網路電話發展之法制研究

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(1)國立交通大學科技法律研究所碩士論文. 網路電話發展之法制研究. A Preliminary Study on Legal Issues of VoIP. 研究生：杜佳蓉指導教授：王明禮. 教授. 中華民國九十四年十月.

(2) 網路電話發展之法制研究 A Preliminary Study on Legal Issues of VoIP. 研究生：杜佳蓉. Student：Chia-Jung Tu. 指導教授：王明禮. Advisor：Ming-Li Wang. 國立交通大學科技法律研究所碩士論文. A Thesis Submitted to Institute of Technology Law College of Management National Chiao Tung University in partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Master of Law on Technology Law. October 2005 Hsinchu, Taiwan, Republic of China. 中華民國九十四年十月.

(3) 誌謝從過去一年至今，這篇論文從無到有的一路上，曾經遇到很多寫作上的瓶頸，呆坐一個禮拜毫無進展的有、咬筆桿撞牆壁的有、甚至缺乏靈感時乾脆自暴自棄地出門逛街大血拼更是不在話下；但在同時，我也持續接受到很多人的幫助與關心鼓勵，讓這本論文最後終能完成付梓。在這當中最要感謝的是論文指導教授王明禮老師，他以無比的耐心指導我這個想得慢、寫得更慢的學生，無論在什麼時候請求老師給予論文想法及寫法上的支援，老師總是二話不說地伸出援手，花很長的時間聽我敘述想法，然後以更有條理的方式引導我將凌散的想法組織成周嚴的論理，雖然我常常在討論時被老師當場提出來的問題問得吶吶無言，但亦因此得到更多的反芻和收獲。如果現在的我比過去在思考或論理上多了一些邏輯和組織能力，都要感謝老師給予討論的機會以及過去三年課堂上的指導。同時也感謝王郁琦老師在口試時給了非常多一針見血的意見，讓我有機會再次仔細審視我的論文內容，並且將其修改得更為客觀有力。還要謝謝王敏銓老師在口試時給我的許多鼓勵，那是我在科法所學習三年以來，除了課業討論外所聽過老師對我講得最多的一次話，因此特別覺得意義非凡。另外，特別要致謝的還有王文杰老師，雖然王文杰老師並非我的指導教授，但是在我論文寫作過程中也給予非常多的鼓勵和協助；此外老師平常對學生親切、平易近人的態度有口皆碑，對我而言則更是如同父兄，這三年來在課業上和生活中都給承蒙老師給予最大的幫助和關心，心中的感謝不是三言兩語可以訴盡。除了師長之外，最要感謝的是去年同在 631 研究室的同學與學弟妹：有如 631 戶長關心每個人大小事的遠翔、和我一起水深火熱的盈秀、任勞任怨耐操好用的聖斌、可愛又貼心的珮綾、以及魄力十足又細心體貼的敏賢。在 631 研究室與這些人共享的喜怒哀樂提供了支持我寫作的動力，在未來也會是我人生當中一段重要的回憶。此外還要謝謝志勳在這幾年來的陪伴，成功地扮演垃圾筒、沙包、超吸水衛生紙、提款機、信用卡、打雜兼跑腿小弟等多重身分，並且做為我重要的心靈支柱。最後要鄭重地謝謝我的父母，雖然他們從來都搞不清楚我到底在寫什麼、忙什麼，也常.

(4) 常莫名承受為我寫作不順時的壞脾氣，但是爸爸和媽媽卻從來沒有停止過對我完全而無私的付出，並且在每一次我需要的時候張開他們的手臂擁抱我、保護我、支持我。在此藉這個機會慎重地向爸爸媽媽說一聲「謝謝」。還有許多曾經在這本論文的產生過程中幫助過我的人，在此無法一一點名。本篇論文雖然只是對國內網路電話服務的初步研究，但若未來它產生了任何一點點價值，那都是集結所有曾經幫助過我的人們的功勞。. 杜佳蓉 2005 年秋末謹記於新竹交通大學.

(5) 摘要網路電話服務近兩年來因技術的進步，在電信市場上受到眾多注目，同時也由於 Skype 軟體的盛行，讓「網路電話」成為語音通訊服務當中最熱門的話題，甚至預測以網際網路通訊協定傳遞語音封包的網路電話將會在不久之後大幅撼動長久以來以公眾交換電話網路為基礎的語音通訊世界。而我國的網路電話服務也在同時逐漸嶄露頭角，除了自國外引進的 Skype 之外，國內還有數十家企業紛紛投入網路電話服務的提供。由於網路電話所使用的技術能夠比公眾交換電話系統更有效率地使用頻寬資源，並可以節省消費者的通訊成本，產業界莫不希望能以比傳統電話低廉許多的費率及更多的加值服務吸引消費者接受並使用網路電話。但在實際上我國網路電話服務在目前的推展過程中，仍然因為遭遇到許多法規限制上的問題，因而使得網路電話服務的發展並沒有預期中的順利及蓬勃。最主要的原因之一乃是由於我國網路電話業務尚無申請用戶號碼的權利，以致網路電話無法達到雙向通訊的需求，影響了大多數使用者的使用意願；為了促使開放核配電信號碼給網路電話經營者，主管機關與業者共商研擬了多項配套措施，但其中有關業者協助通訊監察的義務規定卻反又成為影響網路電話配號政策開放的重要因素之一。而即使網路電話配號問題得以解決，電信產業當中不同類電信事業間的網路互連所存在的爭議，限縮了網路電話服務可通訊的範圍，依然嚴重影響了網路電話服務的發展，而使得我國網路電話服務致今仍然未能在語音通訊市場上完全發揮其價值。本文即針對上述影響我國網路電話服務發展的主要問題進行研究，釐清問題徵結所在與所制定之法規對網路電話產業可能產生之影響做討論，並從研究網路電話服務相關法規問題後的發現，延伸討論我國現行電信事業分類機制的不適之處，並初步提供另一種分類的思考邏輯，供未來修法的參考。關鍵字：網路電話、電信事業、電信法、號碼核配、通訊監察、網路互連.

