我國情報通訊監察法制之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法學院碩士在職專班碩士論文指導教授：楊雲驊博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 我國情報通訊監察法治之研究. y. Nat. n. al. er. io. sit. The Legal Ramifications of Intelligence Surveillance. Ch. engchi. i n U. 研究生：錢祐萱. 中華民國一０一年六月. v.

(2) 序言與謝辭. “Those who can give up the essential liberty to obtain a little temporary safety, deserve neither liberty nor safety.” -- Benjamin Franklin, Memoirs of the life and writings of Benjamin Franklin. 美國開國元老富蘭克林曾說：「那些可以放棄基本自由權利以獲取些微短暫. 政治大. 安全的人，既得不到自由，亦得不到安全。」他認為這些所謂「些微短暫安全」. 立. 時常是虛無抽象的，但基本自由權利卻是珍貴的，人民在交換的過程中常無法獲. ‧ 國. 學. 得利益。. ‧. 討論這句弔詭的話重點應在於所謂「些微短暫安全」的程度為何，又「基本自由權利」的範疇何在。「國家安全」一辭絕非可無限上綱而藉以要求人民放棄. y. Nat. n. al. Ch. er. io. 概念才是合理，似乎亦無絕對的標準。. sit. 其基本自由權利，而人民在犧牲什麼程度的自由來換取常是虛無抽象的國家安全. i n U. v. 美國華盛頓郵報（Washington Post）2012 年 4 月 23 日報導，由於通訊與. engchi. 網路等現代科技可協助民運人士對抗極權政府，但極權政府亦利用監視、封鎖網路或追查反對派人士以箝制異議人士，故美國總統歐巴馬於該日頒布一行政命令，授權美國政府對協助極權政府利用新科技侵犯人權的個人、企業或團體施加制裁，如凍結在美資產或拒絕入境等。但有趣的是，當美國譴責極權國家濫用科技侵犯人權的同時，美國本身在九一一事件後對通訊及網路的監控能量並不在話下，這樣的行政命令似乎有其正義，亦有其諷刺的一面，濫用科技侵犯人權的標準究竟何在？撰寫本篇論文即想藉由比較我國與外國立法例，其人民自由權在情報通訊監察中退讓之程度，並從中探求相對普世合理的標準。在蒐集論文相關資料的過程.

(3) 中常會發現，現代科技所能造成人民自由權利的侵犯實不容小覷，這些有趣的新知使長時間的論文撰寫過程平添不少樂趣。楊雲驊教授對通訊監察之研究相當精深，相關著作極為豐富，很感謝楊老師在繁忙的學術研究當中能撥冗抽空指導我的論文，並在德國法制的部份給予許多輔導，解決我德文上的障礙。感謝我的論文口試委員何賴傑教授與張明偉教授，在口試時非常詳細地提出許多寶貴的建議，使我能以更多面向的思考精進完備論文內容。感謝我的父親與母親，對我所作的選擇與決定一直都給予無限的支持與關懷，陪伴我經歷生命中許多快樂，也度過試煉人生的逆境。. 政治大期望本篇論文未來能夠對我國情報通訊監察法制之研究提供些許貢獻。立. ‧ 國. 學. 錢祐萱. 2012 年 6 月 15 日. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 台北.

(4) 論文摘要通訊監察區分為「犯罪通訊監察」及「情報通訊監察」二大種類，犯罪通訊監察須針對特定犯罪活動而為之偵查行為，而情報通訊監察則係針對外國勢力及其工作人員危害國家安全之行為而為國家預警情報作為。世界各民主先進國家在將通訊監察法治化及透過實際案例之修正後，逐步建立起類似之通訊監察立法通則，如比例原則、令狀原則監察、透明化、保護隱私權益、重罪原則、特定性、補充性原則等，幾已成為犯罪通訊監察法治不可違逆之普世價值；然在情報通訊監察部分，各國則因歷史背景之不同，其情報通訊監察法治發展是不一而足，其法律保留、授權密度、證據能力、救濟及監督方式皆大相逕庭。. 治政大我國情報通訊監察規範於民國 88 年與犯罪通訊監察一併規範於「通訊保障立及監察法」中，條文規範略嫌簡略，依據民國 100 年修正之國家情報工作法，立 ‧ 國. 學. 法政策將朝向情報通訊監察單獨立法邁進。. ‧. 為探討我國情報通訊監察制度之現存問題，本文研究分析美國「外國情報通訊監察法（The Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978,FISA）」及德國「G10 法. y. Nat. sit. （Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses,Gesetz zu. n. al. er. io. Artikel 10 Grundgesetz – G10）」之情報通訊監察法治，與我國現行規範加以比較，並對未來設立專法提出建議。. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：情報通訊監察、國家安全、通訊保障及監察法、外國情報通訊監察法、機動式通訊監察、G10 法、戰略性情報通訊監察、濾蒐、監聽.

(5) Abstract Electronic surveillance can be divided into criminal surveillance and intelligence surveillance. Different from the intelligence surveillance, criminal surveillance should be solely engaged in for specific criminal law enforcement purposes. Intelligence surveillance is directed at the acquisition of the contents of communications transmitted by means of communications used between or among foreign powers for the purpose of national security. Through the electronic surveillance legalization process of the advanced democracy countries, we can summarize a few principles such as the principle of proportionality, warrant, privacy, felony, particularity and complementarity which have. 治政大an isolated case because of the the intelligence surveillance in each country is by no means 立 different background. They are different from law reservation, the intensity of judicial became the universal value of the criminal surveillance. Nevertheless, the development of. ‧ 國. 學. review, admissibility and judicial remedy, etc.. ‧. In 1999, the rules of intelligence surveillance were regulated in Communication Protection and Monitoring Law with criminal surveillance, and the regulations of the. y. Nat. sit. intelligence surveillance are sort of incomplete. According to the amendment of the. n. al. er. io. National Intelligence Services Law of 2011, the independent legislation of intelligence surveillance is imperative in future.. Ch. engchi. i n U. v. In order to solve the problems of intelligence surveillance in Taiwan, the thesis introduced and compared the “The Foreign Intelligence Surveillance (FISA)＂ in the U.S.A.,. and. the. “Gesetz. zur. Beschränkung. des. Brief-,. Post-. und. Fernmeldegeheimnisses,Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz (G10)＂in Germany with the Communication Protection and Monitoring Law in Taiwan. Hopefully the thesis could provide the directions of the independent legislation of intelligence surveillance in future.. Keywords:.

