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能把持在特定的經營者，將「反媒體壟斷」視為基本人權一環（台灣人權促進會，
2012）。
依照 ICCPR 第 40 條與 ICESCR 第 17 條規定，締約國應在合約生效一年內，
視國內情況要交出第一次國家審查報告給委員會。台灣政府在 2011 年 4 月第一 次提出人權報告書，分為簽約國報告組成部分的核心文件、《公民與政治國際公 約》執行情形與《經濟社會文化權利國際公約》執行情形三部分。其中在核心文 件部分，為回應 ICCPR 第 19 條具體詳列意見表達自由之指標（第 69-76 項），
包含普及服務、落實黨政軍退出媒體、促進媒體市場有效競爭與保障公共利益等 精神。但，台灣並非聯合國會員國，無法參與須由國內部長級人物代表參與的報 告審查大會，因此遲至 2013 年 2 月（即兩公約施行後三年），執政當局才邀請十 位人權專家來台審查台灣政府提交的報告書，在委員詢問政府官員過程當中，針 對廣電媒體所有權的相關議題，其中，又以第四屆公共電視董事延期、與跨媒體 壟斷最受重視。
二、國際數位匯流下的管制革新
1990 年代初期早有許多國家為「數位匯流」做出準備41，也因此「頻譜自由 化」（liberalisation）成為許多國家管理革新的主軸，基本方向是放寬或解除在傳 統管理模式下對頻譜使用的技術與服務限制，讓頻譜資源利用能有更高的彈性與 效率（彭芸，2011；江耀國，2008；蔡穎，2014）。
通訊傳播具跨國屬性，加上 19 世紀末私有化、自由化與全球化的趨勢，使 得國際組織、區域聯盟在數位匯流時代的重要性提升，台灣無法自外於科技變化 所帶動傳播管制革新的風潮（Freedman，2008；黃琳君，2009；彭芸，2011；行 政院研考會，2005；石世豪，2000）。除前章所述中，WTO 針對數位匯流時代下，
要求台灣通訊傳播事業應進一步開放的相關要求。近期如 2010 年亞太經濟合作
（APEC） 第九屆電信暨資訊部長會議（TELMIN9），更進一步明確要求參與國
41 數位匯流的定義最早在 1980 年代即有學者提出，之後 ITU（1996）、歐盟（1997）、經濟合 作發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）的報告書（1999）、
等皆有不同的定義，學者陳銘祥整合前述將數位匯流分為三類：一為所有權與經營權的匯流，
意指各個媒體經營者都可以從事跨業經營，如有線電視系統業者提供語音傳輸服務；二為功能 上的匯流，意指不同載具有能力負載專屬他種載具的服務功能，如 3G 手機可以傳輸廣電業者的 節目；三為傳輸樣態的匯流，意指相同訊息可由不同媒體來傳達，一樣通訊傳播媒體可以同時 提供語音、影像傳輸、上網等一體服務（張立群，2009）。目前廣電實例上有電信與傳播的匯流，
如纜線電話是由有線電視提供電信服務，VOD 或 MOD 為電信業者提供有線電視服務；再者如 資訊與傳播匯流的 Webcasting 是透過網際網路提供視訊或廣播服務，或者是 Cable modem 是利 用有線電視提供網際網路服務。
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協議（Economic Cooperation Framework Agreement，ECFA）架構下的「海峽兩 岸服務貿易協議」，要求台灣加強開放第二類電信自由化等，皆影響了台灣國家42 本研究未將兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework Agreement，ECFA ）納 入討論，主因是 ECFA 架構下的「海峽兩岸服務貿易協議」，僅聚焦在第二類電信自由化的部 分。
43 如聯合國教科文組織 2008 年 3 月 31 日制訂並採納「媒體發展指標」（media development indicators），針對媒體內容與多樣性提出指標性目標。2012 年 Ofcom 回應新聞集團收購英國 BSkyB 案43，針對是否有不利於多元言論的疑慮，發表《媒體多元性測量報告》。較經典的案子 為 2006 年德國施普林格出版集團（Axel Springer Verlag AG），以 25 億歐元收購 Pro Sieben Sat1 電視集團的全部股份，跨媒體壟斷規管主管機關（KEK）認為 Axel Springer Verlag AG 有絕對的 言論主導力量、在市場上有過高的集中度，KEK 要求 Axel Springer Verlag AG 必須出售部分的 電視雜誌事業，並且 Pro Sieben 需引進顧問委員會，但遭到 Axel Springer Verlag AG 拒絕，交易 案宣告破局（陳人傑，2013；劉孔中，2010；陳炳宏等人，2009）。這兩件個案在水平管制規範 的架構下，注重內容層中「產品可替代性」與之配意見市場之推定，並為公共利益做出可操作的 計算基準（陳人傑，2013、2009；張月蓉，2011、2010）。