(6) Abstract With vastly improved service reliability and sound quality during the past few years, VoIP has emerged as a viable alternative to plain old telephone services (POTS), as illustrated by the popularity of Skype, the leading VoIP service provider worldwide at the moment. With greater bandwidth efficiency over traditional circuit switching technologies, some even suggest the demise of POTS is only a matter of time.. In light of this development, Taiwanese Internet service providers have rushed to provide VoIP services as well, to very modest success at best. Various regulatory hurdles have been stifling the growth of consumer adoption, despite significant market potential given the rather high penetration rate of broadband Internet services. The refusal by the regulatory authority to facility bilateral dialing by incorporating VoIP services into the official telephone numbering system has so far been the greatest handicap, as suggested by the industry. This issue serves as good starting point for my analysis.. Lurking behind is the interconnection issue. Since broadband Internet service is based on xDSL or other high-bandwidth data line services, telecom carriers have mostly seen broadband ISPs as friendly partners. The provision of VoIP by the latter, however, has seriously threatened the viability of traditional phone services provided by the former. With relevant regulatory guidelines still murky in this new arena, escalating tension between the two camps has made it difficult to make stable interconnection arrangements.. Digging deeper through the above issues would further reveal a telecom regulatory regime shaped in the one-big-service-provider-that-does-everything era. It is like an old ship that has been kept afloat only with various patching jobs. VoIP is only the latest technology that has exposed one of the system’s bulging seams, and should shed some light into its pending overhaul, though a comprehensive assessment of the telecom regulatory regime is way beyond the scope of the thesis..

(7) Keywords: VoIP, Telecommunications Enterprises, Telecommunications Act, Numbers Assignment, Communications Surveillance, Network Interconnection..

(8) 目錄第一章緒論........................................................................................................................................1 1.1 研究動機......................................................................................................................1 1.2 研究目的......................................................................................................................4 1.3 研究範圍及方法..........................................................................................................4 1.4 各章節內容..................................................................................................................5 第二章網路電話概述......................................................................................................................9 2.1 網路電話簡介..............................................................................................................9 2.1.1 網路電話運作技術..............................................................................................9 2.1.1.1 H.323..........................................................................................................10 2.1.1.2 SIP.............................................................................................................. 11 2.1.1.3 MGCP ........................................................................................................13 2.1.2 網路電話連接方式............................................................................................14 2.1.2.1 電腦對電腦（PC to PC）.................................................................14 2.1.2.2 電腦對電話（PC to Phone）............................................................16 2.1.2.3 電話對電話（Phone to Phone） ......................................................17 2.2 網路電話的優點........................................................................................................18 2.2.1 節省通訊成本....................................................................................................18 2.2.2 有效利用頻寬資源............................................................................................18 2.3 網路電話的技術挑戰................................................................................................19 2.3.1 遲延....................................................................................................................19 2.3.2 封包遺失............................................................................................................20 2.3.3 品質....................................................................................................................21 2.4 國內VoIP服務簡介....................................................................................................21 2.4.1 電信法上的分類................................................................................................21 2.4.2 國內的網路電話服務業者................................................................................23 第三章網路電話核配用戶號碼問題............................................................................................25 3.1 3.2. 網路電話發展現況....................................................................................................25 目前發展瓶頸：電信號碼核配爭議........................................................................26 3.2.1 電信總局暫緩核發用戶號碼............................................................................28 3.2.1.1 監聽及相關監理問題未解決............................................................28 3.2.1.2 研議電信號碼配號之相關配套措施................................................29 3.2.1.2.1 普及義務....................................................................................33 3.2.1.2.2 號碼可攜、服務品質及緊急電話服務之提供........................34 3.2.1.2.3 電信號碼之核配門檻................................................................34 3.2.1.2.4 許可費........................................................................................37 3.2.1.2.5 網路互連....................................................................................38 i.

