國民小學校務發展基金之研究─以台中市為例

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(1)第一章. 緒論. 本章分四節討論，第一節陳述問題背景與研究動機；第二節說明研究目的；第三節說明研究問題；第四節名詞解釋，今分別敘述如下：. 第一節. 問題背景與研究動機. 教育理想需要靠教育經費的支持才能實現，缺乏經費的挹注，教育理想則易流於空談，難以實現。教改的推動，在教育經費相關制度上亦需隨之配合調整，若無經費之妥善配合，正如俗諺所言：「巧婦難為無米之炊！」，可見教育經費問題的重要性。近年來，隨著政府對於教育改革的著力，亦同時在教育經費的制度上進行大幅的改革，國民小學校務發展基金的推行便是其中之一。揆諸近年來國內經濟發展大幅退縮，經濟規模萎縮，國民所得減少，失業人口增加，民間投資連續兩年衰退，使得政府的稅收銳減。而伴隨著經濟衰退，與政治選舉承諾，各項社會福利政策：如全民健康保險、老人年金、失業救助金等陸續開辦，政府的各項支出節節上升，此時由政府全額支付的國教經費，不啻是國家另一個沈重的負擔。在各行各業都走向投資效益與績效化的同時，教育投資的績效亦開始受到重視（張鈿富，民 83）；另外，大專校院校務發展基金的設置，鼓勵民間力量的加入，廣納社會資源的投注，也成為教育經費制度發展的另一焦點（陳麗珠，民 90）。國民教育經費的重擔在西方國家亦發生同樣問題，伴隨著民主制度，教育權下放的同時，財務自主的理念亦隨之興起。在一個新的學校發展典範－學校本位管理中，同時主張校內四權的自主，此四權為課程自主、預算自主、人事自主以及一般行政自主，而其中預算自主正是支撐起課程自主與人事自主的基礎。學校. １.

(2) 必須有權決定如何配置資源，才能主導校務的發展，聘任所需的人才，在結合學校固有資源及當地特色，發展本位課程的過程中，不致受到政府預算制度的牽制而有斷炊之虞。再以國內國民教育經費來看，早已存在許多問題，例如學校發展特色所需的補助款申請過程，與補助款的使用限制等，更是廣為學者們所熱烈討論（陳麗珠，民 86）。教育部在九年一貫課程綱要明訂要求各校發展本位課程，希望全國各校因時因地各自發展其特色。而發展特色的教育經費也需在學校的基本需求之外，再申請補助款資助。如果補助款不能滿足學校發展的需求，學校是否要另謀出路？這也正是推動國民小學校務發展基金的重要意義之一。在教育改革趨勢與國家經濟發展下，教育部欲藉著建立國民小學校務發展基金的設立來鼓勵學校積極尋求社會資源的資助；另一方面也著手立法規範補助款的申請（立法院，民 87）。在學校本位管理典範之下，與有限的國家教育資源中，校務發展基金的設置，更被型塑具有「結合社區資源，發展學校特色」的使命。國民小學校務發展基金的設置目的已明確，然一個新制度的開辦，蓽路藍縷，必須運用更周延緊密的思慮，一則減少嘗試的時間與成本，再則謀求制度最大的效能。在此一新制度中，究竟能為學校帶來什麼樣的改變，以何種型態組織實際效能最好，如何廣納資源並達成廣納資源的目的；新興的基金管理者會如何運作；是否有監督的機制；學校行政人員與教師以及家長如何看待此一新制；他們的認同與支持度如何；上述種種問題都是研究者有興趣且欲探討的重點。由於國民小學校務發展基金尚屬新興制度，且未正式實施，在相關的研究上付之闕如，而過去國民小學教育經費的研究多偏向國教經費上的補助制度與公平性之探討。目前雖然有關國立大專校院階段的校務發展基金之研究相當多，但國民小學屬於義務教育階段，其經費制度及結構與大專校院有所差異，而新制「校. ２.

(3) 務發展基金」實施的性質和範疇也不相同。例如大專校院由教育部逐年分段全面實施「大專校院校務發展基金」的制度，並以此「校務發展基金」為學校收支的總帳戶；國民小學部分的校務發展基金則屬非強制性質，可因地制宜，由地方政府選擇開辦與否，並各自擬訂設置辦法（教育經費編列與管理法第十四條）。台中市政府為協調全市教育經費運作屬性的一致性，教育局先編擬「台中市教育發展基金收支保管及運用自治條例（草案）」，送市議會審查時，市議會要求第八條增列要求台中市政府於九十一年六月三十日前制定「學校校務發展基金設置自治條例」送審。根據此一條款，教育局緊鑼密鼓加緊辦理起草「學校校務發展基金設置自治條例」的相關事宜。教育局在綜合公聽會以及市議會對於「台中市教育發展基金收支保管及運用自治條例（草案）」所提意見後，基於教育專業的立場提出「學校校務發展基金設置自治條例」草案。民國九十一年六月二十一日經台中市政府法規委員會審議通過，送市議會審查，此新制度的規劃與實施，亟待藉助各種相關研究提供不同面向的考量，這也是進行研究的動機之一。反觀諸己，身為校長對於學校的發展責無旁貸，立足於學校本位管理的典範上，在教育權「鬆綁」與「由下而上」的潮流中，更深感職責重大。教育權下放，彷彿在傳統的教育體制上開了一道窗，如何編織一個學校的美麗願景，校長必須肩負起領導的責任。經費制度的鬆綁，正是學校本位發展的重要後盾。因此，在善加利用此一新制度之前，深入瞭解其內涵，審慎評估其利弊得失，預估其可能難題…等，均有助於研究者本身在校務工作上的發展及推動。也期望此研究結果能在未來正式實施校務發展基金時，提供各國民小學具體而有價值的參考方向。. ３.

(4) 第二節. 研究目的. 綜合以上之問題背景與研究動機，本研究擬達成下列之研究目的：一、瞭解台中市國民小學教育人員和家長委員，對於校務發展基金設置與管理的意見。二、比較台中市國民小學教育人員與家長委員，對於校務發展基金設置與管理意見之差異。三、比較不同背景變項之台中市國民小學教育人員，對於校務發展基金設置與管理的意見之差異。四、比較不同背景變項之台中市國民小學家長委員，對於校務發展基金設置與管理的意見之差異。. 第三節. 研究問題. 本研究之目的，在瞭解台中市國民小學教育人員和家長委員對於校務發展基金設置與管理的意見，並分析比較不同背景變項之教育人員及家長委員對於校務發展基金設置與管理意見差異的情形，以做為爾後設置與推動校務發展基金時之參考。基於上述的研究動機與目的，本研究的待答問題如下：一、台中市國民小學教育人員對校務發展基金的設置、經費籌措、基金運作與審核監督的看法如何？二、台中市國民小學教育人員對校務發展基金管理委員會成員組成及任務的看法如何？三、台中市國民小學家長委員對校務發展基金的設置、經費籌措、基金運作與審核監督的看法如何？. ４.

(5) 四、台中市國民小學家長委員對校務發展基金管理委員會成員組成及任務的看法如何？五、台中市國民小學教育人員與家長委員，對於校務發展基金設置與管理的意見有何差異？六、不同背景變項之台中市國民小學教育人員，對於校務發展基金設置與管理的意見有何差異？七、不同背景變項之台中市國民小學家長委員，對於校務發展基金設置與管理的意見有何差異？. 第四節. 名詞釋義. 根據本文內容，茲將國民小學校務發展基金、財團法人台中市國民小學文教基金與公務預算等三個名詞在本文中的意涵，分別敘述如下：. 壹、國民小學校務發展基金「基金」為一種已定用途之已收入或尚未收入之現金或其他財產，可知「校務發展基金」為一種專用於學校教育所需之教育經費，包含已收入或尚未收入之現金或其他財產，其設置管理辦法則由學校教育的主管單位所決定。台中市教育局循民國八十九年十二月十三日總統府公布的「教育經費編列與管理法」中第十四條「地方政府所屬學校得設置校務發展基金」之規定，訂定「台中市立中小學校務發展基金設置自治條例（草案）」，本文中所說的「國民小學校務發展基金」是為根據此草案所成立的。本研究中所稱「國民小學校務發展基金」，係為「台中市立中小學校務發展基金」其中之「國民小學校務發展基金」的部分，在本文中簡稱為「國小校務發. ５.

