第二章 政府信任文獻探析
第二節 政府信任緣起與調查現況
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第二節 政府信任緣起與調查現況
究竟在民主政體中，民眾對政府的信任與治理之間有何重要性？目前世界主 要民主國家與台灣的政府信任的調查現況，以及政府信任的趨勢或變化為何是本 節旨在探究的重點。
壹、政府信任與民主治理
政府信任對民主治理的重要性已受到許多討論與關注，許多學者認為社會信 任與政府信任是民主政治所不可或缺的要件。社會資本的觀點認為社會資本促成 的合作與互助是社群政策認同與執行所必備的，而信任是社會資本的核心內涵
（Putnam et al., 1993），擁有高度社會資本的國家，政府的施政表現也會較好
（Houston & Harding, 2008: 4）。
另一方面，政府信任是民主政府正當性與合法性的重要基礎（Nye, Zelikow, &
King, 1997; Norris, 1999）。政府作為社會資源與價值權威性分配的機制，缺乏信任 易導致立法部門傾向限縮行政授權，致使行政的運作面臨高密度的法令規章與正 式程序規範，在缺乏適度行政裁量與彈性的情況下，反而不利行政效能的展現
（Ruscio, 1996: 463）。此外，政策的執行無法完全僅訴諸於公權力的強制執行，
民眾對政府的信任將有助於增強民眾對權威當局合作、順服的意願與共識的形成
（Brehm & Rahn, 1997），例如遵循法律、納稅與參與公共事務的意願（Nye, 1997:4）。
雖然民眾對政府信任的程度攸關民主的品質，但是這並不意謂著信任與民主 之間存在線性關係。事實上，民主制度的設計與運作邏輯係建立在不信任政府的 假定，誠如麥迪遜（James Madison） 所言「人如果是天使就不需要有政府，政府 如果是天使組成就不需要制衡」。是以，民主憲政運作的重要原則之一就是透過監 督與制衡的制度設計來控制政府權力的行使與運作。一旦過於高度信任政府，而 輕忽監督控制的必要，反而恐將促使政府或執政者濫用權力。因此，政府信任固 然對民主治理有其重要性，但是民眾對政府的不信任或監督質疑也是成熟、健康 的民主所必備的要件。
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合 作 暨 發 展 組 織 （ Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）、亞太經濟合作組織(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)、世界銀行 (World Ban)k 與世界經濟論壇（The World Economic Forum, WEF），以及許多先進 民主國家的政府改革理念，這些理念主張透過良善治理來強化民眾對政府的信‧
晚近，聯合國經濟與社會事務部（United Nations Department of Economic and Social Affairs, UNDESA）發表《Building Trust in Government in the Twenty-First Century: Review of Literature and Emerging Issues》乙文，旨在論述信任於政府改革 中所扮演的重要性角色。該文作者 Blind（2006）認為信任與良善治理之間係為互
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普遍存在的 7。以美國為例，自 1960 年代起民眾無論對政府整體、特定政府機構 或政治領導者均出現信任感下降的現象（Houston & Harding, 2008; Holzer & Zhang 2004; Lipset & Schneider, 1987）。而依據 Dalton（2004: 30-31）所進行的跨國長期 調查比較也顯示，在 1970 至 1990 年代間，多數先進的民主化國家，無論其經濟 發展趨勢、國家規模、憲政制度為總統制或內閣制，均呈現出民眾對政治人物與 政府信任式微的趨勢8。即使其中瑞典與挪威兩國被認為是具有高度政治信任的國 家，但是在 90 年代，這兩個國家也出現民眾不信任政治機構的現象（Christensen &
Laegreid, 2003）。
