第二章 政府信任文獻探析
第一節 政府信任的概念意涵
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第二章 政府信任文獻探析
在本章中，乃針對政府信任相關文獻進行檢閱，期能對於政府信任的概念意 涵與調查研究上的衡量有所理解，並掌握目前國內外有關政府信任的調查與研究 現況。以下將先就信任的內涵與對象來闡述政府信任的概念意涵，其次，從民主 治理的觀點說明政府信任的緣起與調查現況，接續說明政府信任的操作測量，最 後回顧目前政府信任本土性調查研究的現況與成果。
第一節 政府信任的概念意涵
關於政府信任的概念意涵，是探討政府信任此一主題首先需予以討論的重要 面向。以下，分就信任的內涵與對象來闡述政府信任的意涵。
壹、信任的內涵
近十多年間「信任」已成為許多學科領域如社會學、心理學等的熱門研究主 題。基本上，從信任的研究中可以歸納出三項基本瞭解。首先，信任係屬一個複 雜、具有多元面向的概念意涵，如 Lewis & Weigert（1985）就認為信任涉及了個 體的認知、情感與行為等面向。其次，信任關乎個體對未來得失，或他人之善意 的預期；亦即是對他人預期行為的期望或信賴，相信他人將會做出對己有利之事，
或信賴他人將能關照我們的利益，並且不會被佔便宜或受到傷害（Baier, 1986;
Thomas, 1998）。另外，基於預期的心態，意謂信任的背後隱含著風險與不確定性 的存在，誠如 Sztompka（1999）指出「信任是對未來行動的一種賭注，相信某事 未來將會或將不會發生」。信任不僅被認為是一種降低社會、經濟與政治關係中交 易成本的有效工具（Fukuyama, 1995），同時也是支撐人際間與機構間接觸互動的 基礎。
在政府信任的相關研究中，何謂政府信任？尚未有學者賦予具體的定義，並 且對於重要的概念議題亦未有一致性的共識（Citrin & Muste, 1999）。然而，觀諸 公共行政對政府信任的研究，政府信任的意涵係指一種態度，不必然是信任本身
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（Bouckaert & Van de Walle, 2003; Bouckaert, Van de Walle, Maddens, & Kampen, 2002）。因為，民眾對政府的信任，往往並不是基於未來會發生什麼，而是基於政 府實際的績效表現或接觸互動經驗上。這樣的見解也反應了政府績效途徑的信任 假設：民眾對政府績效的感受或接受服務的經驗會影響其對政府的信任（Bouckaert, Van de Walle, Maddens, & Kampen, 2002）。因此，本研究認為就政府信任的內涵而 言，係指涉公眾對政府的評價或態度傾向，亦即政府施政或職能運作是否符合民 眾規範性期待的一種概括性評估，而這些規範性期待的評價屬性包括公正、平等、
誠實、效率、回應、可靠、課責、廉潔與善心德行等原則（Christensen & Laegreid, 2005; Miller & Listhaug, 1990; Citrin & Muste, 1999）。
貳、信任的對象
政府作為信任的對象，究竟政府的範疇所指為何？事實上，許多有關政府信 任、政治信任或政治支持的研究文獻，對於「政府」與「政治」兩者的內涵範疇 未有作嚴謹的定義區分6，不過，最常見的是引用政治學者 David Easton 對政治支 持所做的系統性定義，來界定政府的概念範疇（Christensen & Laegreid, 2005）。
Easton 將支持定義為個人對標的物喜歡或不喜歡、正面或負面的態度，而其 態度可能會導致特定的行為出現（Easton, 1975: 436）。他將政治支持的對象區分為 政治社群（political community）、政治體制（political regime）與政治權威當局
（political authorities）三個層次。政治社群係指政治體系，其含括因政治分工而組 成的群體，群體中的個別成員係經由多元的政治關係而結合一起，並致力於追求 體系的政治目標。政治體制係指憲政原則或憲政秩序，其涵攝價值、規範與權威 結構三個面向。政治權威當局係指政府或權威當局，係指處理政治體系中經常性 事務，而對這些事務的處理體系中成員認知到負有職責，並且成員於其職務上所 做的決策對體系成員具有拘束力（Easton, 1979, 1975）。
此外，Easton 依支持對象的不同，將政治支持的型態區分為普遍支持（diffuse support）與特定支持（specific support）兩種。普遍支持係指民眾對政治系統、政
6 實際上，學者對於政治信任與政府信任並無定義上的區分，但是在政治學領域的研究多使用政
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取向的政府思維模式（Christensen & Laegreid, 2005）。有別於 Easton 對政治支持對象所做區分，Dalton（1999）則是續為沿用 Easton 對支持對象的分析層次，但對各分析層次則另賦予評估面向與情感面向的適用測 量說明（如表 2-1）。例如對政治社群的支持，在情感面向上係表現在國家尊榮感 與認同感，而以最適居住的國家作為工具性評估面向。而 Kampen 等人（2002）
則從宏觀、中觀與微觀層次來區分政府的範疇。微觀層次的政府概念係指政府行
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治信任。宏觀層次/組織信任係屬議題取向的觀點，認為公民是否對政府的政策感 到滿意將決定其信任政府與否；並且對政治組織的信任可以再區分為系統性信任 與機構性信任。系統性信任就類同於 Easton 普遍支持的概念，係指公民對整個政 治系統或政體績效的評價。機構性信任則猶如特定支持，針對某些政治機構如國 會、司法機關等。另外，微觀層次/個人政治信任則指對個別政治人物的信任，涉 及個人取向的觀點，公民信任政治人物與否取決於是否能支持、認可（approval）
該位政治人物（Blind, 2006: 4）。
此外，Blind 亦從動機類型來將政治信任區分為理性的政治信任與心理的政治 信任。理性的政治信任涉及利益的計算，認為公民依據其所屬政黨之論述主張來 評價政府或政治人物。換言之，民眾依其政黨認同來選擇信任政治人物或機構。
對此，1964-2002 年間美國選舉調查即指出民眾的信任會依總統所屬政黨或國會的 多數黨而改變。而心理的政治信任則涉及到對政府、政治機構或政治人物之道德 價值或屬性特質的評價，基於心理因素而形成的政治信任，民眾會從政治人物的 言行或人格特質中尋求真誠與信賴（Blind, 2006: 4-5）。
雖然學者就信任對象在範疇區分上並未一致，但概括而言，從政治系統面向 區分信任的對象，政府的範疇主要為聚焦於權威當局，但廣義而言亦可含括政治 體制。另外，從統治層級或權力分立的面向區分，政府指涉政體中的治理機構或 權威當局，其包括中央或地方政府、行政、立法、司法機關與前述機關中的成員
（含政治人物與常任文官）。是以，政府信任或可與政治信任、政治支持同義，端 視其信任對象的指涉範圍而定。當將政府信任定義為公民對政治過程或政治制度 的規範性期待（如是否具回應性、做正確的事）的評價時，它就是政治支持同義 詞（Citrin & Muste, 1999）。因此，在進行實證研究測量政府信任時，清楚界定說 明政府的概念範疇是必要的。是以，本研究對政府信任的範疇將聚焦於 Easton 的 權威當局層次，換言之，係泛指憲政制度中的政府機構與其人員（常任文官與政 治人物）。