(6) 展基金」。. 貳、財團法人台中市國民小學文教基金本研究中所提「財團法人台中市國民小學文教基金會」在本文中簡稱為「小學文教基金會」，指的是以捐助特定國民小學為目的，根據「民法」與「教育部文教財團法人監督準則」運作的文教基金財團法人。最高決策會議為董事會議，年度計畫及預決算需報請主管機關備查，收支受主管機關監督，但不受預算法、會計法、決算法、審計法等規範。目前台中市共有三個以捐助特定國民小學為主的財團法人文教基金，分別是民國八十三年成立的「財團法人台中市南區國光國民小學學校教育發展基金會」、「財團法人台中市南屯區文山國民小學學校教育發展基金會」與民國八十六年成立的「財團法人台中市西區中正國民小學學校文化教育基金會」。. 參、公務預算「公務預算」係指公務機構之財政會計依照政府所規定之預算法、會計法、決算法、審計法及單位預算執行要點，所實施的預算制度。本文中所指稱的「公務預算」為國民小學學校經費的預算屬性，可分為經常門和資本門二大類，在經常門的項下有人事費、業務費、維護費、旅運費、材料費、購置費、獎勵費及濟助費與特別費等；資本門分別是建築及房屋費與充實設備費等。而在執行使用上需受政府的預算法、會計法、決算法、審計法及單位預算執行要點等規範。. ６.

(7) 第二章. 文獻探討. 本章共分為三個部分，第一節說明實施校務發展基金的意義；第二節分析國民小學教育經費編列的現狀；第三節則探索台中市國民小學校務發展基金的發展，分別敘述如下：. 第一節. 實施校務發展基金的意義. 國民小學校務發展基金的實施，已從教改的理念落實到政策的實施，在教育經費編列與管理法公佈之後，授權各地方政府自行規劃規範各國小開辦，然則國小校務發展基金的實施意義為何？可從推動校務發展基金產生的時代背景與實施國小校務發展基金的預期效益中來進一步分析：. 壹、推動校務發展基金時代背景對於國民小學校務發展基金的推動，目前已有設置法源，進入行政規劃的階段，繼之為落實於國民小學中實際的設置，究其近年來快速發展的因素可從學校本位管理、結合社區資源與國家財政問題三個方向探討。. 一、學校本位管理校務發展基金的設置來自「學校本位管理」（school-based management）的理念，「學校本位管理」運動興起於美國八０年代「第二波」的教育改革。西元一九八三年美國國家卓越教育委員會（The National Commission on Excellence in Education）提出「國家在危機中」（A Nation at Risk）報告書，此一波教改企圖藉由法規與政策來推動鼓吹回歸基礎教育，以達到菁英教育之目的。然此一由上而下集權式的教改模式並未奏效，因而後續有「第二波」教育改革方案的提出。在. ７.

(8) 第二波教育改革中，重視以「學校」為單位的基層參與，透過「授權」使學校組織成員都能參與、滿足、合作、進修並改善工作環境；另一方面尊重各校的發展及其社區互動，使社區、學校、教師以及家長均能瞭解參與教育改革的運作，以使教改工作能夠落實（陳幸仁，民 87；廖仁智，民 86；Owens, 1991）。而美國從一九八六年開始實施學校本位管理，至一九九三年已有四十四個州採行學校本位管理的經營方式(Herman & Herman, 1993)。學校本位管理的理念重心是「教育鬆綁」與「權力下放」，將辦學的權力回歸學校，這些自主權力包含「課程」、「人事」、「預算」及「一般行政運作」。從學區內教育委員會或教育局長的權力授權至學校，學校則應組成「學校本位管理委員會」，其成員為校長、學校行政人員、教師、家長、社區人員及學生等，共同來參與學校行政運作與學校的發展策略（吳清山，民 85；張明輝，民 87）。在本位課程的管理之下，學校經營能更具有彈性、績效與效率（吳清山，民 88）。其中「預算」自主是學校本位管理中重要的觀念之一，目的在於使學校能有效地分配、利用資源；另一方面，惟有預算的自主才能充分地支持課程自主，發展學校特色，選擇學校發展特色所需的人才。也就是說，預算自主是課程、人事與一般行政自主的重要基礎，是學校擁有經營權力的主要憑藉，使學校能成為「做決定」的基本單位。同樣地，Karasten 與 Meijer（1999）認為學校預算的分配與運用，是學校本位管理是否有效能的最重要因素。在學校本位管理的理論上，預算自主的表現為學校本位預算（school-based budget）。學校本位預算指的是教育經費使用的權力由中央轉移到學校，讓學校自行決定如何運用經費，使用中央轉撥的預算總額，不受預算科目的限制，且年度剩餘預算滾計至下年度無須繳回國庫（Guthrie，1986）學校對於經費自主的範圍包括：（1）專業人員及助理人員的任用權；（2）教師、代課教師任用權；（3）設. ８.

(9) 備購置、維修經費等控制公共設施的權力；（4）選擇廠商買賣；（5）使用其他學區資源的權力；（6）保留經費使用權力（陳麗珠，民 87；Wohlstetter ＆ Mohrman, 1993）。有了這些經費的自主權，方能因應學校本位的特色，使學校能進行全盤的規劃，找適合的人，配置合宜的設備，發展學校特色，並擔負辦學績效的責任。這些預算在校內的決策模式，應由教師、家長、學生及社區人士共同參與決定（陳麗珠，民 87；Spear, 1983）。我國自西元一九九四年四月民間發起教改運動十萬人大遊行後，隨之由行政院於九月二十一日成立以李遠哲為首的「行政院教育改革諮詢審議委員會」。此一委員會的設立使我國教改邁入新紀元。時至今日，政府主要的教育改革措施均以該委員會所提出的「教育改革總諮議報告書」為重要藍圖，分年實施。行政院教育改革審議委員會在「教育改革總諮議報告書」中建議學校預算編列上，宜以大項目編列取代傳統的細目編列，讓學校能在預算額度內享有更大的彈性；學校的自籌經費應由學校自由運用，政府應僅於法律上監督。許添明（民 87）也主張學校預算應當自主，學校透過校務委員會議，依照學校達到學生學習成就標準所擬定的各項作法，決定經費的各項細節，甚至包括人員的編制及指定用途的補助款。目前在教育基本法與國民教育法中，均強調透過授權縣市政府，及依據學校之實際需求來編列預算，這樣的分配基準可說是建立於授權與學校本位預算管理上（丁志權，民 88）。現今國小校務發展基金的發展已隨著政策的腳步逐步實施中，在制度的設計上或許與學校本位預算有所差異，但在回歸學校本位管理精神上則是一致的。. 二、結合社區資源這一波的教育改革，強調「鬆綁」與「開放」，「學校本位管理」成為教育改. ９.

(10) 革的主流，這種由下而上的草根模式，一方面讓學校擁有更多的自主權及選擇權，一方面也代表學校本身必須從以往「被動」、「孤立」的角色，轉為「積極主動」、「獨立」，廣納各項社會資源，發展學校特色，因而社區力量與學校的結合日形重要。近年來，不少學者(林振春，民 92；單文經，民 91；張德水，民 91；黃明哲，民 87；劉子利，民 91)也提出相關的理論與實務研究，更加支持了此一不可避免之趨勢。事實上，不管從心理學、社會學、行政學或法學的觀點，社區家長參與學校教育事務都有其重要的理論基礎（廖偉志，民 93），國小教育人員與家長對家長參與的態度也都抱持積極的看法（王一道，民 92；佘豐賜，民 91）。近幾年來，社區民眾參與學校經營日漸活絡，如參與學校導護工作、圖書館義工、認養學校花木或出資辦理各項學校活動等。總而言之，社區資源的運用大抵分為人力、物力及財力三大部分，關於人力與物力的運用，大部分學校已建立一套運作的機制；財力部分，除了學校家長會有較建全的制度外，並無一固定的經費來源，使得學校在推行各項活動時，除了常面臨財務捉襟見肘的窘境外，也無法作長遠的規劃，更遑論投入社區活動了。根據中華社會福利聯合勸募協會二○○一年募款金額六千六百萬元台幣，創歷年新高，但主要仍是由民眾小額捐款而來，可見台灣民眾也漸漸習慣捐款給他們認可其目標及努力的第三部門(林彩碧，民 93)。這裡所指的第三部門，是指相對於政府部門、市場部門而存在的第三種社會力量，其本身兼具有市場的彈性和效率，以及公部門的公平性和可預測性多重優點，且可避免追求最大利潤與科層組織僵化的內部缺失。因此，透過「學校社區化」、「社區學校化」的過程，建立學校教育人員與社區人士彼此互為生命共同體的觀念，將有助於成立一類似第三部門的組織，匯集各方面的捐款，聚沙成塔，並由學校行政人員、教師、家長及社區人士共同參與決定，統籌規劃經費的運用，不但能落實學校本位管理的精. １０.