此外，許多已開發國家中的調查機構、國際組織或國際知名媒體也進行政府 信任的調查研究，例如世界經濟論壇(World Economic Forum, WEF)、歐盟民意調 查（Eurobarometer）、MORI Social Research Institute 、國際蓋洛普公司（Gallup International）、聯合國公共行政與財政網絡（United Nations Online Network in Public Administration and Finance, UNPAN ）、 聯 合 國 開 發 計 劃 處 （ United Nations Development Program, UNDP）等，其調查研究均發現，自 2004 年開始各國許多 政治機構均普遍出現信任衰退的現象（Blind, 2006: 8）9。
以上說明許多民主先進國家在政治機構、政治人物或政府整體等面向上都面 臨信任式微趨勢。晚近，部分學者則將政府信任調查研究的面向聚焦於民眾對公 共行政、官僚機構或文官系統。民眾對行政官僚或文官的信任基本上反應出政府 政策或計畫的績效與官僚的正當性，Behn（1995）即指信任乃是公共管理所須面 對的三項大問題之一，足以顯示民眾對行政官僚或文官的信任之重要性。
Houston & Harding（2008: 2）檢視 16 個北美地區與歐洲國家民眾對政府行政 人員的信任感 10，此跨國性調查指出這些國家的民眾對行政人員的信任感是持趨
7 雖然亦有學者對於政府信任衰退持續下降的趨勢抱持質疑的看法，如 Van de Walle et al.（2008）
檢視跨國性的調查資料後指出，OECD 各會員國的政府信任是呈現波動起伏，並非出現一致性 的下降趨勢。
8 Dalton（2004）所調查的國家包括澳洲、奧地利、英國、加拿大、丹麥、芬蘭、法國、德國、冰 島、義大利、日本、荷蘭、紐西蘭、挪威、瑞典與美國等共 16 個國家。
9 有關這些機構或國際組織的調查資訊可參考 Cheema（2005）。
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中而非極端化（正面或負面）的評價。而從 European Values Study11（1981-1999 年）與 Eurobarometer12（1997-2002 年）針對歐洲國家所進行長期性的文官信任調 查顯示，整體而言，歐洲各國公共行政或文官信任雖有波動變化但仍相當穩定，
並未出現下降的趨勢。不過部分國家的文官信任如希臘與義大利則明顯低於其他 歐洲國家（Van de Walle, 2004: 51-54）。
二、台灣的政府信任趨勢
國內有關政府信任或政治信任的趨勢分析，可從學者運用例如「台灣社會變 遷基本調查研究」、「台灣選舉與民主化調查」等長期性調查資料的分析來瞭解。
首先，根據陳陸輝與周應龍（2008）運用「台灣社會變遷基本調查研究」於 1993、1998 與 2004 年間所蒐集的資料分析（如表 2-3）顯示，首先在政府作正確 決定部分，信任的比例持續下降，信任與不信任的差距逐年增加（由+3.9 至-54.3）， 顯示民眾的政府信任有大幅的變化。其次，在民代謀求私利部分，歷年來均達七 成三以上，顯示民眾對於代議政治中主要民意匯集與表達的民意代表高度不信 任。而在官員操守部分，1993 與 1998 年均是不信任官員操守的比例超過信任將近 六成 13，不過，2004 年問卷題目有所變化，該年信任度超過五成，信任的比例高 於不信任（差距為+9）（陳陸輝、周應龍，2008：17）。
11 European Values Study 所調查的國家包括法國、英國、德國、義大利、西班牙、葡萄牙、比利 時、荷蘭、丹麥、瑞典、芬蘭、愛爾蘭、冰島等。
12 Eurobarometer 除冰島外，含括 European Values Study 所調查的國家，再加上希臘、奧地利、盧 森堡。
13 信任面向各測量題目於 1993、1998 與 2004 年略有差異，以 1993 年為例，「政府正確」：我們 可以相信政府在大多數的時候，做出的決定都是正確的。「民代為私利」：地方議會的議員口口 聲聲為民服務，其實都是為了自己的家族或事業的利益在打拼。「官員操守」：大多數「中央官 員」的操守多少少都有問題。
