利用IT支援毒品防制政策推動之研究-現行毒品防制策略之困境與改善芻議 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學資訊管理學系. 博士學位論文指導教授：季延平博士詹中原博士利用 IT 支援毒品防制政策推動之研究 ----現行毒品防制策略之困境與改善芻議. The Efficacy Enhancement Strategy of Drug Abuse Prevention through Information Management Approach ----Key Problems Focusing of Current Drug Policy and Some Suggestions. 研究生：陳泉錫中華民國 101 年 9 月.

(2) 論文摘要毒品濫用問題乃世界各國共通之施政難題，我國政府於 1993 年宣布向毒品宣戰，並在 2005 年 8 月引進美沙酮替代療法（Methadone Maintenance Treatment，MMT），於全國各縣市推動毒品減害計畫。但歷經十餘年之努力，毒品人口與整體毒品再犯率截至 2010 年底並未明顯降低，足見毒品防制政策有全面檢視問題癥結，重新調整執行策略之必要。本研究就此現象探討三項議題：1.毒品防制領域，IT 有無著力之空間？ 2.以美沙酮替代療法為主之毒品防制策略在台灣地區推行是否發揮預期的效果？現行做法有無改善空間？ 3. 出監毒癮者復歸社會後再犯率高，其最需要政府的幫助為何，方能有效降低再犯毒品罪之誘因？。三項議題互為關聯。本研究探訪毒品防制第一線工作人員，並參考國內外毒品減害文獻，歸納目前毒品危害防制工作推動上的困境，探究 IT 可出力之空間，並提出“毒品成癮者資訊總歸戶”的概念。整合法務、警政、衛生醫療等毒品防制資訊，建立跨部會即時歸戶資料庫並建立部會間協同作業之標準作業程序（SOP），以提升毒品防制工作之效率。進而運用歸戶系統之客觀數據，評量毒品替代療法政策之推行成效，並實際訪問領域專家及調查毒品犯社會適應之困難與需求，以歸納具體、可行之解決方案。研究發現資訊系統可改善毒品危害防制中心效率，但不能單獨讓毒品防制工作之網絡有效運轉，現行毒品防制組織、制度問題之發現與解決更是關鍵。本文並依客觀數據之分析及實地訪問、調查結果，提出多項制度變革之建議，以供政府權責機關參採。關鍵詞：美沙酮、減害、毒品危害防制中心、毒癮者、再犯率、資料探勘.

(3) ABSTRACT Background:Drug abuse problems have been a global concern issue. Taiwan’s government introduced Methadone Maintenance Treatment (MMT) in Aug. 2005, now it has become one of the major strategies in fighting drug abuse. Whereas, up to 2010 MMT strategy still not shows effectiveness in reduce drug population and recidivism. The aim of this study is to: Provide the value to the Drug Abuse Provention System in R.O.C.through IT approach,and to evaluate whether MMT is performed adequately in Taiwan.If not,what are the key factors? The study will provide objective evidence and suggestions to authorities for better decision making. Methods: This study used Prove of Concept (POC) and experiment approachs. Build software system and SOP to prove the concept of “National Drug Addicts Supporting and Monitoring System (NDASMS)” can enhance the efficiency of Information Intergration among government agencies of drug prevention effectively. The study also used the data of NDASMS to evaluate the efficacy of MMT implementation in Taiwan, and find the reasons why MMT dose not work as expected. Result: The IT approach have been proved that enhance the infromation integration effectively among agencies, but IT can,t make the Chain of National Drug Provention Mechanism improve alone.The adequacy of MMT implementation and its supporting measures in Taiwan need to be further examined.. Key Words：Methadone Maintenance Treatment, Harm Reduction, Drug Abuse Prevention Center, Recidivism, Data Mining.

(4) 誌謝本研究進行過程中承蒙季延平老師及詹中原老師諄諄指導，楊建民、朱惠中、黃瓊玉三位教授費心指正及系上多位老師、助教的全力協助，乃本論文得以竟成之關鍵。研究過程中承蒙法務部資訊處杜家寧分析師、蔡淑蕙管理師、吳志傑設計師、陳建璋管理師協助萃取及整理研究樣本資料，以及矯正署洪嘉璣技正、許國賢科長協助毒品犯訪談與調查，方使研究得以遂行，作者藉此表達深摯謝意。法務資訊業務沉重，無歷任部次長支持、鼓勵，論文亦無以進行，併此申謝。博士班研究負荷沉重，對於家庭之照拂多所疏忽，妻郭貴芬女士之擔待與女兒庭萱之體諒是我得以勉力完成論文之重要支柱。最後，謹將本論文獻給在天上的父母親。.

(5) 目. 錄. 第一章研究動機與目的 .......................................................................................... 1 第一節、研究背景與動機 .......................................................................... 1 第二節研究目的與效益 .......................................................................... 3 第二章相關理論與文獻探討 .................................................................................. 6 第一節資訊系統規劃理論與文獻........................................................... 6 第二節毒品再犯防制之文獻 ................................................................ 17 第三節研究文獻小結 ............................................................................ 37 第三章研究方法與程序 ........................................................................................ 39 第一節研究程序 .................................................................................... 39 第二節研究方法及架構 ........................................................................ 42 第三節三個研究議題之研究設計摘述 ................................................. 46 第四章毒品成癮者總歸戶系統實作之研究設計、結果 ..................................... 53 第一節現行毒品防制問題初步歸納（第一階段研究結果） .............. 53 第二節毒品成癮者資訊總歸戶概念之提出 ........................................... 55 第三節毒品成癮者總歸戶系統建置之研究設計 ................................. 60 第四節系統實作與概念可行證明（POC） .......................................... 62 第四節系統實作成效之討論 .................................................................. 67 第五章毒品戒治成效評量研究設計與結果 ......................................................... 70 第一節毒品戒治成效評量之研究對象與研究設計 ............................. 70 第二節出監藥癮者替代療法 18 個月再犯率追蹤結果........................ 76.

(6) 第三節出監藥癮者施用替代療法半年、一年及一年半再犯率軌跡 .. 78 第四節討論－戒治成效評量 ................................................................ 81 第六章毒癮者接受美沙酮替代療法期間為何再犯毒品案之成因探討 .............. 85 第一節毒品戒治成效評量之研究對象與研究設計 ............................. 85 第二節毒品戒治成效問卷調查之研究結果 ......................................... 90 第三節調查結果之討論 ........................................................................ 94 第七章影響戒治成效關鍵因素之研究設計與結果 ............................................. 97 第一節影響毒品戒治成效關鍵因素探討之研究對象與研究設計 ...... 97 第二節毒品防制成效關鍵影響因素之專家訪談發現.......................... 99 第三節藥癮者出監所後社會適應之需求調查 ................................... 101 第四節影響戒治成效關鍵因素討論 ................................................... 103 第八章結論與建議.............................................................................................. 109 附錄一：各變項明細定義 ...................................................................................... 120 附錄二：臺北看守所替代療法參與者再涉毒品個案訪談紀錄（摘附三個案） 121 附錄三：替代療法參與者再涉毒品原因調查問卷 ............................................... 125 附錄四：台灣毒品戒治制度問題探討暨改善建議專家訪談問卷........................ 129.

(7) 表目錄表 2-1 BOWMAN、DAVIS 及 WETHERBE 三階段系統發展模式內涵及工具 ......... 8 表 2-2 策略方格中各方格之意涵 ............................................................................ 9 表 2-3 替代療法主要成效研究計畫整理 .............................................................. 20 表 2-4 毒品人口成長趨勢統計 .............................................................................. 23 表 3-1 研究範圍 ..................................................................................................... 44 表 5-1 毒品危害防制中心 2009 年上半年列管個案............................................. 77 表 5-2 毒品危害防制中心 2009 年上半年列管個案............................................. 78 表 5-3 出監藥癮者替代療法半年、一年及一年半維持率及毒品再犯率軌跡彙整 ....................................................................................................................... 79 表 5-4 出監藥癮者替代療法半年、一年及一年半財產罪再犯率軌跡彙整 ........ 80 表 5-5 出監藥癮者替代療法半年、一年及一年半暴力罪再犯率軌跡彙整 ........ 80 表 6-1 接受美沙酮替代療法對戒除海洛因有無幫助調查 ................................... 90 表 6-2 在接受美沙酮替代療法『前』，使用海洛因次數 ................................... 91 表 6-3 在接受美沙酮替代療法『期間』，使用海洛因次數 ............................... 91 表 6-4 在接受美沙酮替代療法『前』，施用海洛因的花費 ............................... 91 表 6-5 在接受美沙酮替代療法『期間』，施用海洛因的花費 ........................... 92 表 6-6 影響或降低接受美沙酮替代療法意願的原因調查 ................................... 92 表 6-7 接受美沙酮替代療法『期間』，仍會併用海洛因的原因 ....................... 93 表 7-1 訪談對象統計表 ......................................................................................... 97.