(11) 神，也使學校及社區得以永續性的發展，製造雙贏的局面。. 三、國家財政問題近年來經濟景氣低迷，國內各項產業日趨衰退，國家總稅收縮減；另一方面，社會福利支出不斷增加，導致國家財政負荷沈重，財政赤字屢創新高。根據民國八十五年行政院主計處統計資料顯示，自民國八十會計年度起，各級政府的預算赤字占歲出總額比率，已經連續六年超過 20%，而八十五會計年度債務餘額為 16,674 億元，債務支出為歲出總額的 13.4％，主計處並評估若各單位不能有效撙節，八十九年會計年度將暴增至 23,543 億元，四年內的負債總增量將是八十五會計年度負債餘額的 41.2％。這些財政壓力在今日有增無減，在九十會計年度，政府赤字 2.5 兆，財政收入缺乏有效挹注。此外九二一的震災重建亟待推動，政府又積極地推動金融改革，挹注大量的金融重建基金，在種種不利因素下，我國整體預算的編列益加困難（行政院主計處，民 90）。國家財政的困難，勢必衝擊教育經費的預算。在教育經費支出中，國民教育所佔比率最高，原因是國民教育的總人口數佔各階段受教人數之冠。以個人的教育經費平均成本來看，國小每人約六萬元，比之高等教育約十九萬元仍有相當差距（教育部，民 86），這些龐大的教育支出在財政困難的今日，實為國家沈重負擔。從國際間於西元一九八０年後，各國紛紛思考如何透過較低的教育經費達到相同的教育成效，也就是如何有效利用教育經費，以減少教育經費的開支。各國為減輕教育經費的壓力，在英國創設中央經費補助學校（ grant maintained school）；在美國則出現特許學校（charter school），我國亦有公辦民營學校的討論與立法執行，這些改革也就是與上述的學校本位管理理念合一：一是分權化管理，中央將權力分授地方或學校，使地方或學校有更多權責；二是重視市場導向，. １１.

(12) 新公共行政管理以及績效制度，在此一制度下，一方面強調重視學校成員的參與與民主決定的機制，另一方面發展評鑑制度，並重視父母對子女教育的選擇權（王如哲，民 88；黃嘉雄，民 88；Chitty, 1992；Whitty & Halpin, 1998）。. 貳、實施國民小學校務發展基金的預期效益在上述校務發展基金快速發展之主要因素，可看出國小校務發展基金即將從法律層面落實至制度中。根據文獻以及目前之發展現狀，將國小校務發展基金發展的預期效益分析如下：. 一、增加學校經費運用的自主性與彈性以往國民小學所有經費都來自公務預算，所需經費全靠政府編列預算支出，經費的運用需於每年六月先行編列，且經費的運用需受預算法、會計法、審計法、決算法等約束，每一筆經費的支出都受限於預先設定的項目，缺乏變通與彈性。且在公務預算體制下，學校的各項超收與預算餘額無法變更使用項目需繳還國庫，以致流於學校消化預算的作法，往往造成預算的僵化與浪費。蓋浙生（民 83）也建議學校財務收支應自負盈虧，年度盈餘應可留置以後年度使用，短絀時應由累計的剩餘或往後年度預算填補。學校單位如能利用校務發展基金，預知經費多寡以做最有效的利用，經費不必在年度結算時消化完畢，不用為了消化預算而浪費，餘額不必上繳，也可鼓勵學校單位節省支用，讓有限的教育資源產出最大的報酬率。. 二、強化學校績效責任現代管理理論強調「績效」與「責任」，陳麗珠（民 86）針對國家補助款的. １２.

(13) 運用方式提出責任制度（accountability）的概念，認為政府應該給予國民中小學更大的經費運用空間，對於補助款的分配應本著學校績效的責任制度，以「監督」與「輔佐」的角色來替代過去「管轄」的角色。學校在本位管理精神下，透過學校的校務發展計畫與校務發展基金的結合，發展出各具特色的學校風格。而學校擁有經費自主後，伴之而來的績效責任則由目前正蓬勃發展的各種教育評鑑制度，如教育評鑑指標、教師評鑑等制度，及未來家長成為學校的教育合夥人，對教育的參與及教育選擇權等來評鑑學校辦學的好壞。. 三、健全學校財務透明化學校在公務預算法約束之下，總收支均需繳庫，在經費缺乏彈性情況下，學校為了方便意外的支出，往往隱藏收入，以備不時所需：如合作社收入、教師甄選費用收入，代辦費收入等。校務發展基金的成立，期望將學校現有的隱藏性收支納入基金，使其透明化的管理。校務發展基金的成立雖在使校方能更有彈性的運用經費；相對的，校務發展基金的支用也應透過公開資訊公告以接受檢驗。許添明（民 87）建議學校應建立健全的資訊系統，蒐集相關資料如：經費來源、支出項目、人員編制、課程內容、結果等加以呈現，以使政策制訂者與學校工作人員都能瞭解經費的使用效率，以及責任績效的考核。. 四、有效的分配運用政府教育資源張鈿富（民 83）指出教育經費資源的分配應考慮效率原則，效率即在有限資源下講求最大的效用，或在一定的教育產出下，將成本降到最低。過去國內教育經費運用被評為效能不佳，其主要的原因可歸納為：（一）分配不合理：公立小學預算分為一般運作經費預算與特別預算兩類，所謂特別預算，也就是改善教育品質的預算，改善教育品質的經費大部份在中. １３.

(14) 央。先由學校自行規劃後，經教育行政當局及學者、專家評估後，按優先順序予以補助。地方的經費大部份用於支付人事費及學校基本運作的費用。教育經費運用必須配合中央政策，由中央決定用途，未必切合學校需求。（二）補助計畫的核定時間漫長，經費核撥後通常學校對補助款的運用時間平均是三個月。（三）補助計畫受上級主政者影響，學校難以進行長期的校務規劃。（四）學校缺乏節省經費的誘因：學校提計畫大多寬列預算，以免核定時預算刪減；補助經費有餘額時需上繳，但預算執行未達一定比率時，則會被評為執行不力，因此多會將預算消化完畢，以免影響次年經費的申請。針對公務預算的缺失以及補助款的問題，陳麗珠（民 89b）曾提出應該依法設置校務發展基金，並爭取信任捐款，同時應將公務預算的餘額納入校務發展基金，使學校能永續規劃與發展。. 五、紓解政府財政壓力，增加社會資源的投入教育部已於民國八十八年全面推動國立大專院校的大專校務發展基金，在教育部（民 89）的宣導手冊上直言：校務發展基金的成立，等於是建立捐助興學的正常管道，鼓勵民間資源的投入。相同地，在國小校務發展基金的辦理，也有一樣的理念。學校以辦學理念與運作方向取得社會大眾的認同，爭取經費的支援，並鼓勵社會大眾對於教育事業的重視與投入，將社會資源挹注在教育上，學校將各方的捐助，儲存於校務發展基金中，除靈活運用外，也可增加孳息收入。由上述可知，校務發展基金的理念來自學校本位管理，其於近年來的快速發展與國家財政緊縮有關。校務發展基金制度的實施，預期效益主要在於增加學校經費運用的自主性與彈性、強化學校績效責任、健全學校財務透明化、使學校能. １４.

(15) 更有效的分配運用政府教育資源；另一方面透過校務發展基金政策的實施，來紓解政府財政壓力，廣納社會資源。實際上，校務發展基金的設置是否能夠達到上述目標，如何達成？則需從各級政府與學校的推動與運作中進一步了解。. 第二節. 國民小學教育經費編列現狀. 國小校務發展基金的設立在現行的國小經費預算制度上，所扮演的角色為何？現行國小的教育經費制度是否能實際配合學校需求？每一分錢是否能發揮最大效益？從國小教育經費的全面結構來分析，可以瞭解國小校務發展基金對學校教育經費的助益情況，以及未來在國小教育經費預算上可能具有的功能與定位。為了解國小目前教育經費收支的現狀，首先探討政府對於國民小學教育經費預算的投入與分配的情況，繼之分析國民小學公務預算的屬性並說明國民小學預算收支編列概況以及來源，最後陳述目前國小教育經費制度上所衍生的問題。. 壹、政府對於國民小學經費預算的投入與分配我國國民教育是受憲法保障的義務教育，我國憲法第一條明定「國民小學為義務教育，人民有受教育的權利與義務」。義務教育有兩層意義，「強迫」與「免費」。為了保障「免費」，憲法一百六十九條規定：「六至十二歲之學齡兒童，免納學費，其貧苦者由政府供給書籍。」承此，國民教育法也於第五條規定：「國民小學及國民中學學生免納學費；貧苦者，由政府供給書籍，並免繳其他法令規定之費用。」故國民教育經費主要來源為政府編列預算支應。我國教育經費的支出採分層負責，民國八十二年的「財政收支劃分法」規定國民教育歸縣市政府主辦，預算來源為縣市政府自籌和中央政府撥款補助。地方政府自籌部分，主要經費來自歲入和平均地權條例的規定分配款。國民教育法第十六條規定：「政府辦理國民教育所需經費，由直轄市或縣（市）政府編列預算. １５.

