台灣傳播政策產出之動力：解嚴後廣電媒體所有權監管政策變遷之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學新聞研究所碩士論文. 指導教授：魏玫娟博士. 治. 政台灣傳播政策產出之動力：大. 立. ‧. ‧ 國. 學. 解嚴後廣電媒體所有權監管政策變遷之研究 Driving Forces of the Communication Policy Changes in Taiwan. n. al. er. io. sit. y. Nat. Since 1987: The Case of Policy Regulations on Broadcasting Media. Ch. engchi. i n U. 研究生：蕭婷方撰中華民國 103 年 9 月. v.

(2) 謝辭距 2014 年九月口試結束至今近一年，坐在政大的圖書館打著謝辭，不意外地又是在死線前急著辦離校，甚至忘了論文大半的內容，焦急地想結束與政大的孽緣；更多時候，腦子還是不斷地想著那個青春期無法久坐課堂的叛逆少女，最終會執拗地寫完論文。但，比起論文書寫，我認為我的成長歷程更為糾結與矛盾，仍不免俗地再次感謝父母願意投資時間、耐性與大筆的鈔票在我身上，培養我成為「這樣的人」。一路走來，仍感激大學那年能進入中正政治系，自由的校風與系所批判的性格，喚醒自己身為公民、身為「人」該有的社會關懷。感謝陳尚志老師總能耐性地聽完我毫無理論性的陳述，鼓勵學生對身處的環境與不滿進行批判；感謝陳光輝老師，總以雲淡風輕的話語點醒萎靡不振的我。在研究所時期，感激能遇見指導教授魏玫娟老師，在我撰寫論文彷徨與焦急時，不斷地提醒我論文撰寫的初心，也感謝曾國峰老師，讓我參與媒體管制的研究計劃，讓我看到不同面向的世界。不善於表達謝意，謝辭走筆至此忽覺詞窮，腦中閃過的是與傅鈺如坐在空無一人的教室激烈辯論各自立場畫面，以及一同從大學辯論社、親善鬼團落跑的畫面；與方怡文站在中正大學的橋邊看夕陽，然後不停鬼打牆說著各自的煩惱；與張雯琪坐在房間裡啃著剛蒸好的地瓜，算算認識已八年多，藉由回顧幾幕珍貴的記憶，總能提醒自己是誰；也感謝南友會與化生系的學長姐與朋友們，帶著我去. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 衝山、跑營隊和參與返鄉服務，才沒讓大學生活枯燥乏味。研究所時期，席鈺芬總能包容我詭異跳躍的思想，提供我在漫長而枯燥的論文撰寫過程許多溫暖，陳維平緩慢悠閒的法國步調總讓人感到放鬆，及那段與宜儒、安琪、翠瑩坐在 409 一起與論文奮戰的午後，天南地北的亂聊，片段的日常生活卻是研究所中最快意的時光，還有碩一鬥嘴到碩三的石婉婷；而蔡穎則由 409 研究桌好鄰居轉為同公司好戰友，總讓人不免一再感謝能認識你。雖然我總是避談 2012 那年暑假投入的反壟斷運動，事實上，仍感激那年夏天能與許峯源、陳螢萱、蕭宇軒、邱彥瑜、鄭涵文、林昱、田育志、林慧貞、李映昕、趙容相遇，雖然現在各自在不同的崗位上努力，但在高度速度運轉、每天. Ch. engchi. i n U. v. 不斷有大浪打著，要求自己妥協的日常生活中，每月供菜式小聚總像是定錨一般，不停地提醒著自己進入媒體產業的初衷。走入媒體界成為一名記者，最要感謝給我機會入行的前輩陳易志，以及在過程中不斷接納我的青澀的提問、不精准筆法而願意教導我的前輩們；也感謝受訪者們，常能用中氣十足的笑聲與善意接受我生嫩的訪問，能與我分享自己豐富生命經驗、開拓我的視野，並能一次次地給予肯定鼓勵，讓人感覺自己仍「活著」。最後，也感謝近八年願意包容、陪伴我的吳榮諭，從大學認識、研究所至工作都能一起走，萬分感激老天爺能讓我遇見你。蕭婷方 2015.07 i.

(3) 摘要本文目的在討論台灣自解嚴以來的大眾傳播媒體政策變遷，以政治經濟學的研究取向切入，說明國家、資本與公民社會三者的不同結構組合，如何形塑解嚴後台灣媒體政策的演變。大約以首次政黨輪替為界，可分為三期：在一期，國民黨執政下，國家與資本間的關係仍具侍從主義的色彩，於是公民社會中媒體改革團體選擇與想要脫離政府控制的資本勢力結合，並和訴求雷同的政治議題合流，抗議國家對媒體的壟斷，要求開放、政治力退出媒體經營。在二期，政黨輪替後. 政治大全民共有的媒介使用權，從過去的國家壟斷進入政商互利共生的複雜局面。公民立社會及媒改團體對資本邏輯主導的媒體環境不滿，乃轉而訴求國家以公權力介入資本勢力脫離國家控制，資本與國家共同架構了一個新的優勢權力結構，原本應. ‧ 國. 學. 控制商業力量的浮濫，希望開創媒體公共化的空間。後期，資本勢力越益壟斷與集中，影響力也隨之提升，資本與國家相互競合程度也就越高，而政商結構內的. ‧. 矛盾，反而有利於社會運動對市場導向的權力結構進行結構改革。. sit. y. Nat. 有別於過去以新自由主義理論為主的媒體研究（強調市場機制主宰媒體），本文強調，第一，在同時拉長時間軸及報紙、有線電視及無線電視三種媒體的交. io. n. al. er. 叉分析下，證明市場導向的政策只是表面的結果，實質上的主因是執政黨為鞏固. i n U. v. 自身權利；第二，國家、市場與公民三者價值各異的行為者之間互動關係的轉變. Ch. engchi. 會影響台灣媒體政策的產出，並非是純粹的市場導向；第三，政黨輪替前後結構的差異使國家、市場以及公民社會有不同的策略經營。關鍵字：國家、市場、公民社會、廣電媒體. ii.

(4) Abstract The main purpose of this study is to discuss the transition of mass media after abolishing martial law through the approach of political economy. This study explains the different structural forms among nation, capital and civil society and how these forms shape the transitions of Taiwanese media policy after abolishing martial law. Considering the first party alternation as watershed, the transition can be divided into three periods. The first period is under the governance of Kuomintang and the relation between nation and capital is still clientelistic. Therefore media reformation groups in the civil society choose to alley with capital powers that try get out of governmental control. They also make use of political issues that are similar to their appeals to protest against governmental monopoly over media and ask political power to withdraw from media administration. In the second period capital power get rid of governmental control after party alternation, and capital and nation construct a new privileged power structure together. The media that should be shared by all citizens transform from national monopoly to the complex situation of mutualism between political and commercial powers. Civil society and media reformation groups are discontent with capital dominant media,. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. therefore they request nation to control the abuse of commercial power through public authority and hope to create civil media spaces. In the last period, as capital power gets more monopolistic and effective, the higher is the co-competition between capital and nation. The contradiction in political-commercial structure turns out to benefit the structural reformation in market orientation structure carried out by social movements. Different from the media studies that focused on New Liberalism in the past which concentrated on market mechanism control over media, this study emphasized on three points. First, based on longer period of time and cross analysis. Ch. engchi. i n U. v. of newspaper, cable television and broadcast television, the study proves that market orientation policy is only surface result and the actual reason is that the ruling party wants to strengthen its own right. Second, the transitions of mutual relations among nation, market and citizens with different aims will affect the output of Taiwanese media policy and make it not purely market orientation. The third, the structural difference between pre-and post-party alternation makes nation, market and civil society design different business strategies. Keywords: nation, capital, civil society, broadcasting media.. iii.

(5) 目錄 1. 第一章緒論第一節研究背景與目的. 1. 第二節、文獻檢閱. 7 7. 一、國家－社會關係中的媒體監管政策二、傳播政策產出的動力來源探討. 11. 三、台灣廣電媒體所有權政策變遷的相關研究. 16. 第四節、研究問題. 19. 第五節、研究架構、方法與歷史分期. 20. 第六節、章節安排. 23. 政治大第一節、國家、市場與公民社會的特性一、全球媒體自由化風潮立. 24. 第二章威權瓦解與廣電政策自由化（1988-2000）. 24 24 27. 二、舊政治菁英結構崩解. ‧ 國. 學. 三、侍從主義下媒體市場的經營特性四、媒體改革運動的特性. 35 38. 二、全面啟動改革（1993-1995）. y. 41 46. Nat. 一、消極的政策：以公共電視及有線電視合法化取代電波開放（1987-1992）. sit. 38. ‧. 第二節、國家、市場與媒改運動的互動過程及其影響. 29. io. 四、有線電視法修法及其爭議（1996-2000）. n. al. er. 三、廣電勢力版圖分配與公共電視建台及其爭議（1996-1997）. i n C 第三章、通傳監管政策民主化的未竟之業（2000-2008） hengchi U 第一節、國家、市場與公民社會的特性第三節、小結. v. 50 52 56 57. 一、世界貿易組織（WTO）的影響. 57. 二、政商關係改變下的隱性媒體控制. 62. 第二節、國家、市場與媒改運動的互動過程及其結果. 67. 一、黨政軍三退與無線廣電結構改造（2000-2006.1）. 68. 二、黨政軍退出媒體之後：老議題、舊手段、新問題（2006-2008.5）. 71. 第三節、小結第四章、國家重返：數位匯流下的管制趨勢（2008-2014.6）第一節、台灣的政經社會特性. 74 77 77. 一、兩公約的影響. 77. 二、國際數位匯流下的管制革新. 78. 三、執政黨實力提升. 81.