(9) 3.3. 3.4. 第四章 4.1 4.2. 4.3. 3.2.1.2.6 公共安全、配合通訊監理之義務............................................39 3.2.1.3 影響....................................................................................................40 3.2.2 問題檢討............................................................................................................42 3.2.2.1 限制核發號碼無法達到扼止犯罪的目標........................................42 3.2.2.2 核配電信號碼有助於辨識使用者身分............................................43 通訊監察配合義務之爭議........................................................................................44 3.3.1 配合執行通訊監察之義務................................................................................44 3.3.1.1 《通訊保障及監察法》及其《施行細則》之規定................................44 3.3.1.2 《第二類電信事業管理規則》修正草案新增通訊監察需求................47 3.3.2 對網路電話服務經營者的衝擊........................................................................48 3.3.2.1 通訊監察系統之建置影響許可執照之取得....................................48 3.3.2.2 中小型經營者恐無能力負擔龐大系統建置成本............................50 3.3.2.2.1 由通訊監察執行機關提撥經費建置........................................53 3.3.2.2.2 由網路電話服務經營者自行出資建置....................................53 3.3.3 以協助執行通訊監察之能力做為網路電話配號前提的合理性....................54 3.3.3.1 對網路電話與其它第二類電信事業的差別待遇............................55 3.3.3.2 目前的規範對防制利用網路電話進行犯罪未能完成發揮效用....56 3.3.3.3 適用範圍將可能擴及網際網路上的所有封包................................58 小結：對政策與法律規範的思考............................................................................59 3.4.1 配套措施比重不均............................................................................................59 3.4.2 網路互連與號碼核配措施應相輔相成............................................................60 電信市場競爭與網路互連................................................................................................63 前言............................................................................................................................63 競爭態勢分析............................................................................................................63 4.2.1 VoIP之優勢........................................................................................................64 4.2.1.1 成本方面：第二類電信事業所負擔成本較低................................64 4.2.1.2 義務負擔方面：網路電話事業甚少分攤普及義務的責任............65 4.2.1.3 法規限制方面：電信法對第二類電信事業的拘束較輕................67 4.2.1.3.1 發照方式....................................................................................67 4.2.1.3.2 資費管制及會計處理................................................................69 4.2.2 第一類電信事業之優勢....................................................................................69 4.2.2.1 本身擁有實體線路，投入VoIP發展不需求助他人........................69 4.2.2.1.1 掌握「最後一哩」建設，扼住網路電話命脈........................70 4.2.2.1.2 既有資源豐富，開發市場握有先機........................................70 4.2.2.2 ADSL業務可間接得利 .............................................................................71 網路電話事業的互連協議........................................................................................71 4.3.1 互連的方式........................................................................................................74 4.3.2 互連協議的困難................................................................................................76 4.3.2.1 自行協商互連不易成功....................................................................77 4.3.2.1.1 電信事業規模差異大................................................................77 ii.

(10) 4.3.2.1.2 第二類電信事業的目標所在....................................................79 4.3.2.2 法律的限制........................................................................................81 4.3.2.2.1 互連無法源依據........................................................................81 4.3.2.2.2 互連爭端處理機制無法涉入商業談判....................................83 4.3.3 互連實務做法....................................................................................................86 4.3.3.1 多以轉接為之....................................................................................87 4.3.3.1.1 網路電話經營者可節省更多成本............................................88 4.3.3.1.2 第一類電信事業收不到接續費................................................89 4.3.3.2 主管機關之互連要求........................................................................90 4.3.3.2.1 對網路電話事業的影響............................................................92 4.3.3.2.2 網路電話事業的應對措施........................................................92 4.3.4 互連義務檢討....................................................................................................94 4.3.4.1 是否能解決非法話務與第一類電信事業損失接續費的問題？....95 4.3.4.2 是否能解決監理上的問題？............................................................96 4.4 小結：傳統電話與網路電話事業之間的平衡........................................................97 4.4.1 平衡及劃清兩者之間義務及權利為原則........................................................97 4.4.2 按事業類別共同負擔普及基金........................................................................98 4.4.3 經營網路電話事業的門檻限制........................................................................99 4.4.3.1 對通訊品質的要求............................................................................99 4.4.3.2 第二類電信網路電話業者間的互連................................................99 4.4.4 對網路電話與第一類電信事業互連之建議..................................................100 第五章電信事業分類管制之檢討..............................................................................................103 5.1 由網路電話的發展檢視我國電信事業的分類......................................................103 5.1.1 網路電話服務與傳統電話服務之性質相近..................................................104 5.1.1.1 因應網路電話核配用戶號碼而改變管理方式..............................104 5.1.1.2 網路電話經營者應負之社會義務..................................................107 5.1.2 現行分類方式仍以機線設備之有無做為分界..............................................107 5.2 釐清電信法管制的重心..........................................................................................109 5.2.1 保護電信機線設備.......................................................................................... 110 5.2.2 塑造公平競爭之平台...................................................................................... 112 5.2.3 提供電信通訊服務.......................................................................................... 113 5.3 小結.......................................................................................................................... 115 第六章結論.................................................................................................................................. 117 6.1 建議.......................................................................................................................... 117 6.1.1 網路電話服務經營模式的完全開放.............................................................. 117 6.1.2 電信事業分類修法建議.................................................................................. 118 6.2 結論.......................................................................................................................... 119 參考文獻..........................................................................................................................................121. iii.