(16) 支應，財源如下：一、直轄市或縣（市）政府一般歲入；二、直轄市或縣（市）政府依平均地權條例規定分配款。」為促使地方政府重視教育的投資，寬籌教育經費，國民教育法第三條規定：「為保障國民教育之健全發展，直轄市或縣（市）政府，得依財政收支劃分法第十八條第一項但書之規定，優先籌措辦理國民教育所需經費。」民國八十八年國民代表大會增修憲法第十條第八項，排除憲法第一百六十四條之規定：「教育、科學、文化之經費，尤其國民教育之經費應優先編列，不受憲法第一百六十四條之限制。」此條文出爐後，表示前憲法一百六十四條規範政府對於教育經費的必要預算已不再受到保障。關心教育人士咸擔憂教育經費被排擠，政府也於教育基本法第五條中規定：「各級政府應寬列教育經費，並合理分配及運用教育資源。…….教育經費之編列應予以保障，其編列與保障方式，另以法律定之。」源此法條，政府又於八十九年另訂法律「教育經費編列與管理法」，以規定教育經費的編列與保障，明訂國民教育經費的籌編與分配方式，並對於寬編經費的地方政府予以獎勵。目前政府對於國民教育經費的投入、籌措及運用的最新法規為八十九年所頒佈的「教育經費編列與管理法」，此系統建構了全國教育財政的運作系統。此法源下，國教經費由地方政府編列，中央政府則編列預算補助。為保障地方政府對於教育經費的重視，教育經費編列與管理法第三條規定：「各級地方政府自有財源的預算總額不得少於前三年度決算歲入淨額平均額的百分之二十一點五」。在中央撥款補助方面則可分為一般補助及特定教育補助。一般補助不限定支用方式及項目，提供地方教育的基本需求；特定補助則依補助目的限定用途。過去，中央政府對於地方教育補助款的核發引起諸多討論。現今，教育經費編列與管理法則企圖建立一致的撥核標準，透過一定的程序與機制來進行。此法源下，教育補助經費的編列程序為：（1）先由行政院組織「教育經費基準委員會」；. １６.

(17) （2）此委員會依各地區人口數、學生數、公私立學校與其他教育機構之層級、類別、規模、所在位置、教育品質指標、學生單位成本及其他影響教育成本之因素，先研定「教育經費計算基準」；（3）再算出地方政府年度教育經費的「基本需求」，與「應分擔額數」；（4）地方政府的年度預算編列不得低於此「基本需求」；（5）地方政府向中央申請的「一般補助款」數額為「基本需求」扣除地方政府的「應分攤數」之差額；（6）特定教育補助款則另由教育部所成立的「教育分配審議委員會」來規範補助方式及標準。. 貳、國民小學教育經費的屬性我國國民小學教育經費的預算編列比照一般行政機關，受預算法、會計法、決算法、審計法、及單位預算執行要點規範，採公務預算方式。公務預算的特性如吳文弘（民 90）所歸納為：（1）事前決議：預算需於會計年度開始前一個月送交立法院議決，十五日前由總統公布；（2）完備性：同一個會計年度所有的收支均需納入預算；（3）統收統支：國庫的收入與支出需合於同一套預算系統，此又稱為單一預算原則；（4）可靠性：政府預算需有可靠的合理估計收入為基礎；（5）公開：預算案與執行後的決算均須經公開的審議；（6）明瞭：預算需能讓人明晰可辨；（7）正確性：預算需嚴謹，收支預測需正確；（8）限定性：預算支出項目需明瞭，界線明確不可破壞；（9）不相屬：也就是特定的收支之間，不能隨意賦予關連性，又稱為收支分離原則；（10）計畫：預算需與計畫相配合；（11）責任：預算的編列與執行，行政首長應負首要責任；（12）事實：預算要根據最新事實資料編列；（13）有效執行；（14）行政裁量：立法機關應留予行政部門行政裁量空間，核定預算經費項目不宜過於詳細；（15）彈性：保留隨經濟情況必要調整之條款；（16）關聯性：中央與各機關等相關預算單位與計畫部門應充分聯繫合作。由於這些公務預算的特性，固然使教育經費達到帳目明確的管制效果，但. １７.

(18) 這些約束也使學校在教育經費的運用上發生一些問題，這將於後續討論。國內國民小學教育經費的編列採複式預算制度（multiple budget），此一制度也是國內各級政府總預算所採行的方式，又稱二元制度（dual-budget），或稱雙重計算（double budget）。此一制度是將預算內容劃分為資本門（capital budget）和經常門（ordinary budget），資本門指的是處理耐久資產及公營事業，公共工程等資本會計的收支，經常門則是資本門會計以外的一般行政收支（涂玉枝，民 91）。此預算法的優點在預算的內涵上能有更精確的掌握，例如資本門支出常有跨年度的情況，在資本門中的規劃與說明，較能掌握經費的跨年運用與規劃的完整性（李金銅，民 83）。在國民小學的預算編列中，資本門編列經費花於建築設備等財產支出，使用年限不限於當年，例如，建築物的建造、修繕等；經常門則是除資本門外所有維持學校運作所需要的經費，屬於消耗性的支出，經濟合作發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development, 簡稱 OECD）將其分為三類：一是教師的薪水；二是其他職員的薪水；三是其它經常費用的支出。在國民小學預算經常門的支出中，人事費用最多，佔比率百分之八十四以上，原因是國小教育是勞力密集的事業，所需師資人力甚多（吳祥茂，民 90；陳麗珠，民 86）。. 參、國民小學預算編列概況依民國八十八年的「財政收支劃分法」規定，我國的國民教育經費主要以地方之直轄市政府及縣市政府負責編列預算，其預算主要分為歲入和歲出兩個部分，歲入主要來自直轄市、縣市政府自籌和中央補助兩個部分；歲出指的是國民中小學所需的教育行政支出、教職員薪津支出、學校硬體與軟體設備的支出（陳紅菊，民 88）。各縣市之公立小學每年編列預算書，陳報教育局與財政局彙編，再送縣市議會審查定案。. １８.

(19) 國民教育經費的編列在中央與地方均以普通基金單位預算方式編列，在中央主要由教育部以「補助支出」方式編列，並以「計畫類別」轉補助於各縣市政府教育局，教育局再轉分配至各個學校；教育局和各校則以「代收代付」方式辦理。地方政府對於國民教育經費的預算編列模式，以台中市為例，所屬各公立國小單獨編列單位預算，由台中市教育局匯集各國小單位預算，列之於教育局之「教育支出」業務計畫項下之「XX 國民小學」工作計畫，再彙整於台中市政府總預算之中。各級政府預算科目之分類與一般公務機關科目分類相同，是以「業務計畫」、「工作計畫」、「用途別」為預算編列的基礎。國民小學則分別以「人事費」、「業務費」、「維護費」、「旅運費」、「補助及捐助」、「設備費」等不同用途別分列預算費用（涂玉枝，民 91）。學校的支出項目主要可分為經常門和資本門二大類，在經常門的項下有人事費、業務費、維護費、旅運費、材料費、購置費、獎勵費、及濟助費與特別費等；資本門分別是建築及房屋費及充實設備費等。學者陳麗珠（民 89b）主張基於國民教育優先的原則，地方教育所需的人事費用應全額由中央主管教育機關負責。原則上，政府的學校預算中，總收入來源主要是政府編列八成以上的金額，餘兩成為向學生收取之費用所編列。. 肆、國民小學經費來源國民小學經費來源主要都是由主管機關編列預算支付，此外是家長會基金的捐款，其它項目的來源則非常有限（陳麗珠，民 86；民 89b）：. 一、主管教育機關的預算. １９.