(6) 82. 四、市場併購無「法」可管：跨媒體壟斷. 86. 第二節、行動者互動及其影響（2008-2014.4）一、公廣集團董事與預算爭議（2008-2014）. 86. 二、跨媒體壟斷法與廣電三法修正案（一）. 88. 三、跨媒體壟斷法與廣電三法修正案（二）. 92. 四、跨媒體壟斷法與廣電三法修正案（三）. 94 97. 第三節、小結. 99. 第五章結論. 109. 參考書目. 附錄一、解嚴後台灣無線電釋股權結構. 116. 附錄二、民進黨執政後至黨政軍三退前，台灣部分政治人物參與媒體經營概況. 117. 附錄三、一次政黨輪替前後無線電視台資本結構、董事長與董事長資歷. 118. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(7) 圖表目錄圖表一、解嚴至一次政黨輪替期間：國家、市場與公民社會三者對廣電所有權政策的影響 104 圖表二、一次政黨輪替至二次政黨輪替期間：國家、市場與公民社會三者對廣電所有權政策的影響. 106. 圖表三、一次政黨輪替至二次政黨輪替期間：國家、市場與公民社會三者對廣電所有權政策的影響. 107. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(8) 第一章緒論第一節研究背景與目的一、媒體政策與民主化的重要性媒體在塑造社會意識形態中具有關鍵影響；媒體效果的相關研究即指出媒體對政治的影響，也強調媒體是再製社會意識形態的代理人。也恰是媒體對政治運作與社會意識再製的影響深遠，多數論者因此認為媒體的獨立性與自主性將深刻. 政治大可以合理期待該國家擁有較高品質的民主政治，也可以期望媒體稱職發揮「第四立權」以促進民主深化。影響一國政治民主品質。媒體若能免於政經社會勢力的不當操控與影響，則我們. ‧ 國. 學. 學者 Karol Jakubowicz 建議用「傳播民主」（communicative democracy）取代. ‧. 「民主傳播」（democratic communication），強調民主建立在「平等傳播」的前提。基於前述傳播媒體對國家發展的影響與重要性，媒體傳播政策的制定成為核心的. sit. y. Nat. 政治問題（Robert A. Hackett，2003；Des Freedman，2008；Baker，2008）；其中又以媒體所有權之監管政策為首要，主要是因為媒體所有權的分佈形式與管制手. io. n. al. er. 段將直接影響到公民的傳播權，也間接決定了傳播內容的多元性。傳播政策制定. i n U. v. 的課題，特別是傳播媒體所有權相關政策制訂，可說是攸關民主政治品質的關鍵. Ch. engchi. （Des Freedman，2008；Des Freedman，2006）。. 1987 年台灣結束長達 38 年的戒嚴時期，開啟自由化與民主化改革，成為第三波民主化國家之一；其中與傳播政策相關的改革主要是解除報禁。儘管如此，在解嚴之初，國家對傳播媒體的高壓控制並未完全解除，因為限制媒體內容的「出版法」尚未廢除、無線頻譜也還未開放，僅解除報禁中「限證、限張、限印」的規定。媒體工具仍然受國家高度控制，處於「意識形態國家機器」的統治之下，而戒嚴時期的「政媒不分」等問題仍持續存在（詳見附錄一）。即便經歷兩次政黨輪替，2012 年反媒體壟斷運動近萬人走上街頭抗議，正反映出多年來公民對政府傳播政策失靈與廣電媒體市場失控現狀的不滿。解嚴以來的台灣廣電媒體市場，不僅跨媒體壟斷的問題存在已久，媒體間跨業或水平／垂直的整併，以及交叉持股早為常態。此外在媒體併購案中，股權計 1.

(9) 算模式相對鬆散，媒體業者也因此往往採用以「人頭公司」進行間接持股、轉投資等「股權表面合法化」的手段來規避相關法律限制（詳見表格一）。表格一、2000-2008 年廣電媒體併購案、整併類型時間 1991 ~1999. 案件力霸集團在全台進行有線電視系統投資併購活動. 整併類型跨產業、水平併購. 1991 ~1999. 和信集團陸續併購有線電視系統. 跨產業、水平併購. 1999. 凱雷集團收購台灣寬頻（有線電視業者）. 跨國投資. 2000. 象山集團收購中天、大地頻道（原屬和信集團）. 水平整合. 立. 台灣並無報紙與頻道結合禁制規範. 跨媒體（電信併有線電視系統）. --. 跨媒體整合. 榮麗公司為余建新轉投資，余持有 99%股權**。人頭公司台灣大哥大間接 100%持股台信黃松取得台視 40%股權，取得經營權*** 直接收購中時集團****. 2005/12 2006.12 2007.4 2007 2008.11 2008.12. Ch. engchi. 水平整合水平整合跨媒體整合異業整合跨媒集團外資投資、垂直整合跨媒體整合跨媒體整合. sit. y. 跨媒體併購. n. al. 台灣並無報紙與有線電視結合禁制規範. er. ‧ 國. io. 2005. 外資投資，水平整合跨媒體整合. ‧. 旺旺集團併購中嘉. 2002/6. 政治大. 學. 2010. 2002/2. Nat. 2009. 凱雷以台灣寬頻名義，陸續購有線系統業者東森媒體集團併購民眾日報中國時報集團併購中天電視台灣大哥大透過台灣固網收購太平洋聯網科技股權中國時報併購中視、中廣、中影飛碟併中國廣播公司台信國際併台灣固網非凡取得台視經營權旺旺集團併購中天、中時、中視安博凱（MBK）收購八大電視 100%股權大富併凱擘. 2001. 附註力霸集團透過東森多媒體事業群旗下的東聯公司共投資全台 33 家有線電視系統，持股比率從 10%到 75%不等，總收視戶數約 176 萬左右* 1999 年 1 月止，和信集團透過旗下的和威公司共投資全台 29 家有線電視系統，持股比率從 10%到 40%不等，總收視戶數約 140 萬左右* 該年放寬開放外資投資有線電視系統股權 50%，為第一家投資國內有線電視播送系統的外商象山集團最早以代理有線電視頻道的木喬傳播起家，2000年展開跨媒體平台建構計畫，並陸續轉投資其他事業，旗下涵蓋房地產、文教事業及媒體公司（象山多媒體、木喬傳播、中視衛星）東森媒體科技也是象山多媒體的大股東，兩大集團互相交叉持股 --. i n U. v. -蔡明忠兄弟以成立新公司、與台哥大脫鉤的方式併購凱擘旺旺集團以成立旺中寬頻收購安博凱（MBK）股權 --. 年代併購壹電視水平整合 2013 * 由和信與力霸集團共同介入經營的有 3 個系統，約 24 萬收視戶 ** 藉此規避廣播電視法施行細則第 18 條、第 19 條 *** 有線併無線並不適用廣播電視法施行細則第 18 條、第 19 條 **** 中視及中天向主管機關 NCC 提出申請時，其申請之事項為「變更許可行使董事長、常務董事、董事，監察人及總經理職權之自然人代表」，而非「股權之轉讓」。中視及中天之股權在形式上並未轉變，仍是繼續由其法人股東「榮麗投資股份有限公司」所持有（持有中視 44.5%股權、 2.

