勞動檢查自主管理面對之道德風險：以臺北市營造工地自主管理策略聯盟為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第 16 屆碩士論文. 勞動檢查自主管理面對之道德風險：以臺北市營造工地自主管理策略聯盟為例 Moral hazard behind政 Self-management policy of labor 治. 立. inspection：. 大. ‧ 國. 學. A case study on strategic alliances of Self-management of. ‧. construction sites in Taipei city. n. er. io. sit. y. Nat. al. v i n Ch engchi U 指導教授劉梅君研究生. 余建中撰. 中華民國一百零五年六月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(4) 謝辭撰寫論文最困難的地方就是要能持續不斷的寫作，而能夠持續不懈完成寫作的動力，除了要找到對自己有幫助的方式與地點，一種不願辜負自己堅強的意志力及超乎常人的體力是很重要的基礎。這一切都要感謝身邊一直鼓勵我的人，尤其是我的指導教授劉梅君老師，適時的給予我壓力與幫助，才能完成人生的一本重要著作。我的指導教授從不吝嗇分享她的個人經驗與學術知識，在繁雜的公務之外犧牲自己的時間協助我完成論文的寫作，真心誠摯的感謝老師的辛勞，也很慶信自己能有這麼好的指導教授，所以才能如此順利的完成論文。. 政治大謝 SY 一直陪在我的身邊，一起度過那段煎熬又甜蜜的日子；感謝小鳳雖然生病的很立. 其次要感謝我的爸媽，我的家人體諒我這段時間的辛勞，替我分擔許多事情；感. ‧ 國. 學. 嚴重，還是一大早不辭辛苦來幫忙我的口試；感謝我的同事，在我求學的階段，包容我在公務上給我許多的支持，才能一邊工作一邊完成學業；感謝撥冗接受我訪問的受. ‧. 訪者，所提供的寶貴意見豐富了這篇文章的內容；感謝曾經幫助過我完成論文的人，. n. al. er. io. sit. y. Nat. 謝謝你們。. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 中文摘要臺北市勞動檢查處為配合近年來「宣導、檢查、輔導」三合一策略提升防災效能，自民國 87 年開始將檢查業務部分轉換為「自主管理」模式，並將臺北市的營建工地分級管理，依不同等級有不同的自主檢查頻率，並派員實施不同程度的稽查。依相關自主管理計畫的規定，若某營造廠加入計畫獲得「優等」或「特優級」的認證標章，除非發生災害、遇專案檢查及市民檢舉等情形外，檢查員不主動前往實施勞動檢查，但仍由機關中技正層級以上人員組成機動小組，不定期以輔導方式實施督導；所以該營造廠只要依規定之檢查流程及制式表格填寫按時回報，就幾乎不受規範. 政治大但是近年參加自主管理計畫的營造工地發生職業災害的頻率，並未如預期下降，立. 所拘束。. ‧ 國. 學. 不符機關績效目標；因此，本研究重點在探究勞動檢查運用自主管理政策工具績效不佳的原因，是否這些營造廠的工地在申請獲得「優等」或「特優級」認證後，負責職. ‧. 業安全衛生工作的人員或主管，其責任及權限的移轉後造成行為與態度轉趨鬆懈？. sit. y. Nat. 研究結果發現在實施自主管理計畫後，在營造廠中依不同的層次有不同的結果，. io. al. er. 部分負責人確實發生了道德風險（Moral Hazard）行為，而負責職業安全衛生工作的人. v. n. 員，礙於利潤及工期等眾多因素，鬆懈了安全衛生工作，部份發生了道德風險行為，致未達組織預設的目標。. Ch. engchi. i n U. 關鍵詞：勞動檢查、自主管理、道德風險、委託代理理論。 i.

(6) Abstract Taipei Labor Inspection Office adopted a strategy that combined advocacy, inspection and counseling to enhance the effectiveness of occupational hazards prevention. Since 1998, it began to change the policy from “inspection strengthening” to “self-management”. With hierarchical management of the construction sites in Taipei according to this strategy, construction sites of different levels have different inspection frequency and different degrees of inspection. In accordance with the self-management program, if an construction site in Taipei who joined this program obtains "excellent" or "Premium Class" certification, unless occupational accident happened, or special inspection project is launched, or citizens report, or other dangerous situations occur, the inspection personnels will not do labor inspection, but will still occasionally provide unscheduled counseling by official chief. As long as the construction company fills out the report form on time according to the program of the standard inspection flow, this company is nearly unregulated. But the occupational accident rate of those sites who applied to self-management program did not fall as expected, it does not achieve the goal as set by official performance indicators; therefore, this study aims to explore the reasons why those sites who obtain "excellent" or "Premium Class" certification, have shown that their behaviors and attitudes. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. toward occupational safety and workers’ health have become more lax after joining the program? This study found that after the implementation of self-management program, moral hazard behaviors occur in different hierarchical levels of organizations. Construction company’s directors do show moral hazard behavior, while those in charge of occupational safety and health work, some do have moral hazard behavior, out of profit motive and time concern of the construction project among many other factors. All together explains why this self-management program does not achieve the goal set by official performance indicators.. Ch. engchi. i n U. v. Keywords：labor inspection, self-management, moral hazard, principal-agent theory ii.

(7) 目次第壹章. 緒論 ................................................................................................................... 1. 第一節. 研究緣起 ...................................................................................................................... 1. 第二節. 研究動機與目的 .......................................................................................................... 2. 第三節. 研究方法 ...................................................................................................................... 6. 第四節. 研究內容與架構 .......................................................................................................... 8. 第五節. 研究範圍與對象 ........................................................................................................ 11. 第六節. 研究限制 .................................................................................................................... 13. 第貳章. 文獻回顧 ......................................................................................................... 14. 第一節. 勞動檢查自主管理 .................................................................................................... 14. 第二節. 道德風險 .................................................................................................................... 16. 第參章. 立. 政治大. 個案分析 ......................................................................................................... 22 營造廠參與自主管理計畫的原因 ............................................................................ 22. 第二節. 營造廠的負責人對參與自主管理計畫前、後的態度 ............................................ 23. 第三節. 營造廠參與自主管理計畫前、後安全衛生業務執行情形 .................................... 25. 第四節. 基層勞工對自主管理的看法 .................................................................................... 28. 第五節. 小結 ............................................................................................................................ 29. ‧ 國. ‧. io. sit. y. Nat. 日本的勞動檢查 ............................................................................................. 31. n. al. er. 第肆章. 學. 第一節. i n U. v. 第一節. 日本政府勞動檢查制度 ............................................................................................ 31. 第二節. 日本營造廠的企業文化 ............................................................................................ 33. 第三節. 小結 ............................................................................................................................ 36. 第伍章. Ch. engchi. 結論與建議 ..................................................................................................... 37. 第一節. 結論 ............................................................................................................................ 37. 第二節. 建議 ............................................................................................................................ 42. iii.

(8) 表次表 1-1：近 10 年參與自主管理計畫工地較年度營造業職業災害發生率……………4 表 1-2：營造廠負責職業安全衛生工作受訪者………………………………………11 表 1-3：機關承辦自主管理計畫受訪者………………………………………………12 表 2-1：代理理論之分析項目…………………………………………………………17. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(9) 圖次圖 1-1：研究架構圖……………………………………………………………………10. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(10) 第壹章第一節. 緒論研究緣起. 臺北市勞動檢查處主要依據勞動基準法及職業安全衛生法等相關法令，進行勞動檢查及策進保障勞動者權益措施，業務範圍涵蓋臺北市所有廣義勞工計約 127 萬 5,000 人（資料來源：中華民國統計資訊網，統計資料至 104 年 12 月份止）。簡單的說勞基法是規範勞雇雙方在勞動條件上的基本權益，而職業安全衛生法是訂定雇主應提供受雇勞工基本的安全工作環境。世界各國包括臺灣大多以職業災害發生率及死亡率當做勞動檢查結果的績效指. 政治大. 標之一，職業災害發生率及死亡率越低，績效則越高；臺北市自民國 97 年以來，建. 立. 築及土木營繕工程（含建築物新建、裝修、土木新建及修繕工程）發生重大職業災害. ‧ 國. 學. 事件之比例，約佔所有職業類別發生重大職業災害事件之七成，顯示重大職業災害事故，仍以營繕工程為主，以民國 104 年為例，全年度發生重大職業災害案件共 23 件，. ‧. 其中屬營繕工程者即高達 18 件，且 18 件均造成罹災勞工死亡之嚴重後果。. y. Nat. sit. 為降低職業災害，其實在職業安全衛生法裡即明訂，具一定事業規模以上或特殊. n. al. er. io. 性質之新建或土木工程，其雇主應依規定設置職業安全衛生組織及人員，並依規定於. i n U. v. 一定期間實施不同頻率之「自動檢查」，檢查結果應做成紀錄，以期在工作過程中，. Ch. engchi. 透過自動檢查提早發現危害及時採取矯正措施，以降低職場風險防止職業災害。而臺北市勞動檢查處為配合近年來「宣導、檢查、輔導」三合一策略提升防災效能，自民國 87 年開始將自動檢查的精神及運作方式昇華為「自主管理」模式，創新施行「營造業安全衛生自主管理工地稽查檢查暨推廣計畫」，將臺北市的營建工地分為甲、乙、丙共 3 種等級（經多次調整現在為特優、優等及甲等），依不同等級有不同的自主檢查頻率，並派員實施不同程度的稽查；至民國 99 年更組織了「臺北市營造工地自主管理策略聯盟」持續至今，結合吸納臺北市的營造業推廣自主管理各項工作，並辦理各項職業安全衛生宣導及輔導，定期舉行觀摩及研討會整合會員職業安全 1.