(20) （一）縣市庫撥款：此為學校最主要的經費來源，除學校經常門收入外，學校所有預算均由政府支應。（二）特定補助款：學校一般補助款主要來源是所屬各縣市教育局與教育部。過去補助款的撥發，除了民國八十二年曾有一套計算公式，公式為：（班級數%+學校數%+人事費%）/3×全省補助總額；其他補助款的分配多透過協商方式來進行，全權由教育行政機關決定。近年來這些特定補助款主要用途多是在於「教育優先區計畫」以及「硬體設備」上。目前的最新規定來自「教育經費編列與管理法」，未來學校在申請特定補助款時，需要先擬定中長程學校發展計畫，經「直轄市及縣市政府教育審議委員會」核定後，再提報「教育分配審議委員會」審核通過。. 二、學校自籌收入（一）學雜費收入：對於學生而言，雖然憲法明訂「免納學費」，但國民教育並非完全免費教育，財政單位解釋：「免學費，但不免學雜費」。學費指的是非轉移的教育經費，直接供給教學用途的經費；學雜費則是轉移的教育經費及教學間接的費用，像是設備的使用等。因此學生須繳納雜費、代收代辦費及書籍費。其中代收代辦費分為代收項目如家長會費；代辦費用如營養午餐費、課後安親費、電腦網路使用費及維護費等。代收性質的款項，代收項目向學生收到款項後，隨即轉支付該項所需費用，或繳庫，一般而言並無餘款。（二）自籌經費：可分為三方面敘述：（1）捐贈款：如家長會捐贈、學校合作社盈餘、校友會捐款或一般民間人士的捐款等。（2）其他收入：如舉辦推廣課程招生活動、教職員甄試報名費、報廢品販售費等。（3）財產收入：學校的財產收入有場地租金及公有宿舍兩種。場地租金指的是學校出租學校. ２０.

(21) 場地，依法收取使用費；公有宿舍指的是借用公家宿舍依法繳交的費用。. 三、其它單位補助（一）政府機關的補助：此指教育主管單位以外的補助來源，如配合環保局推行垃圾分類與資源回收的活動，環保局會提撥必要經費，如購置相關器材設備給學校。（二）事業單位的補助：大部分公私部門事業單位的經費通常比學校更為寬裕。這些公私部門基於業務需要或在推行某些政策時，會要求學校配合，學校可主動要求這些部門提供必要的協助，如煉油廠附近的學校請求中油公司協助經費整建廁所等。. 伍、國民小學經費編列面臨的問題依據國民小學教育經費編列與使用現況，討論所面臨的問題如下（林全，民 86；施能傑，民 83；韋端，民 85；高敬文，民 86；陳正益，民 89；陳冠名，民 87；陳麗珠，民 86；民 87；民 88；民 89b；黃木蘭，民 88）：. 一、學校預算無法編足（一）政府預算不足，除人事費外其他費用減編。此意味著政府的財政困難，稅收不足。（二）教育經費提列不足，無法滿足教育政策執行所需。此即是政府對於教育事業的輕忽，教育預算被其他政策所排擠，憲法一六四條經國民大會排除後，再訂的保障仍使教育支出比原先減少。（三）預算編列的標準與事實不符。國民小學對於維護修繕費用嚴重欠. ２１.

(22) 缺，事務費如水電費、差旅費等也不足。. 二、公務預算制度的缺失（一）學校預算一次只能編列當年所用，剩餘款也無法循環使用，學校有斷炊之虞，難以進行跨年度的計畫，學校重大工程計畫是否能持續也有變數，對於長期工作計畫難有保障。（二）學校所有的預算用途早已規劃好，無法支應其他重大意外事件。如校舍嚴重毀損，唯有儘速申請上級補助，等待核准與撥款。（三）公庫的統收統支使學校無成本效益的觀念，對整體的財務經營觀念也較為欠缺。（四）財政統收統支，財政主管基於維護經費使用的合法性，常使得教育主管淪為財政主管的附庸。（五）公立學校不需自籌財源，對於自籌性財源的籌措與爭取意願低。（六）公務預算餘額需繳公庫，且執行未達一定比率，校長及相關人員會受到議處，因而造成消化預算之浪費情況。. 三、補助款制度問題地分政府教育經費短絀，有許多教育專款均有賴中央政府的補助，存在一些問題，敘述如下： (一)專款專用：上級對於學校的補助款多採指定項目、用途及年度專款專用，中央制定專款運作項目時少與學校溝通，且中央政府多會伴隨著補助款限期全面性改善，故學校只能按上級規定使用補助款，甚至挪移其它資源來配合，犧牲了學校最迫切需求與整體規劃的機會。甚至有學校為配合補助. ２２.

(23) 款的取得，捨學校的長遠規劃，盲目跟隨政策「消化預算」，像是配合綠化砍掉芒果樹改植花草。（二）補助款的分配：過去補助款分配缺乏嚴謹的機制，八十二年的預算補助公式對於學生人數多之大縣有利，未符合水平與垂直公平的原則。許多補助款的取得需透過層層的請託，民意機關也趁機介入，使補助的目的無法以學校的發展為最主要的依歸。近年來特定補助款主要內容在於國民中小學的硬體設施與教育優先區的補助計畫，補助「具體」的教育硬體設施，缺乏改善教學的「抽象」內涵，除教育優先區外，如活動舉辦或教學研究等項目均缺乏。（三）撥款太慢：從補助款核定輾轉到學校接獲補助，通常距離會計年度的結算時約三個月，影響學校對校務規劃的縝密性，更遑論對於意外狀況的應變需求。. 四、政府法令不合時宜法令的規定不一定符合學校實際的需求，如消防設施及檢查費用會排擠其他項目的支出。九二一災後重建的國小即反應如下狀況：新的建築法規定每間教室需八具日光燈、六架電扇、電腦、消防設備和發電機等。台中縣光復國中校長反應一個月水電費近百萬元，縣府編列水電費不夠，台中縣新社國小校長也指出很多學校面臨繳不出水電費的窘境（聯合報，民 92）。. 五、校內的總務人員非專業庶務人員目前國小總務人員由教師兼任，然教師養成的教育中，少有教師熟悉會計、營繕法規等相關總務的作業。. ２３.

(24) 六、學校缺乏規劃完整的校務發展計畫國民小學工作人員為配合預算相關法令均以法規為主軸，編列計畫多只考慮到當年必要性的開支，缺乏完整的校務計畫與長程發展計畫。. 七、難以有規模地推動學校自籌經費國民小學的自籌經費在重重會計制度的限制下，各種收入都需繳庫，導致學校自籌經費的意願降低。有鑒於目前大專院校多推行校務發展基金，且要求固定比率的自籌款，基於校產、資源、規模及推廣功能等差異性，政府不應強制要求國民小學需負固定比率的自籌款之責，但應鼓勵學校自籌經費，對於努力經營自籌款的學校給予一定比率的回饋金。. 八、日益嚴重的中央教育資源集權中央政府在各級政府之教育經費的支出比重逐漸加大，對於扮演教育資源分配的腳色也愈形重要。現行補助款已有「中央集權」與「利益輸送」、「不當浪費」等疑慮，且與教改所呼籲的「教育鬆綁」與「自由化」等背道而馳。觀之西元一九九０年後各國教改潮流多已走向教育決策單位分散，使上級機關與地方的關係不再僅是監督與管理，更是具有互補關係。. 九、中央與地方自治的政策衝突國民小學雖然屬於地方政府辦理的權限，但地方政府需仰賴中央巨額補助款，因此地方教育政策仍須受中央政策的協調或指揮，無法完全自主。例如：中央規定編班的班級人數，希望國小能逐年降低班級人數，但地方基於財政問題難以按時達成，而形成了「中央請客，地方買單」的情況。. ２４.

(25) 綜上所述整體來看，在憲法一百六十四條法規凍結之後，政府為重新規劃與保障教育經費的挹注，同時注重經費的公平分配及支用權責效益等問題，於民國八十九年新頒教育經費編列與管理法來統籌規劃教育經費的編列、使用與規範等問題，而國民小學階段教育經費的編列亦在其規範內。在國民小學階段教育經費主要來源為地方政府預算，再由中央政府撥款補助。國民小學經費預算的編列採公務預算方式，受預算法、會計法、決算法、審計法及單位預算執行要點規範。這些規範有利有弊，最主要優點在於規範所有經費的使用皆有一定的法定程序，所有經費的使用都需要事前的縝密規劃，需符合各項目的支用項目，能預防營私舞弊與隨主事者喜好運用經費的問題；這些規範相對的也成為束縛經費使用的主要因素，衍生許多問題。最重要的問題是校方無法掌握經費來源與經費的使用自主權，經費來源與使用的合法性往往成為校方最重要的考量，經費使用效益與效率相對被排擠，校方多能配合貫徹中央政策，卻相對限制各地方學校各取所需的可能。總之，校方缺乏經費支用的自主性，同樣地，對於經費的使用也較為缺乏積極性。. 第三節. 台中市國民小學校務發展基金的探討. 台中市國民小學校務發展基金的具體發展，為台中市政府教育局根據民國八十九年十二月十三日公布「教育經費編列與管理法」中第十四條依法辦理，時至今日，學校校務發展基金設置自治條例草案仍在台中市議會審議中。另外，值得一提的是台中市於民國八十三年至今，共創辦三個國小財團法人文教基金，此財團法人文教基金為地方熱心人士捐款並配合當時政府政策撥款成立，其設置目的與今日所討論的國小校務發展基金都有「政府結合民間熱心教育人士力量捐助學校，發揮學校自主發展校務」的意義，其運作型態與功能可視為目前國小校務發展基金的發展雛形，頗值得參考。. ２５.