(8) 表 7-2 問卷發放對象與回收情形 .......................................................................... 99 表 7-3 專家訪談統計－毒品防制成效之關鍵影響因素 ..................................... 101 表 7-4 藥癮者社會適應需求問卷調查統計結果................................................. 102.

(9) 圖目錄圖 1-1 歐盟國家毒癮人口參加替代療法者的涵蓋率 ............................................. 2 圖 2-1 企業價值鏈 ................................................................................................... 7 圖 2-2 計畫中的 IS 對策略的影響 ........................................................................... 9 圖 3-1 研究程序圖 ................................................................................................. 41 圖 3-2 研究架構圖(一)－毒品防制資訊整合模型 ................................................ 43 圖 3-3 研究架構圖(二)－整體研究框架 ................................................................ 44 圖 4-1 毒品成癮者總歸戶系統概念模型圖 .......................................................... 57 圖 4-2 毒品危害防制中心案件管理系統功能架構圖 ........................................... 63 圖 4-3 毒品危害防制中心案件管制系統主操作畫面 ........................................... 64 圖 4-4 毒品成癮者總歸戶管理系統功能架構圖................................................... 64 圖 4-5 儀表板式即時資訊警示 .............................................................................. 65 圖 4-6 可 DRILL-DOWN 的區域毒品資訊顯示 ...................................................... 65 圖 5-1 毒品危害防制中心 2009 年上半年度列管個案年齡分布 ......................... 72 圖 5-2 研究之自變項、依變項及控制變項 .......................................................... 72 圖 5-3 出監藥癮者替代療法維持率及持續施用人數 ........................................... 79 圖 5-4 施用替代療法與未施用藥癮者在不同時間再犯毒品案件比率變化 ........ 80 圖 6-1 研究樣本基本資料...................................................................................... 87.

(10) 第一章. 研究動機與目的. 第一節、研究背景與動機毒品濫用之防制，乃世界各國共通之施政難題。根據歐盟毒品監控中心之統計（EMCDDA,2009; Mathers et al.,2008），其會員國每千人中有 0.65 至 15.1 個毒品注射人口（injecting drug users）。台灣地區亦未能倖免，台灣毒品案件裁判有罪人數 2004 年為 14,640 人，2006 年為 24,545 人，2010 年底增為 35,460 人［法務部統計處,2010］，成長幅度甚大。而毒品成癮者（以下簡稱為毒癮者）再犯同一罪名比率甚高，2010 年底達百分之 85.8%，其中又以施用海洛因、嗎啡等ㄧ級毒品為甚，佔施用毒品犯 62.24%［法務部統計處,2010a］。毒癮戒斷成功率甚低，多數毒癮者重複進出監獄，除耗費國家資源外並不能有效改善再犯之問題，因此國內外實務上逐漸將毒癮者視為病人［行政院衛生署,2006；韋海浪,2005；許淑雲,2006］，改採以醫療為主，取締監禁為輔之處遇策略。台灣毒品危害防制條例於 1998 年 5 月公布時即採納此一觀點，將初犯毒品者視為病人並施以替代療法，惟五年內再犯者即以刑事犯視之。替代療法係指給予毒癮者成癮性較低之替代藥物，如美沙酮（Methadone）、丁基原啡因（Buprenorphine）等［Tim Rhodes and Dagmar Hedrich,2010; Hendree E. Jones,2004］，使其服藥後能解癮，同時亦能正常投入工作，維持獨立人格，以降低因施打海洛因等鴉片類毒品所衍生 1.

(11) 之社會問題及感染 AIDS 風險。歐盟藥癮監控中心 EMCDDA（European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction） 2010 報告顯示，統計截至 2005 年，歐盟已有 28 個國家實施鴉片類替代療法（opioid substitution treatment,OST）。其中德國、捷克、義大利的替代療法涵蓋率皆達列管毒癮者 50%以上，詳附圖 1-1。. 圖 1-1 歐盟國家毒癮人口參加替代療法者的涵蓋率 Source:Tim Rhodes and Dagmar hedrich ,2010. 我國政府自 1993 年 5 月 12 日正式向「毒品宣戰」，於 1994 年 6 月召開全國性反毒會議，復於 1998 年頒布「毒品危害防制條例」，全面推動毒品防制政策。行政院衛生署並自 2005 年 8 月引進美沙酮替代療法（Methadone Maintenance Treatment，MMT）。除衛生署以愛滋減害計畫在指定的縣市衛生單位辦理美沙酮替代療法外，法務部各地方法院檢察署對 2.

(12) 於毒品犯 5 年內再犯毒品案件者亦推動酌情給予緩起訴，並要求其參加衛生機關執行之美沙酮替代療法。美沙酮替代療法因此成為台灣地區一級毒品防制主要策略之一。但美沙酮替代療法在台灣的推行成效，由近五年來之統計數據觀察，似乎未發揮普遍降低再犯的效果。監察院亦為此於 2010 年 2 月正式發函糾正行政院，就毒品犯罪人數、件數及再犯率大幅攀升，無法有效遏阻毒品犯罪之現象要求行政院改善［行政院,2011］。另由 2011 年 12 月底矯正機關（監獄、看守所等）統計數據顯示，全國在監、所毒品犯人數為 25,257 人，佔總收容人數達 43.9%［法務部統計處,2012］。足見毒品問題迄未有效改善，問題癥結仍待深入探究。我國毒品防制並無實質統籌事權之主政機關，雖然設有行政院反毒會報，但僅每年召開一次年會，未具實質統籌規劃、指揮、督導功能。毒品防治之實際業務推行則由衛生署、法務部、內政部、教育部、勞委會等部會就其職掌各自推動毒品防制事務。各權責部會之反毒作業訊息鮮少交流互用、亦無共通之標準作業程序。此一現存之困境，作者經長時間觀察與實地問題了解，認為資訊技術與管理制度設計，在此領域應有著力空間。第二節研究目的與效益上揭毒品防制問題是社會治安與公共衛生長期以來一直存在的嚴峻挑戰。本研究試圖從現行業務流程與實務工作者面臨問題之觀察，去探尋資訊管理技術在毒品再犯防制問題之著力空間。並進而從社會關懷角度出發，對國家整體毒品防治體制（視為一個大的實體系統）進行“系統分析”。除提出資訊管理技術領域之解決方案外，對於毒品防制流程、運作組織、法 3.

(13) 規制度何以未能有效改善一級毒品再犯問題，一併加以探究，期使本研究之發現與提出之解決方案具有完整性與可行性。本研究因此設定三項研究標的為：1.毒品防制領域，IT 有無著力之空間？ 2.以美沙酮替代療法為主之毒品防制策略在台灣地區推行是否發揮預期的效果？現行做法有無改善空間？ 3.為減少毒癮者復歸社會後再犯毒品案件，政府最急迫之作為為何？毒癮者最需要政府的幫助為何？此三項研究標的相互關聯，乃研究改善現行毒品防制困境不可或缺之重要資訊。三項研究議題（標的）可進一步轉化成為下列三個行動方案：“規畫建置毒癮者總歸戶資料庫系統”、“建立以 IT 為基礎之績效評估機制”及 “探究毒品再犯防治關鍵成功因素”。三項研究標的之預期效益摘述如下：一、毒品防制領域，IT 有無著力之空間？（毒癮者總歸戶資料庫系統規畫建置）：毒品再犯防制乃是一項涉面廣闊、挑戰度極高的使命，其領域橫跨法務（檢察、矯正）、警政、社政、職訓、醫療、教育等多個部會、以及民間戒治、防制團體等業務。若無一個有效的跨部會協調管理制度、沒有一個貫穿各部會相關部門之資訊流通平台，恐難以提升防治效率，發揮整體效益。降低毒品再犯率及美沙酮替代療法之推動，初看似與資訊技術無立即關聯，然在深入了解毒品再犯及替代療法之相關法規、業務流程及困境後，作者認為資訊技術（IT）在此議題上，可扮演統合防制資訊，協助建立跨部會運作標準作業程序（SOP）與建立課責制度之角色。二、以美沙酮替代療法為主之毒品防制策略，在台灣地區推行是否發揮預 4.

(14) 期的效果？現行做法有無改善空間？（建立以 IT 為基礎之實效評估機制）有別於多數毒品政策成效評估採用以問卷或訪問為主之研究方法，本研究係藉由 IT 系統所建立之毒癮者總歸戶資料庫之客觀數據，採用以電腦系統計算當事人實際接受醫療、尿驗、是否再犯被起訴等資訊作為評估毒品防制成效之基礎。可避免當事人憑主觀陳述而與事實有間，或因時間太久不復記憶而造成研究結果之偏差。研究結果再輔以質性佐證文獻以作深入分析探討。三、為減少毒癮者復歸社會後再犯毒品案件，政府最急迫之作為為何？毒癮者最需要政府的幫助為何？（探究毒品再犯防制關鍵成功因素）毒品防制除運用 IT 技術以提升效率外，政策面、法規面之配套變革更是使毒品防治網絡產生效果之關鍵。因此，本研究乃進一步就現行毒品防制成效不彰之原因與政府應優先採行之作為，訪談防制領域之實務專家，並對於即將出監之毒癮者進行大樣本出監後社會適應需求調查，以深入了解防制毒品再犯之癥結問題，歸納關鍵成功因素，提供權責機關掌握關鍵問題與關鍵成功因素以便擇要改善，俾有限資源作最佳運用，使毒品防制網絡有效運作，降低毒品對社會之衝擊。. 5.