(11) 衛生資訊。依上述相關自主管理計畫及聯盟的規定，若某營造廠向臺北市勞動檢查處申請獲得「優等」或「特優級」的認證標章，除非發生災害、遇專案檢查及市民檢舉等情形外，檢查員不主動前往實施勞動檢查，而是由機關中技正層級以上人員組成機動小組，不定期以輔導方式實施督導；所以該營造廠只要依規定之檢查流程及制式表格填寫按時回報就幾乎不受規範所拘束（只要不發生事故就幾乎不派員檢查，而且層級是技正或科長以上隨機抽查）。以民國 104 年為例，營造業全年發生的 18 件重大死亡職災中，參加自主管理計. 治政大顯然此事實完全不符機關績效目標；這個現象令筆者非常好奇，究竟是什因素造成，立畫的營造廠就發生 5 件重大死亡職業災害，佔營造業發生職災案件的百分之二十七，. 勞動檢查運用自主管理政策工具績效不佳，是否因為這些加入聯盟申請獲得「優等」. ‧ 國. 學. 或「特優級」認證的自主管理工地，其從事職業安全衛生工作的人員或主管，在責任. n. 一、成立的歷史. al. er. io. 壹、研究動機. 研究動機與目的 sit. Nat. 第二節. y. ‧. 及權限的移轉後造成行為轉趨鬆懈？便是本研究想探討的問題。. Ch. engchi. i n U. v. 當時開始推行自主管理計畫，主要係因為政府機關的勞動檢查人力有限，而在臺北市不管是營造業、製造業或中小企業等，加起來有數萬家公司，且臺北市列管轄內施工中的營造工地，每個月平均多達約 1,200 處，但機關具檢查資格的同仁僅有 66 員，檢查人力無法負荷如此龐大的檢查量；因此，自民國 87 年開始，由臺北市勞動檢查處開始創新主導訂定一套「營造業安全衛生自主管理工地稽查檢查計畫」，希望能藉由事業單位自己的力量，做一個自主的約束與管理，減少整個勞動檢查人力的浪費，機關可以把檢查的人力集中在比較高風險或比較需要輔導的公司；另一方面自主管理 2.

(12) 計畫實施的目的，係為了落實職業安全衛生法第 23 條所規定，雇主應依其事業單位之規模、性質，訂定職業安全衛生管理計畫，並設置安全衛生組織、人員，實施安全衛生管理及自動檢查。即要求事業單位應依照法律規範做好自主管理。且因為事業單位畢竟對自己的企業內部、子公司或是轄下的工地、工作場所最了解，如果事業單位能運用自己的力量及資源，組織並成立一套自主檢查系統，有效的層級節制下做自主管理的話，相對的會比不管是機關的勞動檢查或外單位的稽核成效較高。自主管理計畫剛開始施行時只有 10 家營造廠加入而已，大概都是業界中較具規模且營運較久的營造廠，人力及資源相對豐富；而主要計畫內容係鼓勵總公司成立專. 治政大衛生，維護基層勞工生命安全及身體健康，而在一個工地就算是一間分公司的概念下，立責的職業安全衛生管理部門，由單一獨立的部門來督導公司轄下所有工地的職業安全. 由營造廠轄下各個工地依機關的計畫，針對職業安全衛生應有的設施、設備及人員做. ‧ 國. 學. 好自主管理，然後總公司的稽核人員代替檢查員，一個月 2 次針對工地實施外部稽核，. ‧. 最後將稽核結果彙整一起回報給機關。. 一直到了民國 99 年整個計畫有了轉變，就是將原本加入自主管理計畫的營造廠，. y. Nat. er. io. sit. 組織起來成立自主管理策略聯盟，臺北市勞動檢查處由原本主導計畫的角色，退居第二線改為擔任監督跟輔導的角色。自主管理計畫執行多年之後，為了擴大政策執行面，. al. n. v i n 整合更多資源，改以成立聯盟的方式，由營造廠互相選舉盟主擔任當年度主要的計畫 Ch engchi U 主持人，負責辦理職業安全衛生宣導工作、提供災害預防資訊、整合會員職業安全衛. 生資訊及定期舉辦營造業職業安全衛生觀摩與研討會事項。讓加入聯盟的營造廠成員，除了能夠真正的自己管理自己外，並藉由定期召開的會議中，互相分享自己營造廠自主管理的成果或經驗做為回饋與分享，且讓成員中資源比較少或是規模較小的營造廠在學習觀摩中，有效的幫助其改善職業安全衛生方面的管理工作。而成立聯盟的目的，除了延續之前節省機關勞動檢查人力的政策方向外，另外一個重要的目的，雖然法律規定自主管理本來就是營造廠應負的責任，但是仍有部分營造廠在執行上，會刻意規避或節省預算，使得自主管理的法律形同具文，因此希望藉 3.

(13) 由集合營造廠的力量及彼此間競爭與合作的關係，讓較具規模的營造廠去輔導其他中、小型的營造廠，並以區域為單位讓同業去輔導同業，期望營造廠漸漸地對於執行自主管理的工作，就會變得較為自動且積極。. 二、成果自主管理實施計畫自民國 87 年開始，到後來所成立的聯盟至 104 年為止，績效並未達到機關的預期。以最近 10 年的統計資料顯示，歷年加入自主管理的工地與該年營造業發生重大職業災害的比例，最高為 102 年約 5 成左右。職業災害發生的總數及營造業發生職業災害件數，歷年來雖然有呈現下降的趨勢，但在實施自主管理後，. 政治大. 營造廠並沒有因此明顯降低職業災害的發生數，且自主管理工地的職業災害發生率並. 立. 沒有日趨改善!. 營造業發生職業災自主管理工地發生職比例 C/B 業災害件數 C 7. 30. 25. 28%. 96. 28. 22. 6. 27%. 97. 24. 3. 16%. 98. 16. 1. 10%. 99. 14. 10. 4. 40%. 100. 19. 10. 2. 20%. 101. 15. 12. 4. 33%. 102. 11. 8. 4. 50%. 103. 15. 13. 2. 15%. 104. 23. 18. 5. 27%. io. n. al. Ch. er. 95. Nat. y. 害件數 B. sit. 職業災害發生總數 A. ‧. ‧ 國. 年度. 學. 表 1-1：近 10 年參與自主管理計畫工地較年度營造業職業災害發生率. 18. e n10g c h i. i n U. v. 資料來源：臺北市勞動檢查處網站，自行整理。 4.

(14) 三、動機目前臺北市勞動檢查處編制 92 員，具檢查資格同仁計 66 員，平均每位檢查員需服務臺北市約 4 萬 7,000 位勞工朋友，在申訴案件逐年成長及人員不足的壓力下，以往以勤查重罰的方式往往很難維持勞動檢查績效及為民服務的品質，而當發生一件職業災害時往往影響的是好幾個家庭。因此，長久以來為了解決檢查人力不足的問題，降低職業災害的發生，相關勞動檢查政策修正，由「勤查重罰」到「勤查慎罰」至以「宣導輔導」為主的「自主管理」模式；但在像勞動檢查業務這樣具高度管制性干預行政領域，運用幾近放任式的自主. 政治大效確實不佳；而其原因是否因為委託人與代理人關係下責任及權限的移轉，其相關職立管理方式，對於隨時可能發生職業災害造成勞工死亡的高風險營造業來說，目前的績. ‧ 國. 學. 業安全衛生人員隱匿特定行為產生道德風險，對「自主管理」模式究竟產生的是助力或是阻力，這是本研究想探討的動機。而機關的檢查員雖然也有可能在自主管理模式. ‧. 中產生道德風險的問題，但是因為其業務及自身權責的關係，可能另外涉及第一線官. sit. y. Nat. 僚的自利行為，因自身所擁有的裁量權及道德風險，所產生利益交換的行為模式，較. io. n. al. er. 為複雜無法以單一理論，或單一層次做分析討論，於是不在本研究的範圍。. 貳、研究目的. Ch. engchi. i n U. v. 本研究希望藉由新制度經濟學中委託代理人理論，因締結契約後隱匿特定行為，將有利的結果導向己方，所衍生的道德風險。探討營造廠是否因此加入聯盟參與自主管理計畫，反而造成職業災害發生率未如預期下降的原因。將研究結果作為改進日後勞動檢查制度的立論基礎，並提出改進自主管理制度的方案，保障勞工權益，降低職業災害發生率。本研究理論上與實務上的目的分敘如下：. 一、理論上的目的 5.