(10) 中天 68.12%股權）資料來源：研究者自行整理. 廣電媒體趨向寡占集中的潮流，在台灣解嚴以來的政經自由化過程中湧現，但相關規範的修法卻明顯落後於現實；最近一次廣電媒體所有權修法距今已十年（即 2006 年通過的《無線電視事業公股釋出條例》）。這期間，面對市場快速變動與媒體改革運動聲浪的壓力，政府雖承認修正媒體所有權結構管制政策的必要性，然而，不僅舊有的廣電三法遲遲未通過修法，新的《數位匯流法草案》自 2007 年至今仍處於「公聽」狀態，而「反媒體壟斷專法」也在 2013 年 6 月三讀未果後便沒有下文（詳見下頁表格二）。反觀其他民主國家，為因應時代與傳播市場劇烈變動，相關廣電政策早有保. 治政大另設「媒體集中化調查委員會（KEK）」；英國也針對言論多元議題而於 2003 立年另設內容委員會，以保障閱聽人之公共利益；傳播媒體管制架構模式與台灣. 障傳播民主與公共利益精神等規範：如德國在 1997 年為防範跨媒體集中問題而 1. 2. ‧ 國. 學. 最相近的美國，不僅在併購的程序上以專法管制3，主管機關依職權也有廣泛裁量權來規範廣電法未明文限制之處4。除此之外，各國皆因擔心媒體市場過度集. ‧. 中而損害公共利益，每隔數年就會提出「媒體集中化報告」等相關管制配套，並評估後續政策管制之影響。對比下，更顯得台灣在制訂政策規範傳播媒體上的消. io. sit. y. Nat. 極不作為。. n. al. er. 另一方面，台灣廣電媒體監管法規的規範度很低，而主管機關也缺乏法律明. i n U. v. 文保障的裁量權，因此導致主管機關也無法律授權來做相關管制規範5，也因此 1. Ch. engchi. KEK 於 1997 年依照德國第 3 次廣播電視邦際條約修正規定之要求設置，廣電媒體由各邦的媒體管制局負責，但涉及跨邦、跨媒體的所有權（股權）變更及併購事宜，則屬 KEK 負責。 2 2003 年通訊法第 12 條第 1 項規定中，OFCOM 設有「內容委員會」，負責瞭解、分析及提倡閱聽人及公民的利益，檢視公民在消費者利益之外的其他權益，並聚焦於競爭與市場力量無法觸及的公共利益，內容委員會每年向董事會提出正式年度報告。值得注意的是，OFCOM 對政策僅有公共利益基礎的「建議權」，法案的提案、各案裁決通常是內閣閣員、國會決定，因此 OFCOM 對於各案的公共利益測試基礎便顯得特別重要。 3 依照《聯邦管制法規》（Code of Federal Regulations）的〈電訊專章〉中，規定媒體併購審查過程所需準備的各項資料、徵集各方意見的作法、以及最後審查結果必須依據的理由及發布方式等（羅世宏，2013）。 4 美國美體併購規範依照《通訊法》所賦予的委任立法權，FCC 經正當程序後可公告「報告與命令」（Report and Order; R&O），對媒體管制進行特殊管制，部分媒體互跨的標準雖未明文規範在相關管制法內，但 FCC 能有能力規範之。 5 現行廣電法除《有線電視施行細則》第 18、19 條外，台灣並未就跨媒體併購「何種併購態樣應予禁止」提供「明確的剛性準則」。在「嚴密審查」與「廣泛裁量」的雙面特性之下（法律明確剛性規範程度越高，主管機關的廣泛裁量權就越低），跨媒體併購若樹立一套「剛性規則」，在規範面上雖有「明確」、「可預測性高」的優點，但也面臨「過度僵化」、「因廣度、密度不足致出現規範縫隙」的風險（黃國昌，2013）。 3.

(11) 「無法」被概念化測量。相較於其他國家媒體主管或跨媒體管制機關，國家傳播通訊委員會（National Communications Commision, 以下簡稱 NCC）現行可用以規範監管通傳體制的法規工具相對較少。表格二、解嚴後重要廣電媒體所有權相關立／修法時間. 立／修法. 內涵. 1993 1997 1999. 《有線廣播電視法》立法《公共電視法》立法廢除《出版法》《衛星廣播電視法》立法刪除《有線廣播電視法》第 20 條增定《有線廣播電視法》第 21 條增訂《有線廣播電視法》第 42 條部分內容刪除《有線廣播電視法》第 19 條部分內容. 有線電視合法化台灣開始有公共媒體平面媒體不再受到政府內容審查衛星電視合法化取消限制外國人投資有線電視系統資格反壟斷精神：有線電視系統台市占率上限增訂頻道經營上限，但規範內容不明確取消系統經營者股權分散規範；並提高外國人投資上限限制黨政相關人士不得經營有線電視系統. 政治大. 「通訊傳播基本法草案」送交行政院 NCC 提出《衛星廣播電視法》修正草案6. 2013 2014. 《廣播電視壟斷防制與多元維護法》 NCC 提出「數位匯流修法策略草案」. ‧ 國. Nat. io. n. al. Ch. y. 2007 2009. sit. 《通訊傳播委員會組織法》通過《無線電視事業公股處理條例》通過. 確認台灣通訊傳播管制的基本綱領、賦予台灣媒體主管機關法源基礎通訊傳播委員會正式成立台視股權釋出民營、華視則為公廣集團一員. ‧. 2005 2006. 立. 學. 2004. 立法院三讀通過「廣電法有關媒體經營資格修正案」：增訂《廣播電視法》第五條部分內容修改《有線廣播電視法》第 19、20 條部分內容增訂《衛星廣播電視法》第 9 條部分內容《通訊傳播基本法》通過. 2003. 通傳會送交行政院後被退回放寬衛星廣播電視黨政軍投資媒體限制（至今未過）由政院送交立法院後三讀未果 2014 年 7 月 2 日提出，目前進入公聽. engchi. er. 2001. i n U. v. 資料來源：本研究自行整理. 解嚴以來，媒體在臺灣新興民主政治社會中的定位、及其功能相關的問題，執政當局面對經濟市場大幅變動與公民運動訴求的壓力，政策回應及相關監管接顯得左支右絀；此外，媒體在威權時期受國家壟斷控制，轉為受制於政商雙元宰制結構——具體由媒改團體「政媒不分」的訴求，轉移至近期的「媒金分離」可知——也因此導致各界強力批評，以及一波接著一波基於公共利益而發起的媒體改革運動；這些批評意見與媒體改革運動之主要訴求，都是要求國家必須更積極保障「公民」的平等傳播權。儘管如此，從傳播政策立法過程與爭議性個案判決. 6. 其後 NCC 也於 2010 年提出《有線廣播電視法》修正草案，欲廢除黨政軍經營媒體之限制，由直接或間接持股 1%都不行，放寬至間接持股上限 10％以內，至今未果，2014 年 1 月 14 日的數位匯流法草案公聽會中，「黨政軍經營媒體是否放寬」仍成為會議的爭議焦點。 4.

(12) 的過程來看，不但至今媒體改革團體仍未有「正式」的公民參與管道，許多現行制度上的規範也不利於社會對媒體進行產權結構監督；例如《公司法》於 2001 年 11 月 12 日修正後刪除強制公開上市發行規定7。《公司法》這項修正使得經營廣電媒體的企業依現行法源，董事會可自行決議是否將公開發行股票，導致修法結果更有利於媒體經營業者規避社會監督8。另外，主管機關在處理衝擊公共利益等爭議性媒體併購個案時，程序上甚少舉行聽證會聽取各方意見，甚至連媒體市場現況及其管制的相關政府資訊，相關單位也未強制公開以供民眾查閱。這些保障公民參與社會重大決策的機制，首次在 2013 年的「反媒體壟斷法」各版本中被納入討論，包括公益訴訟、強制聽證程序、強制公開資訊等概念，但最後卻隨著法案三讀未果，無疾而終（管中祥，. 政治大. 2009；管中祥、劉昌德，2000；羅世宏，2009；洪貞玲，2013；反媒體壟斷法－民進黨版，2013；廣播電視壟斷防制與多元維護法，2013）。. 立. 媒體問題就是政治民主問題，兩者之間密切相關。台灣進行自由化、民主化. ‧ 國. 學. 後，資本主義與自由主義成為主導社會意識的思想與意識型態，盛行「小而美政府」的概念，排拒國家力量介入市場。例如媒體被視為言論市場，在前述意識型. ‧. 態影響之下，言論自由高於一切，即使媒體自律明顯沒有發揮功能，國家力量亦. y. Nat. 難對媒體進行必要的規範。換言之，自由化、民主化之後的台灣，在諸多政策上，. sit. 「自由放任」（lazzie-faire）被視為有利於國家的整體發展與自由主義精神之實踐；. al. er. io. 相對地，「管制」則成為遭致各方批評、反對與抵抗的想法。儘管如此，基於媒. v i n Ch 本研究主張對媒體進行適當規範以確保其符合社會公共利益，這尤其是因為媒體 engchi U 所有權的監督管理是深切影響台灣民主政治品質的關鍵，民主化後廣電媒體政策 n. 體與公共利益密切相關的特殊性質，及媒體在民主政治運作中扮演的重要角色，. 「誰來管制？如何管制？」成為一個重要的問題。本文的終極關懷是：台灣的廣電媒體監管政策，如何在市場主宰和國家干預之間取得平衡？社會公民團體在其中又能扮演何種角色？基於上述關懷，本研究希望透過研究解嚴以來媒體所有權結構監管政策之產出與演變，分析相關立法規範制訂過程中國家、市場、社會三 7. 一般而言，股份有限公司的股票並不一定要公開發行，但是國家基於發展國民經濟的考量，以法律強制一定規模的公司公開發行股票，促進經濟繁榮，鼓勵公司財務公開，以達到資本大眾化的目標。1980 年公司法修正中，增訂第 156 條第 4 項規定：「公司資本額達中央主管機關鎖定一定數額以上者，除經目的事業中央主管機關專案核定者外，其股票應公開發行。」經濟部依據此項授權，於 1981 年 2 月已經(70)商字第 05325 號函規定：「股份有限公司實收本額達新台幣兩億元以上者，其股票必須公開發行。」該文也成為廣播電視公司股票應公開發行的法源基礎（王尹軒，2002）。 8 《公司法》第 156 條第 3 項之規定：「公司得依董事會之決議，向證券管理機關申請辦理公開發行程序。但公營事業之公開發行，應由該公營事業之主管機關專案核定之。」 5.