(15) 第二章. 相關理論與文獻探討. 本文嘗試應用 IT 管理技術於毒品再犯防制之領域，所涉理論與文獻涵蓋資訊系統發展管理與毒品防制二個領域，跨幅甚廣，謹就與本研究有關之文獻探討如下：第一節資訊系統規劃理論與文獻一、系統規劃理論與重點文獻整理（一）McFarlan,McKenny,Cash,Applegate 在其“Corporate Information Systems Management： Text and Cases（Third Edition）”一書中提出系統規劃開發的重要概念： 1、從價值鏈的分析找尋 IT 的機會 IT 規劃行動對於企業產生之策略性影響---資訊技術策略方格（Information Technology Strategic Grid），運用有系統的方法分析企業的價值鏈(系列的關聯活動，參見附圖 2-1)，用以提供產品或服務於顧客。從這些活動的關聯分析中找尋 IT 貢獻的機會。（ McFarlan ， McKenny ， Cash ， Applegate，1992 p.97 及 p.98 Fig3-4） 2、企業特性定位策略方格，採行最佳策略不同的企業對於 IT 之仰賴性、急迫性之高低各有不同，IT 決策者須了解其在策略方格中之相對位置，以利採行最佳策略（McFarlan,McKenny,Cash,Applegate ,1992）。資訊技術策略 6.

(16) 方格之意涵將在下一目 Bowman 的三階段理論中加以詳述。. 圖 2-1 企業價值鏈（二）Bowman、Davis 及 Wetherbe 系統規劃三階段理論 1、三階段理論的要旨：三階段理論定義出資訊系統規劃的活動、順序、可用的技術及適用的方法論。規劃人員可以利用它了解系統規劃的實際作法及原則。三階段理論將系統規劃活動分為策略規劃階段、組織資訊需求分析、資源分配三個階段。各階段工作內涵及可使用之工具整理如下表：. 7.

(17) 表 2-1 Bowman、Davis 及 Wetherbe 三階段系統發展模式內涵及工具三階段模型. 策略規劃階段. 組織資訊需求分析階段. 資源分配階段. 各階段工作內. 在於訂定資訊系統的. 確認組織應有的資訊需. 在企業有限的資源. 涵. 目標與策略，它必須. 求，並據以找出應用系. 中，決定應用系統. 與企業組織的總目. 統的組合，建立資訊系. 實施的優先順序及. 標、細部目標及策略. 統架構。. 資源的運用分配. 1、關鍵成功因素. 1、比較成本與效益. 一致。使用工具. 1.由企業整體計劃導出資訊系統的目. （ Critical Sucess. 2、內部計價. 標和策略。. Factor ，CSF ）. 3、指導委員會決定. 2.策略方格. 2、企業系統規劃. （ Strategic. （ Business System. grid ）. Planning ， BSP ）. 實施順序. 3、配合組織文化，導出資訊系統策略。 4.策略組合轉換（ Strategy Set Transformation ）註：本表資料取自 Bowman、Davis 及 Wetherbe，由作者整理製表 Source: http://www.cs.nchu.edu.tw/~fileman/notepad/sa01.htm. 2、策略規劃階段使用工具簡介（1）策略方格（ Strategic grid ）： McFarlan 和 McKenney 是最早在文獻中提出應用資訊科技於組織中的學者，其依資訊系統對組織的策略性影響力及規劃中的應用系統組合對組織的策略性影響力，由此兩個維度區分了四種不同的資訊類型，稱為策略方格理論。. 8.

(18) 圖 2-2 計畫中的 IS 對策略的影響 Source：MBA 智庫百科 http：//wiki.mbalib.com/zh-tw/. 表 2-2 策略方格中各方格之意涵策略方格. 資訊系統規劃過程之組織與管理. 策略型. 目前的信息系統對策略之影響程度高，而規劃中的信息系統對策略之影響程度高，此時的信息系統對企業而言，可稱為策略型。信息系統可能影響現有的競爭策略和未來的策略，信息系統能提供策略上的競爭優勢。像是金融業者，目前信息科技很重要，隨著科技的創新與競爭，未來策略價值的重要度更高。企業的策略在強調整體資源的綜效、高階主管也應該積極的參與。. 轉換型. 目前的信息系統對策略之影響程度低，而規劃中的信息系統對策略之影響程度高，信息科技的角色，是由支持型到策略型的一個過度階段。組織已有支持型的信息系統，但正試圖找尋策略運用的機會。此時的策略重點在服務，留住忠誠客戶，將實體客戶轉成電子商務客戶、或是利用電子商務，服務現有客戶。. 工廠型. 目前的信息系統對策略之影響程度高，而規劃中的信息系統對策略之影響程度低。也就是說此時若沒有信息系統，企業將無法運作。然而，信息系統卻不能提供未來的競爭優勢。. 支援型. 目前的信息系統對策略之影響程度低，而規劃中的信息系統對策略之影響程度也低，此時的信息系統對企業而言，可稱為支持型。支持型的信息科技的角色，在後勤支持，此時系統的穩定與速度是最重要的考量。信息系統的角色，在支持傳統數據處理應用，並非重要的關鍵作業，更不能提供未來的競爭優勢。譬如許多傳統產業，信息科技的作用在後勤支持，首重系統的穩定與效能。 Source：MBA 智庫百科 http：//wiki.mbalib.com/zh-tw/ 9.

(19) （2）策略組合轉換（ Strategy Set Transformation ）相較於「策略方格」只用於評估資訊系統對組織策略影響而言，策略組合轉換更進而了解企業整體計畫對資訊系統規劃的影響。King（1978）提出策略組合轉換，是以四個步驟來產生資訊系統目標與策略。 A.確認企業的策略群組 B.將企業策略群組轉換到組織策略中 C.在組織策略的目標限制下，建立選擇方案 D.執行所選擇的方案 3、組織資訊需求分析階段適用工具（1）關鍵成功因素（ Critical Sucess Factor,CSF ）在一個企業中，存在少數的領域，這些領域若能做好，企業將保持最佳的競爭力，而這些領域即是企業的關鍵成功因素。（2）企業系統規劃（Business System Planning,BSP）主要提供一個支援企業長期及短期的計畫，它是由上到下的規劃，再經由下上的建置過程。（ Albert L. Leder er and Vijay Sethi,1998）。（三）資訊工程法資訊工程法是 James Martin 於 1989 年根據 IBM 的 BSP 方法所發展出來較完整的資訊系統規劃方法，其規劃過程分為五大部份： 10.

(20) 1、擬定工作計劃：擬定整體資訊系統架構建置所需花費的資源、時程及整個工作計劃的範圍和系統的內容。 2、評估初步需求：對於初步的需求進行所需資源的評估，並瞭解這些需求間的相互關係，以排定系統發展順序及建立資訊系統架構。 3、所面臨的環境：對組織目前所遭遇的困難和所獲得的資源做一番瞭解，以調整資訊架構的優先順序。 4、整體資訊架構：建立整個企業的資訊系統架構。 5、系統建置的計劃：先評估系統建置時所可能遭遇的困難，提出現行系統轉換至未來新系統架構的方案。（四）策略性資訊系統規劃法 The Implementation of Strategic Information Systems Planning Methodologies，SISP（ Albert L. Lederer and Vijay Sethi,1998） SISP：一種對於電腦科技、應用系統及管理結構持續性之審視、檢討程序，符合企業的運轉需要並達成資訊投資之成本效益。SISP 需對於企業文化與多變的政治生態具備高度敏感性，並對於企業所在之社會環境有清楚認知。手段上需將資訊系統與企業經營作深度結合。 11.

(21) （五）概念證明法（Proof Of Cencept, POC）概念證明法（POC）系一種實證的方法，使用雛形的實作開發或設計，以驗證所提出觀念或方法之可行性。POC 的名詞最早是在 1984 年 IC 設計之研發過程所被提出。至今使用的領域十分廣，包括軟體開發，商業模式規劃、醫藥研發、工程設計等（Wikipedia,2011）。二、資訊系統開發應採自行開發或委外開發之考量資訊委外是現今資訊管理的重要手段之一，大多數政府機關或民間企業多數會採取不同程度之資訊委外的策略來謀取其管理上的利益，這包括：（一）時間效益：以委外公司的大量人力來縮短系統的開發時程，以加速政策的推動或在市場上取得先機。（二）成本效益：希望藉由資訊公司的專業管理能力及整合運用人力資源的效益，以較低的總體成本來替代自有人力的進用及降低管理成本。惟成本效益能否達成，隨著委外模式的差異，時程的長短，甚至法規制約的不同，產生的成效不一。（三）技術更新的管理效益：認為委外資訊公司的人員可不斷追求新知，技術的升級較無問題，而政府機關或企業自有人員的技術，易因日常業務繁忙而提升不易，無法跟上新技術的腳步。上述的效益，在合度的委外策略組合下，是可以達到一定程度的發揮。但委外策略（相對於自有人力安排）組合與財務管理上的投資組合（Portfolio）十分類似。良好的投資組合可以有效控制風險，穩定 12.