(11) 第一章緒論 1.1 研究動機根據IDATE研究調查機構在 2004 年對網路電話（VoIP）的調查顯示，過去五年間網路電話的發展上，公司企業利用網路電話進行國際電話通訊的比例成長超過 10%，到了 2010 年預計將超過 50%。1 而在使用者人數方面，英國的Point Topic市調公司截至 2005 年 3 月為止的調查中，全球有超過一千一百萬人次使用網路電話，若再加上使用Skype或是VoiceGlo 這一類網路電話軟體的使用者，統計數字可能超出一千七百五十萬人不止。2 與發展已有百年歷史的傳統公眾電話相較之下，網路電話服務雖然只是新秀，但由這些數據可以顯示出，從 1995 年VocalTec首次推出網路電話產品至今，網路電話在短短十年之間成長的速度令人驚訝。網路電話的發展在 2000 年時曾有一度的停滯，由於當時的骨幹建設還不完全以及寬頻價格較高，因此不如今日的普遍，3 又逢網際網路遭受全球泡沫化影響，以賺取價差為理念經營網路電話的事業原本利潤就極低，復又受投資環境變化的影響，有許多網路電話經營者在此時將資金用完之後無力再繼續經營，只好停止網路電話服務的業務。4 到 2002 年開始美國電信業者重新整頓IP環境下的語音技術，將網路電話的語音服務推展應用到企業網路，整合企業內部網路與VoIP成為一重要服務；加上亞太地區寬頻迅速發展，逐漸普及的寬頻網路提供網路電話再度興起的機會。最著名的就是日本ISP業者Yahoo! BB所推出的Yahoo! BB Phone，搭配ADSL推展服務的方式提供BB Phone用戶互打免費，從 2002 年推出後，到 2003 年 4 月用戶數就突破二百萬、同年 10 月份突破三百萬人，5 讓Yahoo! BB佔了寬頻市場 30% 1 汪曉陽，IDATE：全球企業使用VoIP網路電話 2010 年將達 50%以上，財團法人國家實驗研究院科技政策研究與資訊中心，科技產業資訊室市場報導， <http://cdnet.stpi.org.tw/techroom/market/eetelecomm/eetelecomm057.htm>，（2004.10.12）（on file with author）。 2 Vonage, Point Topic Predicts Fast VoIP Growth, <http://www.vonage-forum.com/printout1993.html>, (2005.07.07) (on file with author). 3 羅海資，VoIP能否一飛沖天？從美國看台灣，網路通訊，第 153 期，頁 42，（2004.04）。 4 陳文生，網路電話（IP電信）系統規劃與建置—最新網路電話系統技術與應用參考手冊，頁 1-4，（2005）。 5 數據資料來源：SoftBank BB網站，沿革，請見： <http://www.softbankbb.co.jp/company/history.html>，（Last visited 2005.08.10）。 1.

(12) 佔有率，同時拿下NTT公司 3%長途電話話務，不只在日本國內造成傳統電信事業的震撼，也給相鄰許多國家當中有意發展網路電話服務的電信事業很大的鼓舞。而 2004 年至今， VoIP更是成為各國電信市場所關注的焦點，例如美國為網路電話服務的定位問題經由FCC先後為Pulver.com、Vonage、AT&T所提出與網路電話相關的爭議做出裁決，以及前任FCC主席 Powell對網路電話服務的積極發展態度為網路電話服務推波助瀾；而在我國，「網路電話」也成為電信市場上最熱門的名詞，網路電話設備廠商訂單多持續成長、6 網路電話業務的經營者則推出各種型態網路電話服務欲搶佔市場，以期產生新興語音通訊服務的新勢力。但在網路電話發展逐漸變成電信產業不可阻擋新潮流的趨勢下，我國的第二類電信事業網路電話服務受限於許多電信法規的限制以及與第一類電信事業固網、行動電話市場的衝突；與傳統電信事業所提供的服務相較之下，目前我國網路電話事業所能提供的服務內容並不完全。從使用者角度來看，最明顯的就是網路電話不像一般市內電話或行動電話有自己的號碼，致使網路電話與傳統電話只能單向發話；從事業經營者的角度來看，則還有許多法律義務需要負擔、與其他電信事業業者存有市場競爭問題要解決、以及網路電話在電信法架構下的定位等問題。為了克服上述的問題並有利於服務的推展，自 2004 年中起，第二類電信事業的網路電話業者已經對電信法規中關於網路電話業務相關的議題、以及與第一類電信事業彼此之間權利義務問題，與主管機關電信總局、第一類電信事業業者進行多次協商，並爭取網路電話事業雙向撥號模式的開放。在現階段的產業實務當中，較引起業界重視的問題，第一就是網路電話還未取得配號，以致於網路電話服務無法完全融入一般使用者的使用習慣當中，不利於網路電話服務在電信語音市場的推展，若不進行網路電話用戶號碼核配的開放，我國的網路電話產業將只能繼續維持一種屬於延伸性或附加性產品的地位，無法成為一種可獨立供使用者選擇的語音通訊產品，如此一來無異於扼殺了我國語音通訊服務及技術往前進步的機會，也在世界其它國家致力於促進網路電話服務發展、提升語音通訊使用效益、降低通訊成本的同時，使我國相對地缺乏競爭力，長期下來不僅只是日常的電話通訊成本高於他國，對跨國. 6 工研院IEK-ITIS計畫，我VoIP設備廠商機看好，經濟日報，第B10 版，（2005.06.25）。 2.

