公民政策參與過程之研究：以電子化計畫政府為個案 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. ‧. ‧ 國. 學. 政治大立公民政策參與過程之研究：以電子化計畫政府為個案. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：蕭乃沂博士研究生：林玉純撰. 中華民國 102 年 7 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) National Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. Citizen Participation in Public Decision Making：A Case Study of E-government Program in Taiwan n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Dr. Nai-Yi Hsiao Graduate Student: Yu-Chun Lin. July,2013.


(5) 謝誌這是在政大的第九個年頭，跌跌撞撞、七上八下驚險的壓著死線完成了論文，把明明是很文藝、學術氣息的行為搞成動作片一樣緊張刺激，還好上天保佑順利過關，寫完了論文。第一個要感謝就是指導教授蕭乃沂老師。談到蕭老師，就不得不說跟老師之間奇妙的緣分，完完全全是從進政大就開始了，新生入學的導師就是蕭老師，接下來的日子都不斷地在老師的課堂享受甜蜜的負荷，雖然上課很有趣、很有收穫，下課卻保證寫作業、報告寫到哭泣。雖然如此，但總覺得老師上課的時候有某種神秘的氣息，總是特別帥！其實我強烈懷疑過自己是否有被虐傾向，不然怎麼會不斷選蕭老師的課苦中作樂，又覺得老師上課簡直帥翻天，連研究所都直接自動上老師研究室報到。在政大的九年，年年都與老師相遇，我想就是這種與老師神蹟般的緣分，讓我也命運般選了蕭老師當. 治政大過的是「命中注定的磨難」吧？！說實話，一路走來，我的粗線條總是為老立師帶來不少麻煩，真的很感激老師對我的教導與包容，容忍我的粗心，容忍指導教授吧。但我想在我進了老師研究室之後，這種緣分可能在老師心中閃. ‧ 國. 學. 我的因為熱愛籃球而有時必須請假，以及寫論文的時候時間都很緊，總是要壓著死線，還記得為了上學期趕上計畫書口試，老師連過年前夕都還很貼心的用電話跟我討論論文，好讓我可以寒假也在家中修改。我想蕭老師最迷人. ‧. 的地方就是那種—夾雜的沈重前進壓力與溫暖的包容，過程中也許辛苦、或. y. Nat. 許疲憊，但回頭看的時候，卻發現自己收穫滿滿，外加老師可愛的形象，大. sit. 概就是冬天躲在棉被裡吃刨冰的感覺吧～. er. io. 完成這份論文，還要感謝口試委員朱斌妤老師跟廖洲棚老師。朱老師是一位相當美麗又親切的老師，無論是論文或者曾經合作過的研究案，總是給. n. al. Ch. i n U. v. 我許多許多鞭闢入裡的建議，在學術的茫茫大海中，猶如一盞明燈，讓我能. engchi. 夠找到前進的方向，精進自己的工作能力與論文成果。廖老師則是有那種鄰家親切兄長的風格，用溫柔、親切的方式，指導我在論文上的問題，還細心的在口試本貼標籤，方便我了解自己有待修正的地方。非常感謝兩位老師的指導與勉勵，讓我的論文得以順利的完成，無論在學術、心靈上各有所成長。此外，還要感謝系上的蕭武桐老師，從大學到研究所一直以來對我的關心，每次見面都不忘問起我的論文，而這份關心，也成為我在論文寫作的很大的動力。感謝 NY 研究室好伙伴們，在研究室中總是充滿歡笑與快樂，很開心可以和大家成為伙伴。謝謝翌潔學姊、東旭學長、婉婷，在進研究室之初，忍受我的粗心大意以及在跌跌撞撞的學習中給我的照顧；帥氣的亦宏學長常常與我聊天、分享一些五四三，回想在研究室瘋狂大笑的聊天，完完全全抒解了寫論文的壓力，謝謝優質帥氣學長的陪伴；在研究室最常與我相伴的就是好伙伴政廷與瑋襄，政廷是和我從碩一開始一路相伴的好伙伴，常常鬥嘴、互相吐嘈，但也互相激勵，連論文都一樣，讓寫論文也能夠帶著許多快樂的.

(6) 心情，回想當初一起聊 NBA 的過往，真的是相當開心，雖然你現在去當兵了，等你退伍一起相聚、一起聊 NBA 啦；正妹瑋襄是個很特別的學妹、朋友以及伙伴，還是我的活字典，和你寫論文的時間差不多，但你比我快一點點，以致於每次論文有什麼問題，都要被我問好久，都很有耐心的回答我，謝謝最貼心的瑋襄，祝福你早日金榜題名。另外，謝謝公行一哥禹瑞，在一同寫論文中的相互陪伴與激勵，偶爾討論論文過程、問題，更常是政廷、瑋襄、禹瑞與我四人吃東西、聊八卦，在艱苦的寫過程中，增填許多歡樂，有時候想想也能會心一笑。也謝謝朱門悅芸、昀燕在 final 口試時，互相幫忙，讓口試得以順利壓軸完成。在政大的生活不可諱言的，除了課業，就是滿滿的籃球，最大的重心莫過於校女籃。感謝童文俊老師在成長路上的一路關心，給予我很多的信賴，在發生危急事件，也都毫不猶豫的給我最強力的支持，謝謝童老師。在校女籃長達九年的歲月，經歷四位教練—鳳君姊、馬哥、Blue 姊、宛靜姊—對我. 治政大謝謝宛若家人的學姊妹們（請原諒我無法打出每個人的名字，全部打出來，立我的謝辭可能會比前言還長了……），謝謝學姊們的包容與指點，雖然那時堅定的信賴與支持，讓我在球場上自由發揮，以自己緩慢的步調成長茁壯。. ‧ 國. 學. 總是學的慢又很笨，但學姊們都仍舊很耐心的等待我學會，還常常邀約當初甫加入校隊又很生澀的我一同出遊，在璀璨的大台北留下共同的足跡；謝謝眾多的學妹們接納我那一說到籃球就很激動的情緒以及兩光的腦袋，在球場. ‧. 上與我共享你們對籃球的熱愛，還有對於送舊的活動與卡片的用心付出，點. y. Nat. 點滴滴都讓人銘記在心。我想過往與教練們、學姊妹們共同揮灑熱愛籃球的. sit. 場景，或許早上 5 點晨練，睡眼惺忪的相見；或許練球累的慘兮兮，回家一. er. io. 根手指頭都不想動的酸痛；或許首次贏得勝利，在球場上互相擁抱的感動；或許在全國 8 強大門前止步那後悔的淚水，無論開心或傷悲，都將是我一身. n. al. Ch. i n U. v. 最珍貴的回憶。特別感謝與我共度籃球歲月的好伙伴琦妍，從大一的相識至. engchi. 今仍舊保持著良好的默契，超級明白球場上的我，總是安靜的聽我講著亂七八糟的事，就算很久沒見面也可以很熱絡，希望可以和你當上一輩子的隊友，也祝福你考試金榜題名。系女籃是我打籃球的起點，從一個不知道什麼叫籃球規則的人，開啟了我與籃球無法分割的緣分。謝謝系女籃的每一份子，包容我因為校隊、學業的練球缺席，用心準備每一次的比賽與活動，很開心與大家共度的每一份時光。也要感謝政大男子籃球聯盟、政大女子籃球聯盟的所有朋友們，尤其我的裁判搭檔 Robin，讓我也能以另一種裁判的身份出現在熱愛的球場上，學會更多的知識與技能，雖然都來自不同的背景，但那份共同對籃球的熱愛，讓我們相知相熟，為了打造更好的籃球環境而努力。另外，還要感謝我的眾多球友們，在寫論文期間，和我一起打球、聊天，排解了許多寫論文的負面情緒，揮灑青春。寫論文的過程中，要特別感謝我的好友兼室友李涵，明明不是相同領域，卻連想論文題目都要被抓來討論，忍耐寫論文心情焦躁的我，幫忙看論文內.

(7) 容、討論概念、檢查錯字以及打很長的逐字稿，還參與了我的論文口試。雖然你比我還要厲害，我常常也幫不了你什麼忙，但謝謝你對我的每一份幫助，讓我得以完成這份論文，謝謝美麗的李涵妹妹～最後，要感謝我最最親愛的家人們。爸媽包容我不是很常回家，總是在學校裡做自己想做的事情，以致於論文拖到最後一年才寫，卻依舊給我最堅定的支持。兩個妹妹子筠、芳瑩雖然平常吵吵鬧鬧，卻很認真在忙碌課業之餘，幫忙整理逐字稿，也替不常在家的我，孝順父母，讓我無後顧之憂。雖然我離家很遠，但謝謝家裡的每一份子，讓我感受到那深深的溫暖，謝謝我親愛的家。也許學校過關，是為了迎接下一個關卡的到來，謹在完成論文之際，對於那些在我生命中出現的所有人，致上我最深的感謝。. 立. 政治大. 于道南左岸 2013.07. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.


