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第二章 威權瓦解與廣電政策自由化
（1988-2000）
第一節、國家、市場與公民社會的特性
一、全球媒體自由化風潮
冷戰結束後，經濟自由化風潮盛行，過去以美蘇為首的兩極體系，轉為全球 性的市場，資本、人力與貿易活動日趨頻繁，基於各國保護主義所造成的貿易壁 壘，在經貿中占有優勢的已開發國家認為，若能透過相關組織、制度將國際貿易 間的成本降低，將能更有效率地提取國際政經的利益，國際由軍事武裝引導的緊 張對峙，轉向經濟主導與區域整合。另一方面，國際經濟貿易活動的盛行，提升 了區域經濟的自主性，並成立「北美自由貿易區」、「歐盟」、「亞太經合會」、「東 南亞國協」等由已開發國家主導的國際組織，由國對國的雙邊貿易轉為多邊貿易，
各國加入國際經貿組織已成為不可避免的趨勢。具體來說，以與通訊傳播產業最 高度相關的服務業來看，GATT（General Agreement Tariffs and Trade，1995 年即 被「世界貿易組織」World Trade Organization，WTO 所取代）
，的成員占全球服
務業出口的比重日益增加、幾近壟斷，其中又以美國為最大宗。表格三、1980 年代後期各主要國家服務業出口占全球市場比率
單位%
時間
1982 1983 1984 1985 1986
美國 13.9 14.4 16.5 16.6 16.6 法國 9.5 9.4 9.1 9.1 9.4 英國 7.9 7.6 7.3 7.7 7.8 日本 5.5 5.5 5.6 5.7 5.2 德國 6.9 6.6 6.1 6.0 6.6 GATT 成員 94.9 95.4 95.5 95.8 96.3
資料來源：http://www.wto.org/english/res_e/statis_e/statis_e.html，檢閱時間：2014 年 6 月 30 日
多邊國際經濟貿易日趨重要，GATT 成全球化下的主要戰場，GATT 組織規 範較有利於已開發國家，政經較弱勢的欲入會國在談判中往往被迫妥協（張貴龍，
2011；蕭全政，1997）。以電信產業附則（GATS Annex on Telecommunications）
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談判為例，許多國家視電信服務為敏感部門，不願意取消貿易障礙，美國卻主張 自身的電信市場已邁入自由競爭，開放反而將造成自身負擔，因此挾政經優勢主 導談判，並強制其他國家開放電信事業（梁祐華，2008；楊蕙茹，2004）。另一 個例子是服務貿易總協定（GATS）的談判中，歐盟主張「文化免議」，將服務視 聽產業列入「一般例外」（general exceptions）條款中，但在美國堅持下，GATS 僅做了曖昧的規範（蘇蘅、馮建三，1994；須文蔚、藍麗娟，1997）。
這時期的國際談判與解禁風潮中，傳播媒體解禁的議題主要集中在，電訊傳 播相關投資事業外資比例、視聽服務產業（包含開放錄影帶、電影片、廣播及電 視節目的製作、行銷服務業、錄影帶及電影製作及行銷服務、與錄影帶放映服務）、 廣告限制、節目比例限制等，其中與廣電媒體所有權最為相關部分為外資投資門 檻部分（須文蔚、藍麗娟，1997；張崇仁等人，1996；趙嘉文，2003；魏玓，2009）。
以結果來看，傳播產業自由化確實沒有外於這波解禁風潮，觀察已開發國家傳播 產業的政策修改，皆可見在經濟自由化與全球化浪潮下朝向解禁的立場，如美國 在 1980 年代以來的媒體與電信管制逐漸向市場邏輯靠攏，美國司法部與聯邦貿 易委員會在 1992 提出「水平併購指南」，納入產品的合理且可交換性作為媒體併 購的標準，預示了對媒體管制態度的轉變；1996 年《電信法》（Communication Act of 1996）更直接解除跨媒體經營的限制，允許電信業者、無線電視業者與頻道商 經營有線電視。而英國也於 1996 年新的廣播電視法亦大幅鬆綁平面媒體經營廣 播與無線電視的限制。幾個重要國家均解除對傳播經營的嚴格限制，間接促成媒 體整合與併購，創造出許多大型媒體集團，全球的傳播媒體解禁風潮可見一斑（張 月蓉，2010；陳人傑，2009、2013）。
然而，台灣非聯合國的會員，受制於國際主權地位的問題無法參與各類國際 經貿組織，必須透過美國與國際組織溝通，因此對外經濟貿易與對其他國際組織 的關係往往受到美國的影響（張崇仁等人，1996
；
張貴龍，2011；吳煥偉，1998）。台灣直至 2002 年成為 WTO 成為會員國前，無法加入幾個國際重要通訊傳播組 織，也無法被分配到衛星軌道（李天鐸，1994）。如國際電信聯盟（International Telecommunication Union ， ITU ）、 國 際 電 信 衛 星 組 織 （ International Telecommunications Satellite Organization，INTELSAT）等，往往透過美國談判、