(26) 壹、地方政府辦理的過程在教育基本法第五條第二項規定：「教育經費之編列應予以保障；其編列與保障之方式，另以法律定之。」為保障教育經費的編列，政府於民國八十九年十二月十三日公布「教育經費編列與管理法」，並訂於公布後一年實施。根據此法規第十四條規定：「地方政府所屬學校得設置校務發展基金，其設置辦法由主管教育行政機關定之。」至此，國民小學校務發展基金的設置有了明確的法源依據，其主管單位為地方政府，設置辦法由地方主管教育機關訂定。根據規定「教育經費編列與管理法」其公布至實施日期為一年，此法規對教育經費的問題有多項改革，其中對國民教育經費的編列與收支改變最大者當屬「台中市教育發展基金」的創辦。為協調全市教育經費運作屬性的一致性，台中市教育局先編列「台中市教育發展基金收支保管及運用自治條例（草案）」，於送市議會審查時，市議會要求第八條增列要求台中市政府於九十一年六月三十日前制定「學校校務發展基金設置自治條例」送審。根據此一條款，教育局緊鑼密鼓加緊辦理起草「學校校務發展基金設置自治條例」的相關事宜。除參考北高兩市的經驗外，也舉辦市內座談會，邀請台中市議員兩名、國民小學家長會長一名、台中市家長協會理事長、前校長協會理事長、台中市政府財主單位及學校校長、總務和主計人員等參與。教育局在綜合公聽會以及市議會對於「台中市教育發展基金收支保管及運用自治條例（草案）」所提意見後，基於教育專業的立場提出「學校校務發展基金設置自治條例」草案之簽呈，主計單位基於不同專業立場更有不同的看法，以下說明台中市教育局國教課與主計室對於校務發展基金設立的爭議問題（台中市政府教育局，民 91），焦點主要是校務發展基金的屬性問題、會計人員是否兼辦該. ２６.

(27) 業務以及午餐費、代收代辦費是否納入基金的問題。午餐費、代收代辦費與校務發展基金設置屬性有關，一併討論。下列整理教育局、國教課、會計室等三個單位間公文往來情形，以瞭解法條設置的背景與立意：. 一、校務發展基金的屬性，宜跳脫預算法公務基金的模式（一）國教課立場：國教課強調授權學校財政自主，及鼓勵自籌財源，故以跳脫預算法公務基金的模式為原則。基於校務發展基金的設置目的為結合社區資源協助教育發展，鼓勵學校自籌經費，以補足市庫之不足，且基金來源為捐款與代收代付款（含孳息）兩項（「台中市教育發展基金收支保管及運用自治條例（草案）」第三條），都非屬於公庫支出，其意在要求市府免將「捐款收入」及「代收代付收入」納入預算，家長捐款及代收代付之收支款項應脫離公務預算模式，由學校設置管理委員會自主管理；倘循公務預算程序，則所得捐款需由市庫分配並送議會審查，年度剩餘也需繳庫，無法滾存使用，降低學校募款意願；加上年度開始前需編訂預算書送議會審議，預算作業將更形複雜，且增加會計人員業務量。基於強調校務發展基金設置目的為增進學校財政自主，鼓勵學校自籌財源，為此應將校務發展基金的運作模式跳脫公務基金的概念，由學校設置管理委員會自行管理。（二）主計室立場主計室認為校務發展基金仍應回歸預算法設置，循政府會計程序辦理，採附屬單位預算特種基金模式研訂。所持理由是校務發展基金之設立符合「中央政府特種基金管理準則」之規定，其設立法源為「教育基本法」與「教育經費編列與管理法」，基金設置目的應該是「在有限財源下，經費公開、靈活及有效運用，以提昇教育品質。」故基金設置應符合「中央政府特種基金管理準則」之規定，對於基金的收支保管及運用均應載明：基金設置目的、基金性質、基金來源、基. ２７.

(28) 金用途、預決算處理程序、財務事務處理程序、會計事務處理程序及其他事項。並主張： 1.「捐贈」需歸入各級政府之公庫。因依財政收支劃分法第二十九條規定：「各級政府所有營業之盈餘、所受之捐贈或贈與及其他合法之收入，除法律另有規定外，應分別歸入各級政府之公庫。」 2.「代收款」仍應透過會計正常程序，並存入縣（市）庫之專戶存款帳戶。理由是根據行政院所頒「縣市機關單位預算執行要點」三十條規定，各機關的保管、代收、暫收、預收等款項，都應經會計程序，並存入縣（市）庫專戶，非經縣（市）政府核准，不得挪移墊用。 3.主計室主張代辦費中之營養午餐費不應納入校務發展基金，其說明為：「營養午餐等代辦經費依規定專款專用，倘有結餘款應檢討收費標準，減輕家長負擔，而非結存留校供作其他用途」。此項較無爭議，最後教育局採主計室意見。（三）教育局裁決教育局最後裁決校務發展基金不應納入附屬單位預算，原因如下： 1.校務發展基金之設置應符合因地制宜的地方政府裁量權根據「教育經費編列與管理法」第十四條規定為「得設置」，教育局認為既規定為「得設置」，表示未限定設置之方式及性質，此即是考量因地制宜的需要，給予地方政府裁量權決定。 2.與台中市教育發展基金功能重疊校務發展基金之來源款項為家長捐款與代收代付，均非公庫預算，若需將校務發展基金納入附屬單位預算，則台中市教育發展基金已具備此功能，不需另立校務發展基金。. ２８.

(29) 3.捐款編入預算，小學校務發展基金形同虛設校務發展基金之立法旨意在於落實權力下放，提升學校財政自主能力，與結合民間力量來分擔政府財政責任。「捐款」若需編入預算送議會審查，會降低學校募款意願，且違背立法原旨，學校也寧可以家長會專戶來替代校務發展基金，如此一來，校務發展基金如同虛設。對於此一爭議最後可自草案中發現，校務發展基金仍採預算法第四條第二款之規定為「附屬單位預算之特種基金模式」。附屬單位預算與過去的單位預算編列模式的差異在於：普通公務單位預算的性質是屬於固定預算，特種基金之附屬單位預算則具有變動性，也就是較有彈性，超收得超支，收支並列，經費不受年度預算額度之限制，在同一工作計畫中各用途別科目間經費得互相流用（人事費、特別費、債務費、租金等受限制者除外），且沒有公庫統收統支的限制，年度剩餘可以保留基金下年度運用（涂玉枝，民 91）。至於家長捐款和代收代付之收支款項，依據台中市議會三讀通過之「台中市教育發展基金收支保管及運用自治條例」中第三條規定，基金來源不含家長捐款與代收代付之收支款項，教育局認為此意味著市議會要求將此兩項款項編入校務發展基金，免納入預算。. 二、學校會計人員應否兼辦小學校務發展基金的會計業務主計室認為校務發展基金之會計工作不應由學校會計人員擔任，所提原因為：「會計人員主要職責係依預算法、會計法、決算法及相關審計法規執行內部審核工作，而本自治條例草案未依上揭規定訂定，倘會計工作由學校會計人員擔任，無執行依據。」至於校務發展基金的會計工作是否應由會計人員擔任，教育局認為會計人員仍需參與，但並未直言應負擔的工作範圍「學校校務發展基金管理委員會負責預. ２９.

