顯著相關性；Christensen &. al. n. v i n C h等人（2004）的實證研究指出地方政府的公共服影響政府信任。另外，Van Ryzin engchi U. Lagreid（2005）針對挪威公民所進行的調查研究結果顯示公共服務滿意度確實會. 務整體滿意度與政府信任有高度相關性。. 公共服務的品質或傳送績效的低落確實會引起民眾的不滿，但這是否就意謂著增加服務品質就必然能直接增加民眾對政府的信任感？或者，較好的政府服務績效是否就真的能導致政府信任的提升呢？對於良好的公共服務品質或績效是否真的有助於增進政府信任是存有不同的爭論、見解與看法。雖然有許多實證研究結果支持公民滿意度與政府信任感是有正向關聯性，不過，亦有研究指出，民眾對公共服務的看法與政府信任之間的關係是薄弱的，即使民眾真的感受到公共服務的品質，也無法真的改善其對政府的看法或評價（MORI Social Research Institute, 2003:1）。Van de Walle 等學者就指出 9.

(24) 台灣民眾的政府績效感受與政府信任. 公共服務滿意度與信任之間的關連性可能受到民眾對政府的偏見傾向之影響（Van de Walle et al., 2005; Kampen et al., 2006）；對於政府信任的研究，僅關注績效是不充分，因為績效的定義與感受不僅受到政府與公民的互動的影響，同時也受到日常生活中公民與公民之間關係的影響（Van de Walle & Bouckarert, 2003; Yang & Holzer, 2006）。事實上，直接推論增加政府績效或公共服務品質將能增加政府信任感可能是一種過為簡化的理性管理思維，忽略了政府運作的政治層面。根據 McCurdy（1995）觀察認為，美國政府再造運動所提出的必要衡量指標與解決方案，其實是建立在缺乏紮實穩固論據上的一種社會建構；這些改革之所以能吸引政府與一般社會大. 政治大的感受與評價是會受到政治策略或操作的影響，政黨或政治人物經常運用批評政立府效能或責怪官僚的方式來獲取選票，有意圖地誤用行政績效資訊以抱怨政府或眾，主要是因其訴諸於美國大眾對官僚與政府的不信任。另外，民眾對政府績效. ‧ 國. 學. 官僚的無效率，經常已成為取得選民支持或建立改革正當性時一種有效的政治策略，而這樣的策略亦形塑了民眾對政府的看法（Kampen et al., 2006）。. ‧. 綜上所述，良好的政府服務品質與績效能導致更高的公民滿意度，進而提升. Nat. sit. y. 政府信任感似乎是合於常理邏輯的看法。不過，民眾對政府績效的評價與政府信. er. io. 任之間的關係未必是單純線性的因果關係。在建立政府信任的過程中，政府績效. al. 或許是重要的影響因素，但是否亦受到其他非績效性因素的影響？對此，政治理. n. v i n Ch 論途徑提供了另一個值得關注的視野，亦即公民個人的背景屬性，例如省籍、教 engchi U 育程度、年齡，以及個人的政治態度如政黨傾向、統獨立場或國族認同等，則是在探討政府信任時不容忽視的重要變項，因為背景屬性與政治態度經常是個人分析、解讀或詮釋政治資訊時所使用的濾鏡，公民對政府績效的主觀評價亦無可避免受其對政府所預設持有的偏見假定之影響。換言之，民眾信不信任政府或者信任程度的差別，未必是個人對政府績效的主觀感受理性計算下的產物，個人的背景屬性或政治態度可能才是影響績效感受，抑或影響政府信任的重要變項。在探討民眾的政府績效感受與政府信任之間的關係時，忽略個人背景屬性與政治態度對績效感受或信任的影響，無疑地是過於簡化了因果關係的推論。尤其台灣為一個新興民主國家，獨特的民主化歷程與政治、社會文化環境，民眾對政. 10.