(6) Intelligence Surveillance, National Security, Communication Protection and Monitoring Law, The Foreign Intelligence Surveillance Act, Roving Surveillance, Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses,Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz, G10, Strategische Beschränkungen, Intelligence Filtering, Wiretapping, Interception. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 目. 第一章. 錄. 緒論..................................................................................................................1. 第一節研究動機與目的..............................................................................................1 第二節研究途徑與方法..............................................................................................4 第三節研究範圍與限制..............................................................................................5 第二章. 外國情報之通訊監察 ....................................................................................6. 第一節美國外國情報通訊監察 .................................................................................6 第一項立法沿革.....................................................................................................6 第二項外國情報通訊監察要件 .........................................................................11 一、外國情報通訊監察之對象 ........................................................................12 二、外國情報通訊監察之程序 ........................................................................15 （一）無法院令狀之外國情報通訊監察 ..................................................15 1.經總統授權檢察總長同意 ...............................................................16 2.緊急情況.............................................................................................16 3.戰爭時期.............................................................................................17 （二）有法院令狀之外國情報通訊監察 ..................................................17 1.聲請 .....................................................................................................18 2.審查 .....................................................................................................21 3.外國情報通訊監察之法院令狀.......................................................23 4.外國情報通訊監察法院對聲請案件極少否決 .............................25 第三項情資之使用、通知、救濟與罰則 ........................................................26 一、情資之使用 ..................................................................................................26 二、通知與救濟 ..................................................................................................27 三、罰則...............................................................................................................28 第四項情資傳遞之限制......................................................................................29 第五項外國情報通訊監察之監督.....................................................................29 一、司法行政監督..............................................................................................29 二、國會監督 ......................................................................................................30 第六項美國愛國者法案之擴權 .........................................................................31 第七項外國情報通訊監察法 2008 年修正案 ..................................................37 第八項小結 ...........................................................................................................39 第二節德國情報通訊監察........................................................................................42 第一項立法沿革...................................................................................................42 第二項德國情報通訊監察要件 .........................................................................44 一、個案情報通訊監察 .....................................................................................44. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(8) （一）個案情報通訊監察之聲請機關.......................................................45 （二）個案情報通訊監察之監察對象.......................................................45 （三）個案情報通訊監察之監察限制.......................................................46 （四）個案情報通訊監察之執行 ...............................................................48 （五）情資傳遞之限制 ................................................................................49 二、戰略性情報通訊監察.................................................................................49 （一）通訊監察對象 ....................................................................................50 （二）情報通訊監察之執行........................................................................51 1.得設定「關鍵字搜尋」 ...................................................................51 2.私人生活核心領域保護之限制.......................................................52 3.情報機關於監察期間之自我審查 ..................................................52 （三）資訊交叉比對 ....................................................................................53 （四）情資傳遞之限制 ................................................................................53 （五）情報機關審查及銷毀之義務 ...........................................................55 （六）為保護在外國之人生命身體危險所執行之戰略性情報通訊監察 ...........................................................................................................................55 第三項聲請情報通訊監察之程序及期間 ........................................................56 第四項德國情報通訊監察之監督.....................................................................57 一、聯邦議會監督委員會.................................................................................57 二、G10 委員會...................................................................................................58 三、各邦議會 ......................................................................................................59 第五項德國情報通訊監察之通知與救濟 ........................................................59 一通知...............................................................................................................59 二救濟...............................................................................................................60 第三節小結 .................................................................................................................61. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 第三章. Ch. engchi. i n U. v. 我國情報通訊監察 ......................................................................................64. 第一節立法沿革.........................................................................................................64 第二節情報通訊監察之對象 ...................................................................................66 第三節情報通訊監察之聲請 ...................................................................................67 第四節情報通訊監察之核發 ...................................................................................69 第一項有法院令狀之情報通訊監察.................................................................69 第二項無法院令狀之情報通訊監察.................................................................72 第五節情報通訊監察之通知 ...................................................................................73 第一項通知義務...................................................................................................73 第二項不通知案件之持續檢討 .........................................................................74 第六節情報通訊監察之傳遞與救濟 ........................................................................75 第一項情資之傳遞 ..............................................................................................75 第二項救濟 ...........................................................................................................76.

(9) 第七節情報通訊監察之監督 ...................................................................................77 第一項原則上不受立法院監督 .........................................................................77 第二項行政機關自我監督責任 .........................................................................78 第八節小結 .................................................................................................................81 第四章. 我國情報通訊監察現存問題研究及未來發展之建議 ............................82. 第一節獨任法官制審查情報通訊監察之障礙 .....................................................82 第一項「國家安全」既存之模糊界限 ............................................................82 第二項審查之要件空泛......................................................................................86 第三項建議修正核發情報通訊監察書之組織................................................88 第二節情報通訊監察之事後救濟...........................................................................88 第一項美國 United States v. Holy Land Foundation for Relief & Development 案 ................................................................................................................................91 一、法蘭克斯審訊..............................................................................................92 二、保證書制度 ..................................................................................................94 第二項我國事後救濟相關判決 .........................................................................95 第三節強化情報通訊監察之行政、國會、司法監督.........................................98. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 第一項強化行政機關責任..................................................................................98 一、強化情報機關提出情報通訊監察之自我節制 ......................................98 二、情報機關之事後監督責任 ........................................................................99 第二項強化司法於通訊監察中之監督角色..................................................100 一、對司法機關之報告義務...........................................................................100 二、司法機關年度統計數據...........................................................................101 第三項強化國會監督 ........................................................................................103 第四節例外不通知之規範過於空泛 ....................................................................104 第五節擴充情報通訊監察手段之節制 ................................................................106 第一項機動式通訊監察機制 ...........................................................................106 第二項針對不特定對象之通訊監察...............................................................108 第六節情報通訊監察單獨立法 .............................................................................112 第一項分別立法以明確規範情報通訊監察..................................................112 第二項單獨立法之困難....................................................................................115 第七節小結 ...............................................................................................................117. n. er. io. sit. y. Nat. al. 第五章. Ch. engchi. i n U. v. 結論.............................................................................................................. 118. 參考文獻.......................................................................................................................121 附錄一：美國外國情報通訊監察法 THE FOREIGN INTELLIGENCE SURVEILLANCE ACT OF 1978 (FISA) .............................................................................................................129 附錄二：FISA2008 年修正案（FISA AMENDMENTS ACT OF 2008） ................... 142.

(10) 附錄三：美國愛國者法案 U.S.A PATRIOT ACT TITLE II..........................................157 附錄四：德國 G10 法 ...............................................................................................169 附錄五：德國 G10 法中譯 ........................................................................................188 附錄六：我國通訊保障及監察法 ............................................................................196 附錄七：我國通訊保障及監察法施行細則 ...........................................................202. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(11) 第一章緒論. 第一節研究動機與目的. 強制處分是國家為訴追犯罪所進行的種種強制措施，可保全被告並取得證據，以利於刑事訴訟程序順利的進行。依刑事訴訟法，傳統強制處分主要包括拘. 政治大於一般民眾生活當中，刑事訴追機關開始廣泛使用具隱密性如通訊監查等之新型立態偵查方式，嫌犯、被告或第三人甚至無法察覺隱私遭到侵犯。. 提、通緝、逮捕、羈押、搜索、扣押等手段；但隨著資通訊科技的快速發展普及. ‧ 國. 學. 通訊監察為掌握犯罪證據、追尋人犯、蒐集情報及防止破壞活動之重要方. sit. y. Nat. 治化及透明化，並禁止任意監察他人之秘密通訊。. ‧. 法，但為防範國家不當濫用通訊監察此一利器，世界民主國家逐漸將通訊監察法. er. io. 我國憲法第 12 條明文規定「人民有秘密通訊之自由」，然而通訊保障和監. al. 察之法制化作業卻落後西方國家甚多，遲至 88 年 7 月 14 日始按憲法第 23 條意. n. v i n Ch 旨制定「通訊保障及監察法」，正式結束政府長期以行政命令執行侵犯人民基本 engchi U 權之不當行為。 1. 通訊監察區分為「犯罪通訊監察」及「情報通訊監察」二大種類，而本文主要探討著重於「情報通訊監察」部分。犯罪通訊監察須針對特定犯罪活動而為之偵查行為，而情報通訊監察則係針對外國勢力及其工作人員危害國家安全之行為而為國家預警情報作為。一般犯罪活動影響的層面通常較為有限，被害人人數也通常較少。外國勢力危安活動相對. 1. 通訊保障及監察法外國法案介紹，立法院國會圖書館，http://npl.ly.gov.tw/do/www/billIn troductionContent?id=27，2006 年 6 月。 1.

(12) 來說，破壞國家安全或利益的活動常常對國民造成極為廣泛的影響，被害人數也通常遠較一般犯罪為多。 2 犯罪通訊監察蒐集所得的資訊，通常是用以作為認定犯罪事實的證據，在審判期日中提出作為證明被告之犯罪事實，因犯罪通訊監察係限定針對「特定」重罪案件所為，所侵害者為該案特定人之通訊自由。而情報通訊監察中，以破壞國家安全，侵害國家、社會法益為主，監察範圍及對象較廣泛且具不特定，不一定會涉及特定的犯罪案件，性質多偏向預防不法活動之發生及抗制可能之危害，多為外國人或與外國勢力接觸的本國人，其所得的資訊，則多作為預警、情報分析、危機因應、政策形成或是國防及外交工作之. 政治大. 3 用，因此通訊自由受侵害之人數通常遠比犯罪通訊監察者為多。且情報通訊監. 立. 察常係對抗外國對國內之活動及蒐集與國家安全相關外國情資，例如外國人在臺. ‧ 國. 學. 灣從事一般性情報活動不一定構成內亂、外患罪。 4. 定義上情報通訊監察與犯罪通訊監察或許可以清楚的區分，但實際運作上，. ‧. 其概念並非容易區分。情報通訊監察與犯罪通訊監察有極高之同質性。就情報通. Nat. sit. y. 訊監察中得就影響「國家安全」事項為通訊監察，而多數國家之犯罪通訊監察中. er. io. 皆能對刑法之重罪包含「內亂」、「外患」等罪加以通訊監察，僅偵查之主體多. al. 為層級較高之情報機關。若事涉刑法上之內亂、外患罪名者，得否規避犯罪通訊. n. v i n Ch 監察中所要求之明確性原則及較嚴密之權利保障，而直接以其行為妨礙「國家安 engchi U 全」為由直接進行程序、要件相對寬鬆之情報通訊監察？. 例如，依我國犯罪通訊監察之標準須為最輕本刑為 3 年以上有期徒刑之重罪，若行為人為蒐集我國國防秘密資訊之活動，該行為人乃觸犯我國刑法第 111 條刺探搜集國防秘密罪，為 5 年以下有期徒刑之罪，故依我國現行通訊保障及監察法規定，並不能對行為人施以犯罪通訊監察。此時情報機關是否得以合理的臆 2. 張明偉，監聽風雲—以通訊監察進行國家情報工作之規範檢討，軍法專刊第 56 卷第 6 期，頁 170，2010 年 12 月. 3. 李榮耕，析論我國情報通訊監察法制-以美國法制為比較，軍法專刊，56 卷 5 期，107 頁，2010 年 10 月 1 日. 4. 通訊監察法草案研究制定資料彙編，頁 11，羅明通發言，法務部印行，1992 年。 2.