(15) 本研究希望能透過與加入「臺北市營造工地自主管理策略聯盟」參與自主管理計畫的營造業，其負責職業安全衛生工作人員及主管與臺北市勞動檢查處檢查員做深度訪談，分析具強制性及管制性的勞動檢查業務，在運用放任性的自主管理政策工具時，是否於加入聯盟締結契約後，因資訊不對稱及隱匿特定行為產生道德風險？並探究未能達組織目標的原因？提出具體改進方案及修正政策工具方向，作為未來行政參考依據，增加政策工具使用的多元性。. 二、實務上的目的. 政治大的人員，於加入聯盟契約締結後因資訊不對稱或隱瞞特定行動，影響行為的轉變因素，立如能以道德風險理論研究分析，瞭解參與自主管理營造廠負責職業安全衛生工作. ‧ 國. 學. 探討勞動檢查運用自主管理績效不彰的原因，矯正營造廠商對自主管理的觀念，自動自發做好職業安全衛生工作，同時提出機關面對權力下放及責任移轉時政策修正方案，. ‧. 並經由輔導及宣導將勞動檢查自主管理的理念深植於廣大的勞工階層，使勞雇雙方都. sit. y. Nat. 能認同勞動政策、了解自身的權益，除能使機關更有效利用行政資源達成政策目標、. io. n. al. er. 提升行政效能，並能增進民眾對行政機關之正面認知，創造機關與人民雙贏的局面。. i n U. Ch. v. e n g研究方法第三節 chi 本研究試著從道德風險理論探討「臺北市營造工地自主管理策略聯盟」成員，參與自主管理政策行為的轉變，因此將採取質化的研究方式，較能深入瞭解相關人員在契約締結後是否產生道德風險，其個人心理層面影響行為因素，而採用的研究方法主要有文獻分析法、個案研究法與深度訪談法。. 壹、文獻分析法（document method）文獻分析法係透過蒐集、整理與分類之技術，將過去其他研究者、政府機關、網 6.

(16) 頁資訊與媒體等，所公開發表之文章、期刊、演說、計畫、法規或論述等資訊，進行系統性之分析與探討，歸納其研究或論述的結果與建議，可以用於掌握本研究相關議題的發展方向，並可將該文獻資料作為研究結果之參考依據。本研究將系統性的蒐集道德風險理論之中英文相關著作、期刊、論文，提出較完整之理論內涵；並參考相關政府資訊與學術著述，針對過去勞動檢查自主管理個案結果進行次級資料蒐集，觀察不同個案在道德風險理論模式下之因果相關性。. 貳、個案研究法（Case Study）. 政治大的真實生活內容。在研究中涉及描述性或解釋性的問題時，可以產生人與事的第一手立相較於其他研究方法，個案研究法的優點在於它能夠深入的檢驗，某一個案例內. ‧ 國. 學. 資訊。而且個案研究分析可以依靠多種技術，經由整個研究分析可以呈現，甚至可以預期研究的最初設計，協助建立一個能夠解決研究問題的論證（Yin, 2004）。另外一個. ‧. 優點可以掌握研究者與被研究對象間的互動，受脈絡影響的行動意義，歷程對生命現. sit. y. Nat. 象的影響及跨越生命個體的理解與詮釋（湯京平，2012）。由於個案研究方法具有快. io. er. 速及成本效益的優點，而且允許對情境作成印象式的分析，因此經常被使用在公共政. al. n. v i n Ch 本研究以臺北市勞動檢查處成立之「臺北市營造工地自主管理策略聯盟」自主管 engchi U. 策研究當中。. 理計劃為主軸，申請獲准加入的營造廠其職業安全衛生人員或主管及臺北市勞動檢查處的檢查員，為對象進行個案研究，將我國勞動檢查機構歷年有關之文獻、新聞稿、專案檢查及卷宗資料作進一步檢視及探討，結合訪談內容從中尋找有關自動檢查、自護管理到自主管理的相關資料，嘗試以道德風險為理論基礎，分析其影響行為轉變的因素及相關性。. 7.

(17) 參、深度訪談法（in-depth interview）深度訪談與單純訪談有很大的不同，深度訪談是要深入受訪者的內心世界，探究其真正的想法，得到更真實的資訊。而其目的在於解析訪談內容的真實意涵、衝擊影響、未來發展以及解決之道。因此，深度訪談的基本素養動力主要是來訪談者熱切探求事實的心理情境（萬文隆，2004）。深度訪談法其過程涉及多樣的經驗素材、多重的聲音、多元的方法理論與觀點視野，這種多重方法的共用更能加深研究的深度、嚴謹度與豐富性。將訪談的內容進行分類、詮釋與分析後，更能獲得訪談內容的真實意涵、影響、未來發展以及解決之道。（吳嘉苓，2012）。. 政治大勞動檢查機構檢查員之真實心理情境，以半結構性的問卷訪談方式，依照受訪者的回立本研究欲透過深度訪談方式，探究營造廠負責職業安全衛生工作的主管及人員與. ‧ 國. 學. 應與說出的故事而調整問題，將訪談內容進行分類、詮釋與分析後，以了解我國勞動檢查機構目前對自主管理政策之執行及議題設定，於自主管理計畫施行後，契約締結. ‧. 雙方是否產生資訊不對稱及欺瞞行為而影響績效，且探討其發生原因及後續因應對策。. sit. y. Nat. 由於訪談對象需為熟悉議題者，並盡可能包含多元背景，本研究擬就臺北市勞動檢查. io. al. n. 別進行訪談。. er. 機構相關檢查員、長官、加入聯盟其營造業負責職業安全衛生工作的人員和主管，分. Ch. 第四節. engchi. i n U. v. 研究內容與架構. 壹、研究內容雖然勞動部早期開始的自護制度1到後來制定的 OHSAS18001 及 TOSHMS 系統，. 1. 自護制度係行政院勞工委員會（現改制為勞動部），為鼓勵並輔導事業單位健全安全衛生管理體制，落實施行安全衛生自護制度，致力持續改進安全衛生設施，以防止職業災害發生，於民國 83 年 11 月 23 日行政院勞工委員會（83）台勞檢三字第 108970 號函訂定發布「事業單位安全衛生自護制度實施要點」，至民國 98 年 7 月 21 日行政院勞工委員會（95）勞安一字第 0950057209 號令發布自即日停止適用。該制度係參考美國職業安全衛生署（OSHA）所提出的自願保護計畫（Voluntary Protection Program, VPP）、南非共和國的五星評等系統及國際安全評分系統（ISRS），希望藉由輔導及獎勵方式，鼓勵事 8.

(18) 是類似自主管理的認證系統，其申請獲得認證的事業單位，僅被證明有自主管理的能力，還是需要接受勞動檢查機構的一般性檢查，並無例外情形。所以本研究聚焦內容於臺北市勞動檢查處所成立的「臺北市營造工地自主管理策略聯盟」，係因為臺北市長期以來，因工地文化、職業安全衛生工作、營造廠的規模等因素，都較其他縣市水準要來的高，所以才在民國 87 年創新的施行工地自主管理計畫，且目前臺灣的勞動檢查機構，亦僅臺北市實行營造業自主管理計畫。因此，本研究嘗試以道德風險理論為基礎，藉由臺北市勞動檢查處所成立的「臺北市營造工地自主管理策略聯盟」，其中自主管理政策未達組織目標為主軸，探討當. 治政大移轉，在委託人與代理人關係下，營造廠負責職業安全衛生工作人員，是否因資訊不立強制性、管制性規範運用自主管理政策工具，經與營造廠締結契約後，當權利及責任. 對稱而衍生行為的轉變，未達機關績效目標。主要研究問題如下：. ‧ 國. 學. 一、臺北市勞動檢查處成立「臺北市營造工地自主管理策略聯盟」的原因、背景及. ‧. 其運作模式？. 二、營造廠申請獲准加入「臺北市營造工地自主管理策略聯盟」後，參與自主管理. y. Nat. er. io. sit. 計畫，負責職業安全衛生工作的人員或主管，是否於契約締結後，因資訊不對稱隱匿特定行為而產生道德風險，將契約有利的結果導向己方？原因為何？產. n. al. 生道德風險的因素？. Ch. engchi. i n U. v. 業單位依其特性建立自主性的安全衛生管理機制，執行自我的安全衛生管理，以防止災害，發揮自行保護功能。（資料來源，勞動部勞動及職業安全衛生研究所） 9.