(25) 第一章. 緒論. 府的信任究竟是理性的績效評價之產物，抑或是感性的政治認同傾向的心理投射，則是值得深入探究。是以，本研究除由績效理論的觀點，聚焦在民眾對政府的服務品質與公共服務倫理感受對政府信任的影響外，亦將從政治理論途徑來探討公民的背景屬性與政治態度對其績效感受與政府信任的影響，使其在探究政府信任的影響因素或解釋政府信任的變異時，能透過多元的理論途徑，提出一個整合性的分析架構，據以發展與檢證各項研究假設，進而分析、釐清這些政府信任影響變項之間可能存在的因果關係。. 第二節研究問題與研究方法. 立. 政治大. 綜前所述，在公共行政研究與改革實務中，所關切的是政府績效與政府信任. ‧ 國. 學. 之間關聯的課題，而我們從政府行政管理改革與良善公共治理的觀點中，可以得到兩項績效與信任的基本命題，亦即「公共服務品質攸關民眾對政府的信任」，以. ‧. 及「貪腐侵蝕政府信任」。此外，政治理論途徑則另闢一個值得重視的分析觀點，. sit. y. Nat. 即民眾對政府的評價或信任，未必是績效理性下的產物，背景屬性與政治態度在. io. 素。. er. 形塑個人對政府的預存傾向（predisposition toward government）上是不可忽視的因. al. n. v i n Ch 然而，針對上述的命題或理論觀點，究竟在理論文獻有何討論？實證經驗調 engchi U 查的結果為何？以及在台灣這樣的理論命題是否得到經驗研究的支持？對於這些問題的回答，由於國內目前政府信任的相關研究多聚焦於政治理論途徑的討論，從政府績效理論途徑的討論仍不多見。因此，究竟「政府績效」對於政府信任的影響，特別是關注於公共服務品質與公共服務倫理的政府績效表現，國內公共行政領域對此議題的討論與研究仍顯不足。是以，為瞭解台灣民眾的政府信任是否會受到政府績效感受與個人背景屬性、政治態度的影響，在理論建構部分，本研究在績效理論途徑層面將聚焦於公共服務品質與公共服務倫理兩個面向，論述民眾的績效感受、滿意度與政府信任之間的關係。另外，亦從政治理論途徑層面，分析個人的背景屬性與政治態度等因素對於績效感受、政府信任的影響。在實證研究部分，則在前述理論論據基礎下，據以建構出結合績效途徑與政治途徑的政 11.

(26) 台灣民眾的政府績效感受與政府信任. 府信任影響模式，並提出各項研究假設，經由調查分析所蒐集的資料，進行統計分析以驗證各項研究假設。壹、研究問題基於本研究旨趣與目的，本研究將聚焦於以下幾項研究問題：一、台灣民眾目前的政府信任情況如何？本研究將透過實證調查來瞭解台灣民眾的政府信任現況。由於信任係屬一具有高度抽象性與多元面向意涵的概念，再者，民眾對信任的客體「政府」往往存有不同的認知。依據 Easton（1975）針對政治支持的對象分類，包括政治社群、政. 政治大. 治體制與政治權威當局，本研究將聚焦在對權威當局的信任，運用目前對於政府信任的測量常使用的歐洲測量模式--政府機構與成員信任測量與美國測量模式--政. 立. 府信任感測量，來觀察民眾對於中央政府、地方政府與整體政府的信任程度。此. ‧ 國. 學. 外，也進一步比較民眾對不同的機構與成員的信任程度是否差異？以及民眾對這些政府機構與成員之間的信任呈現何種關聯。. ‧. 二、民眾的政府績效感受、公民滿意度是否可以解釋政府信任的變異？. y. Nat. 本研究將以前述提及的績效理論途徑作為解釋政府信任的理論，並且引用公. sit. 民滿意度相關研究，說明政府績效感受、公民滿意度與政府信任之間的關聯性。. al. er. io. 而針對績效理論途徑的觀點，將聚焦於個體績效理論來說明公共服務品質與公共. n. 服務倫理對政府信任的影響，以檢證「公共服務品質攸關民眾對政府的信任」與. Ch. i n U. v. 「貪腐侵蝕政府信任」的命題假設是否成立。此外，究竟政府績效感受、公民滿. engchi. 意度與政府信任此一價值鍊的的因果關係是否存在。三、個人背景屬性與政治態度是否影響政府信任？. 除了績效理論途徑之外，本研究亦以政治理論途徑來解釋政府信任的變異。尤其，政府信任係屬高度系絡性的概念意涵，再者台灣政治文化有其獨特性，在解嚴之後的政治生態，已相當程度形塑或強化了民眾的政治態度傾向、統獨立場與族群認同。是以，本研究除探討政府績效對政府信任的影響外，亦將瞭解不同的個人背景屬性與政治態度對政府信任是否有差異，以及政治途徑是否能有效解釋政府信任的變異。四、在解釋政府信任的變異時，究竟是民眾的政府績效感受，抑或個人背景屬性、政治態度，對政府信任此依變項更具有解釋力？ 12.