(13) 者角色與互動關係，來回答本論文「誰來管制？如何管制？」的提問。二、修正新自由主義的解釋台灣的媒體研究，多以新自由主義的勝利為出發點，強調在台灣媒體政策的產出上，市場與國家是兩個最重要因素：資本自解嚴後影響力越來越顯著，而國家逐漸成為資本的幫兇，由開放政策開始，幫助資本壟斷媒體空間。但本文則認為：（1）行為者不該只有國家與資本，還應加入訴求媒體改造的社會團體力量。（2）媒改公民團體的訴求歷經轉變：他們曾和資本結盟對抗國家；後來則轉而試圖和國家結盟來對抗資本。加入「公民社會」這個變數，可以更清楚地分析台灣媒體政策轉變的動力：它不再是一個直線式的發展，而是國家、市場、社會三方互動的結果。. 政治大. 在國家與資本之外，公民社會的訴求可能為政策產出的影響因素，接受訊息的閱聽人，仍然是有選擇權力的。解嚴以前，媒體受政治力壟斷，媒體改造運動. 立. 和政治反對勢力合流，要求民主、開放；在解嚴後，媒體改革團體更是積極的要. ‧ 國. 學. 求媒體的開放，所以在媒體開放政策上，不能僅考慮資本與國家的互動，忽視來自於社會的推力。. ‧. 在新自由主義社會與國家二分的角度下，事實上較無著重資本與公民社會間的矛盾：當資本力量壯大，市場與公民社會的矛盾開始浮現。如同新自由主義理. sit. y. Nat. 論所言，以市場為導向的政策在近年來逐漸佔據主導地位，但我們觀察到的情形是，媒體改革運動的訴求仍有著相當的地位，且不免會衝擊到資本利益。具有優. io. n. al. er. 勢的企業家開始無法容忍這些社會團體訴求的存在，更不願讓國家政策介入媒體. i n U. 環境的經營，資本利益與媒改運動終將是互相矛盾的。. Ch. engchi. v. 三、需要橫跨政黨輪替的研究而在自解嚴至今的時間軸研究下，新自由主義者認為市場力量的擴張是主要的影響因素，但，此分析忽略的是，自解嚴以來的資本與國家關係是非連貫性、持續互動改變的，研究者認為政黨輪替帶動既有政權與資本結構變革，政治權力也大幅轉變。筆者認為，在研究媒體政策的產出時，不但要包含政治、資本、公民社會的媒體改革團體力量、以及三方行為者的互動，更應該放入時間軸，考量 2000 年首次政黨輪替與 2008 年二次政黨輪替前後，國家、市場與公民社會結構的改變。所以我們需要一個能橫跨政黨輪替時間軸的新研究。. 6.

(14) 第二節、文獻檢閱. 一、國家－社會關係中的媒體監管政策在廣電媒體具有公共利益的價值、經濟性（外部性）成本特性，傳播政策受媒體特殊性本質影響，同時包含經濟性與社會性兩面向，國家與社會間可能因利益取向不同產生競合關係，再加上廣電媒體在經驗世界中也明顯受到政治、經濟控制與法律的管制，更被視為是有效的權力工具，為各方競爭控制權與近用權的主要對象（McQuial，2011；Backer，2009）。因此，關於「傳播政策如何決定與產出」與政治經濟體系高度連結，並由一國之內的國家與社會關係相對認定而非. 政治大形式並受其影響；它尤其反映了社會控制系統」（Sibert，1956）。McQuail 認為立在媒介政策與國家、社會關係的領域上，世界各地的媒體組織與影響權力來源的有絕對標準。Sibert 即指出，「媒介的運用總是採用它所處的社會與政治結構的. ‧ 國. 學. 型式多元，並取決於時空環境，因此我們很難將所有觀點整合成特定分類（McQuail，2009）。. ‧. Sibert、Peterson 與 Schramm（1956）最早提出的分類中，將媒體與國家關. sit. y. Nat. 係分為極權主義、獨裁主義、自由主義與社會責任主義四類。獨裁主義模式的政府認為他們有權力或義務對大眾媒介進行控制，認為較分化的社會所組成的政府. io. n. al. er. 無法控制人民，在人民心中的威權性、正當性可能會因媒體而岌岌可危，媒體在. i n U. v. 政府制度中扮演的角色是「守門者」與監視者，以確定人民的忠實度（Joseph. Ch. engchi. Straubhaar & Robert La Rose，1996），尤其在現代的民族國家中，為凝聚人民的忠誠度、集體的民族認同，媒介更形重要（Giddens）。1992 年以前的蘇聯即為獨裁主義模式的例子；國家將媒體視為是政府的工具，執政黨即代表了人民的利益，並鎮壓所有與其不同立場的聲音（Joseph Straubhaar & Robert La Rose，1996），通常在管制上伴隨特許制、內容檢查、媒體津貼的手段（紀華煌，1968）。而在自由多元模式中，則強調表達及言論的自由，認為媒體存在就是為了傳遞正確的資訊，要將政府或其他地方的事情傳達給人民；因此，新聞必須完全自由、不受檢查與控制。據此模式，新聞自由與言論自由是絕對的價值，也因此主張民主的國家對媒體任何形式的控制應該降至最低，（Joseph Straubhaar & Robert La Rose，1996；Backer，2009；Freedman，2009）。自由多元論者認為，人身陷利益衝突時，傳媒應適時提供相關資訊給個人或群體知道；此外，媒體幫助群體 7.

(15) 動員、促進參與，提升人們不同的利益；最後，若希望多元民主能順利運作，決策者與大眾之間的資訊落差必須被消除。同時，多元民主論者主張傳媒能各自為所屬個人（或所屬團體）爭取利益（Backer，2009），也較注重媒體發展目標與結果的多元；他們強調，即使政府介入管制結構管制，也應該是解決市場競爭失序的問題，政府應該促進媒體市場自由競爭（Freedman，2005、2009；Backer， 2009）。社會責任論則是具有較強烈的「公共利益」思想，針對媒介無法滿足社會需要進行探索與修正，認為媒體是大眾與政府之間唯一的溝通管道。基於媒體在傳達價值、監督與解釋事件、及社會化功能上的重要性，主張對媒體進行比較嚴格的規範，期望能達到社會的「共善」（Joseph Straubhaar & Robert La Rose，1996；. 政治大. Backer，2009；李瞻，1968）。社會責任論因此強調媒體對社會的責任與義務，認為媒體應該要真實、公正與客觀的，能針對議題提供思想，並擁有一套公認的. 立. 倫理與專業守則，並且不排除政府因公共利益而介入媒體管制（潘邦順譯，2000；. ‧ 國. 學. Picard，1985）以「導正媒介病態功能」（McQuail，2003）。1947 年美國新聞自由委員會發佈的《媒介公共性報告》批評，往往只有社會特權階級才能夠接近使. ‧. 用媒介，報告認為新聞業應該做為社會中各團體代表的圖像，並且闡明社會的目標和價值觀，同時也批評自由放任的媒體市場中媒介煽情主義與編輯室控制的問. sit. y. Nat. 題（McQuail，2003）。對媒體社會責任論者來說，自由的意義是「為了什麼而自由」，而非是「來自什麼的自由」；他們因此認為政府不應只是維持自由的狀態，. io. n. al. er. 更應該積極的去維護每一個公眾的自由（Siebert，1956）。媒體所有權在社會責. i n U. v. 任論裡是一種公共信託的概念（trusteeship），而非私人財產；基於頻譜為一稀有. Ch. engchi. 資源，大眾將權力委託給媒體執照的持有人經營，執照則為信託物的具體展現。簡言之，社會責任論強調公共利益優先於媒體的報導與新聞自由，也因此認為為了公共利益政府在必要時必須介入媒體市場。隨著自由主義與馬克思主義在傳播研究領域的發展，Joseph Straubhaar & Robert La Rose 認為，上述 Sibert、Peterson 與 Schramm 的分類法是美蘇冷戰時代下的產物；在不同時空背景下應該建立一套新的「發展」理論（McQuail，1983； Altschull，1984；Hachten，1981）。Straubhaar & La Rose（1996）增加「發展中模式」（Development Model）的分類法，發展中模式是基於第三波民主化國家經歷低度開發和殖民統治後的轉型社會之發展經驗；這些社會通常缺乏金錢、基礎建設、媒介技術以及閱聽人來支撐自由市場的媒介體系，因此需要更積極的媒介觀點，即發展中模式，著重在媒體與政府合作以促進國家發展上。因此，社會責 8.

(16) 任優先於媒介權利與自由，將國家發展的任務放在首位，儘管資訊和文化的自主權仍然受到重視（徐嘉宏，2003；McQuail，；Joseph Straubhaar & Robert La Rose， 1996）。政府為了發展目的會干預媒體運作，新聞自由會受到部分的限制；此模式與獨裁主義的主要差別通常在於對內容管制的寬鬆程度（Straubhaar & Robert 。不過，傳播學者 De Smaele 仔細檢視了發展中國家的媒介情境， La Rose，1996）發現許多發展中的模式仍屬於國家高度控制的威權式媒介體系，因而認為發展中模式其實與獨裁主義並無太大差異。參照民主國家的政媒關係，Hallin & Mancini 以中東歐國家的發展為個案，以國家對媒介的干預程度、大眾市場的發展、媒介政治平行性、新聞專業性的狀態為基礎，尋找各國政治經濟及其歷史脈絡對媒介政策形構的影響並理解其媒政. 政治大. 關係，並據此建立國家與媒體關係的三種模式。研究結果發現，即使這些國家已完成民主轉型，媒介依然有高度政治化的傾向，且政治力與商業力仍是影響媒政. 立. 關係的主要力量。該研究依照不同地域國家中政經社會脈絡分析，將媒體與國家. ‧ 國. 學. 關係分為極端多元、共和民主模式與北美自由模式三類（Hallin & Mancini，2004；陳曉開，2011）。. ‧. 一、極端多元模式：包含法國、希臘、義大利、葡萄牙、西班牙。在報紙. y. Nat. 產業上以政治菁英為訴求，制度上具備外部多元的特性，廣電制度多以國會. er. io. sit. 與政治治理模式，受到強而有力的國家政治干預、新聞專業度最低。二、共和民主模式：包含奧地利、比利時、丹麥、芬蘭、德國、挪威、瑞典、. n. al. Ch. i n U. v. 瑞士。其政治制度具備外部多元性，報紙的商業模式與政治立場中立，發行. engchi. 量為三種模式中最高；廣電政策雖由政府治理，但在保護新聞自由的前提下，國家介入程度雖高，但新聞的專業性高，公共廣電在國家中扮演重要的角色。三、北美自由模式：具體國家為英國、美國、加拿大、愛爾蘭。新聞以提供資訊為主，政治制度上以自由主義為核心價值，以內部多元為目標（僅有英國較傾向外部多元的特性），強烈倚賴市場機制運作下的媒體自律，新聞專業性高，其中英國有較強大的公共廣電體系。 Backer 也以民主國家的經驗為基礎，將各種不同國家政體所展現的意識形態對媒體制度管制的具體模式分為：菁英民主、民主多元、共和民主與複合民主四類（Backer，2009）。 9.