44 美國法規為依照產業別的垂直式管制架構，在 1996 年《電信法》通過後，電信業者可透過開 放視訊系統（Open Viedo System, OVS）來傳輸節目，而橋樑式立法為變動最小的模式，法規僅 是使電信業者得以跨業進入廣電產業的橋梁，美國相關規定放在《電信法》第六章尾端（第 651-635 條）規範之。
45英國 2003 年通過《通訊傳播法》後，廢除了 1984 年電信法中的執照制度，與歐盟的新水平架 構同步。任何人僅需要事前向主管機關申請，即可經營電子通訊網路（electronic communications network, ECN）、電子通訊服務（electronic communications service, ECS），然而報備者不必然等 同於擁有執照資源，頻譜等路權必須額外申請，而一般執照也不急於無線廣電平台、廣電頻道 服務，這兩者必須額外取得執照，廣電資源相對屬較高度的管制。
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台灣為符合國際潮流與數位匯流趨勢，早在 2006 年就正式成立 NCC，於 2007 年底提出「通訊傳播法」草案，試圖將台灣現行依產業別監管的垂直規管模式改 為水平整合，促使傳媒政策在這波改革中，延伸出許多與數位匯流有關的龐雜議 題，如：解除管制議題包含黨政軍持股限制探討、外資持股比例限制探討、有線 電視經營之垂直與水平限制探討、稀有資源管理、有線電視分區經營限制與規管 策略；再管制議題則包含檢討網路互連資訊、如何界定數位匯流下的媒體市場、
數位電視必載，與網際網路電視監理機制暨新興媒體與傳統廣電媒體管制調和，
最後在產業議題上則是包含類比廣電產業的未、推動無線及有線電視數位化、與 數位匯流的通訊廣電產業策略（彭芸，2011、2012；劉孔中，2010）。
雖然如此，因通傳法草案擴及監理機關的重整，也與政府產業政策、傳媒市 場的競爭策略、與對新興媒體管制態度的辯論有關，再加上草案管制設計中，傳 輸服務層是朝「解除管制」前進、「重新管制」內容層。草案的精神引發媒改團 體反彈，認為在台灣現行廣電市場結構現狀下，有利於財團壟斷媒體之嫌，再加 上黨政軍持股限制探討敏感，最終被政院退回，改由下屆委員辦理（媒體觀察教 育基金會，2011）。
二次政黨輪替後，前述因數位匯流趨勢導致監管政策革新的相關問題，行政 院於 2008 年第 28 次科技顧問會議，一改前屆委員大幅修整通訊傳播媒體監理模 式（由既有垂直管制轉向水平監理模式，一般稱「三合一」），決議先修廣電三法 與電信法不合時宜、以及阻礙數位匯流的舊法（二步到位）。三合一新法與既有 舊法最大的差異，除規管架構外，新法雖然較符合數位匯流的趨勢，卻需要許多 更多法律授權以法規命令填補剛性法規範不足之處，且修法工程浩大對行政與立 法院來說難度也較高；舊法則相對簡單操作，卻欠缺系統性管制，對未來管制藍 圖規畫模糊（江耀國，2008；劉孔中，2010、彭芸，2011；張立群，2009）。
在這波數位匯流的科技變革與台灣通訊傳播監管新法立與否的過程中，引發 了台灣通訊傳播管制精神的新一層辯論：不僅是通訊傳播匯流下的頻譜框架中，
對於頻譜本質對公共利益的再定義，將影響其政策的管制模式與政府干預策略，
更含括了監理機關法律授權程度與明確剛性禁制法間的問題。目前以促進數位匯 流為目標的「三合一」與「二步到位」改革手段仍未解決，然而現行廣電三法不 但修法未過，二步到位未跨出第一步，三合一的數位匯流大法也未見蹤影。
前述爭議造成立法進度僵滯，使得 2008 年以來大型跨媒體集團併購案面臨 無法可管的窘境。現行做法則由主管機關「附加負擔的行政處分」規範法規未明
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文禁制部分，然而 NCC 在二中案、旺中案卻面臨法授權不清，遭旺中集團以「申 請案於性質上屬於主管機關有作成許可申請義務之羈束處分，且為確認處分，
NCC 無任何裁量權限」提起行政訴訟，主張 NCC 無權於許可「變更負責人申 請」之處分中附加附款（將於第二節詳述）（黃國昌，2013；洪貞玲，2013；劉 孔中，2013；陳炳宏、羅世宏、洪貞玲、劉昌德，2009；戴智權，2011）。
上述針對數位匯流、反媒體壟斷、主管機關法律授權程度等問題，在 2013 年幾個利益團體與行政院提出的反媒體壟斷法（簡稱反壟斷法）中，可窺見其試 圖補足現行廣電三法未明文規範部分。然而另訂新法的模式仍是在依廣電產業別 管制的架構下（垂直模式），與數位匯流大法精神（水平管制）相左，雖然 2013 年 1 月主委石世豪曾表示將訂定反壟斷專法，並朝未來併入數位匯流法規劃（經 濟日報，2013.1.3），其後行政院曾將 NCC 版本反壟斷法送交立院闖關，引發各 界針對「跨媒體壟斷法是否會妨礙數位匯流」的爭辯，三讀未果後至今（2014 年 6 月）仍冷凍在立院。