(13) 經濟活動頻繁、通訊需求龐大的國際商業往來成本也將造成不可忽視的影響，因此實有必要研究將受網路電話配號政策影響的相關規範，並加快我國網路電話產業成熟發展的關鍵點「核配用戶號碼」的腳步；而研擬開放網路電話配號的過程當中所產生的規範，除了申請配號門檻限制、許可費用比例因使用電信號碼而提高引發電信業者反覆討論以及與主管單位的攻防之外，伴隨而來的還有業者擔憂的第二個問題，就是為了協助執行通訊監察的義務而必須投資費用建置的通訊監察系統，可能對以中小型事業居多的網路電話經營者帶來沈重的負擔，但為了“保障＂國民的通訊安全，以及對比第一類電信事業所受的規範，配合協助通訊監察的工作將成為業者不得不遵循的義務，只是由於實際上的建置工作與系統開發尚未取得共識，成為嚴重影響網路電話產業衝向「配號」目標的關卡，也有必要深入探究徵結所在，以待相關人員針對徵結研擬對策。而除了配號與否是掌握網路電話產業發展的成敗關鍵之外，還必需同時注重另一個幾乎讓所有的網路電話服務業者都感到棘手的「電信事業網路互連」問題：網路電話服務亦需要與不同的語音服務互通，否則使用的技術再進步也只能在網際網路的世界通訊，難以與使用範圍廣大的傳統電話服務交流，在有限的通訊範圍限制之下，即使解決了網路電話配號的問題，也就是網路電話使用者得享有如同市話或行動電話一般的「電話號碼」，使用者也只能操部分電信網路互通的環境之下，完整使用網路電話所能提供的服務。通訊服務與其它專注於個人的服務較不同之處，就在於其必須儘可能地擁有與他人聯繫的能力，可供聯繫的範圍越大，才能維持該服務被持續地使用，反之則會因為通訊不便而使之漸漸萎縮，這一點不僅是實務上的需求，國家亦制定了法規促進電信事業網路互連以求擴大訊息流通的範圍，但現今的法規及實際上網路電話服務事業與其它電信事業進行網路的互連接介卻與期望中的情形有一段差距，許多網路電話服務經營者都覺得與傳統電信事業的互連協議工作難以順利進行。本文之研究動機即在於探討我國網路電話服務產業在這一波發展的過程中，受到網路電話服務經營者重視而又擔心的議題，欲以此篇論文分析業者對上述議題產生擔憂及疑慮的原因、並研究相關法規制定時對上述議題以及後續網路電話的產業發展可能產生的影響，最後提供修正思考的方向與建議。. 3.

(14) 1.2 研究目的本文研究的第一個目的，是為分析我國網路電話服務及產業目前所面臨的主要障礙，探討其發生之原因、以及此項阻礙對我國網路電話服務發展可能造成之影響，並針對該議題提出分析研究後之看法與解決該項阻礙的建議。本文之第二項研究目的則欲分析網路電話服務事業與第一類電信事業間之競爭關係，尋找在傳統電信服務這些強敵所環伺的環境下，能夠維持網路電話產業健全發展的關鍵問題為何；並對於如何使此關鍵機制持續存在、加強其運作之順暢，以及發揮健全網路電話產業發展之效用提出建議。本文第三項研究目的，是要藉由網路電話這一項新型態的語音服務近來的發展軌跡檢視我國電信法規對電信事業所採用的分類架構。由於網路電話服務與傳統電信服務同中有異、異中又有同，因此逐漸出現與我國電信法所採用的分類邏輯不同看法的聲音，本文欲以網路電話服務做為新型通訊服務的代表，探討現行電信事業分類架構可能存在的問題，同時提出可行的架構供參考。. 1.3 研究範圍及方法本文以我國電信法規對電信事業的規範為主要研究內容，對比第一類電信事業當中「固定通信網路業務」的綜合網路業務、「行動通信網路業務」的行動電話業務與第二類電信事業特殊業務當中的「網路電話服務」於電信法規中的權利義務，主要議題包含普及服務之分攤、電信號碼核配措施、事業網路互連，以及通訊監察義務。之後並進一步研究我國現行電信法對電信事業的分類機制碰上網路電話全面開放所產生管理上的不協調。研究方法為文獻歸納法，主要資料來源為政府機關之官方文件以及國內外學者論述；另外為獲取網路電話產業於實務上之關心焦點與動態，亦對於網路電話經營者及業界所組成之聯盟進行小型面訪或電話訪談。. 4.

(15) 1.4 各章節內容本文共分六章。第一章為緒論，闡明撰寫本文的動機、目的及方法。第二章介紹網路電話的概念與重要技術標準，以及我國電信事業經營網路電話業務的法源依據，並介紹部分國內網路電話服務經營者與其產品內容。第三章分析我國網路電話實務界所關心的網路電話用戶號碼核配開放與相關法規措施議題，針對電信主管機關從 2004 年至今對於網路電話配號問題的政策與法規修訂做分析。我國的《電信法》與《第二類電信事業管理規則》雖然自 2001 年起已經允許電信事業經營「網路電話服務」，但在現行電信法規的體系規範之下，尚未開放核發用戶號碼給網路電話業務經營者供其使用者申請使用，因此網路電話的使用者只能在完全的網際網路環境下雙向使用網路電話、或是與現有之公眾交換電話網路傳統電話單向溝通，距離“提供使用者一個熟悉的使用介面及方式來使用網路電話服務＂仍有差距。而研究過程中發現，電信事業業者的通訊監察配合義務在配號與否的議題上有相當的影響力量：由於網路電話服務提供語音通訊之功能，且其服務發展的走向接近傳統電話所提供給國民的服務，因此治安主管機關要求網路電話服務經營者必須遵循通訊監察相關法規的規定，負擔協助維護通訊安全的義務。此項義務在法理上雖然合理，但在實際配合建置監察系統時容易發生網路電話經營者無力負擔的困擾，這是因為第一類與第二類電信事業在結構上有所不同，但通訊監察相關法規內容不論對第一類電信或被指定的第二類電信事業都一體適用所造成。網路電話配號政策的腳步一度因為新興的網路電話業者無法配合通訊監察的執行而延緩，但網路電話「應否開放配號」與「能不能配合協助執行通訊監察」並不應該成為相互牽制的問題、也不必須產生出“全有＂或“全無＂的結果，因此在第三章後半段探討網路電話事業所需負的協助執行通訊監察義務，與電信事業無法完全配合的困難所在，並提出本文的看法。第四章討論的是網路電話事業與第一類電信事業之間的市場競爭問題，網路電話產業的健全除了開放配號是關鍵因素之外，還必須了解電信事業之間在市場競爭上的問題；否則即 5.