(22) 獲利。而過高的投資槓捍，通常易導致難以承受的風險而使企業不保（Debbie Tesch, et al. 2007）。資訊委外策略應用的道理亦是相同，過度的委外甚或整體委外（Total Outsourcing），不能說沒有成功的案例，但顯然失敗的風險將升高（Robert Klepper,Wendell.O.Jones,1998）。委外目前已形成規模龐大的產業，IDC 的報告指出 2005 年全球 IT Outsourcing 產值達 100 billion. 印度 2003 在 outsourcing 產值為 10 。固然大型企業及 billion，2008 可達 50 billion（Albert Sargent Jr., 2006）政府部門，對於委外策略在資訊安全及核心競爭力的諸多考量上仍深有疑慮（Bin Jiang,2006; Benjamin, Shao,2007），但就趨勢上已不可逆。委外固然可帶來上述時間、技術提升等效益，但過度委外亦將對企業產生下列相對不利之影響：（一）企業資訊人員以辦理採購行政工作為主，對於系統之主控性逐步消失（二）新進人員缺少系統開發之實務經驗，以致專案管理人力斷層（三）核心知識價值的消失（四）資訊人員成就感低落（五）資安管理風險升高因此，資訊系統委外需有一定之衡量原則（Ralph H. Sprague, et al.,1993）：（一）委外須不能失去主控性。（二）核心業務不應委外，應自辦。（三）委外是否產生節省 15%以上之成本效益？ 13.

(23) （四）是否有引進特定專業技術或專家之需求？前兩原則乃是資訊業務委外在安全衡量上之重要準則，惜我國現行之資訊安全政策及委外政策均未慮及。 Klepper 及 Jones 在其 “ Outsourcing" 一書中亦提出近似之理論。Klepper 及 Jones 所提出委外之衡量原則如下：（一）將核心系統自行開發並使其精良，其他的才委外（Keep the core competency,make it better and outsource the rest）（二）委外與否需將控制管理場商之成本計入（Cost of controlling a vendor）（三）有無適合的廠商是應否委外之重要考量（The availability of appropriate vender）本計畫屬於毒品防制效能改善之關鍵系統，依據上述衡量原則，理應自行開發，且國內並無軟體廠商在此領域曾有開發經驗，實不宜委外，以免失去主控性，升高失敗風險。惟行政院前於 87 年 4 月 8 日以台經字第一四六八七號令頒行“行政院所屬各機關資訊業務委外作業實施辦法”，其中第 6 條規定: 各機關重大新興資訊業務及設備汰舊換新者，以採資訊業務整體委外作業為原則。政府部門之組織與人力在此辦法頒行後受到大幅之限制，除早期成立之資訊部門如財政部財稅資料中心、內政部移民署、警政署、台灣銀行等機關仍擁有合度之人力外，多數政府機關新設之資訊部門，資訊人力皆十分短缺。（Grover Grover 對於資訊委外的蓬勃發展之現象更提出一針見血的評論 & Teng, 1993）：“資訊系統委外的最重要原因在於資訊業務被企業認 14.

(24) 定不是核心業務（IS outsourcing are its perceived non-core nature）。三、系統規劃理論與文獻在本研究之選擇與應用（一）本研究之動機與構念乃是應用 McFarlan et al.“從價值鏈的分析找尋 IT 機會”的概念，從法務體系（檢察、矯正機關）、醫療體系、警政體系與縣市毒品危害防制中心等提供毒品防治服務之價值鏈，探尋 IT 服務之機會。（二）本研究另參考 Bowman、Davis 及 Wetherbe 系統規劃三階段理論的概念，及 Debdas Ganguly 的延伸觀點（認為 MIS 系統的規劃，本質上就是企業的策略性活動，成功的系統規劃須能契合組織文化（Debdas Ganguly,2007）。（三）本研究將系統規劃活動分為策略規劃、組織資訊需求分析、資源分配三階段進行毒品成癮者歸戶系統之規劃。 1、策略規劃階段重點在於從現行毒品防制成效不彰之問題中，探究資訊技術及資訊管理理論可能提供之機會。其中欠缺資訊交換機制及缺少課責機制應是資訊管理方法可發揮之機會。 2、在組織資訊需求分析階段則應用 BSP 概念，嘗試規畫整體毒品防制業務流程再造，並建置一個跨部會之毒品防制資訊交換與績效監控管制平台，成為一個新的毒品防制網絡（A New Planned Business System）。另為有效進行系統規畫，跨部會規劃決策組織之建立，及各部會配套行政規則之頒定或修訂更是本計畫成功之關鍵要素（公務員係依法規辦事）。本計 15.

(25) 畫在組織化的策略上，成立跨部會專案小組作為計畫之規劃督導團隊，負責決策做成。召集人規劃由業務主管單位與資訊單位主管擔任，以便有效解決業務及資訊領域問題。除專案小組負責決策面之議題外，另在專案小組下組成工作小組，負責業務新流程、系統架構之細部規劃並草定委商承作之需求規格書（RFP）。 3、資源分配階段在本研究係依據需求分析階段結果，評估系統開發及維運所需資源需求，作為後續經費與人力爭取之依據。由於本案（系統）之使用者橫跨 23 縣市政府毒品危害防制中心與衛生署、警政署、勞委會、法務部等多個機關，如要各機關各自編列經費，自行依據共通介面（API）設計系統配合此計畫之推行，恐曠日廢時不具時間效益。策略上宜採經費統編，資訊設備集中，系統統籌規劃之作法。並據此規畫策略向行政院爭取擴大公共建設經費。經費之規劃除應估算系統開發及維運費外，各毒品危害防制中心個案管理師人力嚴重不足之問題將影響本系統有效運轉，亦應一併納入資源規劃與爭取。（四）本計畫屬於我國毒品防制業務之關鍵系統，依據 Ralph H. Sprague 及 Klepper 之理論，屬核心系統理應自行開發，不宜委外，以免失去主控性。惟受到自有人力不足限制，及行政院政策之考量，本計畫仍將需採取委外策略辦理，惟系統測試需更加審慎。. 16.

(26) 第二節毒品再犯防制之文獻毒品防制研究多以實證性研究為主，並未見相關理論之提出（Tims FM， et al,1991）。茲整理重要文獻及本研究主要用詞說明如下：一、用詞說明（一）替代療法：替代療法係指給予毒品成癮者美沙酮（Methadone）或丁基原啡因（Buprenorphine）等成癮性較低之替代藥物，使其服藥後能解癮同時亦能正常生活。替代療法所使用之替代藥品具類似鴉片性質，但有較長之作用時間，能延緩戒斷癥狀產生，減低施用毒品之次數。毒癮者一般以注射或吸入方式施用毒品，而替代藥物通常為以口服液劑施用，較不易遭致濫用，並可減少因注射所引起之疾病感染，如愛滋病、B 型或 C 型肝炎、心內膜炎等（藥癮愛滋減害政策討論平台 http：//www.wretch.cc/blog/har mreduce）。（二）持續接受替代療法：指出監半年內開始服藥且持續服藥滿 18 個月以上之個案。（三）毒品犯/毒癮者：本研究稱在矯正機關內服刑或拘押之毒品收容人為“毒品犯”，稱出矯正機關後之毒品人口為“毒癮者”。（四）持續服藥定義：中斷服用替代療法藥物未超出 14 日（檢察機關對於緩起訴之毒品犯，若超出 14 日未用藥，將撤銷緩起訴）。（五）再犯毒品定義：由統計基準日起算一定期間內，新分毒品偵查案件且至指定觀察日期已偵查終結者。本研究為避免審判確定時間 17.

(27) 過久，影響研究時效，以偵查起訴時點為再犯毒品罪之定義。（六）再涉案定義：由基準日起算，在一定期間內有新分毒品偵查案件但尚未偵查終結者。二、我國鴉片類毒品之出現國人吸食鴉片始於明朝，早期係用於醫療。台灣鴉片問題之出現則起於荷蘭據台時期，荷蘭人以鴉片銷售廣東、福建、台灣等地。乾隆嘉慶年間國富民庶，民間施用者眾。台灣地區時至徐宗幹擔任台灣兵備道，著“防夷論”闡述鴉片之害，開始毒品防制對策之推動。民間亦自訂禁菸公約用以自律，對毒品人口快數擴散之情勢確有產生減遏之效（陳應禮,1999）。 1897 年（光緒 23 年,日據時代）臺灣總督乃木頒佈臺灣鴉片令及實施細則，將鴉片視為藥品，須領有證明的煙癮者方能購買，並嚴懲販運。1900 年臺灣地區吸食鴉片人口為 17 萬人，至 1930 年剩 2 萬 3 千人，1931 年曼谷國際鴉片會議，特別以臺灣為例介紹成果（陳應禮,1999）。由此歷史資訊可知，台灣地區早期對於毒品並非全然無策，清廷時期的徐宗幹與日據時期乃木的反毒努力，均具有相當良好的成效。三、美沙酮治療策略的發展與成果 1964 年紐約 Rockefeller 大學 Vincert Dole 及 MarieNyswander 提出: 藥物濫用屬於慢性易復發的現象，監禁本身無法改變毒癮者使用毒癮的行為，採醫療模式較能改善毒癮問題。Vincert Dole 研究團隊經由臨床經驗發現，長期口服美沙酮的維持療法提供鴉片類成癮患者很多效益，包括以下幾點：（一）足夠的美沙酮劑量不會使患者有欣快感及昏睡，使患者重拾正常 18.