(17) 一、菁英民主論：認為政府壟斷媒體作為正當暴力的使用是民主最大的威脅，而傳媒次要處理的目標是制衡私人企業的腐化或無能。應以市場競爭的手段來制衡政府與限制私人企業的權力，反對政府以任何手段介入媒體，僅在傳媒的「監督」功能受損時才進行管制。二、民主多元論：傳媒在人身陷利益衝突時，應適時提供相關資訊給個人或群體知道；媒體應當幫助群體動員、促進參與，提升人們不同的利益；最後，若希望多元民主能順利運作，則需盡力消除決策者與大眾之間的資訊落差。三、共和民主論：強調人也有追求共善的傾向，認為傳媒不只是傳遞消息的工具，必須要提供想法與論述，進一步支持人們進行反思。傳媒提供的論述必須是兼容並蓄的公共論述，使人們可能因此得到共善的內涵；此外，傳媒. 政治大注。簡單地說，就傳媒與民主的關係來看，共和民主論強調媒體為一重要的立. 必須認真專注地報導各種議題，因為民主的內涵有賴於大眾對公共議題的關公共領域，亦為公眾政治參與追求共善的重要管道，必須提供公眾進行對公. ‧ 國. 學. 共議題進行論辯的平台。具體來說，美國的在地主義、平等近用、補助基金等皆是共和民主派的理念，而公共電視作為社會教化的目標更是共和精神具. ‧. 體的彰顯。. Nat. sit. y. 四、複合民主論：同時認知人追求共善的傾向與在實務上常常進行利益協商、. io. er. 妥協。複合民主論兼採自由多元論與共和民主論的觀點，同時強調社會共識與社會多元，「將參與民主視為必須涵蓋的領域，其間，個人與群體均能尋. n. al. Ch. i n U. v. 求與營造共同的基礎（共善）；與此同時，這些人與群體會想方設法提升個. engchi. 人與所屬群體的價值與利益」（Backer，2009）。前述共和民主論者希望透過若干程序，藉由論述形成社會整體價值；對他們而言，政治過程必須同時提升公平的、黨派的協商與論述，目標是取得所有意見的一致。複合民主論者對傳媒寄予厚望，一方面呼應共和派的理論，主張應有個共善的制度、呼應社會整體需求的傳媒，來支持整個社會尋求的共善；但一方面也回應多元論者，強調應有各自區隔、有不同黨派之見的傳媒。歸納上述，從最早 Sibert、Peterson 與 Schramm 提出的四大分類、Straubhaar & La Rose 增加的發展中模式、Hallin & Mancini 爬梳中東歐國家案例所建立的媒介政策的分類，到 Backer 的民主分類模式，其主要貢獻在於提供一個在不同國家與歷史情境中，國家機器與社會關係互動下媒介政策的藍圖。媒介與國家關係必須包含國家特殊歷史的延續，並勾勒出政治傳播及其論述是政治活動的本質， 10.

(18) 這些文獻所呈現的各類模式皆以在不同時期下的各國經驗進行推論建立，研究者在過程中均強調是基於不同的歷史脈絡而進行分類。研究者認為，台灣在解嚴後躋身第三波民主化國家之列，傳播政策仍處於逐步調整的狀態，也因此就媒體政策的轉變來說，並不適合直接套用其他民主的模式，此外，也無法合適地解釋，台灣解嚴至今的 25 年來，政商對傳播政策發展立場拉鋸的歷史過程。雖然，過去的分類無法直接適用與類推到台灣，但至少提供了各國不同的民主化程度、政治體制類型與傳播媒介制度之間關係的相關資料；舉例來說，極（威）權模式的國家一定不支持去管制政策，發展中國家則較不傾向支持媒體的自主權，而自由多元主義國家則將言論自由放在首位；以此類推，便能夠藉由傳播政策的類型勾勒出國家意識形態、政體類型的雛形。. 政治大媒體能影響社會意識形態之生成，因此對媒體具有一定程度公共性的期盼；因此，立此外，上述經驗性分類中，不論國家對媒體管制的程度為何，各理論皆認為. 即使管制手段朝向極度鬆綁，媒介市場也無法完全由市場機制決定，亦無法僅以. 二、傳播政策產出的動力來源探討. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 政治、經濟的二元視角討論。. sit. 在「誰擁有權力」、「誰控制」、「誰決定」是社會學與政治學的老問題，涉及. er. io. 社會中的資源分配，以及資源差異所導致的權力不均的問題（王振寰，1996；. al. v i n Ch 的討論，常緊扣著國家能力、自主性與對社會的想像，以及結構與行動者之間的 U i e h n c g 關係（洪鐮德，2011；葉啟政，2000）。面對這些相關關係的理論，本文將檢閱 n. McQuail，2009；Straubhaar & Robert La Rose，1996）。在國家機器與社會關係中. 社會變遷中，主要影響的權力，將歐、美、台各類相關理論的探討分為三類：菁英理論、韋伯學派的多元主義、馬克思主義者（Sahu，1994；洪鐮德，2013；趙鼎新，2007），兼論相關的傳播理論與其管制手段。. （一）菁英論菁英理論強調因政治與社會經濟制度，權力不公平分配早為常態，認為權力菁英占據社會重要的決策位置，近而以制度性的權力工具影響全國；另一方面反對多元主義者認為社會權力分散的論點，不認為國家的政治權力分散在彼此競爭的利益團體手中。即使在民主國家，菁英論者仍然主張，主要推動、制約政治運作的仍是精英，而公共政策反映的是精英的價值與偏好，雖然不代表菁英會違反 11.

(19) 大眾的福祉，但整體來說政策並非群眾的事（Lindblom，1993;Backer，2009；葉俊麟，2001；Dye，1976；周宇經主編，2012）。菁英論者認為精英的出身不限於某一階層，為了捍衛其利益，可以針對情勢進行調整，社會變遷的動力會促使本來非菁英者被既有菁英吸收，成為精英的一環，觀點較傾向將階級視為市場情境中具有相同利益的團體，並強調制度位置的重要性（洪鐮德，2013；王振寰， 1996），對社會變遷的態度也較傾於保守，即使改變也是漸進式的改變（葉俊麟， 2001）。菁英對一般群眾的影響力遠大於群眾對精英的影響力，影響力是由上而下、單向的（Dye，1976）。然而對精英如何影響制度則缺乏理論關注，僅將制度視為從屬於菁英的產物。傳播研究中，Backer 認為菁英民主論者珍惜民主的理由在於維持大眾心目中. 政治大. 政府的正當性，核心民主價值在於精英階層的誠實程度與能力高低，而非參與公眾或社會結構的改造，主因是重要且具專業性的議題，即便資訊透明公開民眾也. 立. 無法處理與解讀，決策就留待菁英處理即可（Backer，2009；鄭瑞城、羅文輝、. ‧ 國. 學. 陳一香，1988）。而精英階層如果是誠實且有能力的話，傳媒合適的運作就能強化現存系統的正當性。此外，精英論者也認為，政府壟斷媒體作為正當暴力的使. ‧. 用是民主最大的威脅，次要目標才是制衡私人企業的腐化或無能，因此以市場競爭的手段便能制衡政府與限制私人企業的權力。菁英論者較其他派別更重視憲法，. sit. y. Nat. 主張政策介入媒體在本質上就很危險，即便是立意良善也會有檢查的威脅，為了防止媒體看門狗的角色受到限制，憲法會明定政府不得對媒體進行檢查做為控制. io. n. al. er. 手段；另一方面，私人企業權力中心的壓力，更可能會阻礙了傳媒的表現，在市. i n U. v. 場競爭激烈、成本刪減的考量下會迫使新聞被大砍預算（Backer，2009）。整體. Ch. engchi. 來說，菁英民主派對傳媒政策性趣缺缺，更反對政府介入，僅有在傳媒的「監督」功能受損時才會介入（Backer，2009；McQuail，2009）。. （二）多元主義自由多元主義模式認為國家機器僅是社會的一環，並不具有特殊地位，雖然政府是重要的權力領域，但權力大小仍由社會決定（王振寰，1996）；因此，政府若民主則需要接受來自於參與式民主的檢驗。自由多元模式強調人民參與的機會，將政府的正當性與參與權利等同視之，推崇多元文化主義，並認為自由本身就是一個善的面向，主張政府的行政手段、討論的過程能將差異轉換為一種共識（Backer，2009；王振寰，1996）。在方法論上強調個人利益和選擇，並且強調社會團體之間的自主性與利益衝突的必然性，主張國家在政策的決定性影響力是 12.