(19) 貳、研究架構根據本研究之研究動機、目的與研究方法所設計出之研究架構及說明如下：一、圖例左方為在委託代理關係下因社會環境、利潤、管理、企業文化及負責人價值觀念等因素影響下，加入聯盟的營造廠對勞動檢查自主管理計畫產生道德風險。二、圖例右方因道德風險之因素而影響勞動檢查機構推行自主管理政策之績效。. 立. 治政道德風險大. 自主管理績效. ‧. ‧ 國. 學. 社會環境利潤管理企業文化負責人價值觀念. 圖 1-1：研究架構圖. n. al. y er. io. sit. Nat. 資料來源：學生自繪. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(20) 第五節. 研究範圍與對象. 壹、研究範圍本研究欲以道德風險理論，探討臺北市勞動檢查處檢查員及加入聯盟的營造廠負責職業安全衛生管理人員與主管，在締結契約後其行為，如何及為何影響勞動檢查運用自主管理政策工具績效的原因和因素？範圍將界定在臺北市勞動檢查處及其創辦之「臺北市營造工地自主管理策略聯盟」中申請獲准加入的營造廠，並聚焦於聯盟中參與自主管理計劃的營造廠為主；研究對象為營造業參與自主管理計畫，並負責職業安全衛生管理人員或主管及臺北市勞動檢查處的檢查員。. 立. 貳、研究對象. 政治大. ‧ 國. 學. 本研究範圍界定在臺北市勞動檢查處及「臺北市營造工地自主管理策略聯盟」. ‧. 中申請獲准加入的營造廠為主，經篩選近年參與自主管理計畫營造廠中負責職業安全衛生工作的中層主管及工地現場安衛執行人員作為本研究訪談的對象，列表如. er. io. sit. y. Nat. 下：. 表 1-2：營造廠負責職業安全衛生工作受訪者. n. al. 代號. A. 職稱. 專長. 安衛管理員土木. C h 工作內容 engchi. v i n U近 5 年是否. 現場工地安衛督導及. 發生職災時工地. 發生職災. 等級. 是. 優等. 是. 優等. 是. 優等. 管理 B. 工程師. 土木. 總公司工程師、協辦安衛工作督導. C. 安衛副理. 土木. 總公司安衛督導及品質管理. 11.

(21) D. 安衛管理員工程. 總公司安衛管理工作. 是. 優等. 總公司安衛督導. 是. 優等. 總公司安衛督導. 否. 優等. 現場工地安衛督導及. 否. 優等. 總公司安衛督導及品. 政治大質管理. 否. 優等. 總公司安衛督導. 是. 優等. 管理 E. 安衛協理. 營建管理. F. 安衛經理. 機械工程. G. 安衛工程師土木. 管理 H. 安衛管理員土木. 土木. J. 安衛協理. 建築. 總公司安衛督導. 是. 優等. K. 安衛督導. 土木. 現場工地安衛督導及. 是. 優等. ‧ 國. 安衛主任. 資料來源：自行整理表。表 1-2（續）. er. io. sit. y. Nat. 管理. ‧. I. 學. 立. al. n. v i n Ch 其次，臺北市勞動檢查處負責營造業自主管理計畫輔導的科長及曾經主責承辦 engchi U. 過自主管理計畫的檢查員，作為本研究訪談的對象，列表如下：表 1-3：機關承辦自主管理計畫受訪者代號. 專長. 是否為自主管理計畫承辦人. A. 水利土木. 是. B. 建築安衛. 是. C. 土木. 否. D. 土木. 是資料來源：自行整理 12.

(22) 第六節. 研究限制. 本研究僅針對臺北市勞動檢查處的檢查員及其創辦之「臺北市營造工地自主管理策略聯盟」中，營造廠負責職業安全衛生工作的人員和主管為對象，而其勞動人力資源、組成結構及學歷素質與本國其他縣市及其不同行業之性質、類型不盡相同，研究之結果能否類推至其他縣市或其他行業，仍有很大的探討空間。此外，自主管理計畫自民國 87 年實施至今，近 5 年之前的資料已依機關檔管法規定銷毀，且未電子化的結果，相關統計資料無法取得。最後，受限於年代久遠，早期計畫實施的原因與執行的情形，受訪者可能僅憑記憶中的印象回答，無法得知或詳細說明當時的情況。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(23) 第貳章. 文獻回顧. 本研究希望藉由道德風險理論，探討勞動檢查業務運用自主管理政策工具影響績效的原因及因素，並提出相對應之改進建議方案及修正政策工具方向；在有關文獻探討一章則，分別以勞動檢查業務運用自主管理政策工具相關實證研究及道德風險理論加以整理分析探討。. 第一節. 勞動檢查自主管理. 較早針對勞動檢查業務自主管理相關研究，為營造業工地安全衛生管理系統應. 政治大. 用 OHSAS 18001 之研究，其研究蒐集各國營造業職業災害發生狀況、調查分析比較. 立. 日本營造業安全衛生管理制度之優點與做法，研究結果提出自主管理制度的因應對策. ‧ 國. 學. 與修訂方案，希望能使管理系統不斷地持續循環改善，提升工地安全衛生管理水準（鄭謀至，2003）。再者為我國營造業安全衛生與管理制度之研究，其中討論我國行政院. ‧. 勞委會（現改制為勞動部）的自護管理機制 OHSAS 18000 制度，除為因應國外安全衛. y. Nat. sit. 生管理制度等相關措施修改而制定，並藉以強化國內事業單位之安全衛生工作及檢查. al. n. 乃平，2004）。. er. io. 人力不足之情形；其研究結果探討並比較不同的制度優缺點及提出改進建議方向（張. Ch. engchi. i n U. v. 另外一項針對我國早期推行職業安全衛生自護制度之調查研究，其動機係因政府在無法增加勞動檢查人力的情形下，探討行政院勞委會（現改制為勞動部）公佈實施職業安全衛生自主管理系統的自護制度，除了政府與事業單位外，結合第三方獨立組織的資源及善用降低保險費，並在事業單位提出自主改善計畫後，可免受政府檢查等優點，經審查核可後發給 2 年自護單位的認可；相關研究並針對自護制度本身審核過程的評分標準、分數比對、評鑑人員數、作業管制措施內容及依不同行業性質等提出修正建議（吳建朝，2005）；亦有在『解構』與『重構』台灣營造業的職業災害的研究中，聚焦於臺灣營造業的「轉包」機制，影響營造業基層勞工在工作上所產生的職業 14.

(24) 安全衛生危害，並對目前營造業職業安全衛生工作提出，未實施安全教育訓練比例偏高、機關勞動檢查效果不彰及自動檢查的迷思三項改進建議及注意事項（蘇宜士， 2005）。其次亦有以某工業園區為例，針對承攬的包商在職業安全衛生工作上的自主管理做調查研究，在事業單位的經營策略及層層轉包分工的大環境下，為解決人力不足的問題而委託承攬包商提供服務，但承攬公司因組織規模小，職業安全衛生工作的自主管理能力不足，往往無法有效兼顧法律規定而產生職業災害；經以量化問卷調查研究分析顯示，員工規模較大、資本額較大或取得國際驗證者，職業安全衛生自主管理工. 治政大人以下者，由負責人兼任居多，其職業安全衛生自主管理工作當然比較差；員工規模立作做得較好；有近 8 成之職業安全衛生管理人員須兼任其他業務，而員工規模在 10. 在 50 人以上者，以專任者居多，其職業安全衛生自主管理績效就比較好（楊豐州，. ‧ 國. 學. 2008）。. ‧. 類似的研究另有以某工業園區為例，對承攬商安全衛生自主管理調查之探討，以行政院勞工委員會（現改制為勞動部）後來推動的兩套自主管理系統 OHSAS 18001 及. y. Nat. er. io. sit. TOSHMS 為績效評估指標；研究經實證分析後發現，以「安衛法規符合性」、「危害鑑別與管制」與「缺失改善與追蹤」3 個主要評量構面來印證該系統之要求程度，建議. al. n. v i n 相關業者於推行自主管理系統選擇績效指標時，除法規所要求制式之被動式指標外， Ch engchi U 應重視作業危害評估及風險管控等其他相關的主動性績效指標，並訂定輔以對相關作業風險改善及管控措施的追蹤稽核績效指標，以落實自主管理系統 PDCA 流程規範持續改善之要求（周大義，2013）。而其餘有關勞動檢查自主管理之研究，有探討營造業承攬事業單位間的職業安全. 衛生管理問題（蘇炯明，2001）、針對未來職業安全衛生法律立法趨勢提出建議（林佳潾，2002）、營造工程中有關職業安全衛生檢查與防災策略之研究（潘儀聰，2002）、公共工程職業安全衛生管理系統運作的缺失及建議（李文進，2003）、亦有僅針對橋樑工程之職業災害安全管理作分析（陳建安，2008）、承攬作業安全衛生管理的探討 15.