(27) 第一章. 緒論. 誠如前述，在本研究中信任的客體「政府」涵蓋三個面向，即中央政府、地方政府與整體政府信任，本研究將試圖釐清與探析績效理論途徑與政治理論途徑在政府信任各面向上的解釋力，以瞭解在解釋台灣民眾政府信任的變異時，何種理論途徑更具有其重要性。貳、本研究各章之安排本研究將運用以下章節的安排，來進行文獻檢閱與理論鋪陳，以提出研究架構與研究假設，經由嚴謹的研究設計來蒐集民眾對公共服務品質與公共服務倫理評價、公民滿意度與政府信任的第一手資料，繼而進行資料分析，最後再進行綜合討論，以及提出相關研究建議。. 政治大. 後續在各章節的內容重點方面，第二章為政府信任的文獻檢閱，包括政府信. 立. 任的研究緣起、概念意涵、測量方法與國內目前研究現況的說明。第三章為影響. ‧ 國. 學. 政府信任因素的理論探討，分別從績效理論途徑來討論公共服務品質、公共服務倫理對於政府信任的影響，以及由政治理論途徑來闡述個人背景屬性、政治態度. ‧. 如何影響民眾對政府的評價與信任。第四章則為研究架構與研究設計，包括研究變項的運作化定義、研究假設，以及調查設計，說明問卷編製、研究對象、抽樣. y. Nat. sit. 設計與調查方法等。第五章與第六章則是進行實證資料分析，分別針對政府績效. er. io. 感受、公民滿意度與政府信任進行描述統計分析、平均差異性檢定，以描述台灣. al. v i n Ch 說明公共服務品質、公共服務倫理、個人屬性傾向對公民滿意度與政府信任的影 engchi U 響。最後，第七章將提出本研究的重要研究發現、貢獻與研究限制，將實證分析 n. 民眾對政府信任的現況樣貌。另外，進一步運用迴歸分析與結構方程式分析，以. 結果與理論進行對話討論，並提出後續研究建議與實務改革方向的參考。參、研究方法為瞭解本研究前述所陳之研究問題，本研究採用文獻分析與調查研究兩種研究方法。. 一、文獻分析法為瞭解政府信任研究的相關理論與實證調查概況，以及分從個體績效理論途. 13.

(28) 台灣民眾的政府績效感受與政府信任. 徑與政治理論途徑兩個面向來探討影響政府信任的因素，期以建構一個政府信任的二元途徑分析架構。本研究採用文獻分析法，蒐集與本研究相關的國內外書籍、學術期刊、政府出版品，經由網際網路搜尋取得研究機構或官方的調查資料與研究報告等，一方面掌握國內外政府信任相關研究的現況與發展，另一方面透過文獻檢閱與分析論述，包括規範性理論與經驗性研究發現，進而建構本研究的分析架構與提出研究假設。. 二、調查研究法為瞭解公民對政府信任的看法，以及驗證影響政府信任影響因素的分析架. 政治大. 構，本研究採用調查研究，以蒐集公民對服務品質、公共服務倫理與政府信任的看法。. 立. ‧ 國. 學. 在社會科學研究中，常見的調查方法包括郵寄問卷、網路問卷、面訪與電話訪問。本研究將採用電話訪問調查，以蒐集公民對政府信任相關議題的看法與態. ‧. 度。採用電話訪問調查主要考量以下兩個因素：. y. Nat. （一）研究對象的可接近性：本研究將以台灣地區年滿二十歲的公民為調查對. sit. 象，進行政府信任相關議題的看法。因此，在時間與經費的限制下無法採. n. al. er. io. 取面訪進行調查。. Ch. i n U. v. （二）樣本的代表性：經由完整的抽樣架構與隨機抽樣的方式，可以確保調查結. engchi. 果對研究對象作較正確的估計。本研究調查對象分佈台灣各縣市，由於礙難取得調查對象的姓名與地址資料，以及為能進行隨機抽樣。因此，本研究將採取電話調查，來取代郵寄問卷或面訪調查。. 14.