(9) 摘要隨著科技的盛行，政府大力推動電子化政府計畫，讓民眾得以經由電子化的服務，獲得更多便利。而在公民意識高漲及顧客導向的改革浪潮中，於政策中事前詢問公民偏好的重要性也日趨重要，電子化政府計畫也不例外，如何讓政策貼近民眾需求更是重要考量，更是計畫成功的要素之一。文獻中對於公民參與有諸多的討論，可以整理出公民參與的三個層級：資訊公開、政策諮詢、決策參與，搭配電子化政府計畫流程的三個時機：規劃、執行、評估，形成一個公民參與九宮格的討論架構。本研究經由訪談、問卷等進行資料收集後，有幾個發現：首先電子化政府計畫流程中所進行的公民參與，依據時機來看，規劃階段有研考會所規定的試辦，執行階段由計畫主辦機關自行決定公民參與的進行，到評估階段則是由研考會訂立於計畫流程的專家會議來對計畫成效進行審議，然規劃、執行兩者的公民參與並非是具體規範，端視主辦機關的態度，對整體流程而言. 政治大相當的重視，然就實際執行結果，多以政策諮詢為主，心態較為被動。此外，立在計畫流程中，計畫主辦機關常遇到一些困難，包含經費、人力的不足、時明顯公民參與設計上有所欠缺。雖然研考會與計畫主辦機關對於公民參與都. ‧ 國. 學. 間的限制以及結果難以快速達成等，加之以公民參與端有賴於主辦機關自行摸索，欠缺具體方向，使得公民參與的執行更加不易。. ‧. 而本研究透過實務資料、文獻以及公民參與九宮格的結合，建立出公民參與的模型，並依據時間、層級、方式與計畫特質給予使用參與，期望能夠. y. Nat. 減少計畫主辦機關進行公民參與的困難。最後，提出 4 點政策建議：(1)公民. sit. 參與知識經驗分享(2)彈性化調整措施(3)公民參與的制度化(4)服務心態的調. n. al. er. io. 整，希望能夠協助電子化政府計畫流程中公民參與的執行更為容易。. i n Ch 關鍵字：公民參與、政策過程、電子化政府計畫 engchi U. v.

(10) Abstract With the development of information and communication technology (ICT), the government devotes to carry out E-governance Programs (EG Programs). Through EG Programs, people expect to get a lot of convenience and efficiency. In the rising consciousness of citizens and the waves of customer-oriented revolution, it is more important to understand citizen’s preferences before carrying out related policies. The E-governance Programs is no exception. How to let policies conform to people’s needs is more important consideration, moreover, it is also one of the success factors of the programs. The previous studies report a lot about public participation, and it can summarize to three levels－information, consultation and decision making , collate with three stages of E-governance Programs－planning, implementation and evaluation to form a. 治政大 of interviews and a Based on data collection processes composed 立thesis develops several results. To start with, there is questionnaire survey, the. structure of public participation 3 by 3 grids.. ‧ 國. 學. obviously deficient design about total process of the public participation in E-governance Programs. In planning stage, Research Development and Evaluation Commission (RDEC) will hold a trial; In implementation stage, the. ‧. authority in charge of a specific e-governance program will decide the degree of. y. Nat. public participation by itself; In evaluation stage, the authority in charge will host. sit. a conference of specialist according to the regulations made by RDEC. However,. al. er. io. in planning and implementation stages, public participation is not mandated by. n. the standard, but by the attitude of the EG Programs authority.. Ch. i n U. v. On the other hand, Although RDEC and the EG Programs authority take. engchi. public participation seriously, the actual results of public participation do not reflect their active attitude. For example, the authority of the EG Programs use policy consulting mostly. Besides, the EG Programs authority encounters lots of difficulties such as the shortage of funds, lack of time and manpower. And, public participation lacks specific directions, which needs the EG Programs authority to experiment and develop the appropriate way of public participation in decision making procedure. These situations make public participation more difficult to be effectively implemented. In this research, the author constructs a model of public participation through empirical data and literature based on public participation 3 by 3 grids. And expect to provide some policy suggestions base on different time, levels and programs characteristics to reduce the implementation barriers. There are four suggestions, including: sharing public participate knowledge, providing flexible, adjustable measures, institutionalizing public participation, adjusting servicer’s attitude. The.

(11) author expects to improve the public participation process in E-governance Programs. Keyword：public participation、decision making、E-governance Programs. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.


(13) 目次目次 ......................................................................................................................... 1 表次 ......................................................................................................................... 3 圖次 ......................................................................................................................... 4 緒論 ..................................................................................................... 5. 第一章第一節. 研究背景 ..................................................................................... 5. 第二節. 研究動機 ..................................................................................... 6. 第三節. 研究目的 ..................................................................................... 9. 第四節. 研究範圍 ..................................................................................... 9. 政治大. 公民參與 ........................................................................................... 12. 第二章第一節. 公民參與的意涵與趨勢 ........................................................... 12. 第二節. 公民參與的時機與層級 ........................................................... 14. 第三節. 公民參與的方式 ....................................................................... 17. 立. ‧ 國. 學. 電子化政府計畫與公民參與 ........................................................... 22. 第三章第一節. 中長程計畫特質與政策過程 ................................................... 22. ‧. 電子化政府計畫政策過程 ....................................................... 28. 第二節第三節. 法制化的公民參與-環境影響評估法 ...................................... 37. y. Nat. 電子化政府計畫政策過程中公民參與現況 ........................... 40. sit. 第四節. io. er. 研究設計 ........................................................................................... 46. 第四章第一節. 研究架構與研究問題 ............................................................... 46. 第二節. 資料蒐集方法與流程 ............................................................... 48. 第三節. 個別深度訪談法 ....................................................................... 50. 第四節. 問卷調查法 ............................................................................... 52. 第五節. 研究倫理 ................................................................................... 54. 第五章. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 電子化政府與公民參與的交會？ ................................................... 55. 第一節. 平行或交會 ............................................................................... 55. 第二節. 隱形的交會 ............................................................................... 63. 第三節. 未來的延伸線 ........................................................................... 67. 第四節. 綜合討論 ................................................................................... 75. 第六章. 結論與建議 ....................................................................................... 80. 第一節. 研究發現與政策建議 ............................................................... 80. 第二節. 研究限制與後續研究建議 ....................................................... 83. 參考文獻 ............................................................................................................... 85 附錄 ....................................................................................................................... 90 附錄一、第三階段電子化政府計畫公民參與方式 ................................... 90 1.

(14) 附錄二、第四階段電子化政府計畫 ........................................................... 92 附錄三、行政院所屬各機關中長程個案計畫編審要點 ........................... 94 附錄四、行政院各機關施政計畫管制作業要點 ....................................... 98 附錄五、行政院所屬各機關中程施政計畫(九十九年度至一百零二年度) 及九十九年度施政計畫編審作業注意事項 ............................................. 101 附錄六、環境影響評估法 ......................................................................... 108 附錄七、深度訪談題綱_電子化政府計畫主管機關 E1 .......................... 115 附錄八、深度訪談題綱_電子化政府計畫主管機關 E2 .......................... 116 附錄九、深度訪談題綱_個別計畫主辦機關 ........................................... 117 附錄十、訪談記錄整理表 ......................................................................... 118 附錄十一、問卷調查題綱 ......................................................................... 129. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(15) 表次. 表次表 1 第三階段電子化政府計畫 .......................................................................... 10 表 2 公民參與層級分類比較 .............................................................................. 17 表 3 管制分類原則 ............................................................................................... 24 表 4 研究問題及對應之研究方法 ...................................................................... 48 表 5 整體計畫主辦機關訪談名單 ...................................................................... 50 表 6 第三階段電子化政府個別計畫訪談名單 ................................................. 51 表 7 問卷發放對象 .............................................................................................. 53. 政治大. 表 8 公民參與搭配九宮格 .................................................................................. 54. 立. 表 9 現況下公民參與方式的程度、時機 .......................................................... 62. ‧ 國. 學. 表 10 公民參與模型_現況使用 .......................................................................... 64 表 11 公民參與模型_加入受訪者認同 .............................................................. 66. ‧. 表 12 公民參與模型_實務與理論結合 .............................................................. 67 表 13 規劃階段_資訊公開層級 .......................................................................... 68. y. Nat. io. sit. 表 14 規劃階段_政策諮詢層級 .......................................................................... 69. n. al. er. 表 15 規劃階段_決策參與層級 .......................................................................... 69. i n U. v. 表 16 執行階段_資訊公開層級 .......................................................................... 70. Ch. engchi. 表 17 執行階段_政策諮詢層級 .......................................................................... 70 表 18 執行階段_決策參與層級 .......................................................................... 71 表 19 評估階段_資訊公開層級 .......................................................................... 71 表 20 評估階段_政策諮詢層級 .......................................................................... 72 表 21 評估階段_決策參與層級 .......................................................................... 72 表 22 資訊公開層級三階段變化 ........................................................................ 73 表 23 政策諮詢層級三階段變化 ........................................................................ 73 表 24 決策參與層級三階段變化 ........................................................................ 74 表 25 公民參與模型_意見修正版 ...................................................................... 74 表 26 研究發現與政策建議對照 ........................................................................ 80 3.