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其次，陳陸輝（2006：50）運用選舉研究中心於 1992、1995、1998 年立委選 舉之後所進行的面訪資料，以及 2001 與 2004 年「台灣選舉與民主調查」調查資
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表 2-5 2002 年至 2005 年台灣民眾對總統府、行政院與立法院的信任分佈
機關 年份 信任 不信任 信任-不信任
總統府 2002.12 39.45 41.19 -1.74 2003.12 39.24 41.81 -2.57 行政院
2002.12 42.43 38.46 3.97 2003.12 41.81 40.65 1.16 2005.12 32.95 53.68 -20.73 立法院
2002.12 18.03 65.92 -47.89 2003.12 21.11 64.18 -43.07 2005.12 19.58 69.58 -50.00
資料來源：整理自「台灣社會意向電話調查資料庫」。
此外，以遠見雜誌所定期進行的台灣民心指數調查為據，分析 2006 年 6 月至 2010 年 5 月期間總統、行政院長、執政黨與最大在野黨的信任指數趨勢（圖 2-2）
資料，顯示以下幾個現象：
（一） 在政黨信任指數方面，從這期間的趨勢而言，民眾對國民黨的信任普遍 高於對民進黨，無關乎國民黨是否為執政黨。
（二） 在總統信任指數方面，2006 年 6 月至 2008 年 5 月陳水扁總統任期間，
其信任指數約在 35 至 27 之間盤旋。俟馬英九總統上任後，總統信任指 數隨雖即大幅上升約至 57，不過，之後對馬總統的信任指數則呈現下降 趨勢，雖偶有回升但幅度甚小，且信任指數並未出現超越就任時的水準。
（三） 在 2006 年 6 月至 2008 年 5 月陳水扁總統任內，整體而言，總統信任指 數均低於行政院長、國民黨與民進黨信任指數。而在 2008 年 6 月至 2009 年 8 月期間，信任指數最高者為總統，其次分別為行政院長、國民黨與 民進黨。不過，俟 2009 年 9 月經歷八八風災後至 2010 年 5 月在吳敦義 擔任行政院長期間，則出現行政院長的信任數高於總統的現象。
（四） 觀之張俊雄院長、馬英九總統、劉兆玄院長、吳敦義院長、國民黨重新 執政的信任指數趨勢，截至 2010 年 5 月期間，其信任指數的高點均落 在上任執政的首月。換言之，似乎有上任首月的信任魔咒現象存在。
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以美加地區的相關研究為例，Citrin & Green（1986）指出，美國總統經常被視為 政府的代表，並影響民眾對政府的整體印象。Hibbing & Theiss-Morse（2001）指 出美國國會因其能見度，而決定民眾對政府的（負面）態度。加拿大亦有類似的 的現象，Clark et al （1984）指出民眾對國會與國會議員的評價，會顯著影響民眾 對國家的政治社群與政體的支持度。
觀之歐洲地區的相關研究，以 Kampen 等人（2003）對比利時的調查分析為例，
蘇貞昌院長
陳水扁總統、民進黨執政
張俊雄院長 劉兆玄院長 吳敦義院長
馬英九總統、國民黨執政
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任，另一為對公共行政或公共服務的信任。對政治機構的信任包括聯邦機關與地 方政府（含國會與內閣）、歐盟執委會（European Commission）與政黨。對公共行 政或公共服務的信任則含括教育、垃圾收集、公共運輸、警政以及中央與地方行 政部門等。Kampen 等人認為雙構面的政府信任顯示，民眾對政府的認知不僅只是 行政或公共服務，同時還包括政治機構，這意謂訴諸於提升績效改善公共服務的 行政改革雖能有助於提升信任，但僅只能解釋或影響部分的政府信任。
此外，Christensen & Lagreid（2002: 16-25）針對挪威公民所進行的政府信任調 查指出，挪威公民對政府的信任，在政治機構與行政機關、政治人物或政黨上，
此外，Christensen & Lagreid（2002: 16-25）針對挪威公民所進行的政府信任調 查指出，挪威公民對政府的信任，在政治機構與行政機關、政治人物或政黨上，