(20) 利益團體遊說的結果（McQuail，2009；王振寰，1996）。自由多元論者主張僅從結構的制度的觀點研究過於狹隘，因此較其它研究取徑更重視政治過程，並認為政府是研究權力的主要場域（Dahl，1961）。在美國媒介政策制定的經驗性研究中，研究取徑總不脫離自由多元論者的觀點，認為在決定過程中有許多利益團體未達到自身利益而進行政治遊說，承認目標間衝突的存在與必要性，能透過不斷溝通的過程分散了決定性的權力，但卻同時承認每個利益團體先天上的權力不均，極大化了媒介民主與經濟的重要性，但透過制度仍可進行調節（Cater，1965；Freedman，1965；Turman，1951）。由早期傳播學者 Jerry Salvaggio 曾以「競爭模式」(Competitive model)與「公用設施模式」(Public utility model)比較美、日資訊政策制定的過程。在競爭模式中，市場競爭影響政策的制定，美國就是如此；認為在競爭模式中，市場上的多元競爭是形塑美國傳播政策的主因（Salvaggio，1983；劉幼琍，1996）。. 政治大. 立. 其後，傳播學者 Des Freedman 對個體的行為者（利益團體）與政策過程進行. ‧ 國. 學. 了更細緻的分析。Freedman 以美國傳播政策制定過程為例，認為行為者的定義是具有高度政策目標、並且長期投入政策遊說者，並以團體作為集體行動的單位，. ‧. 認為政策的結果是所有利益團體的產物（Des Freedman，2009）。然而 Freedman. y. Nat. 並沒有對利益團體進行明確的定義與分析，後來在 Erwin G. Krasnow 等人與. er. io. sit. Nopoli 的研究中有更細緻的分析（Des Freedman，2006、2009、2010）。 Erwin G. Krasnow 等人認為在美國傳播法規政策制定過程中，有六種主要角. n. al. Ch. i n U. v. 色的參與，即聯邦傳播委員會、國會、廣播電視工業、市民團體、法院與白宮。. engchi. 他們以廣播電視系統決策為例，引用政治學家 David Eston 的系統決策理論，將傳播政策是經過政治過程產生，並將之視為一個「相互關聯活動系統」主要功能是將輸入轉換成輸出，而這種輸入及輸出的過程如同在黑箱中進行，在黑箱內參與者主要包括前項六者。在決策過程中參與者各自懷著不同的目標和不相等的資源，藉由協議過程(Bargaining process)來追求自己的目標，因而產生複雜的交互作用模式。研究結果發現，政策制定過程中，重要的角色往往是美國連播委員會、國會與業者，而白宮、法院和市民團體扮演較為間接的角色(Erwin G. Krasnow 等人，1982；張桂碧，2004)。美國學者 Napoli 以代理人理論出發，藉由美國媒體政策立法的過程將可能形成的行動者分為官僚、司法、企業與政治層級，在私營企業層級分為公眾與產業（將公眾自與媒體企業區分開來），司法層級主要是指法院，政治層級則是以選 13.

(21) 舉獲得職位的政務官員，最後則是以 FCC 為主的官僚層級。他認為在私營企業的層級，代表公共利益的公眾團體雖然擁有較高的群眾基礎，卻較企業團體缺乏資源與組織，因此能力仍有較高的限制。另一方面；企業也因擁有較多資源和接觸到政策制定者的機會，電視內容也可能控制選民的觀點，使政治行為者在制定政策過程中不免傾向於企業。雖然 Napoli 以理性選擇的觀點出發，但仍認為美國的傳播政策受到多重利益衝突的利益團體影響，決策過程也常常反映出特定的利益。然而他也提出，政策制定者成為公眾的代理人仍需要回應委託者（即公眾）（Nopoli，2005）。 Justin Louie & Amy Luckey 從不同面向切入，以實證資料證明媒體政策相關的利益團體、非政府組織確實約近 7 成以團體的方式經營，私人的非營利組織的. 政治大. 影響力遠較於個人捐助者來得大，而非營利組織 95%以上會從事與主流媒體相關的利益遊說，而 86%的非營利組之最關注媒體所有權的問題，而關注的面向大抵. 立. 上是私人產權、政府文宣控制、言論審查等，再度加強了自由多元觀點對傳播政. ‧ 國. 學. 策產出的解釋性（Justin Louie & Amy Luckey，2006）。歸納出的結論是，美國因消費者主權至上、保障私有財產觀點，遊說團體的立場少有反對自由市場的觀點，. ‧. 認為市場能夠解決一切媒體的問題，僅要求政府負起促進媒體競爭的責任，因此利益團體多是私人企業組成、屬於有捐政治獻金、有較多資本者，並且可能成為. sit. y. Nat. 主要影響傳播政策「去管制」的對象，大多更與政治人物之間的關係緊密（Dyson and Humphreys，1990；Horwitz，1989；Venturelli，1998；Des Freedman，2010；. io. n. al. er. Justin Louie and Amy Luckey，2006）。. （三）傳播政治經濟學. Ch. engchi. i n U. v. 古典馬克斯主義者認為引起社會間經濟結構的變遷、與歷史變化的主因是下層建築（經濟基礎）的變化，若無產階級要擺脫資本主義的控制，則應該擺脫資產階級塑造的虛假意識（洪鐮德，1999）。在馬克思的觀點中，意識形態、持續性的經濟力量成為資本主義維繫的主要力量，在大眾媒體的詮釋上以「權力」觀點為核心，將傳媒視為是上層結構中的一環，認為大眾媒介終究是由統治階級控制，也是階級統治的工具（McQuail，2009；閔宇經主編，2012；洪鐮德 1999； Herman & Chomsky，1988；McChesney，2000；Murdock；陳光興等譯，1992；洪鐮德，2013；Kate Nash，2001）。政治經濟學派則延伸了馬克思主義對傳播媒介的影響，以一種社會批判取徑，聚焦在媒介的經濟結構、媒介產業動力以及意識形態三者的關係，著重對媒體所 14.

(22) 有權結構決定性條件、控制的實證分析、強調意識形態的重要性，將「霸權」視為意識形態結構，限定了行動主體的主體性（李政亮，2003）。由 Golding & Murdock 在 1973 撰寫的《論大眾傳播政治經濟學》（For a Political Economy of Mass Communication）奠定了基礎，以「假意識」（false consciousness）與文化工業（cultural industry）的觀點切入，整體來說就是：媒介資產屬資產階級，資產階級以階級利益經營媒體、媒介助長了工人階級的虛假意識、政治上的反對方無法取得媒介（Mc Quail，2000；陳光興等譯，1992），並認為媒介是經濟體系的一部分，並和政治系統密切相關，使得公共利益被私人利益排擠，對立和另類聲音逐漸被邊緣化（McQuaill，2009），主張 1980 年代以來歐美去管制、小政府的媒體政策手段，加深了政府與私人企業之間的關係（Humphreys，1996；Sandra Braman，2004）。他們也批判多元主義所說的權力分散及多元化的觀點，認為在. 政治大所謂的自主性（Curran & Gurevitch，1977；張錦華，1991），並傾向將媒介活動立視為一種（媒介內容）商品化的經濟過程（McQuail，2011）。. 社會結構中權力的影響下，閱聽人及媒體皆難以脫離來自於結構的權力控制而有. ‧ 國. 學. Golding & Murduck 雖在美國效果理論、個人理性為主流的背景下，給予了. ‧. 傳播研究一個宏觀性結構的觀點，但仍未跳脫經濟決定論的觀點、也忽略了國家的角色，遭致批判學派的質疑（李政亮，2003），而後 Garnhan Ncholas 對政經學. sit. y. Nat. 派觀點進行了修正。Ncholas 認為經濟過程就是不同的社會實踐，而社會實踐又包含了不同的經濟形式，如廣播電視區分為私人營利或者國家捐助成立，社會實. io. n. al. er. 踐過去都僅被視為物質而非經濟層面，導致理論的討論僅有一種化約論，主張媒. i n U. v. 體應該分為國家控制與企業控制兩種形式。《問題媒體：21 世紀美國的傳播政治》. Ch. engchi. （The Problem of the Media：US Communication Politics in the 21th Century）、《大眾的迷思》（Myth for the Masses： Aessay on mass communication）、《媒介的建構：當代傳播的政治資源》（The Creation of the Media：Political origins of modern communication）等，幾重要的媒介論述具體彰顯了政治經濟學的關懷，皆以媒介制度於特定政治經濟文化脈絡的跨國性研究的架構，進行歷史及制度性的比較，充份論述資本主義與民主間的關係（McChesney，2004；Hart，2004；Starr，2004；李政亮，2003；陳曉開，2011）。而政治經濟學派因過度重視結構，將國家與資產階級各自視為一個完整個群體，忽略了其內部可能的矛盾（王振寰，1996）。傳播研究中同樣受到馬克思主義影響的文化研究學派，視「霸權」為文化，認為霸權即意味著透過有意識行動者的實踐物質進行生產，強調文化的實踐面。他們主張，並非所有的權力形式都 15.