(29) 第二章. 第二章. 政府信任文獻探析. 政府信任文獻探析. 在本章中，乃針對政府信任相關文獻進行檢閱，期能對於政府信任的概念意涵與調查研究上的衡量有所理解，並掌握目前國內外有關政府信任的調查與研究現況。以下將先就信任的內涵與對象來闡述政府信任的概念意涵，其次，從民主治理的觀點說明政府信任的緣起與調查現況，接續說明政府信任的操作測量，最後回顧目前政府信任本土性調查研究的現況與成果。. 第一節政府信任的概念意涵. 立. 政治大. 關於政府信任的概念意涵，是探討政府信任此一主題首先需予以討論的重要. ‧ 國. 學. 面向。以下，分就信任的內涵與對象來闡述政府信任的意涵。. ‧. 壹、信任的內涵. sit. y. Nat. 近十多年間「信任」已成為許多學科領域如社會學、心理學等的熱門研究主題。基本上，從信任的研究中可以歸納出三項基本瞭解。首先，信任係屬一個複. io. n. al. er. 雜、具有多元面向的概念意涵，如 Lewis & Weigert（1985）就認為信任涉及了個. i n U. v. 體的認知、情感與行為等面向。其次，信任關乎個體對未來得失，或他人之善意. Ch. engchi. 的預期；亦即是對他人預期行為的期望或信賴，相信他人將會做出對己有利之事，或信賴他人將能關照我們的利益，並且不會被佔便宜或受到傷害（Baier, 1986; Thomas, 1998）。另外，基於預期的心態，意謂信任的背後隱含著風險與不確定性的存在，誠如 Sztompka（1999）指出「信任是對未來行動的一種賭注，相信某事未來將會或將不會發生」。信任不僅被認為是一種降低社會、經濟與政治關係中交易成本的有效工具（Fukuyama, 1995），同時也是支撐人際間與機構間接觸互動的基礎。在政府信任的相關研究中，何謂政府信任？尚未有學者賦予具體的定義，並且對於重要的概念議題亦未有一致性的共識（Citrin & Muste, 1999）。然而，觀諸公共行政對政府信任的研究，政府信任的意涵係指一種態度，不必然是信任本身 15.