(16) 使網路電話使用者可取得用戶號碼，但背後的電信事業卻因與競爭者間利益衝突的緣故而阻擋了產業環境的公平與流通，網路電話仍然無法發揮其效益。第一類電信事業中的固定通信網路業務、行動通信業務與第二類電信事業中的網路電話業務在語音市場上發生爭執的起因，在於網路電話服務能節省使用者的電話費，尤其在長途及國際電話的通訊上更是顯著，兩方具有搶食語音通訊話務量的競爭關係，而從國外電信服務的經驗來看，網路電話服務的出現也的確會影響市話或是行動電話的話務營收，因此使得固網、行動通訊業者十分擔憂，認為網路電話提供的語音通訊服務會導致他們的語音業務營收受到損害。從網路電話服務經營者的立場而言，認為網路電話之所以得以較低的成本提供服務，並以較便宜的通訊費用吸引消費者，乃是由於網路電話所使用的技術能有效提高通訊網路的使用效率，達到降低成本的目的；但從固網通信、行動通信業務的經營者而言，認為網路電話之所以比傳統電信事業的成本減少許多，是因為網路電話業務規避掉許多電信法規加諸於電信事業身上的限制與義務，網路電話經營者可以減少非常多成本的原因實際上就是因為不需負擔這些法律限制及義務，而不單純是網路電話業者所聲稱因所使用技術的改善而帶來的效益。由於這些市場競爭的爭議以及部分技術困難存在，致使網路電話服務業者與固定網路、行動網路通信事業的網路介接協議遇到不少的挫折。但不同類型電信服務的網路互連對通訊產業的發展是極為重要的關鍵之一，網路電話服務若無法與使用者熟悉的市內電話、行動電話互通，即使網路電話的配號問題得到舒解，整個網路電話產業的價值仍將嚴重折損，本章當中即針對網路互連的議題進行分析與討論。第五章的內容則是要從網路電話服務業務在發展過程中所面臨的問題出發，來檢視我國《電信法》對於電信事業分類機制的設計。由於在討論我國網路電話發展過程中所發生的困境、法規變化、管制態度之轉變時，發現到網路電話與傳統電話或行動電話事業在服務性質上的「同」與法律地位上的「異」，進而引發出對我國電信法規將電信事業分類所採用之邏輯的探討。《電信法》將電信事業分成兩大類，而既然有分類就表示管制的機制、程度有所不同。傳統電話與行動電話則是歸類在第一類電信事業當中，而網路電話服務被歸類在第二類電信事業，原本應與第一類電信事業所適用之義務權利有別，但綜觀我國網路電話的發展軌跡與政策制定的方向，網路電話服務在服務的性質上越來越接近固網通信或行動通信業務 6.

(17) 所提供之語音通訊服務；而觀察近來新修訂、將要適用於網路電話服務的電信法規相關權利義務也與第一類電信事業多所重疊。因此本文欲以網路電話業務的發展為出發點，檢討我國現行《電信法》對於電信事業分類之標準是否合乎分類管制目的之問題，並提出以「管制之目的所在」做為出發點的另一種分類思考方法，做為對未來修正現行法律分類架構的建議。第六章為結論與建議，將前述所討論之問題與建議之方向或作法做一總結。. 7.

(18) 8.

(19) 第二章. 網路電話概述. 2.1 網路電話簡介網路電話（Voice over Internet Protocol, VoIP）指利用網際網路通訊協定來傳送語音封包資料，1 將類比式聲音訊號數位化、壓縮並切割成封包後，將一個個封包透過IP網路的環境傳送到目的端，目的端接收後將封包依序組合、解壓縮之後還原成連續的聲音。2 與網路電話所使用技術相對的是利用PSTN傳送聲音訊號的傳統電話，相較於網路電話以封包交換（ Packet Switch）傳送數位化的語音資料，傳統電話必須透過電信事業做電路交換（Circuit Switch）來傳送訊號，也就是在雙方建立通話時使用交換機（Switch）或局線（CO）將通話兩端建立起實體的連線通道，而且在通話過程中該連線通道會一直保持專用的狀態，一直到其中一方掛上電話之前，即使雙方都不出聲交談，建立起來的通道也完全無法再供其它人使用，必須等到連線終止後頻寬與專用通道才會釋出。而網路電話由於採用封包形態傳輸語音訊息，與其它利用網際網路通訊協定的封包一樣，是分散地在網路中分別尋找最適合的路徑傳送，待到達目的端再重新排列組合並加以還原，因此並不需要在通話過程中占用固定的線路資源；而且網路電話的封包在經過壓縮之後，每次封包通過時所需要的頻寬也比傳統電話來得少，因此在相同的頻寬資源之下，當傳統電話一次僅能提供一個話務使用時，網路電話視其壓縮的比例，可以同時提供多個封包通過，提升頻寬的使用效益。加之網際網路上無國界之分，利用IP在網際網路上傳遞語音封包並不需要像傳統電話一樣按照時間與距離來計算通信費用，因此若同時在網際網路上使用網路電話軟體通訊，與國外的使用者通訊和與隔鄰通訊並無差異；若另一端是傳統電話網路，也可以先將昂貴的國際長途話務傳輸利用網路電話的網際網路端傳送，介接進PSTN時則僅剩下市內電話的費率，達到降低通話成本的目的。. 2.1.1 網路電話運作技術 1 2. DANIEL COLLINS, CARRIER GRADE VOICE OVER IP 3 (2001). 陳文生，網路電話（IP電信）系統規劃與建置—最新網路電話系統技術與應用參考手冊，頁 1-9，（2005）。 9.