(13) 測其蒐集資訊行為可能有後續之交付或利用情形，而以妨礙國家安全為由逕行對其施行情報通訊監察？又例如，洩漏或交付關於中華民國國防應秘密之文書者，依我國刑法第第 109 條洩漏交付國防秘密罪，雖其刑度僅為一年以上七年以下有期徒刑，但依我國通訊保障及監察法第 5 條另有列舉得對本條文之犯罪為犯罪通訊監察。此時情報機關是否僅得依規範較為明確嚴密之犯罪通訊監察，而不得因懷疑其洩漏或交付該秘密文書係為最終將交付予外國敵對勢力情報網絡，而對其施以情報通訊監察？更甚者，如刑法第 104 條通謀喪失領域罪，通謀外國或其派遣之人，意圖使. 政治大. 中華民國領域屬於該國或他國者，處死刑或無期徒刑。此等外患重罪又是否適合. 立. 僅以犯罪通訊監察為調查？. ‧ 國. 學. 本文另對情報通訊監察相關外國立法例做分析、介紹。世界各民主先進國家在將通訊監察法治化及透過實際案例之修正後，逐步建立起類似之通訊監察立法. ‧. 通則，如比例原則、令狀原則、透明化、保護隱私權益、重罪原則、特定性、補. Nat. sit. y. 充性原則等，幾已成為犯罪通訊監察法治不可違逆之普世價值；然在情報通訊. al. er. io. 監察部分，各國則因歷史背景之不同，其情報通訊監察法治發展是不一而足，其. n. 法律保留、授權密度、證據能力、救濟及監督方式皆大相逕庭。. Ch. engchi. i n U. v. 如美國自詡為世界警察，對世界各國之騷動皆視為己務，蒐集各國情報不遺餘力，且在接連的恐怖攻擊事件後，其國內之情報通訊監察需求亦大輻提升，為避免在這樣大量之監聽需求下犧牲了人權，美國在 1978 年即制定「美國聯邦外國情報通訊監察法（the Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978,FISA）」，詳細規定情報通訊監察所需依循之規範；德國則因過去東、西德分裂之背景，而於 1968 年制定「 G10 法」 (Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses,Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz – G10)，亦縝密規範相關情報通訊監察之保護救濟措施。我國情報通訊監察，在我國「通訊保障及監察法」中與犯罪通訊監察一同被規範，規範法條相對他國較為簡略。這樣的規範究竟是過度概括的授權情報機 3.

(14) 關，亦或是情報通訊監察均須比照犯罪通訊監察之程序而更為嚴謹？本文將比較幾個世界民主先進法治國家之情報通訊監察法治，分析其立法意旨及所欲保護之法益；或許多未為法律規範之缺漏，其背後隱藏之弊病。. 第二節研究途徑與方法. 本論文在第二章到第三章的部分介紹各國及我國之情報通訊監察制度，各該. 政治大. 國之情報通訊監察法治將基本區分五大層面剖析：. 立. 一、情報通訊監察立法沿革：透過相關案例及立法沿革可以深入瞭解該國情. ‧ 國. 學. 報通訊監察發展之背景，及現有法治所受之影響。. ‧. 二、情報通訊監察要件：各國通訊監察要件寬鬆不一，限制之方式亦多所不同，何種程度之規範始能在人權保障及公權力之執行取得平衡點？. y. Nat. sit. 三、情報通訊監察之救濟：情報通訊監察之救濟措施包括事後的通知、違法. n. al. er. io. 通訊監察之相關責任及違法通訊監察所得證據之證據能力等，是否有窮. i n U. v. 救濟之途完善保障「有侵權即有救濟」之可能性。. Ch. engchi. 四、情報通訊監察之監督：情報通訊監察之監督亦寬鬆有別，有些國家規定了完整的行政、立法、司法監督以避免情報通訊監察之濫用；有些則為保護情報安全為由而僅訂定籠統的監督方式規避監督，這樣是否妥適？亦或有更細緻化的方式來區隔，有可能確保在充分的監督下進行情報通訊監察？五、其他：各國依其國情文化及歷史背景，除了上述共通可供分析之項目外，尚有其他獨有之規範，在論文中亦會一併探討。第四章主要透過外國立法例分析我國現有情報通訊監察現有規範之不足，並給予情報通訊監察法治未來發展之建議，如修正核發情報通訊監察之組織、強化. 4.

(15) 情報通訊監察之事後救濟及強化情報通訊監察之監督責任等。. 第三節研究範圍與限制本論文之研究範圍將限縮著重於通訊監察中之「情報」通訊監察，以比較法學研究各國與我國情報通訊監察法治，並兼顧學理及實務發展，惟相關研究仍有限制如下：一、. 政治大解之發展才能確實瞭解真相，我國情報通訊監察之實務上判決或案例在國立儘管情報通訊監察在學理上之討論為法學研究之重要根基，惟參照實務見. ‧ 國. 學. 內公開者較為少數，故僅能就少數判決中尋得蛛絲馬跡。在此部分之不足將以司法院公布通訊監察資訊及數據統計資料，及國內相關實務界之研究. 本論文探討著重於法理之研究，將不處理細部的監聽技術問題，網路通訊. y. Nat. 二、. ‧. 報告及論文，並輔以參照國外之情報通訊監察案例作為補充。. sit. 之保密措施及其解密之通訊監察技術日新月異，關於網路通訊監察技術部. 三、. al. n. 重點。. er. io. 份在國內亦已有數部科技法律論文作過相關介紹 5 ，並非本論文所討論之. Ch. engchi. i n U. v. 情報通訊監察與犯罪通訊監察的部分基礎法理是相通的，如比例原則、書面監察、保護隱私權益、重罪原則、特定性、補充性原則等，國內相關研究更是汗牛充棟亦相當完整，本論文將不另佔篇幅針對上述法理原則作詳細的解釋說明，避免本論文過於冗長而失焦。. 5. 錢世傑，網路通訊監察法制與相關問題研究，中原大學碩士論文，2002 年 7 月；蘇三榮，網路時代通訊監察與個人資料保護之法制研究，國立交通大學碩士論文，2009 年 6 月等。 5.

(16) 第二章外國情報之通訊監察. 民主先進國家，有關通訊監察之實施，均以法律明定之。美國於 1968 年間制定有線通訊與口頭對話之截取法，至 1986 年將之修正為有線與電子通訊之截取及截取口頭對話法，並於 1978 年間制定外國情報監聽法，使其通訊監察有完整之法律依據；德國於 1968 年制定限制書信、郵件及電信秘密之法律，並同時修正刑事訴訟法相為配合；英國為符合歐洲人權公約第 8 條規定，於 1985 年制. 政治大 1991 年制定電訊通話秘密法；奧地利、義大利等國，則於刑事訴訟法中明文規定。立定電信（通訊）攔截法；法國亦為維護個人通訊自由及履行歐洲人權公約，於. ‧ 國. 學. 足見制定通訊監察法律，乃世界潮流所趨。本章將就美國與德國之情報通訊監察法制加以研究與分析。. ‧. n. 第一項. 美國外國情報通訊監察. er. io. al. sit. y. Nat 第一節. Ch. engchi. i n U. v. 立法沿革. 美國早期的通訊監察並非作為一種獨立偵查手段，而是比照搜查和扣押，依美國憲法第四修正案規範，即「人民之身體、住所、文件及物品有不受不合理搜索與扣押之權利，僅在具有相當理由，並以宣誓或書面確認，且明確記載搜索之處所及扣押之人或物件，始能核發令狀。」 6. 6. U.S.Const. 4th Amend: The right of the people to be secure in their persons, houses, papers, and effects, against unreasonable searches and seizures, shall not be violated, and no Warrants shall issue ,but upon probable cause, supported by Oath or affirmation ,and particularly describing the place to be searched, and the persons or things to be seized. 6.