(16) 圖次圖 1 公民參與階梯的八個階層 ..........................................................................16 圖 2 民意表達方式 ..............................................................................................18 圖 3 英國線上商議式論壇 ..................................................................................20 圖 4「政策大家談」Facebook 專頁 ..................................................................20 圖 5 公共建設計畫行政管理流程圖 ..................................................................26 圖 6 公共建設計畫行政管理流程圖（續） ......................................................27 圖 7 公共建設計畫中電子化政府計畫行政管理流程圖 ..................................30. 政治大圖 9 年度審議_院管制行政流程立 ........................................................................34 圖 8 公共建設計畫中電子化政府計畫行政管理流程圖（續） ......................31. ‧ 國. 學. 圖 10 年度審議_部會管制行政流程 ..................................................................35 圖 11 年度審議_自行管制行政流程 ..................................................................36. ‧. 圖 12 環境影響評估報告作業流程圖 ................................................................39 圖 13 規劃入口網站（the Planning Portal） ...................................................42. y. Nat. sit. 圖 14 種樹計畫使用者畫面 ................................................................................43. n. al. er. io. 圖 15 研究架構圖 ................................................................................................47. i n U. v. 圖 16 研究流程 ....................................................................................................49. Ch. engchi. 圖 17 民眾 e 管家 Email 聯絡 ...........................................................................58 圖 18 環保 e 言堂論壇 .........................................................................................59 圖 19 民眾 e 管家粉絲團 .....................................................................................60 圖 20 強化的研究架構圖 ....................................................................................78. 4.

(17) 第一章. 緒論. 伴隨科技發展而來的資訊時代，從桌上型電腦到筆記型電腦，到人手一機的智慧型手機、平板電腦、行動裝置，人民生活方式的改變也促使政府服務的改變。在環境的改變下，多國政府為提升行政效能與回應性，開始實行電子化政府計畫，從基礎環境打造的「國家資訊通信基本建設（ National Information Infrastructure，NII）」開始到將政府業務移至網路上的電子化服務。因應電子化的趨勢，我國政府於1997年開始推動電子化政府計畫（行政院研究發展考核委員會，1997），從第一階段基礎建設，到目前已推行至第四階段多元服務管道及行動網路等，同時將最新的數位匯流（Digital Convergence）作為目標。近期Web 2.0 於網路上的興起，更是對政府服務帶來重大變革，包含Web2.的即時、互動特性，加速資訊流動的速度與影響，對於電子化政府整體計畫的落實與業務提供上，除可能帶來便利的資訊或服務傳遞，也同樣對政府的業務提供帶來新的挑戰。. 立. 政治大. ‧ 國. 研究背景. 學. 第一節. 我國「電子化政府計畫」實行至今，已然第四階段，政府對於此計畫之投入. ‧. 可說是不遺餘力。在計畫性質上，除第一年來不及納入專案外，其後便將電子化政府計畫納入中長程計畫中，以期長遠推動我國政府在電子化的進展。從計畫內. y. Nat. 容來看，包含第一階段打造基礎網路，第二階段打造電子化政府，第三階段的主. sit. 動服務、社會關懷和公民參與（行政院研究發展考核委員會，2011）。整體計畫. er. io. 走向以漸進的方式逐步將政府部門、服務都予以電子化，以期增加民眾使用之便. al. n. v i n Ch 投入 20 億以上（王宏仁，2011），且預算規模持續增加，包含預算甫通過之第 U i e h n c g 四階段更是高達 85 億之多。目前更積極於第四階段，接合當前科技潮流，發展利。在經費投入方面，除第一階段受限於預算無法專案編列的限制外，每年平均 1. 包含行動裝置相關的使用者介面、連結的 wifi、3G 網路等，更期望能夠融合 Web2.0 之功能，增加與民眾溝通的效率，讓民眾便於參與政策活動或是提供政策相關改善的意見（行政院研究發展考核委員會，2011）。. 1. 第四階段計畫 5 年經費需求合計為 8,573,140 千元，自 101 年至 105 年各年度需求分別為. 1,543,750 千元、1,778,980 千元、1,817,930 千元、1,779,810 千元及 1,652,670 千元（行政院研究發展考核委員會，2011）. 5.

(18) 第二節. 研究動機. 台灣民主化後，公民意識的高漲，加上顧客導向的政府服務改革浪潮，使得民眾意見的重要性益發重要，也彰顯出政策中事前詢問民眾偏好的重要性（曾冠球、陳敦源、胡龍騰，2009）。電子化政府計畫也是如此，Sakowicz（2004）就指出完善的電子治理架構必須建立在政府部門、私部門以及公民社會三者良好互動的基礎下。而電子化政府計畫做為電子治理的一環，除推動政府電子化外，更應提供民眾參與的管道，強化政府與民眾間的緊密結合，創造出符合民眾需求的政府治理（崔灝東、李長彥、李中彥，2009）。在這樣的概念下，檢視當前電子化政府計畫的情況，曾冠球、陳敦源、胡龍騰（2009）指出在於政策規劃的部份，我國始終缺乏真正的公民參與，可能導致規劃內容無法貼進民眾需求、偏好、使用習慣等，更可能連帶影響電子化政府的使用率，意即若未能將公民參與納入考量，即便在服務、技術不斷更新下，仍未. 政治大據調查顯示，過去一年使用政府網站查詢資料者使用線上服務以及透過政府機關立網站發表意見、參與討論者分為 60％、9.3％及 3.7 有者佔 96.3％（李仲彬、陳必有效提升民眾的使用率與滿意度。更進一步從電子化政府計畫執行情況而言，. ‧ 國. 學. 敦源、黃東益、洪美仁，2011），從調查的數據可以瞭解，在資訊公開方面確實相當有成效，民眾對於從網路上查詢政府資訊已逐漸融入生活，然在服務提供方. ‧. 面卻是相形失色，使用比例明顯較低，甚者如公民參與者更是少之又少。其次由個別案例來看(附錄一)，以第三階段電子化政府子計畫為例，共計有 17 個以民. y. Nat. 眾、團體等為服務對象的計畫，查詢網路上計畫相關網站，多為提供資訊查詢，. sit. 有 4 個網站設有使用者滿意度調查，2 個網站設有互動措施，如 MSN 或 Facebook，. er. io. 其餘網站或有零星可看出執行成效的資訊，但網站資訊完整度不一，像是攸關電. al. v i n 來看，像是農業部執行之「農業行動化雙向加值服務」針對網站所做的使用者 Ch i U2011 年持續下降，而 2011 年 e n g2009 c h年到調查，雖提供豐富獎品，但填答人數自 n. 子報稅的雖有進行使用者調查，但無法察看相關資料做為參考。就可判別的網站 2. 共計 2,228 份問卷，有 16％人的從未使用過網站，61％的人偶爾使用網站，使用頻率更是逐年下降。或如行政院營建署執行之「建築管理資訊深化服務」，於網站上執行調查，針對網站上提供之便民服務系統、全國建築管理資訊系統 e-Learning、受理諮詢服務電話檢視滿意度，調查至今有 20 份問卷，有 5 成使用者對此三種服務感到相當不滿意，甚而有民眾於意見回饋怒罵網站增加申請者負擔、圖利廠商等。由此二案例結果來看，電子化政府計畫的確存在著一些問題，推測其原因可能來自其缺乏與民眾的相互回饋，導致在計畫落實到線上後乏人問. 2. 原行政院農業委員會. 6.