(20) 網路電話利用網際網路做為傳遞訊息的管道，未與公眾交換電話網路接介的一段可視為網路應用程式的一種，當然也如同其它的網路應用程式一樣，需要許多相關的通訊協定幫助網路電話的軟硬體完成兩端的通訊。目前所使用的通訊標準主要有三大類：H.323、SIP（ Session Initiation Protocol）及 MGCP（Media Gateway Control Protocol）。. 2.1.1.1 H.323 H.323 是國際電信聯盟電信標準部門（ International Telecommunications UnionTelecommunication, ITU-T）於 1996 年所發展出的視訊通訊標準，全名為Visual Telephone System and Equipment for Local Area Network Which Provide a Non-guaranteed Quality of Service，3 屬於網路層協定，主要目標是使區域網路中之各項多媒體設備間可以互相通訊，而且能夠透過閘道器（Gateway）與電路交換（Circuit-Switched）網路上之設備進行通訊。 4 1996 年所提出的H.323 第一版並不是針對VoIP量身設計，雖然是支援網路電話的基礎，但在 VoIP應用上還存有諸多問題，直到 1998 年提出H.323 Version 2 新增功能，針對VoIP相關的應用做了改善，才成為目前廠商使用最多的通訊標準，俟後又分別在 1999 年 9 月及 2000 年 11 月發表第三及第四版，改善許多重要領域的功能，更能符合市場對於IP網路上語音、影像及視訊會議應用的需求。 H.323 本身是一個傘狀協定（Umbrella Protocol），其下還有許多子協定，輔助H.323 完成網路的通訊，主要有：H.255.0、H.245、T.120、Audio Codecs、Video Codecs。5 H.255.0 負責連線控制（Call Control），包含RAS、Q.931、RTP/RTCP三部分，RAS負責自終端設備向閘道控制器做註冊、認證以狀態報告之用；6 Q.931 做為兩端建立或終止連線之通訊協定；7 RTP/RTPC用來載送及控制即時的影音媒體資料；H.245 做為連線雙方協調頻道使用、能力交換（Capability Exchange）之用；T.120 可供資料或檔案傳輸，例如共用白板或檔案、圖像傳送等；8 Audio Codecs包含G.711、G.722、G.723.1 等，共同負責聲音的壓縮／解壓縮； 3. MARK A. MILLER, P.E., VOICE OVER IP: STRATEGIES FOR THE CONVERGED NETWORK 173 (2000). 陳文生，前揭註 2，頁 2-5。 5 MILLER, supra note 3, at 174. 6 COLLINS, supra note 1, at 117. 7 MILLER, supra note 3, at 174. 8 MILLER, supra note 3, at 174. 10 4.

(21) Video Codecs則包含H.261 及H.263 等，負責影像視訊的壓縮／解壓縮。 H.323 架構下的範圍通常包含兩個以上的終端設備（ Terminal ）、閘道控制器（ Gatekeeper）、閘道器、多點控制單元（Multipoint Control Unit, MCU）。閘道控制器負責在 LAN上面管理終端設備、閘道器、以及多點控制單元的各項活動，9 為各項設備之間做位址的轉譯及控制存取；閘道器能為LAN上兩端點建立即時的、通訊及連接的通道，如果兩端點處於同一網域之內，不必透過閘道器就可直接通訊，但如果是LAN與迴路交換的端點通訊，就必需靠閘道器為兩個不同網路之間建立通訊互連的通道。而由於H.323 是一個提供影音視訊通訊的標準，因此需要多點控制單元以提供多方的終端設備及閘道器加入會議當中。10 當兩個H.323 終端設備（X及Y）要透過閘道控制器的調配連線時，發話端X會先向閘道控制器發出請求（ARQ），要求閘道控制器允許其向受話端Y建立連線、同時提供Y的位址，然後傳回閘道控制器的允許（ACF）；X獲得閘道控制器的允許及Y的位址後就打開一個TCP 頻道以供隨後的Q.931 通訊協定進行連線，受話端Y接到Q.931 的連線建立（Setup）後也向閘道控制器發出允許連線的請求（ARQ）、並傳回閘道控制器的允許，然後回傳Q.931 給X，傳回的資訊裡面包含Y希望使用的H.245 TCP位址。接著，X為自己與Y之間打開預定的TCP 頻道，雙方互換終端設備接收與傳遞能力的資訊（Capability Exchange），再傳送主從判斷訊息（Master Slave Determination Messages）以確認X與Y的主從關係；之後X會送出一個Open Logical Channel的請求，要求開通音訊頻道，Y會回覆一個通知（ACK），內含該頻道的特性、以及所想要使用的UDP埠號，反之Y也會傳送一個Open Logical Channel的請求、以及X回覆的通知，兩端點自此既完成了雙工的音訊通訊建立，可以在這個通道上互傳聲音資料流。 11. 2.1.1.2 SIP 會議通話起始協定（Session Initiation Protocol, SIP）是由網際網路工程工作小組（ Internet Engineering Task Force, IETF）於 1999 年 3 月RFC2543 中所提出之信令協定（ 9. MILLER, supra note 3, at 193. MILLER, supra note 3, at 175. 11 MILLER, supra note 3, at 200. 10. 11.