(25) 、港區公共工程安全管理機制的研究（林彩琴，2011），大致上皆對（范南鵬，2010）自主管理機制抱持正面的態度，不論直接研究或間接探討，均肯定勞動檢查業務運用自主管理政策工具之必要性及有效性。綜上所述，以往有關勞動檢查自主管理之研究多集中於政策工具制度面的探討，所提出的建議方案及改進措施，亦僅針對行政院勞工委員會（現改制為勞動部）早期所創設之自護制度及近年自主管理系統 OHSAS18001 和 TOSHMS 制度本身作檢討，以次級分析法或問卷調查法聚焦於該制度本身所應增加之檢查項目、人員審查的程度或作業管制措施內容等作分析，所提出之研究結果大致上均肯認自主管理對勞工安全. 治政大研究運用道德風險理論，針對機關勞動檢查人員及營造業職業安全衛生主管或人員，立衛生之成效，建議對目前自主管理制度本身做微幅修改即可；但目前尚未有任何相關. 在勞動檢查自主管理制度下的行為與態度作分析研究。因此，本研究試圖以道德風險. ‧ 國. 學. 理論，探討委託代理關係下契約締結後，人員的行為因素如何影響自主管理績效，這. ‧. 些影響自主管理績效的原因如何產生，在進行深度訪談法及文獻分析法後，整理頗析相關變因，除可提供學界不同的研究方向外，亦希望能提出其中的改進之方案，供日. y. Nat. n. al. er. io. sit. 後各領域提供參考依據。. i n U. Ch. v. e n g道德風險第二節 chi 道德風險屬新制度經濟學（The New Institutional Economics）下委託人與代理人理論（Principal-agent theory）中，因資訊不對稱所產生的契約問題，在契約訂定之後刻意隱藏特定資訊，以欺瞞的活動或行為，將契約有利的結果導向己方。而相關的研究大部分集中於保險業務中，因資訊不對稱所產生的道德風險行為，探討詐欺行為之防制和保險單內容改進的研究；其次，在金融治理下如何分配盈餘或金融控股公司內部權力結構；亦有，研究證券、投信或銀行業在交易行為中因資訊不對稱所可能產生的弊案；最後，少部分研究範圍在健保給付、失業保險或美國次級風暴等相關分析。目 16.

(26) 前道德風險理論之研究都集中在經濟或財政相關領域，尚無專門研究政府管制性政策相關期刊論文。以下就道德風險的立論基礎、產生原因、影響因素及防範機制等項目作為分析整理。. 壹、道德風險的基礎新制度經濟學者假設人是自利的（self-interested）、理性的（rational）與可以自己決定事物的（self-determinant），而為了處理集合行動（collective action）、事物的不確定性與昂貴的資訊成本等所發生的議題，藉由制度的設計，建立人與人之間的互相信賴. 政治大資訊成本所產生的關係，其中包括三種論述觀點，為交易成本理論（Transaction cost 立. 根基或監督協調的功能。而由 Coase 最先所提出該理論的內涵主要在探討交易過程與. ‧ 國. 學. theory）、財產權理論（Property rights theory）及委託人與代理人理論（Principal-agent theory）（徐仁輝，1995）。. ‧. 其中道德風險發生在委託人與代理人理論下，在探討相對人間因資訊不對稱. sit. y. Nat. （asymmetric information）所產生的利益衝突，即代理人利用本身所擁有的充分資訊，. io. al. er. 為增加自身的利益，在的結契約後隱匿特定行為謀取委託人的利益。也因此在委託人. v. n. 與代理人之間為了利益，因資訊不對稱矇騙委託人，而產生了道德風險的現象（Braun. Ch. engchi. & Gilardi, 2006:3，轉引自孫瑋，2008：1-35）。. i n U. 委託-代理理論的核心概念、分析單位及行為假設等所產出的契約問題而造成的道德風險，整理如下表所列：表 2-1：代理理論之分析項目核心概念. 如何決定最有效率的契約，以規範委託-代理之間的代理關係?. 分析單位. 委託-代理之間的契約. 17.

(27) 行為假設. 1.自利動機（self-interest） 2.有限理性（bounded rationality） 3.規避風險（risk aversion）. 組織假設. 1.組織成員之間存在目標衝突 2.效率（efficiency）是衡量組織效能（effectiveness）的標準 3.委託-代理之間資訊不對稱. 資訊假定. 將資訊視為一種可購買的商品. 契約問題. 代理上的：1.道德風險（moral hazard）. 政治大. 2.逆向選擇或反淘汰（adverse selection）問題範圍. 立. 委託-代理之間有目標衝突及風險偏好的差異. ‧. ‧ 國. 學. 資料來源：Eisenhardt (1989)，轉引自，林柏兆（，2003：表 2-1（續））. 貳、產生道德風險的原因. y. Nat. io. sit. 而無論是公、私部門或是非營利組織的營運或運作模式，都牽涉到授權或權力下. n. al. er. 放（delegation of power）的問題，亦是擁有權力的人委託其他相關業務的人，代替其. Ch. i n U. v. 執行所交辦的任務或功能，代理人是依據委託人所交付的目標或任務，採取必要的作. engchi. 為以完成所託付的工作（廖坤榮，2005：83-112）；而依理論在此種委託與代理的合約關係下，其原始基本內容即應是規範委託人與代理人為了雙方的利益，在所約定下所應該從事的行為活動，且在活動結束契約完成後，應給付給對方的報酬。而在實際的交易過程中，當代理人為委託人工作，代理人非常有可能依照自己的利益來活動，並因此放棄委託人的利益，所以在委託與代理關係下卻也衍生道德風險。道德風險所敘述的就是由理性自利的個人受利益等各種因素的引誘，在資訊的不對稱和監督的不完全情形下，藉由違背有關誠實信用的一般行為標準，藉由減少自己成本的投入，或者採取機會主義的活動來達到自我效用大化（易珉，2008）。 18.

(28) 因此，任何的組織管理與政策執行普遍存在著委託代理行為，該契約行為所產生的道德風險常發生在監督不完全的情況下，而監督不完全經常是因為資訊不對稱，或是隱藏性資訊與行動所造成。換言之，政府管制政策中，道德風險來自政府管制失靈的結果，在政策執行的過程當中，政策利害關係人藉由隱匿特定的資訊與行為，將有利的結果導向自己，在理性自利的基礎上從中獲取利潤，造成管制性政策的失敗；這些問題通常都會直接或間接升高組織或政策執行過程的交易成本，降低組織績效。. 參、道德風險的影響因素. 政治大與合約原本預期的結果產生並擴大損失。而這些原因多半是委託人或代理人，因社會立. 影響道德風險的因素通常係指可以產生或增加風險事件（peril）的原因，而使得. ‧ 國. 學. 環境等影響或其原本性格所引發之疏失或不誠信的心理作用所導致。（鄭燦堂，2007）；而道德風險所產生之型態，也會依據地區性的經濟條件、文化內容或社會背景之差異. ‧. 而有所不同，而道德風險的問題長期以來也影響著合約的交易成本，是經營者或雇主. sit. y. Nat. 在締結契約及履約的過程中所最關心的議題。（吳燦濱，2004）。. io. er. 另外專就以社會環境、教育程度及個人文化等項目探討道德風險影響的因素如下；. al. v i n Ch 影響著組織員工的職業道德標準。如歐、亞國家，或發展中國家及已開發國家等，因 engchi U n. 首先，因社會環境的不同因素而對一般道德價值觀點的不同標準，在非常大的程度上. 不同社會環境所衍生的道德價值觀點差異，就會造成組織員工產生不同的道德層級差異。其次，在社會信用系統的有效性上而言，如果個人信用紀錄的記錄系統很齊全，在某人做了違背職業道德的活動，其個人在信用紀錄的系統中就可以找到資料，便可依據該資料在某種較高的程度上減少組織的道德風險。再者，以國家或地區的教育程度越發達普遍，組織中的個人其整體對信用的素質水準就會越高，相對於組織的道德風險便會減低。另外，如果組織中的文化比較廉潔清明，其負責人可以親自做好模範，在上行下效的氛圍下，那麼組織中的道德風險也會較低。最後，個人對其工作價值觀 19.