(28) 的生活。（二）美沙酮採口服方式減少因注射而感染肝炎及 HIV。（三）美沙酮藥效長，減少患者尋藥及渴求的欲望。（四）美沙酮耐藥性機會低，長期不需使用更多劑量來達到相同效果。（五）美沙酮阻斷欣快感的作用使鴉片類藥物變得令人不快。（六）適當的使用美沙酮是非常安全、毒性與副作用少。在 2004 年美國藥物控制政策白宮辦公室（ONDCP）估計，在美國有超過 80 萬名未經治療的慢性海洛因使用者，估計一個藥癮者在紐約的費用，若不給予治療，每年所花的社會成本約 42,000 美元，若關在監獄，每年所需花費約 40,000 美元，但若接受美沙酮替代療法，每年只需 3,500 美元。美國國家毒品防治局（NIDA）指出，參加治療者在非法犯罪活動降至 52%，全職工作者則增加至 24%，個案也獲得比以前更多的收入，相對的提升他們在社會上的價值。加州藥物和酒精治療協會（CALDATA）針對 15 萬名個案研究發現，每花費 1 元美金在藥癮治療上可獲得 7 元美金的回報，被認定是最便宜且對鴉片類成癮有效的治療形式，有 700%的效益。不過可惜的是，雖然美國大量投注經費在成癮治療研究，在美沙酮療法的研究已經有相當正面的證據與發現，但美國自從 1986 年通過「反毒品濫用法案」（Anti-Drug Abuse Act），由於強調道德訴求，政治上主張美沙酮治療就是提供毒品給吸毒者，政府將資源分配於緝毒與反毒，因此實際上無法在美國廣為設置美沙酮療法。（行政院研究發展考核委員會,2011）四、替代療法效用國外研究文獻替代療法之效用，除上述 Vincert Dole 及 ONDCP 研究發現之效益外， 19.

(29) 國際尚有有豐富之醫學研究數據可佐證，美國毒品防治局將幾個大型研究整理如附表 2-3，相關研究結論對替代療法效果多數持正面看法（NIDA MONOG 106,1991）。但也有研究文獻文獻提出替代療法並未發揮如預期般的效果（Simpsons et al.1982; De Leon,1989），茲摘述上一目（美沙酮治療策略的發展）以外之重要研究文獻、主要發現及採行之替代療法配套措施如下：（一）Ball et al.在 1988 年在紐約市以 506 個男性進行美沙酮替代療法的研究發現： 71%的參予者在施用替代療法期間（以月為計算單元）未再注射毒品。參與個案維持一年以上未再注射毒品者亦達 60%以上。而相對的，未持續接受替代療法的個案在 12 個月以內，則有 80%再回復注射毒品。表 2-3 替代療法主要成效研究計畫整理. Source：NIDA MONOG 106,1991 20.

(30) （二）依 Metzger 1993 年報告，美國一年 150 萬人接受美沙酮替代療法，經統計發現：犯罪行為減少 85 % ，愛滋減少 5 倍，健康情況變好，世界衛生組織 WHO 於 2005 年 3 月將美沙酮列為必備藥品（David S. Metzger and Helen Navaline,2003）。Stitzer 對於 53 位藥癮者以美沙酮攜回家之治療方式進行研究，發覺效果亦是正面（Stitzer et al,1992）。（三）美國毒品管制局（National Institute of Drug Abuse,NIDA）於 1996 年，在美國 15 個城市 2,973 個案（分實驗與對照兩組）觀察期 6 個月的研究中發現：接受替代療法之實驗組中可以不必再施用毒品的人數為對照組（未使用替代療法）之 3 倍。另由驗尿數據發現實驗組無毒品反應之人數為對照組之 4 倍（Metzger and Navaline,2003）。（四）Richard P Mattick 等學者，對於 1969 位毒癮者進行美沙酮與非鴉片類治療法進行比較，發現美沙酮療法在對抗使用海洛因效果之統計數據上明顯優於非鴉片類治療法之效果，但在防止犯罪的效果上則不明顯。（五）Frank M. Tims,et al.在其對於美沙酮替代療法成效評估研究報告整理到報告中，作出如下之結論：“儘管有大量的研究結論顯示替代療法對於多數參與者產生明顯效果，但，替代療法效果並不如我們的期待。有相當數量的參與者替代療法不生效果，能夠說明的理由十分有限。”（NIDA,1991 ）。（六）香港美沙酮減害計畫（徐森杰,2005 年 6 月） 21.

(31) 香港的美沙酮減害計劃，源自 1972 年開始進行，在試行了三年後，於 1976 年才於全港全面實施。實施至今三十餘年，屹立不搖，服務團隊秉持著全年無休、全面施行策略，不讓參與計劃的服用者有等待的時間，以免藥癮者又回去使用毒品。香港選擇戒癮與減少傷害併行為策略，因為唯有先保住藥癮者的性命，然後才能有時間朝戒斷目標而努力。徐森杰建議即將實施減害療法的台灣採行此中庸路線。香港民情文化與台灣相去不遠，且有 30 年實務經驗，頗具參考價值。（七）澳洲減害政策推動策略（陳泉錫、林雪蓉等,2008.12.3）澳洲政府自 1985 年起宣示施行毒品減害政策，投入之資源充分，推行組織完整，成效亦相對顯著。該國自 1999 年迄今投入減害經費已達新台幣 177 億，1998 年家戶調查，使用海洛因盛行率 0.6%，2004 調查已大幅降至 0.1%。該國成立常設之跨部會政策協調、規劃機關，成立以學術單位為主體之國家藥酒癮專業研究機關，以客觀評估施行成效並給予施政建議，另全額補助民間戒毒機構人事及行政費用，使其能穩定有效協助政府執行藥癮者在社會輔導及過渡期之安置工作，均為值得我國參考之作法。澳洲 Turning Point Alcohol and Drug Centre 於 2005 年 12 月提出毒癮政策模式研究 DPMP（Drug Policy Modeling Project）計畫（Ritter, A. & Cameron, J., 2005），將現有減害計畫研究做一整理，計收集有 1361 個毒品減害相關研究，除其中最後一類“其他”外，多數從成效、法規、政策、教育等研究範疇著手，從資訊技術角度切入，協助提升減害效益之研究尚未有相關文 22.

(32) 獻出現。五、台灣地區對於毒品防制成效評價之文獻替代療法在國內的施行，由整體毒品人口成長與再犯率高踞不下之現象觀察，顯示成效不如預期。但原因究係替代療法無效？或涵蓋率不足？或配套不良？目前尚無充分之證據可做出推論。茲整理重要文獻如下：（一）由法務部官方統計資料顯示：毒癮人口與再犯率均居高不下，法務部法務統計摘要整理：2004 年毒品裁判有罪人數為 14,640 人，2009 年則增為 36,758 人，五年內成長達 250%，成長幅度甚大。而毒癮者再犯同一罪名比率亦居高不下，2009 年底達 88.4% ［法務統計摘要,2010］。其中 2008 年毒品犯人數遽增係因 2007 年減刑大幅釋放人犯，於 2008 大幅回籠所致，屬異常值，應自時間數列剔除。表 2-4 毒品人口成長趨勢統計年份. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 14,640. 22,540. 24,545. 27,199. 41,120. 36,758. 裁判確定有罪人數 Source：法務統計摘要,2010 年 1 月. （二）監察院就毒品防治成效不彰問題向行政院提出糾正（行政院,2010）：監察院於民國 99 年 2 月 12 日以（99）院台司字第 0992600154 23.