(19) 津，除了無法達到預期效果外，又消耗大量國家經費3，更可能增加民眾負擔。當然幾個案例無法代表電子化政府計畫的整體成效，其中亦有計畫能順利達成目標，如財稅資料中心所執行之「綜稅輕鬆報」計畫，將稅務轉為電子化並提供線上資訊等，就新聞報導與民意調查而言，每年使用電子化報稅比例之民眾逐年升高，甚至逐漸取代紙本報稅，在便利民眾與加強行政效率上確有很大助益。故本研究著重之處並非一概將公民參與和計畫成功劃上等號，而是強調在目前缺乏公民參與機制的情況下，對照前述文獻所提到公民參與的缺乏，計畫無法貼進民眾，進而可能造成使用率不高的問題。又 Heek（2000）曾針對開發中國家電子化方案進行統計，發現其成功率只有 15%，35%完全失敗，50%是部份失敗，在計畫實行已有如此高的風險，若再加上公民參與缺乏所帶來的可能問題，電子化政府計畫的成功率可能會更低，在政府經費緊縮之下，對於計畫後續爭取經費亦相當不利。反之，若能在流程中加入公民參與，瞭解民眾需求，就能降低計畫失敗的. 政治大上述結果對照電子化政府三階段之目標而言，在主動服務和公民參與兩個部立. 風險，提供較切合民眾需求的服務，亦能將政府的經費花在刀口上，達到更好的效能。. 分有很大落差存在，也就是當民眾需要與政府互動時，意願顯著下降。進一步檢. ‧ 國. 學. 視電子化政府計畫的流程，明顯缺乏公民參與部分的安排，且於經費上也無項目設置得以讓執行機關進行公民參與活動，致使機關對於安排公民參與之意願下降. ‧. （蕭乃沂、朱斌妤，2011）。整體而言，明顯發現電子化政府中無論在計畫規劃、執行、評估等階段上皆缺乏公民參與，對比實際民眾使用服務、參與的低比例，. Nat. sit. y. 推論可能是源自電子化政府對於民眾意見、使用或參與等部分資訊、回饋之不足而造成。面對如此困境，如何去瞭解民眾需求、如何讓公民參與到政策過程中就. io. er. 是電子化政府真正發揮功效的關鍵。. al. n. v i n Ch 為中長程計畫，該類型計畫多是政府欲長期推動之相關政策，以一期為單位，規 engchi U 劃 2～6 年的計畫，得以在每年度或每期進行滾動修正，如電子化政府的四個階. 此外，電子化政府計畫具有相對其他公共政策計畫流程的特質是電子化政府. 段（行政院研究發展考核委員會，2012），加上科技發展的快速變遷，更凸顯每階段上計畫修正的重要性，甚而如能在每一次計畫規劃前，加入民眾到政策過程中，使得前階段的經驗得以傳遞到下次的規劃當中，除可使服務符合民眾使用需求，亦能讓電子化政府計畫的發展方向能以和民眾與當前發展相互回饋，更有助於中長程計畫發揮其滾動修正特質功能，增進計畫成效。就當前文獻來看，公民參與的研究已有相當長的時間，主要有兩種方向，首先以公民參與為核心，針對參與政策過程進行討論，如 Skeffington 探討公民參與如何系統性加入政策過程中（Skeffington，1969），Arnstein 則提出參與的階 3. 兩案例分別耗費之經費為$1,754,467、$226,000，共計約 200 萬元. 7.

(20) 段與方式設計（Arnstein，1969）等，內容多為公民參與的定義、參與程度、參與方式等，集中在公民參與納入政策過程的學理探討；此外公民參與的趨勢也是討論的主題之一，包含公民參與的重要性與其興盛之因等，Seán Damer、Clifff Hague（1971）就談到民眾對政策興趣的增加與環保意識的抬頭使得公民參與日趨重要，而科技的發展也為公民參與的方式帶來突破，如黃東益、蕭乃沂、陳敦源（2003）便以台北市市長電子信箱做為個案，對網路時代所造就的直接公民參與進行研議。再來則是討論公民參與在政府計畫中的互動與影響，通常使用單一個案搭配特定公民參與方式，探討個案中參與方式的合適度、個案狀況、法理等，像是杜文苓、陳致中（2007）以環境評估為基礎探討竹科宜蘭基地設置的問題，此類相關於已然納入公民參與的環境評估；或是何友鋒、劉正智、劉玉屏（2010）探討都市設計中公民參與相當缺乏的問題、許少鋒（2010）研究公民參與在水庫建設中適合涉入的程度等，這類涉及重大利益的都市更新、公共建設議題，且多. 政治大議題著重地方建設的環保議題，故文獻中針對中長期計畫具連續性特質的部分仍立. 以短期個案為主。在公民參與領域，較少討論政策過程中公民參與的研究，僅江家慧（2009）以雲林焚化廠為例，針對政策過程中公民參與機制進行研究，然此近乎於無。. ‧ 國. 學. 而在電子化政府部分之文獻相當豐富，無論是針對電子化政府計畫中角色、預算、人力或是單一計畫，對於計畫執行成果已有相當程度的討論。計畫評估文. ‧. 獻集中單一計畫、系統執行成效，行政院研究發展考核委員會（以下簡稱研考會）多有相關委託報告，包含第三階段計畫評估，如黃東益（2006）以電子化報稅計. Nat. sit. y. 畫為評估對象，蕭乃沂、朱斌妤、黃東益、李仲彬（2010）則是對以非營利組織為對象之電子化政府計畫進行評估等。目前亦有兩份整體影響評估的研究，包含. io. er. 對民眾與公務人員，及部分討論電子化參與或電子化民主之文獻，包含研考會於. al. n. v i n Ch 等（2010）之電子治理與組織改造：供給端與需求端的調適整合研究等針對電子 engchi U 化政府之使用者進行各方面，像是使用比例、資訊等進行評估，便是對電子化政 2007 年委託中華國家競爭力研究學會的我國電子化政府之影響評估以及李仲彬. 府計畫執行後所帶來的影響、改變進行研究。另一方面較為豐富的文獻則多集中電子化民主，包含電子化發展對公民參與的影響、科技創新所帶來的公民參與方式的變革，像是政策過程中網路公民參與的探討（陳敦源、蕭乃沂、黃東益，2004）或以電子化政府就商議民主之方式進行實踐（黃東益、陳敦源，2004），又或將數位民主行政的趨勢結合官僚回應性，就廣為普及之民意首長信箱為主題進行討論等，皆是以電子化政府將服務或各種機制電子化後，能增強民眾與政府間互動為前提進行研究，雖多談論到公民參與，但政策過程中的討論相當少，中長程個案計畫流程則更為稀少，僅蕭乃沂等（2011）分析電子化政府從規劃、執行到評估過程中的現況與問題，但其中公民參與的論述亦非專論且多為配合其他主題而提及。總體而言，公民參與、電子化政府各自文獻相當豐富，但把兩者結合，討論 8.

(21) 電子化政府計畫中的公民參與則是相對少數，尤其是將重心放置到電子化政府的計畫流程中則更是稀少，目前僅有一份文獻提及計畫執行機關對計畫流程中公民參與的看法。然在人民當家的現今社會中，如前所述，民眾意見影響政府政策甚鉅，且電子化政府計畫與民眾使用、需求確有一段落差，而在電子化政府計畫具備的滾動修正特質的優勢下，能夠不斷調整計畫，對於其推動公民參與來強化計畫更是適合，故本研究嘗試去填補此部分文獻的空缺，透過對電子化政府計畫流程中公民參與的討論與研究，期許能引發更多關於這方面的理論探討，也使實務工作者可以有更多工具加以應用。. 第三節. 研究目的. 在環境的改變下，科技變遷與民權高漲的交叉影響下，讓政府除了密切注意、. 政治大分莫過於政府積極所打造的電子化政府計畫，而透過何種方式得以就個別電子化立政府計畫的特點，在其計畫過程中，將民眾意見納入，或是讓公民參與其中，得瞭解民眾需求外，同時也需要因應科技變遷所帶來的影響，其中最引人注意的部. ‧ 國. 學. 以獲取民眾需求、使用想法等，正是政府須注意的目標，亦是本研究關注的焦點。本研究期望能夠建立一個中長程計畫過程中公民參與的機制，透過公民參與的各. ‧. 種方式、參與程度等的搭配，讓計畫執行機關可依個別電子化政府計畫的特質、流程、成本等自行量身打造最適合使用的公民參與應用組合，建構適宜電子化政. y. sit. io. n. al. er. 發揮其功效。. Nat. 府計畫施行之公民參與策略，使電子化政府計畫與公民參與兩者成功銜接，有效. 研究範圍 n. 第四節 C. hengchi U. iv. 本研究主要討論重點為電子化政府計畫流程與公民參與的結合，從個別計畫角度出發，選擇以電子化政府計畫中計畫之標的為民眾做為主體，其中第三階段聚焦於公民參與，貼近本研究探討之主題，又該階段計畫業已完成，便於在研究公民參與組合的過程汲取實務經驗，進而將範圍限縮在第三階段電子化政府計畫（如表 1），並選擇曾經實際執行過公民參與之計畫，作為組合建立之參考。在公民參與之應用組合建立後，為強化模型的未來的使用性以及實務上的運用，則再次選擇第三、四階段電子化政府計畫（完整計畫詳見附錄二）中以民眾為服務對象之計畫，淬鍊並修正公民參與之應用組合。. 9.