(29) 念的認識和態度．包括工作滿意度，職業生涯規劃，以及個人的專業素質、身體及心理成熟度、人際關係等，亦是影響道德風險發生的變項之一。（劉默源，2009）. 肆、道德風險的防範不論是政府單位或企業組織都必需有防止道德風險的機制，從而在新制度經濟學理論基礎的委託與代理關係下，可以確保政策正確的被執行與保護企業自身的利潤。而其中常用的方法之一，就是改變制度的設計，使用風險管控的概念，先提供不完整的利潤與代理人，待政策或契約確實被履行後，再支付餘款。另一種防範道德風險的. 政治大契約內容的設計，另一方面應獲取正確的隱藏訊息，以防範道德風險。立. 方式就是想辦法取得隱匿的內幕消息。（Harford, 2006）；從這角度而言，一方面改進. ‧ 國. 學. 另外，可以提高組織中相關負責業務人員的道德素質，作為防制因為相關人員隱匿資訊所產生的道德風險；而防範相關負責業務人員的道德風險可從幾個方式來做，. ‧. 首先加強員工的職業道德教育訓練，提高職業道德的素質。再者為創造和形成良好的. sit. y. Nat. 企業文化，並提升員工對企業的忠誠度。最後對員工的業務活動作嚴格的限制和授權，. io. er. 以控制和降低道德風險的發生及其影響程度。（鄭鳴，2005）。. al. v i n Ch 人管理結構和內部控制機能外，並應嚴格施行企業內部的各項管理章程與制度，而且 engchi U n. 再者也有從基金投資企業的角度提供道德風險的防制方式，除了應建立完整的法. 提高員工的職業道德教育，強化組織內部的管理機制，以體制、管理及規範等不同層面來防止道德風險的發生。（何孝星，2003）最後以一般企業組織面臨道德風險所應採取之防範方式有下列幾點：一、建立以人為根基的管理觀念，可以改造優良的工作環境，加強企業文化的內涵，營造融合的組織中人際關係，並提高相關人員的認同感與歸屬感，就可以提升相關人員的工作滿意度，從而降低道德風險發生的機率。二、設立各種防範機制，擴大對相關人員的平時考核，強化對相關人員的監督與管理，通過各種規章制度的拘束來降低道德風險。 20.

(30) 三、增加激勵的誘因可以使相關人員從事主管所希望的活動，以「納許均衡」的立論基礎，增加員工如果發生道德風險所必須付出的成本。這樣就可以讓相關人員選擇迴避道德風險為自身帶來增加的成本。也可以嘗試透過隱性與顯性的激勵方式改變「納許均衡」中的變項。例如在隱性的激勵項目，可從參與活動所附加的價值、名譽得喪的力量、情感或失去工作的壓力等幾個面向著手。而在顯性的激勵項目，可以提高相關人員的薪資收入與其福利待遇層面，使其如果因為自己的行為而產生道德風險的話，在失去工作後也會失去高所得，從而選擇不為道德風險的活動。（劉默源，2009）. 伍、營造廠特殊不同層次的道德風險治. 立. 政. 大. 方法論的個人主義（Methodological Individualism）其假定只有個體（個人）具有. ‧ 國. 學. 賦予價值或認知事物的能力，而全體（組織或社會）只是許多個體的加總集合體，原則上沒有賦予價值或認知事物的能力；因此，在社會科學的應用上，其不贊成以群體. ‧. 作為研究對象，因為群體等於個體的加總，所以，在研究或探討社會的現象或發展歷. sit. y. Nat. 史上，其實都是人與人基於某種利益或因素，在社會活動的過程中互動並相互影響的. io. er. 結果；因此，社會全體的利益即為個體個別利益的加總，全體的結果即為個體互動並. al. v i n Ch 而在所有企業組織都以利潤至上的動機下，本研究中營造廠加入聯盟參與自主管 engchi U n. 相互影響的加總結果，故研究者應將個體視為基礎的研究單位。. 理計畫，未達組織績效，可能涉及綜合因素，如利潤、制度、企業文化、社會環境或層層轉包等問題。因此，以企業中的個體為研究對象，如個別營造廠內的負責人、工地主任或安衛人員所產生道德風險，與中、下游承包商因層層轉包所產生的道德風險，因每個人在其職務上對於賦予價值或認知事物的能力皆不同，藉由道德風險理論中個人係理性、自利及可自決的觀點，從個別層次的觀察與分析討論到集體層次的適用類推，在不同的層次、相異的工作性質、主動與被動的生態環境或教育文化之行為態度等影響，也產生了不同層次與程度的道德風險行為。 21.

(31) 第參章. 個案分析. 以下就深度訪談法利用半結構性的問卷，篩選加入自主管理策略聯盟的營造廠中，參與自主管理計畫較具規模且參與較久，負責職業安全衛生管理主管與人員和機關中承辦自主管理計畫業務的長官及檢查員們，依其訪談內容做分析與解讀，探討營造廠加入自主管理的原因及前、後的成效與執行職業安全衛生檢查業務上的轉變。. 第一節. 營造廠參與自主管理計畫的原因. 治政大經分析受訪者的訪談記錄，彙整營造廠加入聯盟參與自主管理計畫的原因分敘如立. 下。. ‧ 國. 學. 營造廠加入聯盟的原因，某部分是針對聯盟中所提供年度優良工地的觀摩活動，. ‧. 在觀摩中能進一步與同業互相學習與交流，獲得較新的知識。其次，有少部分的原因是聯盟中所提供的其他服務，如職業安全衛生災害預防資訊、宣導、研討會或教育訓. y. Nat. er. io. sit. 練等服務與活動。. 加入聯盟參與自主管理後，可以相互觀摩學習，擷取業界其他的優點，很. al. n. v i n 多東西自己再怎麼思考，再怎麼想，也不一定能想出解決辦法；但是你去 Ch engchi U 觀摩別人的工地，一看就知道，這麼簡單的事為什麼我想不到，所以你很多東西可以擷取別家公司的長處來補自己的短處，大家互相學習觀摩再成長。（營 F）而不論是從民國 87 年就已經加入自主管理計畫的營造廠，或是自民國 100 年自主管理策略聯盟成立以後才加入的營造廠，一般來說大部分的受訪者表示，加入聯盟參與自主管理計畫的原因，除了配合與支持機關所推動的業務之外，最主要的原因還是希望能降低被機關勞動檢查的頻率，甚至不要被機關檢查。因為，礙於工程進度的執行，部分安全衛生設施並無法配合進度即時做好，而如果在工程施作的空窗期，被 22.

(32) 機關檢查員檢查到缺失，檢查員依據法令於現場處以營造廠停工或罰鍰的處分；被罰款的話可能只要繳交罰金就好，但如果被停工的話就要經現場工地改善後，向機關申請復工，在機關檢查員複查確認安全無虞之後，才可以復工繼續施作工程；因此，被停工的結果不但影響工程進度，也增加許多的人力及物力的成本浪費。而加入自主管理計畫的話，對營造廠而言，以往像這樣空窗期的缺失就可以自己掌控，不受機關檢查的壓力，能讓工程進度較順利進行。也因為如此，大部分的營造廠在不增加經營成本與減少被停工、罰款的誘因之下，加入自主管理計畫，躲避勞動檢查。因為我們加入這個計畫，不像之前參加甚麼金質獎或金安獎要多花很多錢，. 治政大反對啦！因為你上班 8 小時都是你份內工作，假設多花很多錢要做那種安立參加自主管理只是要多花時間而已。如果多花時間的話，一般老闆是不會. 衛的設施、設備或人力的話，老闆會反對。（營 A）. ‧ 國. 學. 那當初大家的理念是不謀而合啦！檢查員不來檢查，那相對被罰款或被停. ‧. 工的機會也少，我們也盡量說能夠自己把工地管好，勞動檢查處也希望這樣子，那他就有多餘的人力去做有效的分配，所以成立的會議上大家就有. y. Nat. er. io. sit. 一個共識。（營 F）. 而這樣的結果與機關當初設計的計畫，希望營造廠真的自己做好職業安全衛生工. al. n. v i n 作，天差地遠，以至於自主管理計畫一開始，部分營造廠就以錯誤的觀念在執行，所 Ch engchi U 以到最後還是無法真正落實自主管理的理念，加入聯盟參與自主管理計畫的營造廠，還是發生蠻高頻率職業災害的原因之一。. 第二節. 營造廠的負責人對參與自主管理計畫前、後的態度. 無論是否重視職業安全衛生工作，營造廠的負責人，不因參與聯盟加入自主管理計畫後，其態度有所轉變。 23.

(33) 依據大部分的受訪者表示，營造廠的負責人並未因加入自主管理計畫，而在前、後的態度或行為上有轉變。一般而言，負責人還是以公司整體的利潤為最主要的考量，但矛盾的是也不希望轄下的工地發生職業災害事故。我個人覺得老闆態度應該都是一樣啦！因為他最主要是希望工地不要發生事情！只要工地不出事情，態度都一樣啦!。（營 B）而經訪問部分未加入自主管理計畫的營造廠，就算因為現場工地的職業安全衛生工作發生缺失，遭受機關的裁罰，也不會影響負責人的態度；因為，大部分的營造廠會另外訂定契約，將罰款轉嫁給中、下層的承包商，這些承包商再轉嫁給基層的勞工，. 政治大. 由基層勞工負擔營造廠在職業安全衛生設施、設備或管理上的缺失責任，最後受害的還是這些基層勞工。. 立. 其實我覺得這方面對老闆而言只是多加入一種活動而已，講難聽一點，如. ‧ 國. 學. 果被勞檢處罰錢，也是轉嫁到下包啊！所以罰錢對他來講，比較沒有甚麼. ‧. 特別的感受吧；因為我們的合約也都載明，你下包相關的安衛沒做好或是甚麼，被罰錢還是扣下包啊！檢查員來就是罰勞工，最後累的還是工人，. y. Nat. er. io. sit. 最後受傷的還是工人，他每個月也才賺多少錢而已，被罰一次 3 萬、6 萬，還是都轉嫁到勞工身上，公司不會那麼好心幫他出錢。加入前、後老闆的. al. n. v i n 態度都一樣，會支持的還是會支持，講都說很支持啊，其實以不發生職災 Ch engchi U 為主，大家都謹守這一塊啊！就配合機關啦！怕不加入的話，講難聽一點會秋後算帳之類的吧。（營 G）而其中少部分注重企業形象或將利潤置於次要考量的負責人，才會真正重視現場工地的職業安全衛生工作，而重視安全觀念的負責人，因為原本就很重視職業安全衛生，維護勞工的生命安全，所以對這些營造場的負責人來說，職業安全衛生工作已經做得很好，所以參與自主管理計畫前、後的態度也沒有多大的改變，甚至認為自己已經可以把工地的職業安全衛生工作做好，不需要加入聯盟參與自主管理計畫。原本機關希望藉由營造廠參與自主管理計畫，做好現場工地的職業安全衛生工作， 24.

