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第一節、國家、市場與公民社會的特性
第一次政黨輪替至二次政黨輪替 8 年期間，在結構環境中變動中最直接影響 廣電監管政策者有二：一為，台灣於 2002 年加入世界貿易組織（WTO），正式 受到國際法限制，台灣必須遵守各類針對通訊傳播鬆綁的規範，包含允許外資投 資與通傳主管機關的強制變革，促使台灣能進一步與國際自由化風潮接軌。二為，
民進黨雖贏得 2000 年總統大選成為執政黨，然而在立院中的席次卻在野黨，這 使得民進黨在政策推動上處處受到制肘，往往必須聯合資本家與在野黨抗衡。
在國際強制規範與國內政治結構的交互影響下，催化了台灣廣電媒體業者的 影響力、與執政當局合作的可能，整體結構環境仍然有利於朝解除管制方向前進，
並未能積極保障台灣公民監督等民主參與機制。
一、世界貿易組織（WTO）的影響
GATT 與 GATS 於 1995 年共同納入 WTO 的規範架構後，台灣自 1990 年代 末便不斷地透過美國欲申請加入，並配合國際鬆綁趨勢、與國際接軌，申請加入 期間推動亞太營運中心、曾多次修法放鬆媒體管制，期能符合國際去管制的要求，
直至 2002 年，台灣正式加入 WTO，更直接受到國際組織規範，相較於前一時期
（1988-2000），能夠降低台灣單方面對美國的依賴程度（蔣安國，1995；須文蔚 等人，2002；馬頌典，1997）。
GATS 視聽服務項目與電信附則，兩者與台灣廣電媒體政策高度相關，並牽 制了台灣廣電媒體服務的部分規範18，其中，視聽服務項目包含：電影及錄影帶 製作及行銷、電影放映服務、收音機及電視廣播服務、收音機及電視傳送服務、
錄音與其他，而「收音機與電視傳送服務」、「其他」兩項，範圍涵蓋了地表無線 電視台、有線電視系統及衛星電視系統經營者，且依照各國在「GATS 最終協定 草案」（Final Draft of GATS）的協議，更將服務業朝向經濟自由化發展納入規範
19；而電信附則參考文件的六項管理原則，更進一步將政府管制組織納入規範，
18 GATS 的架構分為四部分：1. 29 條 GATS 本文規定；2. 附則；3. 部長級會議決議；4.特定承 諾。
19 「GATS 最終協定草案」各國在服務業的共識為：漸進式自由化（progressive liberalization）、
國民待遇（national treatment）、市場開放（market access）、最惠國／非歧視待遇（mfn/
non-discrimination）、擴大開發中國家參與（increasing participation of developing countries）、防
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要求各國需有獨立監理的媒體機構（須文蔚等人，2002；林俊宏，2006）。這些 來自於國際組織的要求與規範，直接或間接地影響了台灣媒體產業管制，並促成 媒體市場結構改變，以下將分別討論之。
（一）邁向外資的年代
國際組織出現主導了全球媒體的經濟模式，為了迎合多數國家（尤其是已開 發國家）和多數大型企業的期望，國際組織向各國政府施壓，已解禁當地媒體產 業的方式來符合自由化原則（彭芸，2013；吳峻安，2004）。尤其在 WTO 談判 過程當中，美方認為許多國家不願取消關稅壁壘、對產業仍高度保護的前提下，
美國單方面開放市場反而會有太多搭便車者、將不利於本國經濟貿易，因此利用 自身在國際經貿的影響力主導談判，以僅願意開放市場給也准許美國自由進入的 國家要脅各國，並以此要求各國大幅開放國內通訊傳播市場，使得全球性管制鬆 綁風潮在 2000 年前後加劇，並導致跨國併購與大型媒體集團出現。如美國在 2003 年調整跨媒體競爭的管制，進一步鬆綁電視與跨媒體所有權規範20；英國也在 2003 年《傳播法》中（Communications Act），對媒體管制進行徹底的變革，對 媒體所有權限制大幅鬆綁；歐盟 2003 年通訊法（EU Communication Act），也放 寬市場進入障礙、對媒體採行事後管制（彭芸，2012；陳人傑等人，2009；陳人 傑，2013；張月蓉，2010；高凱聲、劉柏立，2005）。這使得各國內大型媒體財 團與跨國媒體集團規模更大，也使媒體巨擘掌控了各類型的媒體集相關企業（詳 見表十）。
雖然全球媒體併購風潮雖於 1980 年代早已興起，但早期外資雖然夾帶鉅額 的資本進入台灣市場競爭，卻受挫於有線電視非法時期特殊的政商關係、有線電 視執照申設時的「政治門檻」，與台灣媒體經營的「外資門檻」，地方勢力尚能對 抗跨國力量。然而，在加入 WTO 的談判過程中，當時美國不滿台灣媒體規範中 過於嚴苛的「外資門檻」21，多次向台灣提出完全開放廣播電視廣播服務的要求，
衛措施及例外（safeguards and exception）、政府管制條件（regulatory situation）。
20 2003 年 FCC 解除報社/廣電媒體的跨媒體所有權管制，然法院在 Prometheus I 案中雖認同 FCC 廢除舊規定，但認為新規則所依據的市場多樣性（DI）不但過度權重網際網路在民眾取得地方 新聞來源上的地位，因此有一連串不合理的假設，操作上也存有不一致性，因此判決 FCC 違反 行政程序法與以廢棄，因此法院判決 2003 的地方報紙/廣電所有權規則從未生效過。2007 年 FCC 再次提出新的跨媒體所有權的規範，依照 1. 地方新聞於結合後是否顯著增加、2. 所設媒 體於結合後是否持續個別雇用職員，且該職員將獨立行使新聞判斷權、3. 該（DMA）之媒體集 中程度、4. 所涉媒體的財務狀況，且所涉媒體若面臨財務困境，申請人是否承諾顯著投資新聞 部門，企圖再次放鬆地方報紙跨廣電媒體管制。後法院於 2010 年解除 Prometheus I 案的裁決，