(33) 號函就行政院在反毒、拒毒及戒毒等策略目標，欠缺配套機制，致毒品犯罪人數、件數及再犯率大幅攀升，無法有效遏阻毒品犯罪之事實正式糾正行政院，糾正函內文略以: 有關「緝毒、拒毒及戒毒成效部分：依據毒品危害防制條例施行細則第 2 條規定：『防制毒品危害，由行政院統合各相關機關，辦理緝毒、拒毒及戒毒工作』。又行政院將 94 年至 97 年定為『全國反毒作戰年』，惟至 98 年 8 月止，我國非但未能達成反毒、拒毒及戒毒各項目標，毒品問題反而日趨嚴重，施用毒品案件日益增加，再犯率提高，毒品防制政策失靈，嗣本院糾正該院在案，惟時隔已 5 個多月，其在緝毒、拒毒及戒毒之具體改進成效如何？能否有效控制毒品犯罪？請該院詳予說明改進作為並提供最新數據資料供參」。行政院於同年 4 月回復監察院，其要旨為：「本院已函請各主辦機關依報告所訂區塊目標、年度目標及具體措施落實推動，另請各分組定期辦理跨部會協調與檢討，以達 101 年毒品施用者比率降低 10%之總目標」。（三）桃園療養院陳院長於 2008 年 11 月出席法務部建構矯正機構內毒品成癮者本土戒治模式討會提議： 1、各機關毒品犯資訊交換須能互通，俾利追蹤輔導之進行。 2、純施用毒品者予以除罪化。 3、希望法務部能與內政部社會司合作，對於出監所者提供中途之家及工作訓練。（四）八里療養院鄭院長於 2008 年 11 月出席法務部建構矯正機構內毒 24.

(34) 品成癮者本土戒治模式研討會表示： 1、現有系統（指業務機制）整合不佳，個案出監所回歸社區後難以追蹤輔導。 2、毒品犯再犯之數據定義須明確統一，使成效易於比較。 3、建立穩定財源機制，鼓勵成效良好之方案能持續施行。 4、就業市場及資源不足，易使個案容易再犯。 5、毒品個案出監所後，宜設置中途之家。（五）露德協會徐森杰秘書長提出現行戒治社團運作之問題與建議（法務部矯正司,2009）： 1、毒癮愛滋感染者出監所後之安置及追蹤輔導問題。出監所的藥癮者急需先解決住的需求，再談後續追蹤輔導。然而住的資源非常不足。如何有個案管理師的介入、或其他後續追蹤輔導的介入乃當務之急。 2、在監的服藥機制，使愛滋治療不中斷。入監時，治療愛滋的藥物會被扣查，以致於愛滋治療將會中斷，造成後續治療更加複雜。再加上在監所已服用抗愛滋藥物的收容人，在藥物用完時，常沒有醫師可及時開藥，也致使治療中斷，應加強愛滋治療藥物不中斷的機制。 3、美沙酮的服務無配套。目前美沙酮的服務，使許多人生活有一定的穩定度，但缺少輔導、就業職訓等機制。 4、經費是戒毒的關鍵。建議仿香港戒毒會運用賽馬經費協助反毒經費。 25.

(35) （六）更生保護會楊學勇副執行長：毒癮戒治不易，除更生保護會及一些民間團體介入外，尚須衛生署及社會福利或其他公部門之介入，建議： 1、培養輔導專業人才 2、設置中途之家（最好附帶職訓）（七）晨曦會申牧師與莫女士建議事項如下：目前法務部支持本會的個案收容單位是更生保護會，必須要有相關條件才能給予安置費，目前晨曦會在戒毒村中戒治者約有 100 人，而符合資格申請的僅有 43 人（一個月安置費約 28 萬元），吃住完全不收費，所有支出是靠社會人士捐獻，法務部是否在經費亦能給予更多資源（晨曦會一年經常費約三千五百萬元）。 (第(三)至(七)項之文獻出處皆為：法務部矯正司,2009) （八）林長春在其「毒品防治法制之研究」中對於我國毒品防制成效不彰亦提出詳細探討並從毒品防治之行政組織、法制修正、人民參與、國際合作等多個面向提出建議（林長春,2006）。（九）戴伸峰等學者在其「台灣地區非法藥物濫用高危險群青少年對現行毒品防治政策成效及戒毒成功因素評估之實證研究」文獻中指出：青少年對於政府所推行的九項毒品防治策略之效能評估多採中立看法，其中「觀察勒戒處遇」的評價較高，成效較受到青少年認同。在戒除毒癮成功的關鍵因素部分，「得到家人的支持」、「遠離吸毒的朋友」以及「自己的意志力堅定」等三項獲得受試青少年較高評價。（戴伸峰，曾淑萍，楊士隆,2011） 26.

(36) （十）林俊宏在其學位論文「地方毒品危害防制中心的實際運作-政策網絡的分析」中指出：政策建立地方毒品危害防制中心主要是植基於應急式的反毒政策推動，為了因應漸趨嚴重的毒品問題，政府採取運用現有的組織資源方式來做政策推動，在此資源侷限下，主責單位僅能以建立網絡、遊說與政策指導、尋找資源的策略來加以因應，實際產生的政策變革有限，組織間的連結也為初步形成的弱連結型態。除此之外，中心組織運作所抱持的反毒醫療、輔導觀點在實質運作中也遭遇吸毒犯心理依賴強烈與病識感不足的困境，實質進展有限。該研究建議應在中央政府成立專責的反毒機構，擺脫現有反毒資源不足的困境；對於民間而言，更應擴大其政策參與的角色；而就現有的政府機關協調問題上，應指派專門的政務委員進行部門間的政策協調工作，讓毒品政策的組織衝突能獲得解決（林俊宏,2011） (十一)吳耀宗學者於其「論我國毒品管制之法政策走向從戡亂時期肅清煙毒條例至毒品危害防制條例」一文中提及：我國對於毒品管制之法政策，從「戡亂時期肅清煙毒條例」之嚴刑峻罰，歷經「肅清煙毒條例」之刑罰稍趨緩和，到「毒品危害防制條例」初期導入醫療的觀點、對施用毒品者部分除罪、除刑，乃至後來引進「替代療法」，到最近又開始強調加重刑罰的思維，惟無論如何修正，毒品犯罪的數量始終未見明顯降低，由此可知，何種政策對於毒品管制是真正有效的，我們還在摸索當中（吳耀宗,2010）。 (十二)新店戒治所、台中戒治所、台中監獄、關懷協會、佛光山、愛滋 27.

(37) 快樂聯盟、嘉南療養院、八里療養院、更生保護會、淨化文教基金會等多個單位皆提出成立毒品犯出監所後之中間性處遇性機構（中途之家、庇護工場、庇護農場）訴求。此一議題計有十個提案單位提出近似之建議，足見此一議題之重要（法務部矯正司,2009）。 (十三)佛教淨化文教基金會與基督教露德協會，皆建議仿照香港戒毒會運用賽馬經費協助反毒經費或菸稅捐、彩券稅捐擴大比率用於毒品問題之建議。訴求重點為:比照香港戒毒會，除香港賽馬會提供補助外，另香港衛生署亦提供相當預算補助香港戒毒會作為戒除第一級毒品之戒毒工作經費。六、政府研考機關對於我國毒品防制成效之檢討行政院研考會在 2006 年 5 月發表我國毒品防制成效之檢討（行政院研考會,2006），摘其要點如下：我國毒品問題經歷十餘年反毒作戰之努力，累再犯人口比率仍未有減緩趨勢，毒品市場需求持續升高，用藥型態明顯轉變，且新興毒品與替代藥物的興起及氾濫日益嚴重，引起社會各界的重視，經全面檢視現行反毒政策與執行方式上出現若干問題，致使反毒工作之推動事倍而功半，亟需調整改進。政策面（一）缺乏毒品問題之整體圖像，難以掌握現況。（二）重抑制供給而輕降低需求（三）反毒戰略縱深不足 28.

(38) 長久以來將管控打擊標的拘限於「毒」，而未將警戒線前推至「藥」，對整體反毒工作做更前瞻與更有效的防治規劃，而致使反毒工作劃地自限，反毒戰略缺乏警戒縱深，反毒工作事倍功半。執行面（一）反毒區塊不足，無法防患未然（二）拒毒工作的推展劃地自限，無法有效觸及用藥危險族群（三）毒品戒治體系功效低弱，無力抑制再犯（四）現行反毒相關制度法令未符合「實際」、「有效」之原則，影響整體反毒績效組織資源面（一）毒品問題錯綜複雜，所牽涉之機關體系龐大，毒品政策體系應以協調、統整各機關，以對毒品採取一致之步調、整合相關資源為首要目標，並由上而下規劃完整之毒品防制政策。目前緝毒、拒毒、戒毒工作分由法務部、教育部、衛生署主政，三者之上並無整合指導及決策的機制，彼此間也欠缺橫向協調；中央與各地方政府亦缺乏聯繫管道，呈現各自為政狀況。（二）以往所訂定的反毒策略，各部會多未納入施政計畫、編列預算。在反毒資源分配上，緝毒部分投入人力、物力、經費均比拒毒、戒毒多，而拒毒與戒毒工作成效難以顯現，經費規劃與資源分配相對被忽視。研考會 2006 年之成效檢討固有所見，但並未採行具體有效之改善作法，整體反毒成效未見改善。 29.