(22) 表 1 第三階段電子化政府計畫第三階段. 主辦機關. 3.1 政府資訊服務改造. 研考會資管處. 3.2 政府網際網路服務改造. 研考會資管處. 3.3 創新 e 化人事行政整合服務. 行政院人事行政局資訊室. 3.4 國有公用財產管理系統網路版建置及推廣. 財政部國有財產局. 3.5 開發各部會主管法規網站共用系統. 法務部資訊處. 3.6 駐外機構資訊安全計畫. 外交部檔案資訊處. 3.7 國家資通安全技術服務與防護管理. 研考會資管處. 3.8 自然人憑證應用推廣. 內政部資訊中心. 3.9 建構優質行動政府資訊整合服務. 研考會資管處. 治財政部財稅資料中心政 3.11 中央地方機關 e 網通資訊更新計畫研考會資管處大立 3.12 企業 e 幫手經濟部商業司 3.10 賦稅優質服務提升計畫. 行政院公共工程委員會企劃處. 3.14 智慧財產權網路服務優質化. 經濟部智慧財產局資訊室. 3.15 農業行動化雙向加值服務. 行政院農業委員會資訊中心. 3.16 投資台灣入口網推動計畫. 經濟部投資業務處. 3.17 民眾 e 管家－訊息即時通. 研考會資管處. 3.18 綜稅輕鬆報. 財政部財稅資料中心. 3.19 地政服務即時通. 內政部地政司. ‧. ‧ 國. 學. 3.13 政府採購網路化. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. 3.21 商品及食品檢驗創新服務計畫 3.22 建築管理資訊深化服務. v. 內政部資訊中心. n. 3.20 新婚夫妻ｅ管家協助持家. 經濟部標準檢驗局. i e n g c h內政部營建署資訊室. 3.23 e 河川. 經濟部水利署. 3.24 全國環境品質即時資訊服務平台. 行政院環境保護署. 3.25 災害預警通報管理服務. 行政院災害防救委員會. 3.26 社會關懷服務. 內政部社會司. 3.27 毒品成癮者單一窗口服務. 法務部資訊處. 3.28 網路募款作業聯合平台計畫. 內政部資訊中心. 3.29 政府 e 公務－行政服務效能提升. 研考會資管處. 3.30 優質網路政府網站及提升民眾資訊服務. 研考會資管處. 3.31 國家檔案數位服務計畫. 檔案管理局檔案資訊組. 3.32 維運政府英文入口網網站計畫. 新聞局資訊小組 10.

(23) 第三階段. 主辦機關. 3.33 政府施政計畫管理整合平台計畫. 研考會資管處. 資料來源：行政院研究發展考核委員會，2007. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 11. i n U. v.

(24) 第二章. 公民參與. 本研究欲探討公民參與在第三階段電子化政府子計畫中以執行之方式與困難等的討論，本章將針對公民參與與其在政策過程中的發展等議題進行文獻討論。. 第一節公民參與的意涵與趨勢伴隨民主潮流而來，在「民眾是國家的主人」風潮影響下，公民參與的議題也漸漸浮現。公民參與的意涵相當多元，視其討論、涉入方向或角度而有不同，國內外皆有不同的中、英文指稱，如 Skeffington Report、Arnstein 皆使用 citizen. 政治大. participation，Creighton 則是使用 public participation 及 public involvement；中文亦有不同詞彙，像是公民參與、民眾參與、公眾涉入或是公眾參與等，本研究主. 立. 要討論民眾如何參與到政府政策過程的配套，且為方便討論，統一使用「公民參. ‧ 國. 學. 與」一詞。. 一、公民參與的意涵. ‧. Skeffington Report（1969）在 1969 首先提出系統性鼓勵公民參與到決策過程的方法研究，其中談到公民參與是民眾擔任與政策規劃者共同分享政策與提案. Nat. sit. y. 的角色，並同時作為決策者與被規劃者兩種身份，隱含彼此相互合作、教育的意. io. er. 義。Creighton 在其兩本書中，分別從不同角度解釋公民參與，1981 年提出「民眾涉入（Public Involvement）」，即將有興趣、被影響的個人、組織機關和政府. n. al. i n U. v. 單位納入決策，並共同商議的一個過程；2005 則提出「公民參與（Public. Ch. engchi. Participation）」，意為將公眾關心、需要與重視的議題納入政府，並在決策過程中商議的過程（Creighton，1981；Creighton，2005）。Glass(1979)亦是認為公民參與是提供一個機會讓民眾得以加入到決策過程中。Arnstein（1969）則認為公民參與是民眾權力的一種，為一權力再分配，透過公民參與，可使目前被排除在政治、經濟過程外，缺乏權力的民眾在未來能有計畫地被納入考量之中。公民參與，是與政策者共同分享擔當政策與提案的行程角色，並且在決策者與被規劃者之間，隱含了雙方合作與互相教育的實質意義。公民參與這樣的議題在國內也有許多討論，吳英明（1993）認為公民參與是由人民或人民團體基於主權的認知與透過公民意識的覺醒，在獲得充分訊息下，得以進入政策管道，付出情感、行動以影響政策的一種自主性行動。林啟新（2005）承接這樣概念，認為公民參與是實現民主化與聆聽民眾聲音最好的方式，同時政府與民眾更是經由這樣的過程中相互學習。蔡明杰（2010）透過概括觀點來檢視 12.

(25) 公民參與，認為非政府機關之民眾，參與決定到執行、監督的各個階段就算是公民參與。蕭先妮（2007）則較為強調公民參與之主體與客體，其指出主體應為民眾，包含各種利益團體及個人，相對客體則是政府；主要參與的過程為影響權益的決策或是規劃內容，並將決策權轉為由政府、菁英及民眾攜手決定，故可以說公民參與是一種擴大合作的過程。許少峰（2010）從新公共服務觀點出發，定義公民參與是利害關係人或有興趣的人透過各種方式參與到政策過程中的結果。從上述文獻的討論中，可以發現公民參與在於意義上具有許多相同的要件，包含第一參與者可能有民眾或是由民眾所構成的團體，而這些參與者都是不屬於政府體系的，可能是利害關係人或者僅為有興趣的對象。二是有參與到政策過程中。最後，對政策具有影響力，可能是決策權或改變等。進一步搭配本研究之主題，據以發展出本研究之公民參與意涵，意即「公民透過多元的方式得以參與到政策規劃、執行、評估等過程中，進而對政策造成影響」。. 政治大近年來，經濟的快速起飛與轉型、科技的進步也帶來了許多變化。誠如立. 二、公民參與的趨勢. Maslow（1973）在其需求理論中所言，當滿足了生理、安全需求時，他們就會. ‧ 國. 學. 追求下一個階段的社會、尊重需求；因此當人們在經濟起飛、生活上衣食無缺後，便會去注意除了經濟上之外的改變。人們開始關心政府的政績、環境的改變，公. ‧. 民參與也因此開始興起，同樣備受到關注的也包括都市更新、政策議題等。Damer 等（1971）就指出公民參與獲得重視的理由有民眾對政策上參與興趣的逐漸提高. Nat. sit. y. 以及環保意識的抬頭。綜上所述，由於民眾開始關注其他事務，在民主化的影響下，對政策參與的興趣漸增、對自主權益越發清楚，加上環保意識的抬頭，使得. io. er. 公民參與逐漸變成一個政府在推動上的重要關鍵。就我國情狀來看，亦是朝向相. al. n. v i n C h 1996 年成立至U2001 年，短短五年內信件激 call-in 日增，像是台北市市長信箱自 engchi 增十倍就是最明顯的例子（黃東益等，2003）。. 同發展，民眾慢慢重視自己的發聲，包含報紙、新聞等，民眾投書、陳情、遊行、. 邇來我國之環保、都市重劃政策亦是獲得巨大的關注，從 1980 年開始的貢寮鄉的鄰避行為，進而產生核能電廠的爭議開始4，民眾對政策的回應性越來越高，其行動對於政策的影響力亦同，其後也仍有相當多的環保、都市更新爭議的產生，如國光石化、蘇花高速公路路段改道、文林苑都市更新案等，更能印證 King, Cheryl Simrell, Feltey, Kathryn M.Susel, Bridget O'Neill（1998）所談到，公民參與乃是源自民眾對政府信任的減少以及對「缺乏公民參與的決策是無效的」概念的認同之說法。諸多爭議的產生，除開民眾對政策的發聲，亦源自於許多人民發起的行動，藉由遊行、抗議，強烈表達要參與到政策中的意圖，促使政府在 4. 該議題直至今日仍舊為我國重大議題。. 13.