(17) 隨科技發達電子通訊已經成為犯罪聯繫利器，通訊監察因而成為美國政府破案之利器，但通訊監察之濫用侵犯公民權利的情況屢屢發生，為平民怨，1934 年美國國會通過了「聯邦通訊法」(The Federal Communications Act of 1934)，該法的第 605 節規定，未經發送者的授權，任何人均不得截取任何通訊及對任何人洩露或公開所截取通訊的內容。但在1967年Katz v. United States 7 一案中，聯邦調查局人員得知被告常用某一公共電話亭對外聯繫，故為偵查犯罪於該電話亭裝設竊聽器，並稱其僅在空間外竊聽，未有物理侵入，但最高法院認為憲法第四修正案保護的是個人「對隱私權的合理期待」，認若某人「願意」將己之談話暴露於外，即使於住家或辦公室亦不受保障；但若已表現出主觀隱私之期待，並欲保有其私密性，則即使於公共場所亦應受到保護。. 立. 政治大. 在本案中，美國聯邦最高法院判決中提到，犯罪通訊監察必須遵守美國聯邦. ‧ 國. 學. 第四修正案的要求，但外國情報通訊監察是否應事先聲請法院令狀則非本案判決所涵括範圍。本案雖未替外國情報通訊監察設下規範，但卻是美國聯邦最高法院. ‧. 首次就判決區分出「犯罪通訊監察」及「外國情報通訊監察」。. Nat. sit. y. 因此在Katz v. United States案後，為強化管制通訊監察規範，該判例促使美國. al. er. io. 聯邦國會於 1968 年制定「綜合犯罪防制暨街道安全法案」，其中第三篇Title Ⅲ 第 2510 條至 2522 條，針對有線通訊（Wire Communications）及口頭通訊(Oral. n. v i n C h ，使令狀程序成為犯罪通訊監察合憲性之 Communications）之通訊監察加以規範 engchi U 前提要件。 8. 但此時對於情報通訊監察之規範卻仍付之闕如，在涉及危害國家安全利益時，偵查人員可無須事先取得法院許可，直接進行監聽，為實施通訊監察令狀原則之例外。總統得不經國會同意，亦無須取得通訊監察命令，即可就關於國內安全事務授權執行通訊監察，並認為此乃基於國家安全職責所必要而得為自由裁. 7. Katz v. United State, 389 U.S.347(1967). 8. 至 1986 年美國國會通過「電子通訊法」(The Electronic Communication Act of 1986, ECPA) 為規範犯罪通訊監察之重要法規，同時增修 Title Ⅲ，並改名為「有線通訊與電子通訊暨口頭對話截取法」（Wire and Electronic Communications Interception and Interception of Oral Communications,18 U.S.C.§2510-2522），將電子通訊亦納入規範。 7.

(18) 量。 1972 年美國聯邦最高法院首次於United States v.United States District Court 9 案中直接審理關於情報通訊監察議題。本案被告以涉嫌以炸藥破壞公物而被起訴，其一位用炸彈攻擊美國中央情報局，審判中被告主張檢察官對其實施通訊監察未事先經法院授權，所取得之證據違法無證據能力。檢察官主張雖本案之通訊監察未事先獲法院授權，但總統授權之檢察總長有權為維護國家安全而進行情報通訊監察，該監聽應屬使國家免於本國組織的攻擊或顛覆政府體制之必要行為，因此縱無法院事先許可亦屬合法監聽。聯邦地方法院及第六巡迴上訴法院皆主張該通訊監察違法無證據能力，上訴至美國聯邦最高法院後，聯邦最高法院表示政府確實有為國家安全而進行情報通訊監察之權力，但仍屬對人民隱私之嚴重侵害，故. 政治大. 針對國內勢力或是國內組織(domestic power or domestic organization)進行情報通訊. 立. 監察時，仍需遵守憲法第四修正案，但因國家安全事務之特殊性，其要件及程序. ‧ 國. 學. 可較有彈性。 10 不受約束之行政裁量將會過度侵犯個人隱私權與言論自由，法院對於證據取得後再為監督審查並無濟於事，事先審查才能實現憲法第四修正案所. ‧. 保障之個人權利。雖檢方主張國家安全事項過於精細複雜，無法由欠缺該等知識. y. Nat. 與技巧之法院審查，然聯邦最高法院依然認為對國內所為國家安全調查可能會過. io. sit. 於被濫用而侵犯人民憲法保障之權利，更有可能以國家安全名義對付政治上不同. n. al. er. 意見者。故法院得審查國內之國家安全事務，增加法院令狀之聲請程序雖然會增. i n U. v. 加檢察總長之負擔，卻是保障自由社會憲法價值必要之不便，亦可減輕事後審查. Ch. engchi. 之負擔，並可避免對一般守法之大眾進行大規模之監聽 11 。 United States v.United States District Court 案中涉及以維護國家安全為目的之情報通訊監察，監察對象為單純的國內團體，為避免情報機關意濫用其監察權力，其發動及程序仍須受到邦憲法第四修正案「合理(reasonable)」規範，要有其他機關的制衡，但得以較為彈性的程序來規範，避免發生行政機關以維護國家安全為由進行通訊監察而無須經過司法審查，可能會假借國家安全之名侵害人民隱 9 10. United States v. United States District Court,407 U.S. 297(1972). 李榮耕，析論我國情報通訊監察法制-以美國法制為比較，軍法專刊，56 卷 5 期，頁 113-115， 2010 年 10 月 1 日。. 11. 蔡達智，公權力利用衛星科技對隱私權之影響-以美國法為中心，國立政治大學博士學位論文，頁 95-96，2005 年 8.

(19) 私。至於就外國勢力及涉及外國勢力的國內團體所進行的情報通訊監察，則未為 United States v.United States District Court 案（Keith 案）判決所涵蓋，亦未說明行政權是否有權得不經司法審查便逕行就外國勢力進行通訊監察。. 犯罪通訊監察. 應嚴格遵守聯邦憲法第四條正案. 案件. 單純國內團體情報通訊監察. 立. 適用聯邦憲法第四修正案，但可較有彈性. 政治大. ‧. ‧ 國. 非 United States v.United States District Court 案判決所涵蓋. 學. 外國勢力或涉及外國勢力之國內團體. n. al. er. io. sit. y. Nat. United States v.United States District Court案後犯罪、情報通訊監察區分說明圖 12. i n U. v. 20 世紀 60 年代民權運動及反戰運動期間，美國聯邦調查局以國家安全為. Ch. engchi. 名，對黑人民權領袖馬丁‧路德金(金恩博士)在內的民權運動及反戰知識份子濫權監聽。其後 1972 年共和黨尼克森總統涉及違法竊聽，由 FBI 人員在華盛頓水門住商大樓內的民主黨全國委員會辦公室裝設竊聽裝置，進行政治竊聽。1974 年. 尼克森在 1974 年為此辭任美國總統，結束一場歷時甚久的醜聞。水門案後，美國聯邦參議員法蘭克.邱吉爾(Frank Church)組成了調查委員會，. 12. 李榮耕，析論我國情報通訊監察法制-以美國法制為比較，軍法專刊，56 卷 5 期，頁 115，2010 年 10 月 1 日。 9.