(30) 台灣民眾的政府績效感受與政府信任. （Bouckaert & Van de Walle, 2003; Bouckaert, Van de Walle, Maddens, & Kampen, 2002）。因為，民眾對政府的信任，往往並不是基於未來會發生什麼，而是基於政府實際的績效表現或接觸互動經驗上。這樣的見解也反應了政府績效途徑的信任假設：民眾對政府績效的感受或接受服務的經驗會影響其對政府的信任（Bouckaert, Van de Walle, Maddens, & Kampen, 2002）。因此，本研究認為就政府信任的內涵而言，係指涉公眾對政府的評價或態度傾向，亦即政府施政或職能運作是否符合民眾規範性期待的一種概括性評估，而這些規範性期待的評價屬性包括公正、平等、誠實、效率、回應、可靠、課責、廉潔與善心德行等原則（Christensen & Laegreid, 2005; Miller & Listhaug, 1990; Citrin & Muste, 1999）。貳、信任的對象. 立. 政治大. 政府作為信任的對象，究竟政府的範疇所指為何？事實上，許多有關政府信. ‧ 國. 學. 任、政治信任或政治支持的研究文獻，對於「政府」與「政治」兩者的內涵範疇未有作嚴謹的定義區分 6，不過，最常見的是引用政治學者 David Easton 對政治支. ‧. 持所做的系統性定義，來界定政府的概念範疇（Christensen & Laegreid, 2005）。. sit. y. Nat. Easton 將支持定義為個人對標的物喜歡或不喜歡、正面或負面的態度，而其態度可能會導致特定的行為出現（Easton, 1975: 436）。他將政治支持的對象區分為. io. n. al. er. 政治社群（political community）、政治體制（political regime）與政治權威當局. i n U. v. （political authorities）三個層次。政治社群係指政治體系，其含括因政治分工而組. Ch. engchi. 成的群體，群體中的個別成員係經由多元的政治關係而結合一起，並致力於追求體系的政治目標。政治體制係指憲政原則或憲政秩序，其涵攝價值、規範與權威結構三個面向。政治權威當局係指政府或權威當局，係指處理政治體系中經常性事務，而對這些事務的處理體系中成員認知到負有職責，並且成員於其職務上所做的決策對體系成員具有拘束力（Easton, 1979, 1975）。此外，Easton 依支持對象的不同，將政治支持的型態區分為普遍支持（diffuse support）與特定支持（specific support）兩種。普遍支持係指民眾對政治系統、政 6 實際上，學者對於政治信任與政府信任並無定義上的區分，但是在政治學領域的研究多使用政治信任（political trust）或政治信心（political confidence）乙詞，而公共行政領域學者則多以政府信任。因此，本研究無意區分兩者，基本基於引用文獻的用詞而決定採用政府信任或政治信任。 16.

(31) 第二章. 政府信任文獻探析. 權層次的評價或態度傾向。產生普遍支持的原因可能來自於民眾對於集體利益的信任，或者是民眾對政府結構、法規或政府官員等結構合法性有著長期正面的經驗所致，其與特定政府的表現較無直接關係。特定支持則是政治體系中的成員對權威當局的特定政治結果與表現的感受與評價，係指對政府施政表現的滿意程度，其中包括對過程與產出兩部分的評價。過程部分所關切的是決策如何形成的過程；產出則是關注政策結果最終由誰獲利。基本上，對產出的特定支持取決於民眾是否相信政策結果能滿足其需求或帶來利益，也反映了新公共管理主張結果取向的政府思維模式（Christensen & Laegreid, 2005）。有別於 Easton 對政治支持對象所做區分，Dalton（1999）則是續為沿用 Easton. 政治大量說明（如表 2-1）。例如對政治社群的支持，在情感面向上係表現在國家尊榮感立與認同感，而以最適居住的國家作為工具性評估面向。而 Kampen 等人（2002）. 對支持對象的分析層次，但對各分析層次則另賦予評估面向與情感面向的適用測. ‧ 國. 學. 則從宏觀、中觀與微觀層次來區分政府的範疇。微觀層次的政府概念係指政府行政與公共服務傳輸的層次；中觀層次則是國家或地方的政策；宏觀層次則包括前. 機構. 權威當局. 情感面向. n. 政治政體原則績效. io. 政治社群. al. 國家尊榮感國家認同感. Ch. engchi. 民主價值參與規範政治權利對機構的預期對政黨的支持對產出的預期對政治領袖的情感政黨認同. er. sit. y. Nat. 表 2-1 政治支持的層面分析層次. ‧. 述兩者所共有之政體、政府與憲政結構等各面向。. 工具性評估面向. iv 最適居住的國家 n U. 最佳形式的民主政府權利的評價滿意民主的過程績效評價機構信任程度政黨制度的支持對政治人物的評價. 資料來源：Dalton, 1999: 58.. 另外，Blind 將政治信任的對象區分為宏觀層次/組織信任與微觀層次/個人政 17.