(23) 可以用資本主義的關係決定，雖然他們不否認來自於政治、經濟的力量可能塑造文化，但政治經濟學者總是認定經濟力決定，太過於簡化論述，並忽略了個體的能動性與自主性，舉例來說，新聞從業人員在體制內仍有相對的決定權能決定新聞內容. （馮建三，1990、2003、2003a；李政亮，2003；林純華，1996；張文強，2000）。 Lawrence Grossberg 的《文化研究 V.S. 政治經濟學：誰人挑起爭論》（Cultural studies vs. political economy: Is anybody else bored with this debate?）一書中指出，政治經濟學派忽略了文化研究中最重視的「接合」（arciculation）的問題，意即生產、消費與意識形態如何扣連的問題，使得傳播政治經濟學對於文化工業受制於「誰」解釋力受到限制（馮建三，2003a；李政亮，2003）。. 三、台灣廣電媒體所有權政策變遷的相關研究. 政治大（一）新自由主義下的媒體邏輯立. ‧ 國. 學. 有關廣電媒體所有權政策變遷的相關研究，台灣已有相當豐富的研究結果，許多傳播政治經濟研究學者說明在解嚴後民主化階段，在新自由主義為時代背景. ‧. 之下，國家控制與市場經濟利益視為政策產出重要的原因，且亦是促進媒體政策自由化的力量之一，媒體自由化更是是國家統治正當性鬆動下，穩固政權正當性. Nat. sit. y. 的手段。將國家控制與市場經濟力是為政策產出的重要變項，說明新自由主義為. io. er. 促進媒體改革開放的力量。. al. n. v i n Ch 限於內外夾擊的結構限制，並論述在外部的政治力壓制、內部媒體資本主的控制 engchi U. 管中祥、劉昌德（2000）將媒體改革運動限於爭取言論自由，並認為媒體受. 分別做出的各類運動反應，及各類的團體的產生表達的訴求，並清楚整理出反對內部與外部控制的訴求時間點，總的論述是我們正在對抗資本主義所控制的內外控制。管中祥、張時健（2005）說明新自由主義為促進媒體改革開放的力量之一，並說明了在新自由主義為前提的開放之下，我們遇到了資本與國家機器互利互惠的結構。洪貞玲（2006）主要聚焦於媒介權的使用，在國家解嚴之後，雖然離開了黨國控制，但卻淪落為商業行為的附庸，成為利益壟斷的工具，從解嚴後的媒體產業與政策開始談起，並認為新自由主義是自由的前提以及結果。總結來看，可廣電開放政策歸因於，新自由主義的勝利使得市場影響力逐漸與國家控制並駕齊驅（管中祥、劉昌德，2000；潘家慶、卜正珉，1990；洪貞玲， 2006；程宗明，1999；劉幼琍，1996）。國家在解嚴之後，進入了民主化的階段， 16.

(24) 在新自由主義為時代背景之下，且亦是促進媒體政策自由化的力量之一，所以民主化不但是一個在高壓統制即將鬆動下，安撫人民的絕佳口號，更可以穩固日漸動搖的正當性。所以媒體雖然脫離了國家機器的檢查，卻淪落入一個更潛在看不見的機制中-市場機制。媒體邁向商業化，並認為這些新興的資本家掌握了媒體的生產工具，會壓制不同且較為弱勢的聲音。但實際上，國家的結構仍然沒有改變，只是淪落入一批新的控制者手中，且國家政策與資本結構相輔相成，我們得到的是一個新的資本與國家控制的媒體環境，比起解嚴前的國家控制，複雜的程度是有過之而無不及。媒體仍是表面上看似多元化、選擇很多，但背後卻只是少數幾個資本家壟斷，選擇其實很少，在這樣的狀態底下，我們的媒體其實不自由也沒有專業自主權。. 政治大. 然而，這樣的視角雖然解釋了台灣諸多去管制的傳播政策，卻無法解釋政策過程政府立場的搖擺，也未正視媒體改革運動的重要性。. 立. （二）媒體改革運動的研究. ‧ 國. 學. 部分學者試圖由權力競逐的觀點，以社會運動為主要觀察對象，認為媒. ‧. 體改革團體與運動亦是傳播政策產出的重要因素，由社會運動撼動國家正當性解釋傳播政策的開放，試圖補足政治經濟學研究取向解釋不足的部分（管中祥、劉. Nat. sit. io. er. 2012 年）。. y. 昌德，2000；管中祥，2009；管中祥、張時健，2005；林麗雲，2003；陳炳宏，. al. n. v i n Ch 難，及使用的策略，但幾乎只著重於政策現況下對無盟的評估與檢討，少了與上 engchi U 王靖婷（2004），雖探討改革團體在媒體空間上所面臨的困境、如何突破困. 層政府資本結構的對話。而同樣以社會運動無盟為主角的（2003），詳細地說明. 無盟改革的媒體環境之下有著什麼樣的缺點，無盟所做的努力，施行後的限制及其政府的回應，雖然清楚的包含了國家與資本結構的背景問題、公民團體的努力、以及政府部門的響應，但卻只限單一的社會運動團體，政府的媒體政策開放是一連串縱長的時間軸，而以上研究雖詳盡且加入了公民團體在政策決定上的努力及政府的響應，但卻僅只限於單一的運動，難以清楚的瞭解自解嚴以來二十年的整體問題與回應。管中祥、劉昌德（2000）一文中，放入了商業力量、政治力量及媒改團體三個行為者的互動，由運動團體對於外部干涉的政治力量、內部干預的商業力量不滿所做的運動類型及影響，並將台灣媒體反對運動的轉變清楚的說明。. 17.

(25) 總結目前有關台灣傳播政策變遷的研究文獻，研究者認為國家決策、市場利益與公民運動對政策產出與變遷均有部分的解釋力，因此政策產出動力的研究取向中的行動者應包含這三者。且在經濟政治研究架構下，三方的互動結果是有趣的，國家最終產出的政策形塑了市場的樣貌，也規範了公民社會；而市場卻希望國家減少干預，而公民社會則為了自身的價值考量，希望國家做出政策決定過程時，能考量本身訴求，且市場能夠在利益的獲取同時，能考量公民團體訴求。（David N. Balaam and Michael Veseth ，2008）。在新自由主義的說法下，市場機制決定了政策走向，而國家的干預要漸漸的減小，不但只侷限於「市場」的部份，雖然如同上述文獻回顧「新自由主義下的媒體-商業與資本控制的背景」，的學者們，亦將國家的力量加入權衡比較之後才. 政治大. 歸結出政策的產出，但在政治經濟學的研究架構下仍顯得不足，因為權力結構的產生需要包含公民的力量，民主國家在政策的選擇上，仍然要以公民的選擇為主，. 立. 舉例而言，國家喜好的表達是公民投票的結果。. ‧ 國. 學. 國家政治經濟學認為在權力結構的組合上，有三種權力，國家、市場與公民社會，他們決定了政治經濟的架構。三者之間各有極為不同的價值：國家有著安. ‧. 全因素的考量；市場則主張由亞當史密斯所論的「看不見的手」控制，在理性的. y. Nat. 狀況下能以成本支出最少的情況下，得到最大的利益，最重要的是，讓市場機制. n. al. er. io. 組成，會為了捍衛自己自身的權益和國家與資本抗衡。. sit. 自由決定政策，國家干預要縮到最小；而公民社會則由諸多關注不同議題的團體. Ch. i n U. v. 所以政治經濟學主張三方皆有著極為不同的價值，且極可能是衝突的。所以. engchi. 我們如何在彼此之間做出權力的平衡，使矛盾減小，所以在三方的關係互動觀察就顯的極為重要便成為一個重要的課題。（三）補充既有文獻 1. 縱觀：範圍小但詳盡林麗雲（2006）、洪瓊娟（2009）、林麗雲（2009、2003）以單一領域、拉長時間軸的研究方式，去解釋在報紙、廣播、無線電視，各個單一領域內，國家媒體政策考量什麼因素、發生了什麼事情，單一領域敘述詳盡，雖能幫助理解新自由主義理論下，資本家及政府政策產出的回應性及互動的結果，清楚詳盡的描述互動的脈絡，對於公民運動團體的價值訴求也做了清楚而簡要的敘述，並說明了運動的困境，三方互動後關係的權力分配，導致的最後政策產出結果。行動者三 18.