但認為 Prometheus II 案中 FCC 法規諮詢前的諮詢程序未予業者充分時間回復意見，因而違反行 政程序法，因此地方報紙/廣電規則仍維持 1975 年的標準（詳見王牧寰，2012）。
21 依據 1999 年前的有線電視法第 20 第 1 項規定：「經營有線電視者，應具備本國公民身分，
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江耀國，2003；須文蔚等人，2002）。
表格十、2000～2008 年間各國重大跨媒體併購案
2006 Comcast 購入 Disney 擁有的 E！Entertainment Television（有線電視網）股份，
取得全部所有權
GE（General Electric）合併 Vivendi Universal（電視及電影部門）
2003 Hughes 電子公司與 News Corporation 的購併案
自由媒體（Liberty Media）購入 Comcast 所擁有 QVC 的 57%股權
2002 Comcast 收購 AT&T Broadband
2001 Viacom 合併 BET（Black Entertainment Television）
2000 AOL 與 Time-Warner 併購
Vivendi 合併 Seagram（擁有環球 Universal 音樂及電影製片公司與 Canal Plus）
整理自：陳人傑等人，2009、張月蓉，2010、洪貞玲，2013 具體來看，比較台灣與其他 WTO 會員國的傳播產業相關規範，雖然主要成
劉孔中，2010；陳人傑，2009；王尹軒，2002；陳清河，2006）。如：1993 年台 灣通過《有線廣播電視法》，並規定外國人不得投資有線電視，然而政府為應加
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入 WTO，於 1999 年放寬外人持有有線電視股份比例，外人直接及間接持有之 股份應低於 50%，直接持有股份者，以法人為限，合計應低於 20%；並依第 20 條規定，系統經營者董事長應為中華民國籍，外國董事、監察人之人數亦不得超 過三分之一。至 2001 年更將外資持直接及間接持有系統之股份上限至 60%。有 線電視大幅開放之餘，卻無「所有權」規範相關的配套措施，不僅外國人的認定 鬆散23；在直接及間接持股的部分，僅依「有線廣播電視法施行細則」第 12 條 規定，根本無法防堵外資以人頭公司轉投資台灣媒體，外資大舉進入台灣的媒體 市場24（彭心儀、簡維克，2003；何吉森，2004；廖淑君，2005）。
由 2003 年新聞局通過的有線電視系統執照來看，主要有線電視系統業者背 後的資金，除了少數的獨立系統外，幾乎都掌握在東森、和信、太平洋及台灣寬 頻（凱雷）等四大集團的手中，再加上廣電三法並無法實質規範媒體所有權的轉 移，整體來說，台灣廣電產業幾乎皆有外資轉投資或直接控股25，不僅是系統頻 道，衛星電視頻道也多由外資投資，而外資整併風潮也隨時間逐漸加劇。
值得注意的是，這些外資多以「私募基金」的形式投資媒體，然而私募基金 所有權不明的特性，不僅提高了經濟風險，更使政府監督難度大幅提高，這並不 利於公民監督（陳美靜，2010；張翔一，2012）。如 2005 年澳商私募基金麥格里
（Macquarie Media Group）收購美商凱雷（Carlyle Group）手中台灣寬頻的股份；
2006 年凱雷又收購東森科技八成股份，並取得經營權；同年原本直有中嘉系統 台的和信因經營困難、缺乏資金，將中嘉轉賣給韓國最大私募基金 MBK，在 2005 年到 2007 年間，台灣前三大多媒體系統經營者（MSO）全部納入外資旗下26（表 十一）；然而，卻因所有權人為「私募基金」，不僅一般民眾根本無從監督，更加 深了主管機關監管上的障礙（管中祥，2003；陳清河，2006）。
23 台灣廣電三法的架構下，對於外資、外資企業、外國人、如何認定外資，完全沒有規定，以 至於媒體主轉機關對外國人投資，僅能依「經濟部投資審議委員會」依據外國人投資條例加以審 查。然而外國人投資部分相當簡略，僅規定外國人包括外國法人，而外國法人依據所成立的法 律定其國籍，這顯示廣電三法對於外資的規範並無落實。
24 依「有線廣播電視法施行細則」第 12 條：「本法第十九條第二項所定間接持有之計算方式，
依本國法人占系統經營者之持股比例乘以外國人占該本國法人之持股或出資額比例計算之。」亦 即對於有線電視系統經營者外資間接持股之計算，僅算至母公司之本國法人股東的外資持股或 出資額比例，僅算至間接持股的第一層。
25 因當時台灣公司法對轉投資限制較為寬鬆（公司法第 14 條），媒體對股權持有並無特別法管 制，外資在本地依公司法設立本地公司（A 公司），轉投資無外資的本國公司（B 公司），並藉 由 A 公司控股 B 公司，由 B 公司投資媒體事業。
26 2005 年 11 月澳洲麥格理媒體集團（Macquarie Media Group， MMG）與同集團麥格理銀行
（Macquarie Bank）以約台幣二百九十四億元併購台灣寬頻（TBC）全部股權； 2006 年力霸集 團發生財務危機，凱雷集團接手東森集團，改名為凱擘；2007 年和信辜家把中嘉賣給韓國私募 基金安博凱（蘋果日報，2005 年 12 月 20 日；新新聞，2012）。