(30) 決算審查，其中不乏學校會計人員參與」。之後在草案結論中指出，校務發展基金的會計工作仍需由會計辦理。. 貳、「學校校務發展基金設置自治條例（草案）」的內涵台中市教育局依照「教育經費編列與管理法」第十四條及「台中市教育發展基金收支保管及運用自治條例」第八條規定，規劃「台中市立中小學校務發展基金設置自治條例（草案）」（詳見附錄一），於民國九十一年六月二十一日經台中市政府的法規委員會審議通過（台中市政府教育局，民 91），目前該條文正於市議會審查中。從其草案中可看出台中市國小校務發展基金的設置內涵：. 一、設置目的草案第一條說明校務發展基金的設置目的為「結合社區協助學校發展特色」。也就是說，基金來源設定為民間部門，目的在於廣納社區資源來幫助學校發展。若以學校本位的眼光來看，校務發展基金的資金來源，顯然不足以讓學校進行學校本位預算的規劃。. 二、資金來源法條第三條規定校務發展基金的來源有三種：一是來自家長、校友或其他團體及個人的捐贈；二是學校的代辦收入款項；三是基金所衍生的孳息。此外，規定又將代辦款項中的家長會費、營養午餐費、員生合作社收支款項等三項排除在外。此為考慮到目前家長會費多為各班級實報實銷的事務費；營養午餐費應將營收盈餘反應在收費上；而員生合作社則另有員生合作社的管理辦法。. ３０.

(31) 三、資金用途草案中，規定資金的用途為：（1）教育行政支出；（2）購置學校急需器材或設備；（3）教學教材之研究發展；（4）學生課外活動之訓練指導費；（5）學生的獎助學金；（6）學生的清寒急難之救助金；（7）辦理親職教育活動；（8）辦理學校社區服務；（9）教師及職員特殊卓越表現之獎勵；（10）學校專案建設或計畫；（11）其他代辦及與校務發展有關之支出。由上所述可以看出，資金的用途重點在於硬體設施以外的項目上，像是（1）教師教學專業：「教學教材之研究發展」、「教師及職員特殊卓越表現之獎勵」；（2）推廣課程：「學生課外活動之訓練指導費」；（3）社區活動：「辦理親職教育活動」、「辦理學校社區服務」；（4）獎助學生：提供學生獎助學金、清寒急難的救助；（5）行政支出：草案為「教育行政支出」定義未明確，所指應該是配合上述項目的辦理所需的行政支出。在硬體設備上，草案僅提到兩種項目：一是「急需的」器材或設備；二是「專案的」建設或計畫。此外，另有其它項目，內容為定義廣泛的「其他與校務發展有關之支出」。. 四、基金運作方式校務發展基金的管理由學校設置「校務發展基金管理委員會」負責運作，委員會的設置共七至十三名委員，且均為無給職，委員的組成如下：（1）校長及家長會長為當然委員；（2）校友代表，由校長遴聘；（3）家長代表，由家長委員會選舉產生；（4）教師代表，由全體教師選舉產生；（5）具法律或會計或財政專長之人士，由校長遴聘。其中選舉產生的校友代表及教師代表任期兩年，連選得連任一次。校務發展基金管理委員會每四個月召開一次會議，由校長主持且擔任主任委員，必要時得召開臨時會議（第五條）。. ３１.

(32) 在校務發展基金運作的工作分配上，委員會需負責校務發展基金的籌募、預算審查、決算審議和考核預算執行成果，並應掌握基金運作收支平衡或基金不存續時之處理原則。校務發展基金的使用，除了通過校務發展基金管理委員會的審查外，基金的捐贈者也可以指定基金用途的特定項目（第八條）。此外，校務發展基金的行政工作有兩項，一是行政事務，由委員會自學校行政人員聘請執行秘書一人，每四個月定期向委員會提出收支帳目，及採購營繕的相關文件；另一項會計工作由學校會計人員擔任（第七條）。. 五、監督管理校務發展基金編列為附屬單位預算，所有預算的編列及執行、決算之編造及會計事務的處理，均需依預算法、會計法及相關法令來辦理（第十條）。基金的保管需由管理委員會主任委員，也就是校長以及執行秘書、主辦會計共同具名於金融機構開立專戶存款（第九條）。. 六、基金的存續草案中規定：「本基金無存續必要時，應予結束，並辦理決算，其餘存權益應解繳市庫。」（第十一條）此說明校務發展基金的設置並無強制性，得自由設置，並可解散，解散後所餘款項全歸市庫，惟倘校務發展基金經營不善產生赤字，則未說明如何處理。綜上所述可發現，校務發展基金未來在推行上可能會面臨幾項問題：其一、資金來源主要依賴捐款、代辦費與孳息，依目前的存款利率與經濟景氣的現況，孳息應不會太多；代辦費之結餘款通常多是代辦工作的價. ３２.

(33) 差，餘額不多，因此對於資金的主要來源還是寄望於捐款之上。過去捐款主要是來自家長，已有「家長委員會基金」的設置，由會長主管來支持校務。家長委員會基金的運用不需經過公務預算的層層手續，只需校方與家長委員會協商，自主性相當高。因此學校是否會捨家長委員會基金的方式，而投入校務發展基金，再接受公務的重重繁瑣的規定來支配？是值得去深入探究之處。其二、校務發展基金的另一項捐款來源為家長以外的社會人士，此為普遍尋求社會的力量來支持辦學，而過去學校並未主動出擊，廣徵社會力量的投入。因此，對學校而言，這不只是新增工作，也是新的挑戰；倘捨此項功能，則校務發展基金的設置功能則易造成不彰，是否會產生以新的公務預算法來規範過去已有學校資源運作的情況呢？其三、由校務發展基金設置草案來看，校務發展基金仍需受預算法的規範，對於學校而言，不但新增資金挹注的意義尚未顯現，甚至縮減原有資金的支配自主性；然則新增的行政事務等工作量是可以顯見的，如組織管理委員會、募集基金、管理手續等行政工作的增加。如此狀況是否會形成在人力調度與成本上的困境呢？是值得省思與瞭解的。其四、雖然校務發展基金的發展概念植基於學校本位管理的精神，但對於學校本位管理而言，學校本位精神幾乎涵蓋人事的運用；相較之下，可以看出校務發展基金的實踐範疇與影響層面似乎與本位管理有些差異。是否校務發展基金的推行只是在傳統的學校教育經費的運作上開了一道窗口？頗值得再進一步探討。. 參、台中市財團法人國民小學文教基金. ３３.

(34) 目前台中市共有三所國小設有財團法人文教基金，根據此三所國小的組織章程與財團法人設置法源之「教育部文教財團法人監督準則」說明如下：. 一、設立法源三者均依據「民法」及「教育部文教財團法人監督準則」加以設立。. 二、資金來源三者的資金來源均是以接受捐助為主（詳見表 2-1），捐助的對象來自家長、校友、社會人士與廠商。其次是基金的孳息收入，且在開辦之初均另有接受政府補助。表 2-1. 台中市財團法人國民小學教育基金之基金來源. 基金會名稱財團法人台中市南屯財團法人台中市南屯財團法人台中市西區文山國民小學學校區國光國民小學學校區中正國民小學學成立教育發展基金會教育發展基金會校文化教育基金會與基金來源成立時間民國 83 年民國 86 年設立法源 1.民法 2.教育部文教財團法人監督準則基金來源. 政府補助捐. 助. 孳. 息. 有家長會、校友、廠商、社會人士定存利息現有台泥股票. 基金孳息. 家長會孳息. 資料來源：「財團法人台中市南屯區國光國民小學學校教育發展基金會」組織章程（民 83）、「財團法人台中市南屯區文山國民小學學校教育發展基金會」組織章程（民 83）、「財團法人台中市西區中正國民小學學校文化教育基金會」組織章程（民 86）. 三、基金用途對於基金用途的規定，三者大同小異（詳見表 2-2）：. ３４.

(35) （一）配合政策：此為三者共同的補助條款，內容是「協助政府推展教育建設」與「接受政府委託辦理之各項教育活動」。（二）各項活動：資助的範圍是「舉辦全校性的活動」以及「獎勵各種教育文化體育活動」。（三）鼓勵教師專業：資助「發行或出版教育專刊」及「教育學術著作」。（四）獎勵學生：「獎勵清寒績優學生」以及「急難救助」。（五）其他：補助「其他教育建設有關之事項」及「辦理文教公益活動」。整體來看，文教基金的用途針對學校本位發展的著墨較淡，對於校務的發展僅提及舉辦全校性活動、體育文化活動的參與、獎勵學生績優及鼓勵教師學術著作等四項，此外，還包含了政策的配合以及社會公益活動的舉辦及參與。表 2-2. 台中市財團法人國民小學教育基金之基金用途. 基金會名稱財團法人台中市南屯財團法人台中市南屯財團法人台中市西區區文山國民小學學校區國光國民小學學校中正國民小學學校文教育發展基金會教育發展基金會化教育基金會資金用途配合政策協助政府推展教育建設。. 舉辦各項活動. 協助學校推展教育建設。. 1.接受政府委辦活動。. 1. 獎勵各種教育文 1. 接受政府委辦活化體育活動。動。. 2.舉辦全校性活動. 2. 推展會務，增進本 2. 獎助各種教育文校師生職工與董化體育活動。事之聯誼。 3.辦理文教公益活動。. ３５.