(26) 方皆包含了，但不足的是，媒體包含範圍廣泛，舉凡報紙、有線電視、無線電視、廣播…皆是，單一領域的深入描述案件中，觀察國家、市場、媒改團體確實影響了政策產出，卻無法了解這三個行為者在時間脈絡底下的所有媒體互動大環境的變化。 2. 橫切：廣博討論但沒有交代因果管中祥（2009）雖以媒體改造運動者為中心，多而廣的去描述媒體在反對運動的領域當中做了什麼表現，在媒體開放政策上加入了第三個行為者：媒體改革團體，使考慮因素變得更加完善，但卻沒有提及政府政策如何回應，雖廣但難以明確了解有什麼樣的成果，對於改造運動是否真的有所影響，仍缺乏三方互動的關係，亦仍無說明政府在媒體政策上的立場。而吳姿嫻（2008）針對媒體改革議. 政治大. 題，以社會運動、民間組織、知識分子、公民與理論五個觀點，僅進行關鍵字檢. 立. 索與整理。. ‧ 國. 學. 上述文獻對於媒體背景有橫切或縱觀的研究，理出解嚴後迄今媒體環境的簡譜，但仍是一個純敘述的研究，缺乏三方互動考量和政策產出的因果論證，及三. ‧. 方互動的長時間宏觀討論。研究者希望透過補足因果論證與長時間觀察，以政治經濟學觀點來討論解嚴後媒體、市場與國家三方互動和政策產出的關係。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第四節、研究問題. i n U. v. 歸納前述既有研究，傳播政策再製社會中的政治、文化與意識形態，並引導. Ch. engchi. 媒體市場結構與內容產出，並與公共利益概念緊密扣連，因此傳播政策原則、內容及其變化一方面反映了一個社會對公共利益的偏好，另一方面也投射了政策立法歷史點中社會結構的現況。換言之，政策結果是國家、市場與社會複雜互動下的產物（Nopoli，2005；Freedman，2006）。基於前述論點，本研究旨在透過以結合國家、市場與公民社會三者，及解嚴以來台灣發展歷史的政治經濟社會結構所建立的分析架構，以各歷史階段中與廣電媒體所有權監管政策相關之立法、修法與媒體改革社會運動過程與論辯內容主軸之分析，試圖搜尋廣電所有權監管傳播政策變遷的動力來源。本研究將耙梳解嚴以來重大的廣電媒體所有權監管政策，觀察政策過程的政經結構中國家、市場與公民社會三者互動關係，藉此搜尋催化廣電所有權監管政策變遷的主要動力，從中梳理國家、市場與公民社會在此政策過程中關係消長， 19.

(27) 藉以理解台灣廣電所有權監管政策發展結構的軌跡。本研究探討的主要問題包括：一、解嚴至今，台灣的廣電媒體所有權監管政策有何轉變？不同時期的政策變遷各具有什麼特色？二、不同歷史時期出現之媒體政策變遷的政經社會脈絡為何？三、媒體政策變遷過程中，國家、市場與社會三者之間所扮演的角色為何？彼此之間的互動關係及其影響為何？. 第五節、研究架構、方法與歷史分期. 政治大. 關於媒體是否被權力擁有者控制的問題，在傳播理論的社會中心取向，將媒. 立. 介視為政治力與經濟力的反映，媒體理論僅是大型社會理論的特殊運用（Golding. ‧ 國. 學. & Murduck，1978），認為政治和媒體之間的連結確實因為不同的時空產生巨大的差異，在每個時空、個案的轉變之中，媒介政策本身都容易受到社會中權力關 2009）。. ‧. 係變動的影響，即國家、市場與公民社會三者的互動。（張惠堂，2009；McQuail，. y. Nat. sit. 且重新思考傳播法規制度變遷的動力，本文將以批判的傳播政治經濟學的角. n. al. er. io. 度出發，將社會變遷與歷史、社會整體性、道德哲學納入分析，並注重國家（空. v. 間）內的歷史特殊性，分析各項因素在歷史互動中催化社會變化的影響力（馮建三，2003；Mosco，1998）。. Ch. engchi. i n U. 如前所述，本研究將採媒體爭取公民權的角度立場，期待媒體再現的過程，提供不同、多元的理論資訊視角，能促進個人重新詮釋他們的社會經驗，使人有智識去質疑主流文化與背後的權力觀點，進而保護個人或社會的福祉，也因此本研究將自變項分為批判的傳播政治經濟學中典型的分類，即國家、市場與公民社會三者。本研究中的「公民社會」為具有組織性、倡導公共利益、公民參與的媒改運動，是一種公民的集體實踐，雖然立場較為基進與狹隘，但卻關注了民主的參與面向，並與公民權緊密結合9，如同 Robert A. Hackett 主張媒體民主除了包含國家、 9. 在過去的諸多經驗中，大多以利益團體形式的進行政策遊說者，甚少是反對自由市場的觀點，大多採消費者主權至上、保障私有財的觀點，訴求多要求政府負擔起促進媒體競爭的責任。這 20.

(28) 企業媒體與生活世界的主張外，同時更要和關鍵性的媒體運動對話，因為批判性的媒改運動是公民追求集體公共利益的具體表現（Robert A. Hackett，2007；Frank Fischer，2003）。研究者更認為唯有透過新社會運動，才使得公民社會的概念得以浮現（鄧正來，2001；Robert A. Hackett，2007、2000；Golding & Murdock， 1997；McQuail，2009；Atton，2003；Calabrese，2004；Brinson，2006、2007； Carroll & Hackett，2006；Hackett & Adam，1999；Hackett & Carroll，2006；Classen， 2004；Horwitz，1997）。本研究中的國家是採韋伯之定義，是由「許多行政權威所領導和協調的機構組成，擁有在特定疆域內制定和執行對所有民眾具有約束力的規力與規則」（Migdal，2009：21）。國家做為一個組織擁有自主性與外於環境結構的政策偏. 政治大. 好，並以正式/非正式規則與社會交互作用，仍然深刻影響著社會、並形塑了當今的社會樣態。依照國家加於社會的能力不同形成強弱之分，其中區分的標準彰. 立. 顯在國家對社會控制、滲透能力，與驅使公民去做原本不會做的事，而國家對社. ‧ 國. 學. 會控制能力的差異，會影響國家的其他面向，如：按既定的方式配置或使用資源的能力，或國家的滲透能力（Migdal，2009）。. ‧. 相對於公民社會、又不屬於國家組織的範疇內，擁有媒體所有權的企業主、. y. Nat. 資本家，則為市場的部分。在此須強調的是，不同的媒體市場中運作也有不同的. sit. 考量，先暫時屏除媒體商品的特殊性，基於媒體產業也同為一般商業性的私人公. al. er. io. 司經營，因此最主要的問題便是「財源收入」，持續創造利潤才能在市場中生存，. v. n. 因此投資者甚少會側重公共利益，評估的是銷售額、廣告及淨利（McQuail，2009；. Ch. David & William，2013；Picard，1994）。. engchi. i n U. 研究者認為「國家」與「社會」之間的路徑分析是雙向的，會相互影響與轉化，國家和社會的鬥爭，將對國家發展、政策產出有重大影響。總結來說，為回應本文主張廣電政策制定的標準隨國家社會關係浮動，國家雖有最終制定政策的權利，仍須考慮國家與社會關係進行政策制定，因此制定政策的能力是鑲嵌國家、市場與公民社會（社會運動）基於各自偏好的動態關係中。研究者認為，在研究媒體政策的產出時，不但要包含政治、資本、公民社會的媒體改革團體力量三者互動，更應該放入時間軸，考量到政黨輪替為政治權力結構改變，將帶動依附舊政權的資本結構變革，也影響媒改團體的抗爭訴求，政類的利益團體多是私人企業組成、屬於較有社會資源、支持「去管制」的傳播政策，大多更與政治人物之間的關係緊密，這樣的運動被視為與公民權、傳播權背道而馳。 21.

(29) 黨輪替前後國家－市場－社會結構關係的變化，本研究將以兩次政黨輪替為界分為三個時期進行討論（二至四章）。而本研究以台灣廣電監管所有權政策作為個案，橫跨解嚴至今超過二十五年，經歷數次的立法與修法、政策產出環境也有變化；另一方面也因分析架構較大，同時包含社會結構的拆解與行動者間互動的分析，基於時間與人力的限制，無法納入所有廣電所有權監管政策的立法與修法。因此本研究將透過文獻整理來理解個案發展過程中，各個行動者的立場、歷史點中結構的限制，文獻的蒐集範圍主要針對個案歷史點中的相關報章、雜誌新聞、評論、政府官方資料、媒改團體的相關聲明稿、以及相關學術研究等。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 22. i n U. v.

(30) 第六節、章節安排根據上述架構，本文共分為五章。第一章主要說明本研究之動機與目的，並藉由相關文獻檢閱與探討，透過反思以構築本文的研究架構，並說明本文的研究方法跟歷史分期的依據。第二章至第四章則將循著歷史的脈絡，藉由解嚴以來不同時期廣電媒體所有權政策的變革，探討政策變遷的結構環境、行為者的角色與行為者之間的互動。第二章是從 1987 年解嚴至 2000 年第一次政黨輪替前為一階段；此階段國家面臨國際環境變化與來自市場、社會的壓力下，國家自主性不再穩固，廣電媒體政策由保守轉而妥協與開放。. 立. 政治大. 第三章是以 2000 至 2008 為期。這個時期為政黨輪替後、民進黨執政八年期. ‧ 國. 學. 間，全球傳播技術科技變革加快，再加上前一階段市場化和全球化的影響，舊有的分流管制制度和分立的監管機關已無法有效管理媒體，再加上社會上要求黨政. ‧. 軍退出媒體聲浪越來越大，國家為鞏固自身政權進一步擴大吸納市場力量，卻影響自身對社會的政治承諾。. sit. y. Nat. io. er. 第四章則是以 2008 到 2014 年 6 月為期。此時期通訊傳播技術匯流發展加速，舊有的管理制度已無法回應快速的科技變革，國家對廣電媒體的再管制顯得刻不. n. al. i n U. v. 容緩，希望能藉由管制的再造與革新維持市場公平競爭、促進產業發展，卻因國. Ch. engchi. 家統治能力削弱導致立法僵持。第五章為本研究的結論與研究限制。. 23.