(32) 台灣民眾的政府績效感受與政府信任. 治信任。宏觀層次/組織信任係屬議題取向的觀點，認為公民是否對政府的政策感到滿意將決定其信任政府與否；並且對政治組織的信任可以再區分為系統性信任與機構性信任。系統性信任就類同於 Easton 普遍支持的概念，係指公民對整個政治系統或政體績效的評價。機構性信任則猶如特定支持，針對某些政治機構如國會、司法機關等。另外，微觀層次/個人政治信任則指對個別政治人物的信任，涉及個人取向的觀點，公民信任政治人物與否取決於是否能支持、認可（approval）該位政治人物（Blind, 2006: 4）。此外，Blind 亦從動機類型來將政治信任區分為理性的政治信任與心理的政治信任。理性的政治信任涉及利益的計算，認為公民依據其所屬政黨之論述主張來. 政治大對此，1964-2002 年間美國選舉調查即指出民眾的信任會依總統所屬政黨或國會的立多數黨而改變。而心理的政治信任則涉及到對政府、政治機構或政治人物之道德評價政府或政治人物。換言之，民眾依其政黨認同來選擇信任政治人物或機構。. ‧ 國. 學. 價值或屬性特質的評價，基於心理因素而形成的政治信任，民眾會從政治人物的言行或人格特質中尋求真誠與信賴（Blind, 2006: 4-5）。. ‧. 雖然學者就信任對象在範疇區分上並未一致，但概括而言，從政治系統面向. Nat. sit. y. 區分信任的對象，政府的範疇主要為聚焦於權威當局，但廣義而言亦可含括政治. er. io. 體制。另外，從統治層級或權力分立的面向區分，政府指涉政體中的治理機構或. al. 權威當局，其包括中央或地方政府、行政、立法、司法機關與前述機關中的成員. n. v i n Ch （含政治人物與常任文官）。是以，政府信任或可與政治信任、政治支持同義，端 engchi U 視其信任對象的指涉範圍而定。當將政府信任定義為公民對政治過程或政治制度的規範性期待（如是否具回應性、做正確的事）的評價時，它就是政治支持同義詞（Citrin & Muste, 1999）。因此，在進行實證研究測量政府信任時，清楚界定說明政府的概念範疇是必要的。是以，本研究對政府信任的範疇將聚焦於 Easton 的權威當局層次，換言之，係泛指憲政制度中的政府機構與其人員（常任文官與政治人物）。. 18.

(33) 第二章. 政府信任文獻探析. 第二節政府信任緣起與調查現況. 究竟在民主政體中，民眾對政府的信任與治理之間有何重要性？目前世界主要民主國家與台灣的政府信任的調查現況，以及政府信任的趨勢或變化為何是本節旨在探究的重點。壹、政府信任與民主治理政府信任對民主治理的重要性已受到許多討論與關注，許多學者認為社會信任與政府信任是民主政治所不可或缺的要件。社會資本的觀點認為社會資本促成. 政治大. 的合作與互助是社群政策認同與執行所必備的，而信任是社會資本的核心內涵. 立. （Putnam et al., 1993），擁有高度社會資本的國家，政府的施政表現也會較好. ‧ 國. 學. （Houston & Harding, 2008: 4）。. 另一方面，政府信任是民主政府正當性與合法性的重要基礎（Nye, Zelikow, &. ‧. King, 1997; Norris, 1999）。政府作為社會資源與價值權威性分配的機制，缺乏信任. y. Nat. 易導致立法部門傾向限縮行政授權，致使行政的運作面臨高密度的法令規章與正. sit. 式程序規範，在缺乏適度行政裁量與彈性的情況下，反而不利行政效能的展現. n. al. er. io. （Ruscio, 1996: 463）。此外，政策的執行無法完全僅訴諸於公權力的強制執行，. i n U. v. 民眾對政府的信任將有助於增強民眾對權威當局合作、順服的意願與共識的形成. Ch. engchi. （Brehm & Rahn, 1997），例如遵循法律、納稅與參與公共事務的意願（Nye, 1997:4）。雖然民眾對政府信任的程度攸關民主的品質，但是這並不意謂著信任與民主之間存在線性關係。事實上，民主制度的設計與運作邏輯係建立在不信任政府的假定，誠如麥迪遜（James Madison）所言「人如果是天使就不需要有政府，政府如果是天使組成就不需要制衡」。是以，民主憲政運作的重要原則之一就是透過監督與制衡的制度設計來控制政府權力的行使與運作。一旦過於高度信任政府，而輕忽監督控制的必要，反而恐將促使政府或執政者濫用權力。因此，政府信任固然對民主治理有其重要性，但是民眾對政府的不信任或監督質疑也是成熟、健康的民主所必備的要件。 19.