(26) 政策流程上的諸多改變，成就了公民參與的最關鍵一步－公民參與被納入制度中，成為環境評估的一環，更是強化民眾對於政策參與意願大幅增加的趨勢。在科技的改變下，網路、電腦的出現改變了人們的生活，也對政府與民眾之間的互動造成了改變，「電子化政府」也隨之應運而生。當政府的資訊、業務電子化，可輕易透過網路取得時，也讓政府與民眾的溝通方式因為網路而更加多元。最早建立的是線上的訊息流通，政府諸多訊息皆以透過官方網站予以發佈。而我國電子化政府計畫推動多年，已近乎每個機關都有架設官方網站，更進一步建立「我的 E 政府」網站作為各機關網站的整合入口，便利民眾使用；同樣的，民眾亦透過各種裝置，如手機、電腦等回報訊息，增加政府訊息的更新速度與豐富性，像是高速公路局建置的「高速公路 196」。接著發展的是政府業務的線上申辦，民眾開始可以不用親自到到機關單位，而能透過網路與政府進行業務上的聯繫，如網路報稅等。. 政治大運行而言，仍舊面臨參與多以社會優勢團體為主的不平等現象，然資訊與傳播科立. 當網路為民眾與政府增加更快速、便利互動的同時，也彷彿為民主政治開啟. 了一扇窗。雖已經過數十年的民主政治，不斷強調平等、全民參與，但就實質上. 技的發展與網路連結的盛行，產生如前述所言電子化政府下訊息、業務的互動，. ‧ 國. 學. 。在這樣的環境下，也為公民參與開啟了一個平等參與的機會（黃東益等，2003）數位民主或電子化民主的概念興起，藉由網路的無遠弗屆，搭配政府推動的「政. ‧. 府資訊公開法」，民眾獲取資訊能力提升且同時可以減少參與所需的時間、成本，使公民參與變得更容易。尤在近期，Web2.0 技術的興起，打破傳統單向訊息傳. Nat. sit. y. 遞的方式，透過人際網絡進行資訊雙向傳遞（宋餘俠、蔡世田，2010），政府也因應社會的轉變，透過網路社群的建立，如：Facebook、部落格形式與民眾進行. io. n. al. er. 互動，更使得前述網路的所帶來的訊息、互動公民參與之效果更為強化。. 第二節. Ch. engchi. i n U. v. 公民參與的時機與層級. 進行公民參與到政策過程之研究，就要先瞭解公民是要「如何」參與到政策過程中。而如何參與可以從 3 個 W 來進行討論，意即「When」、「What」、「How」，也就是本節欲討論之公民參與的時機、層次以及方式。. 一、參與的時機所謂公民參與的時機，就是公民參與到政策過程的時間點，而政策過程中時間點，於理論上，多以公共政策中的政策階段作為主要依據。就一般政策階層理論而言，最常見的就是分為規劃、執行與評估三階段，相關文獻多採用三階段論的方式進行分析，以便於將民眾參與範圍與研究議題集中，如李素馨、蔡淑美（1996）將公民參與與觀光議題結合，分析其在規劃階段中的運用或有關注於審 14.

(27) 議階段，研究公民參與都市設計審議可能的情況等。政策過程亦可依其流程更細節地區分成六個階段，包含：問題提出、議程設定、政策形成、政策合法化、政策執行與政策評估等，階段論的基礎上也衍生出相對的公民參與時機（何友鋒等， 2010）。黃東益、陳敦源（2004）指出民主政治中，當人民進行政策選擇時，便會產生一種需求，這種需求可透過政策過程論中獲得解決，意即政策過程論的階段正是公民參與的時機；更在這樣的架構下，將六階段中的問題提出與議程設定合併成政策議程設定，並搭配商議民主進行實驗。江家慧（2003）則關注在規劃階段，以雲林焚化廠作為個案，談討在政策規劃階段以及政策合法化前，有利害關係人之民眾是否得以表達意見，甚而影響結果。本研究主要研究政策過程中之公民參與並企圖從中建立一個能多方應用之模型。而電子化政府計畫包含多項子計畫，且子計畫之特性各有不同，為求擴大研究結果適用之彈性，故選擇以規劃、執行與評估的三階段為研究之主軸。. 政治大公民參與的層級意即公民在政策過程中權力展現的程度，包含有政策的訊立. 二、參與的層級. 息、公民對政策的意見或是對政策的影響等不同的實踐方式，可說是公民參與的. ‧ 國. 學. 範疇中最重要的一個部分。關於公民參與之層級的相關研究，S. Arnstein 所提出的「公民參與階梯」就佔有相當重要的地位。而聯合國在 2003 年的電子化政府. ‧. 的評估調查中，針對政府對公民（Government-to- Citizen，G2C）以及公民對政府（Citizen -to- Government，C2G）兩者的互動，提出層級式的架構作為評估的. Nat. sit. y. 標準（UN，2003）。經濟合作發展組織(Organisation for Economic Co-operation and Development，以下簡稱 OECD)亦在其報告中，在資訊科技的部分，指出公民參. io. er. 與到決策中的三個層級（OECD，2001a）。以下分就三種層級分類進行說明。. al. n. v i n Ch 由於公民參與這個議題相當複雜，為便於分析，Arnstein 在 1996 年提出了 engchi U 「公民參與階梯（The Ladder of Participation）」便於作後續公民參與的相關分析。 1.. Sherry Arnstein，公民參與階梯. 公民參與階梯共分成八個階層（圖 1），每個階層都代表了公民不同程度權力的實踐。梯子的底部為（1）菁英操控（Manipulation）與（2）觀念矯正（Therapy），這兩個層級描述的為「非參與」，意即政府透過某些作為來取代真正的參與，而這些作為的意義就是讓政府對民眾進行控制並矯正他們所不期望之觀念的產生。階層三、四描述的是「形式主義」，讓公民可以發出意見，（3）資訊告知（Informing）、（4）公共諮詢（Consultation）雖然讓民眾可以發出意見，但不代表那些意見可能會被聽到。而（5）安撫慰勸（Placation）算是比形式主義更好一點，決策者聽常會透過這種方式來繼續保有決策權。再上去的階層則是是公民權，（6）伙伴關係（Partnership）讓公民握有與決策者平等協商的能力。最頂端的階層則是（7）權力授與（Delegated Power）及（8）公民控制（Citizen Control），這兩者代表公民獲得加入決策過程的資格，甚至是握有全部的決策權（Aenstein，1996）。 15.

(28) 立. 政治大. Nat. sit. 2.. y. 資料來源：Arnstein，1996. ‧. ‧ 國. 學圖 1 公民參與階梯的八個階層. 聯合國，電子化政府評估報告. io. er. 聯合國（United Nations，UN）在大會千年宣言中提到將致力於讓公民可以. al. n. v i n Ch 義為參與、包容與審議的決策過程，期望可以達到透過資訊科技設備傳遞更多訊 engchi U 息，增加政府與公民的協商並促進人民在 G2C 及 C2G 的架構下參與決策。聯合. 真正參與到國家之中，且強調公民有知的權力。在這樣的架構下，電子參與便定. 國將電子參與架構分成三個層級（UN，2003）： A.. 電子資訊公開（E-information）政府網站提供政策、計畫、法規及其他涉及政府重要利益的相關訊息，並可透過工具，如：論壇網站、電子郵件或其他網路社群即時傳播訊息。. B.. 電子政策諮詢（E-consultation）電子諮詢提供了一個即時且有系統資料（包含檔案、影音等）的線上討論政策議題的選擇，政府會積極鼓勵民眾參與電子諮詢，並在政府網站介紹電子資訊相關的機制與工具。. C.. 電子化決策參與（E-decision making）電子化決策參與會讓民眾意見的產出在決策過程中發揮影響，並提供特殊議題的實質回饋。 16.

