國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
62
2011；葉俊榮，2009）。
這波因應數位匯流的監理機關變革中，美國最早於 1996 年調整獨立機關「聯 邦通信委員會」（FCC）的組織架構，統整管理電信、廣播、媒體等產業。英國 於 2002 年整合「電信管理局」（Office of Telecommunications，Oftel）、「無線電 通信管理局」（Radio communications Agency）、「獨立電視委員會」（Independent Television Commissions，ITC）、「無線電管理局」（Radio Authority）、「廣播標準 委員會」（Broadcasting Standards Commission，BSC）五個部門，整合為法人資 格的「通訊辦公室」（OFCOM）。新加坡則在 2003 年合併「新加坡廣播管理局」
（Singarpore Broadcasting Authority）、「電影與出版物管理署」（Films and Publications Department）、「新加坡電影委員會」（Singapore Film Commission, SFC），改制為媒體發展局（MDA）。2005 年 7 月，德國亦將經濟科技部下的「電 信郵政管理局」，改為「聯邦電力、瓦斯、電信、郵務及鐵路網路署」（簡稱為聯 邦網路署）。韓國也在 2006 年著手進行廣播與通信兩大類領域監管體系的整合，
稍後在 2008 年成立「韓國通訊委員會」（Korea Communications Commission），
該委員會的業務職掌原是由「韓國廣播委員會」（Korean Broadcasting Commission，
KBS）、「資訊通訊部」（Ministry of Information & Communication，MIC）所管轄
（劉孔中，2010；彭芸，2013；陳人傑等人，2009；陳人傑，2013）。
台灣的經貿高度依存國際社會，自然有必要因應加入 WTO 檢討政府的職能 並進行組織改造。台灣 2000 年前後早有一連串的電信自由化政策，2002 年政府 進行行政機關組織改造，行政院於 2003 年跨部會成立「行政院 NICI 視訊整合小 組」，因應數位匯流推動通訊傳播基本法草案，並於 2004 年公布「通訊傳播基本 法」，簡要揭示台灣因應數位匯流利法的政策原則，並依法設立獨立行使職權的
「通訊傳播委員會」，將過去分屬新聞局（廣電處）與交通部（電信總局）的業 務進行整併，並依照「通訊傳播基本法」的原則，NCC 成立後兩年內，應修正 通訊傳播相關法（相關爭議將在第二節詳述）。
二、政商關係改變下的隱性媒體控制
此時期的民進黨政府在少數政府的「限制」下，儘管行政權無法取得國會多 數的穩定支持，民進黨仍得以運用行政權與龐大的行政資源建構出以民進黨為中 心的政商關係，取代國民黨成為政商關係的重心；更由於民進黨缺乏黨營事業，
無法發展出一套制度化的政商關係，以公共資源建構出屬於自己政權的重要經濟 基礎。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
63
新政商交換利益關係，也直接導致 2003 年之後政府大量推動公營事業民營 化、加速公營企業出售股票，公營媒體事業釋股亦難自外於這波風潮，雖然將產 生政府對媒體市場「直接」的控制力消退，但媒體公營事業私營化的好處是，政 府不僅規避立法院的監督，同時也能透過新政商關係中，與其友好的企業、銀行，
以銀行貸款、信用緊縮或分配廣告等非正式方式「間接」規範媒體。除此之外，
新政商關係也使得資本家對政策的議價能力也逐漸提升（李宗榮，2007、2009；
瞿宛文，2004；洪貞玲，2009；王建民，2006）。
（一）少數政府的新政商關係
2000 年總統選舉，國民黨連戰與宋楚瑜分裂，民進黨候選人陳水扁以近 40%
的票數當選，出現了與第四次修憲前所設想完全相反的政治情勢28，然而時任立 法院絕對多數為國民黨，第一次政黨輪替後的台灣為分立政府，加上黨內行政經 驗人才不足，對行政院政策推展造成了莫大的阻礙（若林正丈，2013）。陳水扁 為建立「全民政府」的形象，宣布退出政黨活動，並不兼任黨主席，行政院「當 權」與「民進黨」切割的狀態下，陳水扁政府提出的政策除了要面對立院在野杯 葛，立院內也缺乏政黨支持，這也成為行政院推動政策的阻力。雖然陳水扁在其 後召開總統府、行政院、民進黨、民進黨團協商，試圖整合執政當局與執政黨之 間的關係，卻仍然無法解決政策協調與政黨互動的問題（政明德，2006；陳洪，
2003；若林正丈，2013）。
不僅如此，在民進黨政府 2001 及 2004 年兩次立法委員選舉席次皆未過半，
少數政府推動許多政策往往受到在野勢力杯葛，也造成法案通過比例降低（盛杏 湲，2003；陳宏銘，2007）。執政黨面對自身為國會少數，任何政策、法案、預 算案通過都必須尋求其他政黨的合作，然而扁政府執政之初的政策構想，常常挑 動反對黨的矛盾（如「政黨不當取得財產」的立法），更讓朝野間的關係更為激 化29（羅致政，2005；黃秀瑞，2003；黃秀瑞、陳鴻鈞，2006；陳紅，2006；陳 鴻鈞，2004）。根據實證資料顯示，此時期的重大法案和高度政治性法案，國民