(20) 針對以維護國家安全為目的所進行的無令狀通訊監察進行研究，最後作成了邱吉爾委員會報告(Church Committee Reports)，說明通訊監察固然能讓行政機關得以取得重要資訊及情報，但同時伴隨濫權且違憲的疑慮。委員會建議聯邦國會應儘速立法建立規範情報通訊監察之機制。這份報告促成了隨後於 1978 年制定了「美國聯邦外國情報通訊監察法 (the Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978,FISA)」，強化美國境內國家安全領域情報通訊監察的規範及監督，規定了以獲得外國情報資訊為目的之電子通訊監察，包括對外國勢力或外國勢力工作人員，在美國安全利益及人民隱私權利間求取適當權衡。 13 1998 年 FISA 修法允許對外國情報核發通訊元件追蹤資訊之令狀（pen/trap orders）以獲得通訊者相關紀錄，使相關資訊之調閱亦須依令狀為之。. 治政 2001 年發生了九一一事件後，美國國會通過了美國愛國者法，大幅擴張情報大立與治安機關進行通訊監察與資訊獲取權之權力，該法擴大國內恐怖行為的定義， ‧ 國. 學. 降低犯罪偵查、強制處分、蒐集情報的程序限制，只須合理懷疑或重要目的即可發動事證調查，並將網路服務業者納入通訊協助法律執行法，擴大個人通訊識資. ‧. 訊如網址、電子郵件地址、個人電腦的識別碼、信用卡號碼與銀行帳戶號碼等皆. sit. y. Nat. 可依法提供給政府運用。. er. io. 至 2005 年 12 月 16 日紐約時報(New York Times)揭露國家安全署(National. al. Security Agency, NSA)自 2002 年起即未依FISA規範，而依總統頒布之各項軍事與. n. v i n Ch 行政命令，對有任何被懷疑有間接與恐怖份子接觸之美國人民為無法院令狀之情 engchi U 14. 報通訊監察，而大多數的被監聽人從未有犯罪紀錄。布希總統於隔日公開承認此事，並主張此為總統源自憲法之固有權，引起學界及國會爭論。以美國民權聯盟（ACLU）為首的社會組織認為無證監聽違反了美國憲法，遂於 2006 年 1 月提起了American Civil Liberties Union v. National Security Agency案 15 。2006 年 8 月，地方法院判決國家安全署的活動違反了美國憲法第一修正案、第四修正案和 1978. 13. James G. McAdams, Foreign Intelligence Surveillance Act (FISA):An Overview(2007).. 14. JAMES RISEN and ERIC LICHTBLAU, Bush Lets U.S. Spy on Callers Without Courts ,New York Times(2005.11.26.),http://www.nytimes.com/2005/12/16/politics/16program.html?th. 15. American Civil Liberties Union et al., v. National Security Agency / Central et al., 493 F.3d 644 (6th Cir. 2007). 10.

(21) 年國外情報通訊監察法。法官Anna Diggs Taylor在判決書中寫道，“制憲者從來不承認總統有不受控制、肆意妄為的權力，其不得將權利法案中明文列舉的人民權利棄之不顧＂。然而，2007 年 9 月，第六巡迴上訴法院撤銷了該案，理由是由學者、記者和非政府組織構成的原告沒有訴訟資格，因為他們沒有證據表明其遭受到國家安全署的監聽，因此法院並未對國家安全署的監聽行為是否違憲做出實質判斷，當然也未支持其合法性。2007 年 10 月ACLU向美國最高法院提起上訴， 2008 年 2 月最高法院同樣以原告沒有訴訟資格駁回上訴。 2010 年在Al-Haramain v. Obama 16 案中，聯邦地方法院法官瓦克（Vaughn R. Walker）在判決認定，美國司法部在沒有得到法院令狀的情況下阻截了伊斯蘭慈善機構哈拉曼基金會(Al-Haramain)的通話，以及在 2004 年為該機構處理事務的兩. 政治大. 名律師的通話，違反了 1978 年制定的外國情報通訊監察法。法官判定原告被非. 立. 法監聽，美國司法部應賠償他們的損失。 17. ‧ 國. 學. 國會於 2008 年修正 FISA 制定了「美國聯邦外國情報通訊監察法修正法案(the FISA Amendment Act of 2008,FAA)」，對擴充強化對美國境外及美國人民跨境之. ‧. 情報通訊監察之規範，人權團體認為其規範侵害權利並對其提出抗議及訴訟，惟. sit. y. Nat. 其設有落日條款即將於 2012 年 12 月 13 日失效。. n. al. er. io. 以下以 FISA 為主要研究，分別論述相關法規之重要規範。. 第二項. 16. Ch. engchi. i n U. v. 外國情報通訊監察要件. Al-Haramain et. al v. Obama et. al, Case No C 07-0109 VRW (U.S. District Court for the Northern District of California 2010). http://www.wired.com/images_blogs/threatlevel/2010/03/walker.pdf. 17. CHARLIE SAVAGE and JAMES RISEN, Federal Judge Finds N.S.A. Wiretaps Were Illegal, New York Times, http://www.nytimes.com/2010/04/01/us/01nsa.html, (2010.3.31) 11.

(22) 美國聯邦外國情報通訊監察法(the Foreign Intelligence Surveillance Act, FISA) 18 是以美國聯邦犯罪通訊監察法(Electronic Communications Privacy Act,1986,ECPA) 為立法參考，但在FISA中，國家安全領域的通訊監聽的目的不是為了取得刑事訴訟的犯罪証據，而是為了蒐集有關國家安全的情報資訊，與犯罪偵查有本質上的差異，故部份的規範要件較ECPA為寬鬆，FISA法院的參與是限縮的。外國情報通訊監察法非以犯罪嫌疑為法定要件，而是針對具有特定身分之人執行情報通訊監察，而情報工作的目的並非為了偵查和起訴犯罪，所以得以適用針對「身分」（外國勢力及其工作人員）而非「行為」（犯罪）之較低標準來檢視。 19. 立. 一、外國情報通訊監察之對象. 政治大. ‧ 國. 學. 依 FISA 可對危害美國國家安全之「外國勢力」及「外國勢力工作人員」. ‧. 通訊進行情報通訊監察。. sit. y. Nat. n. al. i n U. (1)外國政府或非由美國政府所承認之組成機構，. Ch. engchi. (2)非實質上由美國人所組成之外國組織，. 18. er. io. 所謂「外國勢力」 20 係指：. v. FISA 現已編入美國法典第 50 篇第 36 章（50 USC Chapter 36 - FOREIGN INTELLIGENCE SURVEILLANCE）。. 19. 20. 林俊雄，國家情報工作中通訊監察之探討-以台美兩國法制面之比較為中心，中央警察大學公共安全研究所碩士論文，頁 237，2006 年。 50 U.S.C. &1801(a) "Foreign power" means (1) a foreign government or any component thereof, whether or not recognized by the United States; (2) a faction of a foreign nation or nations, not substantially composed of United States persons; (3) an entity that is openly acknowledged by a foreign government or governments to be directed and controlled by such foreign government or governments; (4) a group engaged in international terrorism or activities in preparation therefor; (5) a foreign-based political organization, not substantially composed of United States persons; (6) an entity that is directed and controlled by a foreign government or governments; or (7) an entity not substantially composed of United States persons that is engaged in the international proliferation of weapons of mass destruction. 12.