(29) 3.. OECD，公眾連結 OECD 針對公民與政府連結的分析報告中認為資通訊科技使公民與政府的. 互動能夠從實體轉到「線上」，更能增進公民參與到決策的過程中。其將公民參與與資通訊科技相結合，形成三個階層如下(OECD，2001a；OECD，2001b)： A.. 資訊（Information）大部分 OECD 的國家都逐漸提升在政府網站上的資訊數量，但關鍵在於資訊的品質，訊息的品質和範圍存在著很大的差異。. B.. 諮商（Consultation）線上諮詢與反饋對各國來說都還在初期的狀態下。. C.. 積極參與（Active Participation）只有極少數的國家嘗試使用線上工具來促進公民參與到決策過程中。檢視上述公民參與的階層，可以發現的是這三種階層存在著許多類似的概念，. 政治大. 像是都包含了訊息、諮詢、決策等公民參與的權力展現，在面向上也相互契合、對照（如表 2），也隱含了其實公民參與的層級無論如何區分，都環繞著公民行. 立. 使其權力的程度。 Sherry Arnstein 公民參與之梯. 學. ‧ 國. 表 2 公民參與層級分類比較 OECD 政府與公民的連結. UN 電子化參與的層次. ‧. 菁英操控（Manipulation）. 電子資訊公開. 資訊（Information）. 觀念矯正（Therapy）. y. Nat. （E-information）. sit. 資訊告知（Informing）. al. 諮商（Consultation）. n. 安撫慰勸（Placation）. 伙伴關係（Partnership）. Ch. engchi. 電子化政策諮商. er. io. 公共諮詢（Consultation）. i n U. v （E-consultation）. 權力授與（Delegated Power）積極參與（Active 公民控制（Citizen Control） Participation）. 電子化決策參與（E-decision making）. 資料來源：陳敦源、黃東益、蕭乃沂，2004. 第三節. 公民參與的方式. 談論到公民參與方式，長久以來都是公民參與中重要的議題，關鍵就在於民意的表達。民意的表達方式有許多種，可分成直接表達與間接表達兩大類（圖 2）。間接表達意為民眾透過他人來表達其意見，又可區分為正式管道，如選舉民意代表，及非正式管道，像是藉由政黨、利益團體或是大眾傳播媒體來表達意見。直接表達則為民眾親自表達其意見，依據表達方式可分為主動與被動，主動為投書、叩應、遊說、請願、申訴、連署、示威、抗議與遊行等，而被動則是座談會、公 17.

(30) 聽會、民意調查、公民投票等。而如同前面章節所提到的，本研究期望能將公民參與結合到電子化政府政策過程當中，又政策過程多為政府機關設計，故選擇直接表達中的被動表達分類作為本研究民眾參與方式之探討，共有 6 種民眾參與方式，分為兩種類行，一為屬於座談會類型的公聽會、專家會議、線上政策論壇、公民會議及願景工作坊，二則是民意調查（余致力，2002）。. 圖 2 民意表達方式. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 資料來源：余致力，2002. ‧. 為求能夠將公民參與的時機、層級與方式等相結合，以利後續研究的討論，故採用與公民參與相當的分類方式，分別從資訊、諮商與積極參與三個層次，依. Nat. 公聽會. io. sit. 1.. y. 序論述公民參與的方式：. er. 又稱之公開說明會，或座談會，係由政府機關數日前先行公告公聽會之召開，. al. n. v i n Ch 定政策議題進行意見交流，目的是希望可以讓民眾了解政策的目標、計畫與可能 engchi U 產生的影響等，同時可以獲得人民意見的反饋（李素馨等，1995）。雖公聽會原. 並邀集利害關係人，包含相關單位、民間團體、專家學者與民眾等參與，針對特. 意為和民眾進行意見之互動，但後來卻成為政府「形式主義」的擋箭牌，在政策決議後逕行公告，並未通知利害關係人參與，導致參與人數非常稀少，甚至根本不知道公聽會召開之相關訊息，徒具形式，引起許多爭議。而這樣的情況，也在民眾的反彈下獲得了改善，最明顯的例子就是環保與都市更新兩個議題。以環境影響評估法（以下簡稱環評法）為例，在經過長期與政府的協調過程後，環評法正式修正，確定公聽會與民眾互動的流程，包含公告不得少於 30 日、邀請參與的對象以及公聽會討論的主軸等5（法務部，2003），讓公聽會得以真正發揮其作用。此外，公聽會成本低廉，且具有傳遞訊息之功能，為政府經常使用之方式， 5. 環境影響評估法第十二條，完整條文見附錄六。. 18.

(31) 多半用在規劃或評估階段。 2.. 問卷調查政府機關自行或是委外發放問卷，調查方法包含面訪、電話訪談、郵寄問卷. 及網路問卷等，以透過問卷結果之數據，來得知民眾對政策的好惡看法等，最常使用的是調查政策的滿意度。此參與方式成本雖依其調查之方法而有差異，但普遍而言並不高，可獲得數據資料方便評估和分析成效，亦為各機關單位最常採行的方式。如：營建署在其建築管理計畫系統上建立使用者滿意度調查，以便瞭解使用民眾的意見做為參考。 3.. 專家會議邀集相關專家學者針對計畫進行審議並提供意見，是計畫審議的流程之一. （行政院研究發展考核委員會，2012），就政策流程來看，多在規劃、審議階段搭配運用。此參與方式成本低，有學理評估作為支持，為政府機關經常使用的方. 政治大意見且具專業知識，故可以提供政府官員之外的專業知識意見，有助於政府進行立. 式。雖專家學者並非等同於公民，但參考環評法（關於環評法相關議題將於第三章第三節進行介紹），許多議題中皆涉及專業領域，而專家學者做為政府外部的決策，而專家學者亦兼具公民身份，故將其視作某程度上的公民參與。. ‧ 國. 線上諮詢. 學. 4.. 線上諮詢是一種政府與民眾互動的雙向關係，意即政府提供議題以及相關訊. ‧. 息，而民眾對此提出反饋給政府，然這互動關係必須建立在政府願意提供訊息的前提上（OECD，2001b）。政府最先研究的電子民主領域就是在政策過程實行. Nat. sit. y. 電子諮詢，許多國家如英國，都將其原先的諮詢框架放置到線上，而紐西蘭、加拿大還另外提供特殊入口網站，方便民眾參與，以增加公開資訊（Clift，2003）。. io. er. 這方法經常為各政府所使用，作為政策實行上的民意參考指標。. al. 線上政策論壇. n. v i n Ch 線上政策論壇即是在網路上架設網站，作為提供專家、學者團體或民眾針對 engchi U 網站上提供之相關政策議題提供意見。英國自 1998 年就開始實驗線上商議論壇. 5.. 的模式（圖 3），讓專家或是公民團體針對政策提供建議，一個議題都必須經過一個月的充分討論，再匯集統整後送交英國國會作為施政參考。線上政策論壇為英國政府帶來相當正面的效果，讓更多公民可以加入到政策過程中，無論是專家或者或是一般民眾，亦增添參與的公平性；對論壇有所接觸的官員也給予正面的評價。在我國也有嘗試進行線上論壇的經營，結合最新 Web2.0 風潮的 Facebook，建立「政策大家談」粉絲團專頁（圖 4），在 Facebook 上提供學者專家研提的重要公共政策議題或機關正在執行中的計畫給公民討論或提供意見。此種參與方式對於公民參與上可說是有很大的進展，但相對來說，有維持網站之成本，且須有政治效能感產生，才能保持營運，對於政府機關來說，成本較為高昂，然在科技進步與 Web2.0 興起的帶動下，也減輕政府進行此方式的負擔（黃東益、陳敦源，2004）。 19.

(32) 學. ‧ 國. 立. 政治大. 圖 3 英國線上商議式論壇. 資料來源：黃東益等，2004. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 4「政策大家談」Facebook 專頁資料來源：https://www.facebook.com/thinktankrdec. 6.. 公民會議公民會議係由丹麥等北歐諸國之共識會議模擬而來，意指建構一公共討論的. 場域，提供民眾議題的相關知識、訊息，使其得以在瞭解政策議題的情況下，進行理性、有效的公共討論並獲取共識，為審議式民主規範理念之實踐。我國曾就 20.