(34) 進而帶動營造業界的自我榮譽感，讓營造廠的負責人能自覺、自動自發，促使公司整體提升工安文化，進而保障基層勞工的安全，但是因為負責人的態度並未因此而有所改變，以配合機關政策，未增加公司負擔的心態參與計劃的結果，所以整體職業安全衛生也沒辦法提升。我們公司老闆之前他就有認知說，形象跟工期其實也都很重要，所以老闆還是希望公司能加入；加入前、後態度是沒有甚麼差別，因為既然政府機關有這種要求，我們就加入配合，而且其實對公司也沒有影響，沒增加公司多少負擔，所以老闆就認為應該沒有差。（營 C）. 治政大度，老闆的支持程度到哪裡，你的政策就可以推動到哪裡，老闆如果都在立. 一個勞安政策推動的成敗，最主要是最高層，就是公司負責人老闆的支持. 虛應故事的話，你的安衛政策都也是在做表面，所以這個老闆的支持度很. ‧ 國. 學. 重要（營 F）. ‧. 營造廠參與自主管理計畫前、後安 n. al. er. io. 全衛生業務執行情形. sit. y. Nat. 第三節. i n U. v. 對已具規模且資源豐富的營造廠，加入自主管理計畫前、後，並不影響其職業安. Ch. engchi. 全衛生工作執行情形。另外，根據大部分的受訪者表示，在加入計畫後，安衛工作確實有鬆懈的現象，而現場工地的職業安全衛生工作執行情形，實務上依不同的工地主任有不同的執行結果。一般而言，已經具有一定規模，總公司內部有獨立職業安全衛生稽核單位的營造廠，原本公司到轄下各個工地稽核的頻率，就已經超出機關平時要求的查核頻率。因此，這些較具規模的公司在參與自主管理計畫前、後的職業安全衛生自主稽核執行情形，並沒有太大的不一樣，一般在做例行性稽核時，僅只是多填 1 份機關要求的表格而已；而稽核工作只是把原本機關的檢查工作，改為由總公司負責職業安全衛生業務 25.

(35) 的部門來檢查。也因為是由總公司的人員到現場工地實施稽核，所以對現場職業安全衛生工作執行人員或對工地主任來說，相對比機關檢查員到現場查核，可能直接開罰或停工的壓力會小一點，也就造成現場人員在安衛工作上開始鬆懈；而依受訪者表示，只有公司與現場負責職業安全衛生業務的人員工作量增加，工地現場施作實際情況並沒有受影響，而且營造廠負責職業安全衛生人員並不是真正的專責專任，公司還是會推派其他業務給這些人做。也因為公司看的是結果，所以如果工地平常都沒出事，負責人會認為這是好的職業安全衛生人員，負責人並不會關心其平常上班的情形；但是如果工地出事了，負責人便會認為之前在安全衛生工作上，執行的不確實。. 治政大工，我的工作就是這樣子而已沒有其他壓力，這樣才有可能可以落實，要立除非就像獨立勞檢的單位，沒有這個壓力啊，看到不合規定就開罰或者停. 不然每個工地的勞安，只是依規定去設置，然後盡量去執行，成效還是有. ‧ 國. 學. 限。（營 G）. ‧. 因此，機關的檢查次數變少或都不檢查，工地現場的安衛工作，就會變的比較鬆懈，相對的風險就會提高，也容易使勞工暴露在高風險的環境，而造成職業災害發生. er. io. sit. y. Nat. 率增加。. 因為如果營造廠一但升為優等的話，沒有被檢查員督導檢查，因為沒有罰. al. n. v i n 鍰停工的壓力，所以他們有時候態度會轉為比較消極，那在執行層面上就 Ch engchi U 會比較鬆散。因此，參與自主管理的工地，他可能認為檢查員不會過來，所以他們就是會逐漸去鬆散管理，會帶動一些比較不好的氣息，造成基層勞工他認為你沒在管，他當然就會跟著鬆懈。（檢 B）甚至總公司的安全衛生主管會變相鼓勵轄下的工地，加入自主管理計畫化後，就不會被機關勞動檢查。所以現場工地人員也會誤認為加入計畫後，機關的檢查員就不能進入工地檢查。這樣錯誤的觀念，也是造成現場工地安全衛生工作鬆懈的重要原因。蠻常看到就是營造廠加入得到優等以後，就認為說檢查員不應該來檢查，好像覺得拿到護身符，這個是機關不期望的。也有些營造廠的工安部門可 26.

(36) 能會用這樣來鼓勵工地。就跟工地說，你盡量做的好的話，拿到優等或是特優就不會被檢查也不會被處分，工地也就認為說我已經拿到特優了，檢查員就不應該來檢查。實際上並不是這樣子，如果說檢查員有經過他不主動去檢查，但是如果看到一大堆人都沒有戴安全帽，或是說安全設施很明顯沒有做好，檢查員還是可以進去檢查。（檢 C）另外一個在執行上很嚴重的缺失，是原本資源就較缺乏，加上人力不足的中、小型營造廠所承攬的工地或建案，這些中、小型的營造廠沒有獨立負責職業安全衛生稽核的單位或部門，僅靠現場執行職業安全衛生工作的人員，這樣的中、小型營造廠為. 治政大員要管理 2 到 3 個工地，無法專責專任，管理上當然不確實。事實上，一般這樣的工立了節省成本，也僅聘佣符合工程契約規定的安全衛生工作人數而已，而且一個安衛人. 地其職業安全衛生業務都是由現場工地主任在做，也因此這樣的營造廠對職業安全衛. ‧ 國. 學. 生這一塊就較鬆懈，也沒有參加機關自主管理的能力或意願。. ‧. 綜合而言，目前臺灣的營造廠還是以利潤為主。自主管理工作僅止於總公司負責職業安全衛生主管或人員的文件作業，很少營造廠有真正落實到現場工地，所以實際. y. Nat. er. io. sit. 現場工地施作的人員，並沒有因為加入自主管理計畫後受到影響。根據大部分的受訪者表示，一塊工地的職業安全衛生工作，主要是因現場工地主任而異，雖然不是普遍. al. n. v i n 的現象，但是同樣一家公司不同的工地，會因為不同的工地主任，其職業安全衛生工 Ch engchi U 作的績效會不一樣。我們經常碰到的，就是說某一小包商，在某公司的工地，職業安全衛生工作都做得好好的，為什麼換了一個工地就不一樣，就都不做了。這些小包就直接講說，這個工地主任他就不要求，沒有在要求我為什麼要做，這個都一定是配合營造廠，你營造廠有要求他就會配合。（檢 C）. 27.

(37) 第四節. 基層勞工對自主管理的看法. 整個自主管理計畫經過深度訪談的結果，也只有營造廠內部中、基層負責職業安全衛生主管或人員在執行，計畫並未向下深根，一般基層勞工都不曉得有這樣的計畫。因為，中、下游承包商並沒有直接接觸到自主管理計畫，營造廠也不會主動跟承包商說明；而經受訪者表示，基層勞工在自主管理工地工作久了，大部分都會察覺，檢查員都沒來檢查，安衛工作就會開始慢慢鬆懈下來，之後就會變成是工地管理上的大問題。因此，自主管理計畫無法真正落實，也無法要求基層勞工依計畫執行，且中、下游承包商常常便宜行事，當被要求時會向營造廠編一套理由，認為之前沒嚴格要求都. 政治大職業安全衛生工作越是反彈。因為，基層勞工對工程施作的通念很單純，就是要趕快立. 沒出事，或是安衛工作並不是承包商需要執行的，而且只要越下包，承攬再承攬，對. ‧ 國. 學. 做完才會有錢拿。. 但是工人其實他們也是互通，他在這個營造廠做，他其實也在那個營造廠，. ‧. 他大概都知道，只是說看工地有沒有要求，工地有要求，他就跟著做，沒. sit. y. Nat. 有要求，其實工人就是散。例如說到竹科、南科或中科工作，工人就會知. io. al. er. 道要配合園區內的要求，因為業主會有這樣的要求，工人到了臺北市，他. v. n. 知道臺北市的要求會比較嚴格，自然而然就比較自愛，所以這完全是造成. Ch. engchi. 的風氣跟形象的感覺。（營 C）. i n U. 根據現場負責職業安全衛生工作人員的訪談結果，跟工地的基層勞工要求職業安全衛生工作是無法落實的，一般基層勞工尚無職業安全衛生意識，僅處於被動地要求執行，而且營造廠參與自主管理計畫，對基層勞工來講一點影響都沒有，也不會因為這樣而感到榮耀，基層勞工只怕被機關勞動檢查罰錢或停工。. 28.