(23) (3)由外國政府公開承認指揮控制之實體， (4)從事國際恐怖活動或預備為國際恐怖活動之團體， (5)非實質上由美國人組成，以外國人為基礎之政治組織， (6)外國政府或其所指揮控制之實體。 (7)非美國人所組成從事國際毀滅性武器擴散之實體. 「外國勢力工作人員」 21 ，係指（1）非美國人，其. 政治大從事國際恐怖活動或預備為國際恐怖活動之團體所指外國勢力之立. (A)在美國活動，擔任外國勢力之官員或受僱人，或為第 1804(a)(4)條. ‧ 國. ‧. io. sit. y. Nat. 50 U.S.C. &1801(b). "Agent of a foreign power" means (1) any person other than a United States person, who (A) acts in the United States as an officer or employee of a foreign power, or as a member of a foreign power as defined in subsection (a)(4) of this section; (B) acts for or on behalf of a foreign power which engages in clandestine intelligence activities in the United States contrary to the interests of the United States, when the circumstances of such person's presence in the United States indicate that such person may engage in such activities in the United States, or when such person knowingly aids or abets any person in the conduct of such activities or knowingly conspires with any person to engage in such activities; (C) engages in international terrorism or activities in preparation therefore; (D) engages in the international proliferation of weapons of mass destruction, or activities in preparation therefor; or (E) engages in the international proliferation of weapons of mass destruction, or activities in preparation therefor for or on behalf of a foreign power; or (2) any person who (A) knowingly engages in clandestine intelligence gathering activities for or on behalf of a foreign power, which activities involve or may involve a violation of the criminal statutes of the United States; (B) pursuant to the direction of an intelligence service or network of a foreign power, knowingly engages in any other clandestine intelligence activities for or on behalf of such foreign power, which activities involve or are about to involve a violation of the criminal statutes of the United States; (C) knowingly engages in sabotage or international terrorism, or activities that are in preparation therefor, for or on behalf of a foreign power; (D) knowingly enters the United States under a false or fraudulent identity for or on behalf of a foreign power or, while in the United States, knowingly assumes a false or fraudulent identity for or on behalf of a foreign power; or (E) knowingly aids or abets any person in the conduct of activities described in subparagraph (A), (B), or (C) or knowingly conspires with any person to engage in activities described in subparagraph (A), (B), or (C).. n. al. er. 21. 學. 成員，. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(24) (B)在美國為外國勢力或代表外國勢力從事秘密情報活動而悖乎美國國家利益之人，或依其所在之週遭情況顯示可能在美國從事上述活動之人，或明知而幫助、策動他人從事上述活動之人，或明知而仍與上述活動之人為共犯者， (C)從事國際恐怖活動或預備為國際恐怖活動之團體， (D)從事國際大規模毀滅性武器擴散活動或預備為之者， (E)代表外國勢力從事國際大規模毀滅性武器擴散活動或預備為之者。 (2) 任何人（包括美國人），其. 政治大. (A)明知而為外國勢力從事秘密情蒐活動，涉及或可能涉及違反美國刑法者，. 立. ‧ 國. 學. (B)遵從外國勢力之情報服務或外國勢力之網絡之指示，明知而為外國勢力或代表外國勢力從事其他秘密情報活動，其活動涉及或將. ‧. 涉及違反美國刑事法律者，. Nat. sit. y. (C)明知而從事或代表外國勢力從事顛覆行為(sabotage)或國際恐怖活. n. al. er. io. 動，或預備為此等行為者，. i n U. v. (D)明知而從事或代表外國勢力以虛偽身份進入美國，或在美國使用虛偽身份者，. Ch. engchi. (E)明知而幫助或策動他人為前述(A)(B)(C)之人所為活動之共犯者。. 「外國勢力」須為非美國人之政治實體；「外國勢力工作人員」則不區分國籍，但若是美國人，則須限於有事實明知其從事刑法上犯罪行為或從事顛覆、恐怖活動、代表外國勢力使用虛偽身份時，方可認定其為外國勢力之工作人員，大幅的限縮了其抽象的空間。此種以國籍作為區分的方式，可保障具美國國籍之人民權利不受國家以觀念上較模糊之「國家安全」概念為侵害。. 14.

(25) 另依通訊監察對象種類之不同，區分了不同程度之監督：（一）通訊之一方（接收者及發話者）為美國境內之人：只要通訊之一方為美國境內之人民，使用有線或無線通訊 22，對其為情報通訊監察皆受到FISA 之規範，不得為無法院令狀之外國情報通訊監察。（二）通訊之一方為美國人民：受通訊之一方為美國美國人民，受隱私權之保障，故其在美國境內、跨境、境外之外國情報通訊監察皆有FISA之適用 23. 。. （三）美國境外之非美國人：FISA對美國境外之非美國人進行外國情報通訊監察，可由檢察總長(Attorney General)或國家情報首長授權為一年期之通訊. 政治大. 監察，無須有法院令狀。 24. 立. ‧. ‧ 國. 學. 二、外國情報通訊監察之程序. 依據FISA規定，為取得外國情報，而對外國勢力及外國勢力工作人員進. Nat. sit. y. 行外國情報通訊監察，需先行取得法院令狀方得為之，但在特定情形下，情. n. al. er. io. 報機關可進行無令狀情報通訊監察，分別介紹如下。 25. （一）. Ch. engchi. 無法院令狀之外國情報通訊監察. i n U. v. 為取得外國情報，以下 3 種情狀可不須有法院核發之監察命令，直接由總統授權檢察總長(Attorney General)為無法院令狀之外國情報通訊監察。3 種情狀分述如下：. 22. 50 U.S.C. &1801f(3).. 23. 50 U.S.C. &1801f(1) ; 50 U.S.C. &1881b.c.. 24. 50 U.S.C. &1802f(a)(1)(B); 50 U.S.C. &1881a.. 25. 李榮耕，析論我國情報通訊監察法制-以美國法制為比較，軍法專刊，56 卷 5 期，頁 117，2010 年 10 月 1 日。 15.

(26) 1. 經總統授權檢察總長(Attorney General)同意 26 依據FISA第 1802 條規定，美國總統經書面授權檢察總長，可對合理確信位於美國境外之外國人，進行為期一年的無法院令狀之外國情報通訊監察。 27 總統授權，檢察總長必須宣誓以書面保證下列事項 28 ： a. 該外國情報通訊監察單純是為取得「外國勢力」間的通訊，或僅是為了從「外國勢力」所支配的處所取得技術情報，而非僅為取得其個人日常通訊內容。而該「外國勢力」亦僅限縮於 1801(a)中「外國勢力」7 款定義. 政治大構、非實質上由美國人所組成之外國組織，及由外國政府公開立. 中的(1)~(3)款，即：外國政府或非由美國政府所承認之組成機. ‧ 國. 學. 承認指揮控制之實體。而「外國勢力」原本即定義排除是美國人民之可能。. sit. Nat. c. 對個案最小侵害原則符合 FISA 的要求。. y. ‧. b. 任何通訊之一方非為美國人民。. al. er. io. 檢察總長在完成以上書面宣誓後，仍須將其宣誓書送交外國情. n. 報監察法院保存，若事後對此外國情報通訊監察合法性有爭議時可為審查。. Ch. engchi. i n U. v. 而檢察總長上述之宣誓及其最小侵害原則之判斷標準，須於 FISA 對國會為半年及年度報告時提出說明，以資檢驗。. 2. 緊急情況 29. 26. 50 USC § 1802 - Electronic surveillance authorization without court order; certification by Attorney General; reports to Congressional committees; transmittal under seal; duties and compensation of communication common carrier; applications; jurisdiction. 27. 50 U.S.C.§1802(a)(3). 28. 50 U.S.C.§1802(a)(1) 16.

(27) 在緊急情狀時，檢察總長可以於取得令狀前進行外國情報通訊監察，其要件為： a. 檢察總長合理相信有緊急情狀存在而有必要進行外國情報通訊監察 b. 存在合於法院得核發令狀之事實情狀及要件 c. 檢察總長須通知有管轄權的法官，已進行緊急外國情報通訊監察 d. 檢察總長須於 7 日內補行聲請法院令狀檢察總長於緊急情況下得准予先行執行外國情報通訊監. 政治大. 察，但須於 7 日內補行向法院聲請令狀。. 立. 學. ‧ 國. 若法院拒絕核發令狀，或檢察總長未補行聲請令狀等情形時，情報機關須立即停止該緊急外國情報通訊監察。法院拒絕核發令狀時，檢察總長得向法院提起抗告。若法. ‧. 院最終仍拒絕核發令狀，則不得於審判程序或任何行政程序. Nat. sit. y. 中揭露或使用其於緊急外國情報通訊監察中所取得之証據，. al. er. io. 除非該資訊之不揭露將造成人民死亡或重大傷害則為例外可. n. 使用該資訊。. Ch. engchi. i n U. v. 3. 戰爭時期 FISA規定，在國會通過宣戰案後，總統得經檢察總長，授權進行 15 日以內之外國情報通訊監察 30 。. （二）. 有法院令狀之外國情報通訊監察. 29. 50 U.S.C.§1805(e)Emergency Orders. 30. 50 USC § 1811 - Authorization during time of war 17.

(28) 為取得外國情報，除了以上得為無法院令狀外國情報通訊監察之情況，其他外國情報通訊監察皆須先依 FISA 規範聲請取得外國情報監察法院核發的監察令狀。明確的說，對危害美國國家安全之「外國勢力」（1801(a)中「外國勢力」定義中的(4)~(7)款，非美國人）及「外國勢力工作人員」（1801(b)，不排除美國人）為外國情報通訊監察，不得無法院令狀。因「外國勢力」之定義排除了美國人的可能，故此等區別，可確保美國人民若涉「外國勢力工作人員」而受外國情報通訊監察時，皆須有法院令狀始能為之。有法院令狀的外國情報通訊監察須由聯邦官員或國家全安行政長官 31 提出聲請，備齊審查資料後，由聯邦檢察總長、副檢察總. 政治大. 長 32 審核批准後，得向法院提出聲請外國情報通訊監察聲請書。. 學. 1.. ‧ 國. 立. 聲請. ‧. 一般案件乃由聯邦行政官員或國家安全行政長官提出聲. 請案件，交檢察總長、副檢察總長審核批准後，得向法院提出. y. Nat. al. er. io. 50 U.S.C.§1804(a)(7) a certification or certifications by the Assistant to the President for National. n. 31. sit. 聲請外國情報通訊監察聲請書。聲請權人身份之限制乃為外國. Ch. i n U. v. Security Affairs or an executive branch official or officials designated by the President from among. engchi. those executive officers employed in the area of national security or defense and appointed by the President with the advice and consent of the Senate – (A) that the certifying official deems the information sought to be foreign intelligence information; (B) that a significant purpose of the surveillance is to obtain foreign intelligence information; (C) that such information cannot reasonably be obtained by normal investigative techniques; (D) that designates the type of foreign intelligence information being sought according to the categories described in section 1801(e) of this title; and (E) including a statement of the basis for the certification that – (i) the information sought is the type of foreign intelligence information designated; and (ii) such information cannot reasonably be obtained by normal investigative techniques; (F) a statement of the means by which the surveillance will be effected and a statement whether physical entry is required to effect the surveillance; 32. 50 U.S.C.§1801(g) "Attorney General" means the Attorney General of the UnitedStates (or Acting Attorney General) or the Deputy Attorney General. 18.