28 1998 年施行的立法委員選舉中，為了吸收台灣省議員為對不滿「凍省」的情緒，將立委員額 大幅增加，由 164 名提升至 225 名，李登輝預計國民黨席次未過半的情況非但沒有發生，甚至還 超過立院半數。宋楚瑜雖然以些微的票數輸給了陳水扁，卻以大幅的票數差距贏過國民黨候選 人連戰，並乘勢在 3 月聯合國民黨與無黨籍委員共組親民黨，即便如此，國民黨的絕對多數仍 然無法撼動。這種情況正是第四次修憲「台灣式的半總統制」最難以運作的政治勢力分佈（若林 正丈，2013）。
29 民進黨政府於 2002 年提出的預算案，遭立法院刪減率達到解嚴來新高，不僅如此，民進黨在 提出預算案時，在野黨也透過預算審查增加立法院的意見，主決議暴增至 191 項，增加 1.95 倍，
甚至可能更動實質政策的內容，再由法案進展時程來看，在野黨主導的程序委員會在第四屆第 五會期就連續 16 次封殺行政院提出的法案與行政命令（吳采樺，2004；黃秀瑞，200329）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
64
黨和親民，然而仍以合作反對執政黨為主軸，僅有在野黨間也會因特殊議案產生 意見分歧，並可能產生轉而與民進黨合作30（黃秀端，2003；陳鴻鈞，2004）。
民進黨政府居於少數政府的劣勢，無法取得國會多數的穩定支持，，必須仰 賴新興資本家的協助才能與在野勢力抗衡，為此，民進黨執政後大幅調整金權理 念與政商關係，也使得資本家對與政策的議價能力提升（鞠海濤，2006；王建民，
2006）。
以往民進黨大多重視勞工利益和環保訴求，對資方權益較為忽視，甚至排斥 大資產階級，認為大資本家多是國民黨政府統治下的既得利益者，並利用各種官 商勾結手段取得超額利潤，掠奪了一般民眾的勞動所得，甚至在民進黨政策白皮 書（綱領篇）中更寫道「打破國內市場之壟斷與寡頭模式，將公營事業民營化」、
「牟利的財團與轉投資事業不應再增加」政商關係概況（政策白皮書編撰工作小 組，1993）。民進黨執政後，拋棄以往的「反商情結」反而向工商界尋求支持，
並以個別性企業的酬庸和拉攏31、企業組織的收編32與公營事業的控制33等手段，
建立新政商關係（瞿宛文，2012；黃宗昊，2013；王建民，2006）。
由 2001 年陳水扁政府公布的資政與國策顧問名單來看，可歸納民進黨攏絡 企業（而這份名單也確實包含了各類企業），大抵上分為幾類：1. 民進黨人士經 營的企業；2. 海外「台獨」企業；3. 相同政治理念的企業；4. 科技業；5. 由藍 轉綠企業；6. 透過公共資源建構的政商關係；7. 由地方派系轉化而來（表十二）。
30 2001 年底立委選舉，民進黨成為國會最大黨，國會席次依舊未過半數，少數政府立法推動需 倚賴國會的狀態仍未改變。由立法產出來看，第五屆立委第一至三會期為例，第一會期通過 136 案，第二會期通過 84 案，第三會期只通過 31 案，其中行政院列為優先審議的 106 案中，也 只通過 17 案，完成率僅有 16%左右第五屆立委第三會期只通過 31 案，其中行政院列為優先審 議的 106 案中，也只通過 17 案，完成率僅有 16%左右，2003 年急待修法、立法的 59 項法案中，
只通過 41 案，而政黨對抗法案的比例也大幅提升（黃秀瑞、陳鴻鈞，2006；沈有忠，2005；王 靖興，2009）。
31 民進黨在執執政後卻無黨營事業或企業關係能夠與企業界建立起共同的經濟利益、強化彼此 的政商關係，也僅能倚賴「資政」、「國策顧問」的聘任來攏絡企業家，執政黨與企業界互動走 向「非制度性的個別攏絡」類型（瞿宛文，2012）
32 民進黨為改變工商團體等企業組織與國民黨間緊密的合作關係，採取了一系列收編政策，大 致上對象為全國性的綜合性工商團體、特定工商團體、行業公會、傳統民間企業組織、地方性 工商社團與聯誼會工商團體，原本以工業總會、商業總會、工商協進會為主的「三大」格局，轉 為新的六大工商團體（工業總會、商業總會、工商協進會、中小企業協會、工業協進會、電機電 子工業公會）。
33 公營事業的部分，民進黨上台後陸續更換公營事業中的公股代表，換上了一批有民進黨背景 的董、監事，主要的任務有二：一是革除弊端，為民進黨政權加分；二是調度資源，以利政策 執行與政權延續。而人事佈局的基本原則是，政治任命的董事長，搭配專業人才的總經理，而 關鍵的人事任命往往由總統府欽定 (黃宗昊，2013；王建民，2006；田習如，2002)
‧
資料來源：整理自黃宗昊，2013；王建民，2006
（二）市場能力提升影響新政媒關係
‧
（王建民，2006；徐嘉鴻，2003；王天濱，2002）。
表格十三、台灣廣告主協會發起人（部分）名單與扁政府關係概略
資料來源：整理自《新新聞》雜誌，2001：72；徐嘉鴻，2003 除廣告外，經濟力對媒體的影響亦彰顯在銀行貸款上，主因是台灣媒體環境 競爭激烈，加上經濟不景氣、廣告量萎縮，許多媒體虧損嚴重，又逢 2000 年以
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
68
在：履行陳水扁競選政策與成立國家通訊傳播委員會（NCC）。本節將依序探討
「黨政軍三退與無線廣電結構改造」（2000-2006.1）、「行政院所屬機關組織法和 通訊傳播作用法的法律競合」（2004.9-2008.5），並將前述修法未規範部分所導致 的後果一併納入討論，即「黨政軍退出媒體之後：老議題、舊手段、新問題」
（2006-2008.5），共三部分。