(39) 七、減害計畫之配套措施毒品防制成效之呈現除了美沙酮替代療法的醫療效果因素外，出監所後之更生保護制度、中途處遇機制、諮詢輔導制度、檢警執勤方式等配套措施對整體防治效果亦產生影響（Midford R.,et al 2002,Haden M.2004,WHO library 2006,Wellbourne-Wood D. 1999,Schumacher JE, et al.2007）。本節將說明幾項國外較常採行之配套機制：（一）藥物法庭制度（行政院及所屬機關出國報告—澳洲香港減害計畫參訪 2008.12.3）澳洲藥物法庭附設在新南威爾斯州法院內，該法庭設計與其他一般民、刑事法庭不同，其目的係以司法監督力量結合藥物治療機構之處遇方式，替代傳統刑事刑罰制裁。藥物法庭不在決定有罪與否，所有參與者都是承認有罪，並且選擇以參加藥物法庭戒癮治療及社區復健計畫。藥物法庭團隊成員包括法官、檢察官、警察代表、律師、醫護人員、觀護人、法庭紀錄員。其法庭座位擺設，除法官在審判席上，其餘法庭成員在法庭中央的圓桌，參與者（或被告）站立在法庭欄杆前方之被告席，其餘人員則坐在法庭後方座椅聽審，法庭團隊成員在圓桌上共同討論參與者藥癮治療計畫執行情形，提供法官有關藥癮計畫相關資訊，與傳統法庭以檢察官與辯護律師為競爭關係之對立不同。每天上午 11 點，藥物法庭採公開審理方式，進行所謂「report backs（回報）」程序，由參與者在法庭上向法官簡略陳述報告治療及復健過程。通常，法官第一句話會問參與者是否還有使用藥 30.

(40) 物，如果還有使用毒品，會與藥癮者共同討論，並決定對其懲罰的方式。尤其是不誠實陳述或揭露自己使用毒品狀況者，將會受到較為嚴厲懲處。同時，藥物法庭團隊成員會主動去了解及諮詢參與者個別處遇計畫其他方面的問題，包括美沙酮服用、工作、就學、生活安排、家庭、健康、財務等等情況，任何有關議題，均會影響到藥物法庭團隊對其治療計畫安排。參與藥物法庭治療計畫有三個階段，第一個階段，至少三個月，參與者必須每個星期到法庭報到，並且每週藥檢三次。第二個階段期程至少三個月，報到頻率延長為二個星期一次，每週藥檢二次。第三個階段期程至少六個月，每個月向法庭報到一次，每週藥檢二次，通常在法庭半數以上都是第一階段參與者，因為第二階段、第三階段的參與者，必須花更多時間、努力在社區復健工作上，且第三階段的重點在於參與者須證明已就業或即將就業並有經濟自主能力，所以減少他們在法庭報告的次數。如果有繼續違規使用藥物、未接受安排諮商或尿液檢測等違反規定者，將會遭受一天的監禁刑罰，但不會立即執行，必須累積到一定天數後才會入監執行，通常是七或十四天。如果有按照法庭治療計畫履行，法官及法庭成員會給予掌聲，公開讚賞參與者良好的表現及進步，如果持續數個星期，可計次免除其累計的懲罰，而且持續一定期間後，將會進到另一個階段或完成全部治療計畫。如果完成全部治療計畫，會由法庭成員代表及法官分別恭賀參與 31.

(41) 者，並由法官頒發證書，證明其已經完成全部療程。（二）民間藥癮者戒癮社區機制（We Help Our Selves，澳洲 WHOS 戒毒村） WHOS（We Help Our Selves）成立於 1972 年，係一個由澳洲政府提供資助之民間團體，在全國設有七個功能與運作模式相同之分支機構。每個 WHOS 社區另設有兩間中途之家做為搭配，以使毒品戒治之功能完整。WHOS 係非醫療型之戒毒社區，採自願式參加，或由法院、醫院、NGO 等民間社團轉介參加。參加之戒癮者（學員）須接受輔導員之生活指導，彼此分工自助（此為 We Help Our Selves ，WHOS 之本旨）打理吃住等生活事項。本次參訪位於雪梨市的 WHOS，有 17 位工作人員，分別負責 190 位學員之戒毒輔導、紀律管理、醫療協助、工作轉介等事項。不遵守管理規定之學員，輔導員得命其離開 WHOS。 WHOS 原為不得使用毒品之無毒社區，惟自 1987 年起 WHOS 開始評估學員接受美沙酮治療（MMT）之利弊，並自 1988 年起實施。經該機構結合學術機關評估，發現成效良好，具體數據如下（參見世界衛生組織西太平洋地區 2006 減害報告）：在 1986 年學員完整參與整個戒毒程序的比率為 4%，1988-1991 納入 MMT 後，完成整個程序之學員比率為 11.5%。1986 年平均留在 WHOS 之天數為 4 天，1988-1991 納入 MMT 後，平均留在 WHOS 之天數為 17 天。另，1987 年以前，被輔導員要求退訓之學員比率為 92%， 1988-1991 退訓比率降為 40%。 32.

(42) WHOS 收容之學員分為兩類：第一類為「無毒品使用」之戒癮人員，收容之時間原則為 3 個月。第二類為「有毒品使用（接受替代療法）」之戒癮者，收容時間原則為 3 至 6 個月，最長可留一年，收容時間長短，由醫師判定。學員不得在社區內施用毒品，第二類學員接受 MMT 替代療法者，由輔導員統一帶至醫院服用美沙酮。學員完成戒癮課程，於收容期滿後須離開 WHOS 社區，惟為使其在開始投入社會，獨立生活之前有一過度之緩衝期間， WHOS 提供離開社區之學員到 WHOS 附設之「中途之家」生活。學員可暫時棲身於此，惟須自行尋找工作，並自負基本生活費用。果真找不到工作者可委請 WHOS 協助安排。 WHOS 的經費來源主要來自政府的補助，部分來自社會捐贈。其中，學員之吃住及管銷費用係由學員的社會救濟金支應，而 WHOS 本身的工作人員之薪資，則由政府提供全額經費補助。（三）澳洲新南威爾斯州警察局犯罪防治及藥酒癮計畫協調會從 1985 年起，澳洲毒品的減害政策係以避免施用有害藥物與減少合法或非法藥物所帶來的傷害等方法，達到改善個人身體健康、社會及經濟問題。而警察人員在減害政策中，扮演著重要的角色，如果警察人員與藥癮者能夠有良好的接觸，便可以有效推廣減害計畫。但不可否認，警察人員在執行推廣減害政策計畫中，有些許障礙，例如：減害計畫與法律強制規定及司法系統有所衝突、警察人員依法行政之觀念根深蒂固、受到警察傳統訓練影響，比較相信強制性政策，致不願意配合非強制性的政策、減害政策在 33.

(43) 傳統觀念，係以健康為導向，屬於衛生部門之責任等等。澳洲 1988 年修正「1985 年濫用藥物及交通法」時，准許持有注射毒品之針筒器具，並有促進安全注射計畫及准許持有清潔針具等相關規定。基此，澳洲警察機關在首長支持下，擬定相關減害計畫指導原則，訓練警察對於清潔針具政策之因應方法，並與地方執行清潔針具計畫單位相互合作並發展良好關係，進而推廣清潔針具計畫。另外在有關於毒癮者美沙酮或其他藥物治療方面亦有指導綱要，例如：美沙酮替代療法之背景、概述美沙酮治療如何達到預防犯罪目的的優點、鼓勵與地方美沙酮門診發展良好關係、鼓勵建立溝通管道、鼓勵共同合作改善社區支援系統。警察人員對於藥癮者，以維持其生命為優先原則，並協助其減少使用毒品。對於因持有或施用少量毒品而害怕遭到犯罪追訴者，應儘量協助其送醫治療。警察對於能夠自我管理及少量持有毒品之毒癮者，具有不予控訴的權限，建議警察人員不要以過去方法對待毒癮者。澳洲不僅在衛生部門耗費大量經費在毒癮者治療方面，且警察部門對於減害計畫的推展及觀念改變，並與各部會、基層推行減害計畫團體合作，有助於減害計畫推行。（本資料由新南威爾斯州警察局犯罪防治及藥酒癮計畫協調會主管 Frank Hansan 提供）（四）藥癮者與愛滋病患者協會（NSW Users & AIDS Association （NUAA））新南威爾斯州藥癮者與愛滋病患者協會（ NSW USERS & AIDS ASSOCIATION INC，NUAA）設立於 1989 年，是由政府經費補助設立的藥癮者民間組織，主要經費來自 NSW 衛生署ㄧ年約 110 萬澳 34.