(29) 情報通訊監察設定了較高層級的聲請門檻，減少浮濫運用的機會。聲請須提供下列資料： 33 (1). 實際提出聲請的聯邦官員人別資料。. (2). 受監察之對象，但若監察對象不明時，得不予記載；或對特定監察標的之敘述。即當不知受監察對象之真實姓名時，得依其暱稱等取代。. (3). 聲請人必須對其所依據之事實與情狀予以陳述，相關事實使檢察總長相信監察對象為外國勢力及其工作人員，及受監察. 政治大. 的處所或設備現為或即將為外國勢力或其工作人員所使用。 (4). 立. 已踐行「最小侵害程序」(minimization procedures)之具體說明。. ‧ 國. 學. 例如對無關之對話進行最小可能性之截聽，並避免截取到享有不受通訊監察權利之對特定關係人間對話如律師與客戶、. y. sit. al. er. 美國總統國家安全事務助理（即廣泛被大眾所稱之國家安全. io. (6). 所欲取得的情報類型及種類。. Nat. (5). ‧. 夫妻間、醫病間等。 34. n. 35 36 顧問）或負責國家安全情報事務之行政官員所提出之聲請須具. Ch. 保證書（Certification）。. 33. engchi. i n U. v. 50 U.S.C.§1804 Applications for court orders (a)Submission by Federal lfficer; approval of Attorney General. 34. Michael R. Sklaire, Minimization, United States Attorney’s Bulletin,頁 27, 1997 年 9 月. 35. 美國總統國家安全事務助理（Assistant to the President for National Security Affairs），又稱國家安全顧問（National Security Advisor），是美國總統在國家安全相關事項的主要參謀。國家安全顧問隸屬總統辦公室國安會。總統無須經由參議院同意即可任命國家安全顧問。因此他們與官僚體系的國防部無關，可以提供超然獨立之意見。但各任國家安全顧問的權利與角色卻不競相同。. 36. 參照 50 USC § 1804(d)(1)(A)可知其機關包括聯邦調查局局長、國防部部長、美國國務卿、美國國家情報總監(總統之情報顧問，負責領導協調美國國家安全局等十六個情報機構)、中央情報局局長等所下轄之國家安全情報事務行政官員。 19.

(30) 國家安全事務助理執行機關官員、或由總統指派國家安全領域事務長官且經參議院同意之官員，以保證書擔保以下之事項：（A）該官員認為所欲截取的資料為外國情報資料 37 。（B）監察之重要目的(a significant purpose)係為取得外國情報資料。（C）該資料無法以一般調查方式取得。（D）該外國情報資料屬於 FISA 第 1801 條第 e 款所規範之種類。. 政治大. （E）對於所欲取得之資料為外國情報資料，以及必須說明該. 立資料不能以一般調查方式取得之事實。. ‧ 國. 學. 該情報長官依上述要求提出聲請後，須先由檢察總長審. 查其是否符合FISA規範對象之要件，並決定是否得向法院提. ‧. 出聲請 38 。. sit. y. 使用之監察方式，及是否需進入一定處所。. n. al. er. 對於聲請書所載之同一受監察人、設備、處所，先前曾經向. io. (8). Nat. (7). i n U. v. 法官提出聲請之相關事項，以及依該先前聲請書所採取之行. Ch. engchi. 動等事實，均予以陳述。 (9). 情報通訊監察期間。對曾執行過之外國情報通訊監察續次執行時，依所蒐集之情資性質於首次通訊監察獲得之情資，於續次執行時亦可獲得同類型情資者之事實均需陳述。. (10) 檢察總長得視個案情況而要求提出額外之證明書(affidavit or. 37. 「外國情報資訊」係指該資訊侵害美國人民之(A)外國勢力或外國勢力工作人員之實際或潛在攻擊或其他重大敵對行為，(B)外國勢力或外國勢力工作人員之破壞行為或國際恐怖活動，(C) 外國勢力或外國勢力工作人員之情治單位或通訊網之秘密情報活動。或該資訊為外國勢力或外國領域侵害美國人民之(A)美國國防或國家安全，(B)美國外交行為。參照 50 U.S.C. &1801(e).. 38. 50 USC § 1804(d) Personal review by Attorney General 20.

(31) certification)。 (11) 法官亦得視個案情況而要求提供額外之資訊以協助其作成決定。. 2.. 審查. （1）由外國情報監察法院(Foreign Intelligence Surveillance Court)審查. 治政大surveillance order)，其法官由聲請書(foreign intelligence electronic 立聯邦最高法院院長選任 11 個聯邦地方法院法官，任期 7 年每. FISA 以外國情報監察法院專責審查外國情報通訊監察. ‧ 國. 學. 年選任 1 位，其中 3 名法官的住居所與哥倫比亞特區距離須少於 20 英里，以確保於緊急時，法官得迅速抵達法院審理聲請. ‧. 案。. y. sit. Nat. 在審級方面，另設有外國情報監察上訴法院 39，由聯邦最. er. io. 高法院院長自聯邦地方法院或巡迴法院中任命 3 名法官組. al. 成。若法院駁回情報機關的聲請應以書面說明理由，當情報機. n. v i n Ch 關不服外國情報監察法院的駁回時 e n g c h i U ，可向FISA上訴法院提出救濟，則外國情報監察法院須將該理由書送交外國情報監察上訴法院。此外，若對外國情報監察上訴法院之決定仍有不服，政府可再上訴於聯邦最高法院 40 。. 39. 50 U.S.C.§1803(b). 40. 50 U.S.C.§1803(b) Court of review; record, transmittal to Supreme Court The Chief Justice shall publicly designate three judges, one of whom shall be publicly designated as the presiding judge, from the United States district courts or courts of appeals who together shall comprise a court of review which shall have jurisdiction to review the denial of any application made under this chapter. If such court determines that the application was properly denied, the court shall immediately provide for the record a written statement of each reason for its decision 21.

(32) （2）審查內容當法院審酌政府官員之陳述，認為符合以下下列之情況者，即應頒發領狀權電子監察之實施： a.. 41. 總統授權之檢察總長批准對於外國情報資料進行通訊監察之聲請書。. b.. 該聲請書係由聯邦官員所製成並經檢察總長批准。. c.. 依聲請書，有相當理由（probable cause）足以認定電子監察之標的為外國勢力或其工作人員，且電子監察所. 政治大. 截取之每一設備或處所正被或將要被外國勢力或其工. d.. 學. ‧ 國. 立作人員所使用。. 必須遵守 FISA 第 1804 條第 h 項所規範之最小侵害原則。對某一通訊監察案件監控其一個以上之通訊工具. ‧. sit. io. 若受監察人為美國人民，則依該法第 1804 條第 a 項(7). er. Nat e.. 原則之適用。. a款之(e)所為之陳述，或依本法第 v 1804 條第 d 項所提出 i l C hengchi Un. n. 41. y. 時，對於每一通訊工具所取得之情資應注意最小侵害. and, on petition of the United States for a writ of certiorari, the record shall be transmitted under seal to the Supreme Court, which shall have jurisdiction to review such decision. 50 U.S.C.§1805(a) Necessary findings, Upon an application made pursuant to section 1804 of this title, the judge shall enter an ex parte order as requested or as modified approving the electronic surveillance if he finds that (1) the application has been made by a Federal officer and approved by the Attorney General; (2) on the basis of the facts submitted by the applicant there is probable cause to believe that (A) the target of the electronic surveillance is a foreign power or an agent of a foreign power: Provided, That no United States person may be considered a foreign power or an agent of a foreign power solely upon the basis of activities protected by the first amendment to the Constitution of the United States; and (B) each of the facilities or places at which the electronic surveillance is directed is being used, or is about to be used, by a foreign power or an agent of a foreign power; (3) the proposed minimization procedures meet the definition of minimization procedures under section 1801(h) of this title; and (4) the application which has been filed contains all statements and certifications required by section 1804 of this title and, if the target is a United States person, the certification or certifications are not clearly erroneous on the basis of the statement made under section 1804(a)(7)(E) (!1) of this title and any other information furnished under section 1804(d) (!1) of this title. 22.