(38) 第五節. 小結. 整體來說，自民國 87 年實施的自主管理計畫到後來成立的聯盟，營造廠加入的主要的原因是為了避免被機關勞動檢查，減少被開單罰款的機率，其次是為了配合政府的政策，不希望被列入黑名單。少部分已具規模，資源較豐富的營造廠是否加入自主管理計畫，對自身原本的工地稽核業務並不受影響；對中、小型營造廠而言，因自身資源及條件不足，也無法加入聯盟參與自主管理計畫。而整個自主管理計畫，大致上只有營造廠中、基層負責職業安全衛生工作的人員在執行，營造廠的負責人或基層勞工，大部分並沒有因為加入聯盟參與自主管理計畫而變得比較積極或認真。很重要. 政治大而臺灣目前大部分的營造廠，對於職業安全衛生工作較為被動，在大環境以利潤立. 的是，營造廠負責人或現場工地主任的態度，強烈影響整個職業安全衛生的工作。. ‧ 國. 學. 為導向的前提下，被機關檢查到缺失後，才會改進或增設安全設施、設備。部分營造廠在加入自主管理計畫之後，因為總公司內部會派人定期去稽核，而且勞動檢查處的. ‧. 科長或技正也會定期去輔導其成果，在職業安全衛生工作的執行上，會轉變為比較自. sit. y. Nat. 動一點。而部分營造廠當初加入的目的，僅希望藉由升等讓檢查員減少去工地檢查的. io. er. 次數，係為了要避免被處分，所以加入歸加入，現場執行工作一樣沒有明顯改變。. al. v i n Ch 在加入自主管理計畫後鬆懈了職業安全衛生工作，就會增加工地的風險，造成高比例 engchi U n. 因此，加入聯盟參與自主管理計畫的營造廠，究其目的如果僅係為了規避檢查，. 職業災害的發生。所以，機關因檢查人力不足，沒辦法常常到工地稽核或輔導，所以實施自主管理計畫；但營造廠係為了規避檢查為目的，在與機關締結契約參與自主管理計畫後，機關授權委託營造廠做自主稽核；在資訊不對稱，監督不完全的情況下，營造廠就會隱匿特定行為，節省職業安全衛生設施、設備或工作的支出和執行，也因此產生了道德風險，造成加入聯盟參與自主管理的工地，佔歷年營造業發生職業災害偏高的比例，不符合機關當初設計的績效目標。而道德風險的發生，經分析結果依不同的層次有不同的結果，就營造廠中不重視 29.

(39) 職業安全衛生的負責人而言，確實發生了道德風險的行為，加入聯盟參與自主管理計畫係為了規避勞動檢查，減少成本的支出；而中、基層職業安全衛生人員或主管，則要依個案而定，非全部發生道德風險行為，認真負責的安全衛生人員，受限於職等、預算或工期等各種壓力的限制下，僅得依計畫執行安全衛生工作，較無涉道德風險行為；而中、下游承包商因未加入自主管理計畫，而其自利的行為主要受層層轉包的因素所影響，在要求利潤極大化的前提下，形成其不重視職業安全衛生工作的變項較大；在最基層的勞工因為也未參與自主管理計畫，僅是被動的接受檢查，受承包商及營造廠的指揮監督，並無道德風險行為產生。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 30. i n U. v.

(40) 第肆章. 日本的勞動檢查. 臺灣的勞動檢查制度大部分是模仿日本的制度，包括本研究所討論的自主管理制度，但是在模仿及學習過程，卻無法達到像日本一樣的績效與水準。因此，本章節就以日本的勞動檢查制度及其自動檢查的執行成果作分析與討論，作為臺灣制度的比較基礎。以下將就政府制度、法律條文及日本營造廠職業安全衛生制度來做討論。. 第一節. 日本政府勞動檢查制度. 日本政府的勞動檢查系統，係以一條鞭的組織方式，由中央單位的厚生勞動省做. 政治大. 為統籌管理監督檢查的最高行政機關，其次下設勞動基準局負責勞工政策的推動及勞. 立. 動檢查的實施，並於日本各都道府縣設置勞動局，於日本國內 1 都、1 道、2 府、43. ‧ 國. 學. 縣，共計 47 個地區勞動局，各地區的勞動局配合行政及地理上的需求，在全國各地還設有勞動基準監督署，共計 343 個署，為政府第一線的勞動檢查機關，並由勞動基. ‧. 準監督署內的勞動基準監督官，依法令進行安全衛生檢查及勞動基準檢查的監督工作。. y. Nat. sit. 整體而言，日本的勞動檢查行政系統具有單純、指揮效率高及檢查標準一致化等特質. n. al. er. io. （行政院研究發展考核委員會，2009）。. i n U. v. 日本的勞動檢查制度主要由勞動基準監督官、產業安全專門官及勞動衛生專門官，. Ch. engchi. 三種不同但皆經國家考試及格任用之公務員，依勞動基準法或勞動安全衛生法來執行勞動檢查。其中，勞動基準監督官的主要職務範圍，是執行勞動條件及安全衛生之檢查；其次，產業安全官主要職掌為，檢測特定的危險性機械工具及職業災害調查；最後，勞動衛生專門官負責有害物質調查、工作環境檢測及職業災害調查為主要任務。（張享琦，2007）因此，就危險機械工具及化學物品製造等，因為需要比較專業的理工知識，所以由產業安全官及勞動衛生專門官負責，而一般的勞動條件及職業安全衛生就由勞動基準監督官負責，日本的專業分工較為周詳，採取專業分工責任制度。因為日本針對職業安全衛生工作方面，一開始就是全面的實施自主管理。所以， 31.

(41) 厚生勞動省、勞動基準局及各地區的勞動基準監督署，是一個絕對獨立的單位，機關人員平常很少會跟廠商接觸，營造廠只有在發生職災被調查或被移送的時候，才有可能進到官署跟政府官員碰面。而日本的勞動基準監督官只做監督的工作，幾乎不會到工地去做勞動檢查，除非營造廠出現很嚴重的瑕疵，或發生職業災害，還是會先請建設業勞動災害防止協會（JCSHA），以公正的第三方協助做職業災害調查，職災報告就會送到勞動基準監督署，然後，勞動基準監督官會依照職業災害調查做判斷移送，之後還會再去工地現場做複檢。另一方面在職業災害調查工作上與臺灣有很大不同的地方，日本把職業災害交由. 治政大營造廠如果有發失職業災害的話，責任就會變得非常重，屬業務過失責任；而臺灣的立. 警方當做刑事案件在調查，雇主除了行政責任外，還需擔負刑事責任，所以在日本的. 營造廠發生職業災害，如果無法證明雇主有明顯過失的話，僅須負擔行政責任，相較. ‧ 國. 學. 來說責任比較輕。. ‧. 針對基層勞工方面，日本政府認為，勞工的基礎教育訓練是政府責無旁貸的責任；因此，在日本要從事營造業的勞工，就需要接受政府開設營造業相關知識 6 小時的課. y. Nat. er. io. sit. 程，當勞工取得合格證照後才有資格從事營造業相關工作。所以，日本從事營造業的基層勞工在上完課之後，至少對工地的安全或職業安全衛生都具有初步知識後，才能. al. n. v i n 到現場工作；而後續到現場工地工作期間，較專門的教育訓練跟危害告知就是雇主的 Ch engchi U 責任，所以日本政府已經將基層勞工作業前端的風險降低，當勞工在進入現場工地施作時，已經對工地的安全有一定程度上的了解了。臺北市學習日本的自主管理所承擔的責任比較重，因為今天這個工地一開始就讓它自主管理，經過很長時間都沒做過任何正式的勞動檢查，結果突然發生職業災害了，萬一說民意代表質疑的話，為什麼會發生職業災害呢，這時候講得出來說他是優等嗎?對不對?在日本因為本身制度就是自主管理，平常沒有實施勞動檢查，有的話一個工地有個監督官去看一次就很不得了，當然日本營造廠的水準已經到那個程度了。而日本的做法是，如果 32.