交換利益，藉以間接與國際組織溝通。具體來說，ITU 負責衛星軌道與無線電頻 率的協調分配，並訂定不同電信系統間相互轉接的規範與標準，是世界上最早合 作的通傳組織，然而台灣並非聯合國成員，無法成為該組織的會員，僅能透過美 國、太平洋電訊會議（Pacific Telecommunications Council，PTC）及澳洲與 ITU
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溝通，且 PTC 與台灣的關係常因中國施壓而有高度變數（行政院新聞局，1996）；
另外由美國組成的 INTELSAT 主要提供無線電波頻譜與軌道空間最大效益與經 濟的設備，台灣欲參與該類組織需透過美國的電信衛星公司（Comcast Corporation）
發言10。
在台灣高度倚賴美國的前提下，美國對台灣加入 GATT 支持與否是台灣入會 的關鍵性因素。雖然解嚴前美台經貿關係友好，但 80 年代末雷根政府負債達 1 兆餘美元，受國內財政赤字影響，美國對外經貿的態度轉變劇烈，國內保護貿易 的聲浪越來越大，在國際貿易與對台關係上，由自由主義轉向「公平貿易」、並 施行新保護主義。當時美國政府在國際經貿上嚴格執行「301 條款」，取消亞洲 部分貿易順差金額較高國家的優惠關稅，要求這些國家必須開放市場、取消外匯 管制、保護美國智慧財產權，並以限制進口作為經濟制裁的手段。而台灣直至解 嚴為止對美的貿易順差已超過 8000 億美元，同樣也在美國「301 條款」的目標 國家之列（張貴龍，2011；程宗明，2002；陳美靜，2010）。
美國透過「特別 301 條款」施加強大之制裁壓力，對台灣廣電產業政策最直 接的影響為有線電視法，當時第四台等非法播送系統播出之節目因為侵害國外節 目版權，並影響美國節目生產業者龐大利潤，美國要求台灣必須在 1997 年中以 前通過有線電視法，將非法播送業者納入管制。除此之外，美方亦要求台灣必須 配合美國自由市場的政策立場，開放外資投資上限、促進產業自由化與市場競爭，
當然在此過程中美國當然一直給予政府壓力，要求開放以金融、電信產業為主的 市場。台灣政府面對美國要求開放外資與部分產業的壓力、與全球化下國際組織 興起，無法自外於這股自由化的風潮，自 1995 年開始籌設「亞太營運中心」，並 以加入 WTO 為目標，積極與各國進行多邊貿易談判。（張龍貴，2011；行政院 新聞局，1996；梁佑華，2008 ）。
10 由美國 1962 年通信衛星法案授權成立的私人公司，最主要的國際任務是代表美國參與國際通 訊衛星組織和國際海事衛星組織的會議與活動，活動包含促進全球傳播網路，以及直接關著發 展中國家衛星服務的商業發展。
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表格四、1988-1995 年台灣對美國進出口貿易狀況
單位：千美元 年份 出口總計 對美出口金額 對美出口% 對美進口金額 對美貿易順差
1988 60,667,362 23,467,169 38.68% 13,006,725 10,460,444 1989 66,303,952 24,036,214 36.25% 12,002,788 12,033,426 1990 67,214,446 21,745,853 32.35% 12,611,827 9,134,026 1991 76,178,309 22,320,844 29.30% 14,113,788 8,207,056 1992 81,470,250 23,571,604 28.93% 15,771,032 7,800,572 1993 85,091,458 23,587,325 27.72% 16,722,624 6,864,701 1994 93,048,783 24,336,757 26.15% 18,042,642 6,294,115 1995 111,658,800 26,407,389 23.65% 20,771,393 5,635,996 1996 115,743,064 28,866,357 23.21% 19,971,521 6,894,836 1997 122,080,673 29,551,755 24.21% 23,233,874 6,317,908 1998 110,582,293 29,376,361 26.57% 19,678,880 9,697,481 1999 121,590,945 30,901,521 25.41% 19,693,076 11,208,445 2000 151,949,800 35,588,500 23.42% 25,269,900 10,318,600
資料來源：轉引自陳美靜（2010）