第三章 政府信任的影響因素
第一節 政府信任研究的分析途徑
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第三章 政府信任的影響因素
本章旨在就政府信任的影響因素進行理論觀點與文獻檢閱。首先概述政府信 任研究的理論途徑。其次，基於本研究旨趣，將聚焦政府績效對政府信任的影響 之探討，分就行政績效途徑與倫理績效途徑的觀點予以闡述，以及透過相關文獻 之統整，來探析其對政府信任的影響。
第一節 政府信任研究的分析途徑
政府信任的議題已引起公共行政與政治學領域學界與實務界的重視，雖然部 分調查研究指出許多已開發國家面臨了政府信任衰退的現象（Miller & Listhaug, 1999: 204; Norton, 1997, Nye et al., 1997），但是對於衰退趨勢是否真的存在，以及 民眾不信任政府的原因與不信任可能產生的後果為何，並未有一致性的共識（Nye et al., 1997; Bok, 2001; Van de Walle, 2004）。Van de Walle （Van de Walle, Van Roosbroek, & Bouckaert, 2008）等人就認為政府信任並非呈現衰退的趨勢，而是一 種波動的現象。
信任衰退的原因與其可能產生後果是複雜現象，許多學者從不同的理論觀點 來分析與探討影響政府信任的因素。例如 Nye（1997）提出經濟、社會文化、政 治等影響政府信任的因素。Newton & Norris（1999）從社會心理-信任的人格特質、
社會文化與機構績效等理論途徑來探討影響政府信任。Bouckaert 與 Van de Walle 則是分就行政管理、社會學與經濟學的理論觀點，歸納說明民眾不信任政府的原 因、其在政治社會中可能出現的行為反應，以及提升信任的途徑（Bouckaert & Van de Walle, 2003）。
行政管理的理論觀點強調政府績效不彰、職能超載無法滿足民眾對政府績效 的預期是導致不信任政府的主因（Van de Walle, 2004; Bouckaert et al., 2002），因 此，改善政府績效，運用管理策略提升公共服務品質，並且有效管理民眾對政府 的預期，避免民眾對政府的角色與職能有過高的期待，將能改善不信任的現象。
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社會學觀點則認為社會中既存的不信任文化才是不信任政府的根源，信任衰 退主要是因為社會因素、個人與集體價值和認同的改變所致。是以，建立認同感 與社會規範、形塑合作的社會關係及累積社會資本才是提升政府信任的首要之道
（Braithwaite, 1998; Dalton, 2004; Sztompka, 1996; Kampen et al., 2002），信任的文 化或公民社會對於民主穩定與發展有其重要性（Newton, 1997; Rose et al., 1998）。
經濟學觀點則從代理人理論（agent-principal theory）來詮釋政府與公民的關 係，為避免代理人/政府與主理人/公民之間因資訊不對稱，而造成無法有效監督與 確保代理人遵循主理人之利益而行事（Pratt & Zeckhauser, 1991），因此主張透過政 府資訊的揭露與公民參與的途徑來強化政府信任（e.g., Halvrsen, 2003; Walters et al., 2000）。
基本上，前述這些理論觀點確實提供了具有貢獻性的論點與解釋因素，均有 助於對影響政府信任因素的瞭解，同時也反應出政府信任的影響因素來源是多元 而非單一。換言之，缺乏單一有力的政府信任解釋因素的存在。另外，在缺乏一 個整合性的理論架構下，亦難以比較各種觀點所提出的影響因素解釋力。再者，
各項影響政府信任的解釋因素，在不同的社會發展時期或時間點上，可能也會有 不同影響力（Miller & Listhaug, 1999）。
雖然 Bouckaert 與 Van de Walle 對政府信任理論所做的歸納，相當程度突顯出 政府信任研究途徑的多元化與豐富性。不過，國外研究調查機構對於民眾何以不 信任政府的民意調查分析，亦有助於聚焦在不信任的原因，瞭解民眾對政府的感 受。從許多已開發國家中所進行的政府信任調查，大致上可以歸納出民眾不信任 政府的主要類型有三種：對政策不滿意、政府效率不彰與政府官員或政府濫權貪 腐（Pew Research Center for the People and the Press, 1998; Heintzman & Marson 2005）。大致上，這些不信任的理由均可歸諸於對政府績效的不滿意，並且區別出 兩項政府績效的構成內涵：行政績效與倫理績效（如表 3-1）。
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資料來源：Pew Research Center for the People and the Press, 1998; Heintzman & Marson 2005。
基本上，政府績效對政府信任的影響，可謂是一個基本假定命題，已受實務 府效能、管制品質、依法行政與貪污控制（Kaufmann et al., 2009）。另外，許多研 究 機 構也 對各 國政 府治 理 的問 題提 出診 斷與 建 議。 例如 美國 公共 行 政 學 院
（National Academy of Public Administration）17於提交國會的「建立值得信任與尊 敬的政府」報告指出（NAPA, 1999），為體現良善政府，重現美國人民與政府之間
17 該學院係由美國國會贊助設置，該報告係委由曾任美國聯邦儲備局主席 Paul A. Volcker 組成「民 間社會信任與公民責任小組」所負責。
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會影響政府信任（Rose-Ackerman, 2001; Salminen & Ikola-Norrbacka, 2009; Burnett et al, 2008），而貪污更是嚴重侵蝕民眾對政府的信任，甚至導致政治系統合法性的 危機（Seligson, 2002; Anderson & Tverdova, 2003; Punyaratabandhu, 2007）。從民主 治理的觀點，發展反貪腐的策略與建構倫理的規範，課予政府官員踐行倫理表現 的責任，是重建政府信任的主要手段。確實倫理的課題已深受各國所重視，而 OECD 過去多年來亦致力於促進各會員國建構公共服務倫理規範，針對公共服務 倫理、貪污與政府信任等議題提出報告（OECD, 1998, 1999, 2000），目的均在提供 各會員體將公共服務倫理價值轉換為具體實務的作法，以提升各會員國倫理治理資料來源：公共管理、社會學與經濟學觀點轉引自 Bouckaert & Van de Walle（2003, 335）。