(33) 之資料必須無顯然之錯誤。. 此外，外國情報監察法院於個案中審查是否有相當理由（probable cause）時，應考量監察對象過去、現在或未來的行為一切事實及情狀，如線民的信用性、線民取得線報的整體情狀、線民提供線報後到官員提出情報通訊監察聲請所經過的時間、及有無其他足以佐證該線報的資訊等。 42. 政治大. 外國情報通訊監察之法院令狀. 立. 學. ‧ 國. 3.. 若外國情報通訊監察法院經法官審核無誤後，即需核發通. 訊監察書，其中通訊監察書內必須記載下列事項 43 ：. ‧. (1). 受監察對象的人別資料或對其之描述。. y. Nat. 受監察之處所或設備。若無法確知時則得不予記載，但若未. io. sit. (2). n. al. er. 記載而針對新的地點或設備進行機動式通訊監察(roving. i n U. v. surveillance)時，則須於 10 日內通知法院，有正當理由則得. Ch. engchi. 延長至 60 日。. 44. (3). 受監察之通訊或是活動之類型，以及所欲取得資訊之類型。. (4). 監察方式，及是否必須進入到特定處所進行情報通訊監察。. 42. 50 U.S.C.§1805 (b) Determination of probable cause -- In determining whether or not probable cause exists for purposes of an order under subsection (a)(2) of this section, a judge may consider past activities of the target, as well as facts and circumstances relating to current or future activities of the target.. 43. 50 U.S.C.§1805 50 U.S.C.§1805(c)(3) Special directions for certain orders--An order approving an electronic surveillance under this section in circumstances where the nature and location of each of the facilities or places at which the surveillance will be directed is unknown shall direct the applicant to provide notice to the court within ten days after the date on which surveillance begins to be directed at any new facility or place, unless the court finds good cause to justify a longer period of up to 60 days,. 44. 23.

(34) (5). 監察期間。 45 一般外國情報通訊監察期間為至多 90 日；若監察對象為協助外國勢力或組織之非美國人民，監察期間至多 120 日；若監察對象為非美國人民之外國勢力或組織人員，監察期間可達 1 年。若要聲請延長外國情報通訊監察，聲請人得以原命令為基礎，因發現與原命令之同一事實聲請發給延期命令，但對於非美國人之外國勢力監聽，若法官認為延長監聽不致監聽至美國人民之私人通訊時，得發給不超過一年期限. 政治大法院同時應就是否被獲得美國人民資訊等情況，評估立. 之延期命令。. 其是否遵守最小侵害原則，考量通訊監察是否能達其目的。. ‧ 國. 學. (6). 指示應遵守之最小侵害程序。若聲請人向法院請求，法院得. ‧. 命通訊服務業者、場所所有人或其他特定人提供必要資訊及協助，並保管相關紀錄，以利進行外國情報通訊監察。並應. y. Nat. n. al. er. io. sit. 指示聲請人對協助義務人之補償義務。 46. Ch. i n U. v. 法院之權限不僅存在於核發外國情報通訊監察書時，在通訊. engchi. 監察期間結束前，法官對於蒐獲關於美國人之情資是否得使用、保留或傳遞，得對其情狀重新為評估，確認其是否符合最小侵害原則。. 47. 45. 50 U.S.C.§1805 (d) Duration of order; extensions; review of circumstances under which information was acquired, retained or disseminated (1) An order issued under this section may approve an electronic surveillance for the period necessary to achieve its purpose, or for ninety days, whichever is less, except that (A) an order under this section shall approve an electronic surveillance targeted against a foreign power, as defined in section 1801(a)(1), (2), or (3) of this title, for the period specified in the application or for one year, whichever is less, and (B) an order under this chapter for a surveillance targeted against an agent of a foreign power who is not a United States person may be for the period specified in the application or for 120 days, whichever is less.. 46. 50 U.S.C.§1805(c)(2). 47. 50 U.S.C.§1805 (d) (3) At or before the end of the period of time for which electronic surveillance is 24.

(35) 4.. 外國情報通訊監察法院對聲請案件極少否決依據 FISA 對於外國情報通訊監察書之審查規範，相較犯罪通訊監察而言，法官對於外國情報通訊監察聲請是否核發監察命令時，審查權大幅限縮。只要外國情報通訊監察命令之核發符合法條內標準與程序，並使相信監察對象係屬外國勢力或其工作人員，以及監察處所正被或將被監察對象所使用外，僅以行政或情報機關所提供的 50 USC § 1804(c)其他宣誓書及(d) 其他參考資訊，來證明有相當理由為監察之必要。因此，在大. 政治大在美國實務運作上，法官對於聲請機關所提出之證明書立. 多數情況下法官僅能審查聲請書的形式。. 幾乎僅審酌其偵察對象是否為美國公民；又由於法院之審查案. ‧ 國. 學. 件鮮少直接以美國人民為調查對象，故實務上法院幾乎難以駁回外國情報通訊監察命令的聲請，雖法院同意核發通訊監察書. ‧. 應依據各項規範審核，惟法院僅能就聯邦行政機關所呈資料作. Nat. sit. y. 形式上審查，因此極少否決其聲請，法院易淪為橡皮圖章。據. er. io. 統計，自 1979 年至 2004 年的 25 年間，法院發出過 1 萬 8,761. al. n. 份外國情報通訊監察書，僅有 5 案被否決，足見美國在外國情. i n Ch 報通訊監察中法院審酌餘地較少。 engchi U 48. v. 雖情報機關不服外國情報監察法院之駁回時，可向外國. 情報監察上訴法院提出救濟，若對上訴法院之決定仍有不服，政府可再上訴於聯邦最高法院，惟如此上訴之案件極為少數， 49 外國情報監察上訴法院首件上訴案件發生於 2002 年，係外國. approved by an order or an extension, the judge may assess compliance with the minimization procedures by reviewing the circumstances under which information concerning United States persons was acquired, retained, or disseminated. 48. John Diamond，NSA's surveillance of citizens echoes 1970s controversy，USA TODAY，htt p://www.usatoday.com/news/washington/2005-12-18-nsa-70s_x.htm ,(2005.12.18). 49. In re Sealed Case No. 02-001, 310 F.3d 717 (FISCR 2002). 25.

(36) 情報監察法院對該外國情報通訊監察是否符合「最小侵害原則」有所疑慮，惟最後外國情報監察上訴法院仍以因愛國者法案之擴權，而幾乎可認定只要符合確定其為「蒐集外國情報」即可同意其聲請 50，該判決遭法界人士批評法院審查過於寬鬆。此為法院自成立 24 年來的第一次上訴案件，絕大部份的案件在第一審級外國情報監察法院即予以核准進行外國情報通訊監察。. 第三項. 學. ‧ 國. 立. 政治大情資之使用、通知、救濟與罰則. ‧. sit er. io. 一、情資之使用. y. Nat. 在 FISA 之規範下，情資之使用、通知與救濟三者間關係密不可分。. al. n. v i n Ch FISA所獲情資若係關於美國人民者，若情報單位要使用其情資須確認 engchi U. 其使用符合最小侵害程序，並使用於合法的目的。 51. 但若為執法之目的而須揭露外國情報通訊監察所獲情資，僅限於「刑事」訴追所需，始能在檢察總長授權下進行。若一旦確認外國情報通訊監察所獲得之內容與情報監察目的無關，且收發話雙方皆位於美國境內時，應立即銷毀該資料。但檢察總長認其涉及他人. 50. Foreign Intelligence Surveillance Court of Review, http://legal-dictionary.thefreedictionary.com/ Foreign+Intelligence+Surveillance+Court+of+Review. 51. 50 USC § 1806 – Use of Information 26.