(34) 台灣民眾的政府績效感受與政府信任. 針對政府信任與民主治理的關係，Parry（1976, 135-142）曾分就政治文化途徑與憲政途徑來說明民主政治中信任的起源、基本假定與建立信任的方式（如表 2-2）。Parry 從政治文化的觀點析論信任源自於社會信任，而政治疏離經常是解釋民主政治中不信任的主要原因，為避免社會文化中出現疏離的現象而影響政治系統的穩定，政治文化途徑建議政治人物應採取溝通以建立共識的方式來強化信任。有別於政治文化途徑，憲政途徑認為信任的維繫有賴於建立限制政府濫權的程序機制，對於信任的假定主張信任與共識不必然能構成民主制度的穩定發展，而是有賴於機構間彼此制衡與賦予政治人物課責；並且透過政府資訊的透明公開、績效課責來建立民眾對政府的信任。. 政治大合作暨發展組織（ Organization for Economic Co-operation and Development, 立 OECD）、亞太經濟合作組織(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)、世界銀行 Parry 從憲政途徑來論述政府信任相當程度反應了晚近重要國際組織如- 經濟. ‧ 國. 學. (World Ban)k 與世界經濟論壇（The World Economic Forum, WEF），以及許多先進民主國家的政府改革理念，這些理念主張透過良善治理來強化民眾對政府的信. ‧. 任，亦即藉由建立課責機制、重視績效成果、回應民意、依法行政與透明乾淨等. sit er. io. 表 2-2 信任的論述途徑. al. n. v i n Ch 政治信任源自於社會信任（如政治信任源自於能革除錯誤與 U i e h n c g 社會資本與人際信任理論）濫權的程序政治文化途徑. 信任起源. y. Nat. 良善治理的原則來重建政府信任與提升施政滿意度。. 憲政途徑. 信任假定. 缺乏信任會有問題（犬儒主政治制度各面向的共識與政府義、疏離）信任不必然能保證民主制度的穩定社會中的共識是必要的創造衝突對政治人物政治人物應該誠實、良善對民政治人物不需要是良善，只要的假定眾負責能對其賦予課責建立信任的透過建立共識與減少衝突、降透過改善政治系統的績效如增方式低風險來建立信任加課責、公開、透明等方式來建立信任資料來源：Parry（1976）；轉引自 Bouckaert et al.（2002: 20）. 20.

(35) 第二章. 政府信任文獻探析. 晚近，聯合國經濟與社會事務部（United Nations Department of Economic and Social Affairs, UNDESA）發表《Building Trust in Government in the Twenty-First Century: Review of Literature and Emerging Issues》乙文，旨在論述信任於政府改革中所扮演的重要性角色。該文作者 Blind（2006）認為信任與良善治理之間係為互為循環的因果關係。換言之，政治信任有利於整體政治社會良善治理的產生，而良善治理亦能有助於信任的形成。同時，在這互為循環的關係中亦受到社會-公民性、政治-正當性與經濟-效率性三層面的影響（如圖 2-1），亦即建立具有活力的公民社會，制訂能凝聚社會共識取得民意的法令規章來建立治理正當性，以及透過政策來降低社會的不公義提升國家競爭力，都將有促進信任與良善治理的正向循環。. 政治大任. 公民性連結. 正當性連結. 效率性連結. io. n. Ch. 良善治理. engchi. y. 經濟. sit. 政治. er. 社會. ‧. Nat. al. 信. 學. ‧ 國. 立. i n U. v. 圖 2-1 信任與良善治理的連結資料來源：Blind（2006）. 貳、政府信任調查現況一、跨國性調查結果許多先進民主國家從 1960 年代中期開始陸續面臨到政府信任下降的現象，雖然各國政府信任衰退的幅度與變化的模式或有不同，但基本上信任式微的現象是. 21.