(36) 鼓勵教師專業. 發行或出版教育專刊及教育學術著作。. 獎助或出版教育專刊及學術著作。. 獎勵清寒績優學生獎助學生中正國小增列：急難救助。其. 他. 其他與教育建設有關之事項。. 辦理其他教育建設及文教公益活動。. 註：文山與國光國小均說明上述辦理以基金孳息為主，中正國小則是以孳息及捐助收入辦理。資料來源：「財團法人台中市南屯區國光國民小學學校教育發展基金會」組織章程（民 83）、「財團法人台中市南屯區文山國民小學學校教育發展基金會」組織章程（民 83）、「財團法人台中市西區中正國民小學學校文化教育基金會」組織章程（民 86）. 四、基金運作方式表 2-3. 台中市財團法人國民小學教育基金之董事會運作. 財團法人台中市南屯財團法人台中市南屯財團法人台中市西區區文山國民小學學校區國光國民小學學校中正國民小學學校文資金運作方式教育發展基金會教育發展基金會化教育基金會董事第一屆捐助代表選聘；後皆前一屆董事選聘產生國光國小增列：家長會長、校長為當然董事 1.基金籌集管理及運用。董 2.業務計畫之制定及推行。 3.內部組織之制定及管理。 4.獎助案件之處理有關辦法之制定。職權事 5.年度收支預算及決算之審定。 6.董事之改選（聘）。 7.其他重要事項之處理。會註：國光國小增列：本組織章程之修訂。董事人數 7-15 人 7-21 人 15 人董事任期 3年董董常務董事互選 1 人常務董事互選或校長董事互選 1 人產生事 1人長職權綜理會務；對外代表對外代表事常人數 3-7 人無規定務產生現任董事互選基金會名稱. ３６.

(37) 董 1.推動董事會決議事項事職權 2.基金孳息之運用與分配 3.辦理有關本會之經常性業務。 1.執行秘書一人幹事 1.執行秘書、幹事（總無規定業務業二人：總務人員兼任務、出納、會計）務 2.另聘專職人員一人 2.另聘專職人員一人人員處協助執行秘書協助執行秘書理津貼無規定得酌領加班費資料來源：「財團法人台中市南屯區國光國民小學學校教育發展基金會」組織章程（民 83）、「財團法人台中市南屯區文山國民小學學校教育發展基金會」組織章程（民 83）、「財團法人台中市西區中正國民小學學校文化教育基金會」組織章程（民 86）. 文教基金的運作方式主要由董事會運作（詳見表 2-3），董事由七人至二十一人不等。第一屆董事由捐款代表任之，第二屆之後的董事全由前任董事選聘。董事長則由常務董事互選，常務董事又由董事們互選。國光國小之教育發展基金會並規定校長及家長會長為當然董事，董事長除董事互選外或得由校長擔任。董事會職權之規定，三個基金會組織條款內容大致相同：「籌集管理及運用基金」；「制定推行業務計畫」；「管理制定內部組織」；「訂定獎助案件的辦法及處理」；「審定年度收支預算及決算」；「改選（聘）董事」；「修訂組織章程」以及其它事項。可以說，文教基金的資金運作方式由董事會全權決定。另外，在行政業務的處理上，此三個基金會對於行政事務的處理都無明確說明，在文山國小和國光國小的部分均提及由董事長指派執行秘書一人，其他工作人員數名，國光國小並明文說明，得酌領工作加班費，中正國小則無規定。. 五、監督管理由於設置依據法源的差異，法令對於文教基金與校務發展基金的規範差異性很大。文教基金非屬公務預算，因此無上述關於公務基金的管理問題。. ３７.

(38) 根據上述準則，台中市國民小學所屬文教基金的主管機關是台中市政府，政府對於文教法人基金之使用管理為每年一月底前核備其基金決議的工作計畫、經費預算，以及前一年之工作報告表，經費決算及財產清冊（第十四條）。對於財務狀況、財產保管運用應定期派員檢查，必要時也可以隨時檢查（第十九條）。文教法人的會計制度沒有制式的方式，對於其會計方式，只規定：「文教法人應訂定會計制度，會計年度以曆年制為準；會計基礎採權責發生制，並應設置必要之帳簿，經費收支須有合法憑證，以備主管機關隨時派員查核。」（第十六條）倘使主管機關發現基金有財物管理上的問題，如未取得合法憑證，或會計帳冊不完備，經費開支浮濫、舉辦活動未經核准或任意收費等，均給予糾正並限期改善（第二十一條）。如此財物會計管理的規定相較於公務預算的審核已是相當寬鬆，能給予學校更大的經費運用權。. 六、基金存續文教法人屬於永久性的公益法人，如有特殊原因需要解散時，所有財產應屬台中市政府，或原設置基金的學校。上述可知，目前小學文教基金與校務發展基金在管理與上級監督的方式迥然有別。校務發展基金管理委員成員中有教師代表、專業會計或財務人員，校長與家長會長為當然委員；文教基金董事成員則由實際捐款者互相推舉選聘。可想見，校務發展基金中，專業的教師角色為必然，在文教基金會中，教師的角色未必比實際捐款者重要；在會計制度上，如上分析國民小學文教基金顯得相當的寬鬆，只需核備預算而非送審；在行政作業上，國民小學文教基金的作業也顯見單純許多。. ３８.

(39) 第三章. 研究設計與實施. 本研究採問卷調查法，調查對象包括國小行政人員、國小教師、家長會委員等。研究工具為自編問卷，問卷的編製之主要依據為文獻探討、台中市立中小學校務發展基金會設置自治條例（草案），以及透過座談會蒐集台中市國民小學財團法人國民小學文教基金會運作狀況等，並建立專家效度，邀請學者專家斧正。本章共分為五節，第一節為研究架構、第二節說明研究樣本、第三節分析研究工具、第四節解釋研究實施程序以及第五節陳述資料處理，分別敘述如下：. 第一節. 研究架構. 本研究旨在探討台中市教育人員及家長委員對於國小校務發展基金設置管理的意見，並比較分析不同背景變項的受試者，以及不同學校規模的受試者的意見差異。本研究之研究架構如圖 3-1 所示。如圖 3-1 研究架構所示，自變項為個人背景與學校背景，依變項為校務發展基金設置管理意見。其中，個人背景變項包括性別、年齡、最高學歷、身份及服務年資；學校背景變項包含學校規模與學校所屬行政區。依變項則為校務發展基金的設置管理意見，包括對基金的設置、籌措、運作、基金管理委員會以及校務發展基金的審核與監督之意見。. ３９.

(40) 自. 變. 項. 個人變項 1. 性別 2. 年齡. 依. 變. 項. 3. 最高學歷 4. 身份. 校務基金設置管理意見變項. 5. 服務年資 1.校務發展基金設置 2.校務發展基金籌措 3.校務發展基金運作 4.校務發展基金管理委員會 5.校務發展基金審核監督學校變項 1.學校規模 2.學校所屬行政區. 圖 3-1. 研究架構. ４０.

(41) 第二節. 研究對象. 本節說明本研究研究對象的樣本特質及來源，並陳述有效樣本變項：. 壹、樣本變項本研究之樣本變項如圖 3-1 所示，可分為兩部分，一是個人變項；另一是學校變項。個人變項包含性別、年齡、最高學歷、身份、服務年資等，如表 3-1 所示；學校變項主要是學校規模與學校所屬行政區，如表 3-2 所示：表 3-1. 樣本個人變項. 個人變項. 樣. 本. 區. 隔. 特. 質. 1.性別. 男、女. 2.年齡. 未滿 30 歲、30-未滿 40 歲、40-未滿 50 歲、50-未滿 60 歲、60 歲以上. 3.最高學歷. 高中(職)以下、專科、大學、碩士以上(含 40 學分班). 4.身份. 家長會委員、科任教師、級任教師、主任、校長. 5.服務年資. 未滿 5 年、5-未滿 10 年、10-未滿 20 年、20 年以上. 表 3-2. 樣本學校變項. 學校變項. 樣本區隔特質. 1.學校規模. 12 班以下、13-24 班、25-60 班、61 班以上. 2.學校行政區. 中西區、東南區、北區、西屯區、南屯區、北屯區. ４１.