(44) 幣，由代表 NUAA 會員之一個委員會所管理，會員主要為藥癮者，但親友或相關支持者等均可加入。此民間機構是一合法立案的藥癮者民間組織，主旨在防止注射藥癮者感染血液傳播疾病，例如愛滋病毒感染、B 或Ｃ型肝炎等。 NUAA 發展出許多創新的方案，以藥癮者及其家屬、朋友為主要服務對象，貼近他們、以他們能了解的語彙和他們互動、建立關係，教導藥癮者，使他們有能力（技巧）及知識以保護自己及他人免於感染 HIV 等血液傳播疾病。目前以預防Ｃ型肝炎為主，並有安全使用藥物等衛教，另外並從事減少歧視及增進藥癮者健康福利等。ㄧ年發行 4 期 USERS NEWS 季刊，印製 80,000 份，也在監所發送供受刑人閱讀，除有 2,000~3,000 位紙本訂戶外，並將季刊內容置於網路嘉惠更多需求者。 NUAA 實際執行工作與服務內容包括：衛教諮詢服務、辦理清潔針具計畫、提供藥癮者外展服務、連結藥癮者與預防工作者、提供藥癮者支持及轉介服務、藥癮次文化中發展同儕教育、回應媒體詢問及引導大眾認知以促進正向轉變、與社區團體及衛生工作者及政府合作促進政策施行、辯護，改善及促進藥癮者健康服務等。在新南威爾斯州，NUAA 已建立良好名聲，並處在一特殊地位提供藥癮者教育及支持。它的貢獻在於讓澳洲成為注射藥癮者 HIV 盛行率最低的國家之一，並顯著減少Ｃ型肝炎的傳播。NUAA 同時亦回應藥癮者的需要，提供轉換藥物使用相關的潛在危害及危 35.

(45) 險性資訊，由於提供無歧視的服務，使它成功扮演藥癮者及廣大社區的橋樑。當然有些爭議認為 NSP 是成功防治注射藥癮者 HIV 感染的里程碑，但只有提供清潔針具是不夠的，藥癮者還需要教育及支持，NUAA 因獲得信賴而站上減害的最前線。（五）香港深水埗美沙酮診所運作模式香港地區自 1976 年正式開辦全香港美沙酮治療計畫，計畫採取門戶開放政策，求診者不分性別、年齡、種族、宗教信仰或國籍，都可獲得服務。該計畫並無輪候名單，因此新求診者來到診所時即可獲得醫師接見。美沙酮計畫收治求診者的唯一準則，是他們必須是醫學上無即時生命危險的麻醉類藥物倚賴或濫用者。求診者如因患病而被診治醫生認為不適宜接受美沙酮治療，會獲轉介往專科診所、醫院接受診治，並建議他們在健康情況好轉後返回美沙酮診所接受治療。年齡在 21 歲以下或染上毒癮不足兩年的求診者，一般會先獲鼓勵參加住院戒毒治療及康復計劃。目前香港共有 20 個美沙酮診所為政府所有，設有高級醫師負責醫療業務，給藥部份由醫療輔助隊協助給藥，診所皆屬門診形式，香港的 20 家美沙酮診所，一年 365 天，從週一至週日、不管是否為例假日，一律從早上七點開門，服務至晚上十點才休息。部分診所依該社區參與計劃者之人數多寡，開放時間從下午六點至晚上十點。香港的美沙酮減害計劃強調替代治療與解毒治療應並行，使用美沙酮可以有效抑制海洛因的戒斷症狀，服務一定劑量的美沙酮可 36.

(46) 達 24-36 小時的有效時間，因此每天只需服用一次，在醫學上具備安全性且符合成本效益。使用的美沙酮劑量第一次在 30 毫克以下，並評估可能的耐受性，兩週後再持續評估是否增加，最大限度應在 130 毫克以下。參與者每天至固定的美沙酮診所，主動出示治療卡且繳交 1 元港幣，接著在診所人員面前吞服一劑美沙酮後即離開，手續十分簡便。服務團隊中，隸屬於香港戒毒會的專業社工人力仍在持續增加中，主要考量是美沙酮減害計畫除了提供持續性的藥物治療外，也要努力設法從個人及社會的角度，減低由使用毒品而引起的各種傷害(陳泉錫、林雪蓉等,2008)。第三節. 研究文獻小結. 由上述國內外研究文獻歸納要點如下：從資訊管理角度切入毒品防制領域，研究利用 IT 協助毒品防制、提升減害效益之研究，尚未發現有直接相關文獻。以美沙酮替代療法為主之減害策略，國外多數的研究認為對於毒品防制可產生效果，但亦有部分文獻認為效果不如預期。替代療法除了以藥物治療改善身癮問題外，毒癮防治實務工作者認為需再配合中途處遇機制及適切的追蹤輔導，方能降低心癮，使效果持續。而我國現行中途處遇等配套措施，第一線醫療專家及宗教社團，認為仍有大幅待改善空間。國內有關毒品防制文獻亦顯示，替代療法自 2005 年引進台灣施行後，整體成效除愛滋病及 HIV 之降低，經衛生署評估認為有實際效果外（行政院研考會,2009），其在降低施用毒品再犯率與 37.

(47) 減少毒品人口部分之成效並不明顯。成效不顯之原因究係替代療法無效？涵蓋率不足？或配套不良？尚無有充分之實證研究數據可供沿引、推論，仍待進一步研究。本研究擬在此一區塊作出貢獻。美國國家毒品防治局（National Institute on Drug Abuse，NIDA）在 1991 的研究報告中，特別指出“毒品治療成效評估之準則（criteria）是多面向的，但最核心的評估準則在於毒癮者停止或減少再施用毒品。而評估其社會適應（social functioning）亦十分重要”（Tims FM， Fletcher BW， Hubbard RL.,1991）。本研究採此一文獻觀點規劃本研究之方向與內容。. 38.

(48) 第三章. 研究方法與程序. 本研究為期對現行毒品防制體系運作成效不顯之問題，進行深入之分析並提供可行建議，設定三項研究議題已如前述。此三項議題相互關聯，整體性之研究程序將說明於本章第一節，研究架構（範圍）及整體性之研究方法說明於第二節。為免同一章節同時討論多項研究議題致龐雜不易閱讀，本章僅在第三節就本研究三個議題之研究方法略作摘述，三個研究議題之詳細研究設計、研究結果，將分別敘明於第四（議題一）、第五、第六（議題二）及第七（議題三）等四章。並於第八章對本研究重要發現與其間之關聯，作綜和討論與建議。第一節. 研究程序. 本研究整體之研究程序及每個程序之工作要項整理如圖 3-1，謹再就研究程序之重點項目說明如下：本研究係從社會現象觀察出發，察覺我國毒品防制工作雖推行多年，但成效一直未能彰顯，社會責難甚深，乃思考 IT 能否有貢獻的機會?於是展開本研究第一階段工作:現況問題收集（文獻、統計數據）及第一線工作人員困境訪談，以歸納、分析 IT 可能之出力空間。經整理第一階段研究所獲，歸納現行問題重點摘述如下：一、部會間權責不清，分工合作不足二、減害資源（人力、經費）投入不足三、醫療制度規劃不當（如減害供藥點不足等） 39.

(49) 四、減害政策不明（政府是否堅定推動減害政策？）五、部會間防制作業程序不一，資訊未能整合六、中途處遇機制缺乏，就業輔導機制未落實七、權責不相符。有責者無權，有權者無責八、缺少常設之國家級專責規劃、推動、督導機關由上述重點問題研析，發現 IT 應有出力之空間。IT 可從:資訊有效交換、毒品防制成效之實效評估、建立毒品危害防制中心個案管理師課責制度等三個方向作出貢獻。進而就此工作方向，進行 IT 系統之架構規劃，繼而就所需資源、運作組織及執行策略進行之系統實作之前置規畫。這包括: 一、成立跨部會專案組織二、跨部會資訊交換之標準作業程序（SOP）訂定三、資料交換協定系標準訂定四、集中式資源規劃五、撰寫專案計畫書向行政院爭取經費與人力資源六、RFP 研訂與委商規劃相關之前置準備完成後，正式進行本研究第一個研究議題: 毒品成癮者總歸戶系統實作。繼而以毒品成癮者總歸戶系統實作所累積產生之資料庫資訊，進行第二議題之研究:毒品替代療法實效評估。本研究第三個研究議題:“影響毒品戒治成敗之關鍵成功因素探究之研究”由於性質比較獨立，不須太多額外之配合資源，其研究之執行係與第一個研究議題同時進行。. 40.

(50) 存在現象毒品防制成效不彰初步分析文獻、第一線工作人員訪談. 現行毒品防制主要問題歸納. * 部會間權責不清，分工合作不足 * 減害資源〈人力、經費〉投入不足 * 醫療制度規劃不當〈如減害供藥點不足等〉 * 減害政策不明〈政府是否堅定推動減害政策？〉 * 部會間防制作業程序不一，資訊未能整合 * 中途處遇機制缺乏，就業輔導機制未落實 * 權責不相符。有責者無權，有權者無責 * 缺少常設之國家級專責規劃、推動、督導機關. 探究資訊技術可出力空間. * 資訊交換 * 實效衡量 * 課責機制. 訂定研究目標方法. 訂定執行策略/ 資源籌措行策略/. 系統實作及推展建置. * 系統開發 * 成效評估 * 關鍵成功因素歸納. * 成立跨部會專案組織 * SOP 訂定 * 資料交換協定系標準訂定 * 集中式資源規劃 * 資源籌措. * 雛型系統開發模式 * 效能／功能控制 * 安全機制規劃. 戒治〈減害〉成效評量. Data source： * 刑案資料庫 * 毒癮者總歸戶資料庫. 提出改善建議圖 3-1 研究程序圖 41.