(33) 國民健康保險之議題進行公民會議，期望透過理性溝通獲得在健保制度調整方向上之共識，在公民會議的運作下，雖然共識的產生並非容易，但仍有助於公民參與的信心，也肯定公民在獲得充足資訊下是具有能力進行理性溝通。公民會議參與方式多尋求政策未來的目標或是可能改變的方向，故多在政策規劃階段進行。然公民會議所需成本相當高昂，參與公民需投入大量時間瞭解資訊及討論，且無論是溝通或是尋求共識都需要較長的時間進行，使得公民會議的實行較為困難（林國民、陳東升，2003）。黃東益（2004）便曾以北投老街為主題，進行線上公民會議之實驗，透過網路的方式來進行，確實可以減少成本並增加便利性，有助於提升公民會議的使用，但也存在著數位落差的問題。 7.. 願景工作坊願景工作坊源自丹麥早期為克服永續生存而發展出的一套協力模式，係針對. 特定一個議題，邀集利害關係人，由專家、輔助者協助資訊瞭解與解說，配合特. 政治大丹麥之願景工作坊為丹麥科技委員會主持，通常為大型計畫下的小單元，透過集立. 殊設計之流程，在理性、深度的討論下，以集思廣益的方式建立創新性的共識，. 其共識內容多為未來願景及行動方案，較適宜在規劃階段使用（曾冠球等，2009）。合民眾對議題的態度、認知以及不同意見的激盪下，引起更廣泛的討論與影響，. ‧ 國. 學. 進一步聯繫起整個公民社會（Fonden Teknologirådet，2012）。曾冠球等（2009）在以電子化政府四大關鍵議題為主軸，實行為期兩天的願景工作坊。在這樣的激. ‧. 盪下，雖然時間不充裕導致知識提升不易，民眾存在邊緣化的風險，政治效能感亦不高，但在卻能夠讓公民與專業官員平等進行討論，更重要的是能夠有效產生. Nat. n. al. er. io. sit. y. 高可行性的共識，更有助於確立政策未來走向與發展。. Ch. engchi. 21. i n U. v.

(34) 第三章. 電子化政府計畫與公民參與. 本章就電子化政府中長程計畫性質以及其特殊之計畫流程安排進行說明，突顯其在公民參與討論上之特殊性。. 第一節中長程計畫特質與政策過程一、中長程計畫之特殊存在為求長遠推動國家發展，政府透過擬定中長程個案計畫來完成進程較長的規劃。所謂中長程個案計畫意為長程個案計畫與中程個案計畫，其中長程個案計畫，係以業務功能為主，根據長程施政目標，為期超過六年之計畫；而中程個案計畫：. 政治大謂是長程個案計畫中的各機關執行的計畫（行政院研究發展考核委員會，2012）。立依據〈行政院所屬各機關中長程個案計畫編審要點〉規定，符合依基本國策及國則是依據各機關中程施政計畫，配合長程個案計畫，為期二年到六年之計畫，可. ‧ 國. 學. 家中長程施政目標應規劃事項、依國家整體及前瞻發展需要應規劃事項、依機關任務及中長程施政目標應規劃事項、依有關法令規定應規劃事項、依民意及輿情. ‧. 反映應規劃事項、依上級指示或會議決定應規劃事項、配合相關計畫應規劃事項以及其他重要施政事項等上述六種性質者，各機關皆應擬定安排為中長程個案計. y. Nat. 畫，計畫性質多為符合國家未來發展、整體規劃之需求，其重要性可見一斑。. sit. 中長程計畫按其計畫內容共可分為社會發展計畫、公共建設計畫及科技發展. al. er. io. 計畫 3 類，分別由研考會、經建會及國家科學發展委員會負責。在個別機關提案，. v. n. 主管機關審議，依其類型提報到三負責委員會進行審議。中長程計畫除了提案、. Ch. i n U. 結案審議外，同時針對其計畫最少為期 2～6 年之特性，設置了年度審查機制，. engchi. 在每一年結束時針對計畫進行相關審議，使得中長程計畫具有針對前一年執行情況進行修正，進行滾動管理之能力（行政院研究發展考核委員會，2008）。綜上所述，可以發現中長程計畫具有下列特質： 1.. 計畫內容多為國家未來發展之重要目標. 2.. 計畫時間長且投入資源相當龐大. 3.. 設有年度審議制度，具滾動管理之特質，調整彈性大. 在其特質的影響下，使得中長程計畫在政府政策中更突顯出該計畫具有之高度重要性與可調整性，對於較為長期以來為人詬病的僵固且無法應映變化之行政程序而言，中長程計畫不失為一個適合改變之處。. 二、公共建設計畫之政策流程中長程計畫共分公共建設計畫、社會發展計畫及科技發展計畫 3 類，由於 22.

(35) 三類計畫審議機關與流程有甚大差異，以下僅針對本研究欲探討之電子化政府計畫所屬之公共建設計畫進行說明（圖 5、圖 6）。 (一). 規劃階段 1.. 先期作業說明會(101 編擬手冊-內文，2011). 由經建會舉辦先期作業說明會，說明年度公共建設計畫之目標與其他相關事項等，並邀請各機關參與。 2.. 擬編個案計畫. 提案機關依據先期計畫說明，擬編提案計畫，訂定績效指標及衡量標準後，函送主管機關審核。 3.. 登錄先期作業. 於政府公共建設先期計畫作業系統6登錄計畫相關資訊，作為後續審議之依據。 4.. 個案計畫初審. 政治大主管機關同意提案後，擬定次類別機關建設計畫，函送經建會，後續亦須參與經立進行機關計畫初次審議。 5.. 擬編次類別建設計畫. 建會審議。. ‧ 國. 計畫審議. 學. 6.. 由經建會進行審議，包含下列：. ‧. (1) 初審：由各審議處室進行，邀集相關學者專家或視情況邀請相關單位會審。 (2) 複審：由副主委主持，經建會全體審議。. Nat. sit. y. (3) 會審：由副主委主持，並邀集相關部會進行會審，依審議結果對計畫進行政策指示或部會調整。. io. n. al. er. (4) 會審再檢討會議：再次會審。 (5) 提報委員會議：進行最後決議。 7.. 通過/未通過. Ch. engchi. i n U. v. (1) 若通過：由行政院院會審議，副知主計處，後送立法院審核預算。 (2) 未通過：若計畫於複審計畫有缺失或遺漏者，逕行退件或補件再審。 8.. 整合計畫，分送機關[行政院所屬各機關中程施政計畫(九十九年度至一百零二年度)及九十九年度施政計畫編審作業注意事項，2011]. 立法院審核通過後，由行政院整合並傳送經建會，經建會再分送各計畫之機關單位。 9.. 計畫公告. 經建會公告公共建設計畫草案。 10. 修正計畫預算 6. https://mis.cepd.gov.tw/preview/login.aspx. 23.

(36) 提案、主管機關依據立法院通過之預算修正計畫。 11、公告提案、主管機關於網站上依政府資訊公開法公告計畫。 (二). 執行階段 12、依管制分類，由不同層級進行列管(行政院所屬各機關施政計畫管制作業要點，2011) 計畫管制依行政院所屬各機關施政計畫管制作業要點辦理，其分類原則如下（表 3）：表 3 管制分類原則院管制. 易淹水地區水患治理、石門水庫及其集水區整治計畫項目、與總統政見執行追蹤項目有關且執行金額較大或具急迫性須由院管制者、報院核定之專案計畫須由院管制者、其他重大政策、. 政治大. 社會輿情關注或跨部會執行之計畫須由院管制者。部會管制. 與總統政見執行追蹤項目有關之計畫未納入由院管制者、首長. 立. 指示之重要施政事項、涉及 2 個以上單位或附屬機關共同執行之重要計畫、由部會內部單位執行未列為由院管制之施政計. ‧ 國. 學. 畫、其他未列為由院管制之重要中長程計畫或年度施政計畫。. 自行管制. 未列為院管制或部會管制計畫者。. ‧. 資料來源：100 年度施政計畫管制暨 99 年度施政計畫評核作業講習會。. 分類管制乃先由部會自行判斷計畫分級管制建議項目後，送交研考會審核。而後. Nat. io. 13、擬定年度計畫. er. 10 日前彙整結果，送交行政院核定後，函送各部會。. sit. y. 由研考會彙整資料，會同行政院秘書處及其他管考機關進行審查，於每年 12 月. al. n. v i n Ch 用；若為兩個或以上機關共同協辦，則應由管考單位協助處理。 engchi U. (1). 各機關之管考單位應協助主辦機關規劃年度計畫，以利後續執行、管考之. (2). 機關作業計畫由各級機關研考單位負責審查。. 14、執行主辦、主管機關依計畫執行。 15、定期檢討主辦機關依據列管分類提供管考週報(月報、季報等)，於行政院政府計畫管理資訊網(GPMnet)7網站上，對於訂定之績效標準等進行檢查，並回報相關進度；若有發生落後問題，則應於網站上回報落後之原因並提出改善計畫。 16、審核管考週報管考機關依週期審核，並提供管考建議。 7. 行政院政府計畫管理資訊網(GPMnet 2.0) ：http://gpmnet.nat.gov.tw/gpmnet20/login.aspx. 24.