(22) Signaling Protocol）， 12 用以建立、修改及終止一個或多個多媒體會議。SIP在OSI架構中屬於應用層協定，以HTTP為基礎，可利用HTTP既有的封包資料，使用文字型式（Text-based ）以類似HTTP的方式傳送。SIP本身的目的僅在於建立起一個通話，而通訊的內容本身則需要利用其它的通訊協定加以完成，經常與SIP共同使用完成通訊的兩個協定是：RTP（RealTime Protocol）與SDP（Session Description Protocol），RTP用於傳輸即時的多媒體資料，將影音或文字訊息編碼及分封送到網際網路，SDP則用於描述通話參與者的編碼能力，協調每一個通話的特性，以便使該通話中的參與者都有能力編、解碼其它參與者所傳送的訊息。13 因此由SIP信令建立起通話的管道與通話內容本身應該分別視之。14 SIP 屬於 Client-Server 架構的通訊協定，Client 指傳送 SIP Request 的程式，而 Server 則接收並回應 Client 所傳來的 Request。Client 可能存在於用戶端設備中，例如使用者的個人電腦，而 Client 元件也有可能具備有 Server 的功能，例如 Proxy 同時兼具 Client 與 Server 的作用。 SIP的網路元件通常包含有代理伺服器（Proxy）、登錄伺服器（Registrar）、使用者中介（User Agent）及再指向伺服器（Redirect Server）。代理伺服器的工作是將一通話的請求傳送至受話方，過程中可能要經過多個代理伺服器層層轉發直至找到受話方的實際所在位址，找到之後代理伺服器會將該通話的請求送給受話端，讓受話端決定是否接受該項通話的邀請，正由於代理伺服器本身既接收請求同時也發出請求，其已同時具備並行使Client與Server的作用；登錄伺服器負責接受SIP Register的請求，SIP的使用者必需先向登錄伺服器進行登錄，告知該使用者在網路上所在的位置，以便代理伺服器尋找接受通話請求的受話方所在，登錄伺服器通常都與代理伺服器或再指向伺服器共置於同一機器或系統當中。再指向伺服器的作用與代理伺服器有一點類似，當其接收到發話一端與受話端建立通話的請求時，會將受話端現行之位置傳回給發出請求的發話方，接下來發話方就可以按照所收到的位置向受話方發出建立通話的請求。 15 再指向伺服器是在接到發話方的請求訊息後，向位置資料庫查詢受 12. M. HANDLEY, ET AL., SIP: SESSION INITIATION PROTOCOL, RFC2543, IETF (1999), at < http://www.ietf.org/rfc/rfc2543.txt>（此份主要文件於 2002 年 6 月份由新的RFC3261 汰換）。 13 陳文生，前揭註 2，頁 2-29。 14 COLLINS, supra note 6, at 165. 15 COLLINS, supra note 6, at 167. 12.

(23) 話方現行的位置資料，然後建立一個使用者現行資料的清單回復給發出請求訊息的發話端， 16. 與代理伺服器的差別在於：再指向伺服器只負責找出使用者現行的所在位置後回復給發. 話方，接下來的通話邀請是由使用者自行依照取得的位置直接向受話端發出邀請的訊息，再指向伺服器於此已不再參與雙方通話建立的過程。17 使用者中介是以SIP傳遞通話建立所需訊息以及發現彼此的終端節點，當中同時包含Client與Server，當一端的使用者中介向受話端（或代理伺服器、再指向伺服器）發出一個通話的請求時，即是由其中的Client所負責；反之當使用者中介要接受通話請求或是要發出回復之訊息時，則是以Server的身分負責，簡言之User Agent這項終端設備在應用上是同時具有起始（Initiate）與接受（Receive）SIP請求之訊息的功能，因此使得SIP得以運用在P2P式的通訊上。18. 2.1.1.3 MGCP 媒體閘道器控制協定（Media Gateway Control Protocol, MGCP）是另一種異於H.323、 SIP的通訊協定，其功用是透過媒體閘道控制器來控制網路電話閘道器，而網路電話閘道器負責在電路交換式傳統電話聲音與網際網路上的語音封包做轉換。19 MGCP的網路環境是由多個媒體閘道器（Media Gateway, MG）、信令閘道器（Signaling Gateway, SG）、一個媒體閘道控制器（Media Gateway Controller, MGC）或呼叫代理程式（Call Agent, CA）組成，其中媒體閘道器負責語音的封裝與傳送；信令閘道器主要擔任呼叫信令（Call Signaling）之操作及轉換，例如將H.323 SETUP轉換為SS7 信令或轉換SS7 信令為H.323 呼叫控制；媒體閘道控制器則負責指揮協調媒體閘道器與攔截呼叫信令，進行呼叫的功能。20 MGCP 屬於主從式架構，也就是完全由 MGCP 的控制器控制其它設備。MGCP 由 MCG 或 Call Agent 控制用戶終端設備及閘道器，一旦用戶端拿起電話或是撥號碼，這些訊息都會傳送給閘道控制器，由閘道控制器決定這些訊息所代表的意義，以產生相對應的動作。相對應於. H.323 或 SIP ，MGCP 的終端設備（架構中的 Slave 地位）顯得似乎簡單了. 16. 陳文生，前揭註 2，頁 2-35。 COLLINS, supra note 6, at 167. 18 COLLINS, supra note 6, at 167. 19 UYLESS BLACK, VOICE OVER IP 163 (1999). 20 陳文生，前揭註 2，頁 2-52、2-53。 17. 13.

(24) 許多，將所有的功能都由閘道控制器或 Call Agent 控制（架構中的 Master 地位），因此相較於 H.323 或 SIP 的 Server 複雜了許多。. 2.1.2 網路電話連接方式網路電話的型態，以通訊雙方之中的任一方或雙方透過網際網路傳輸語音訊息做為分別，可分為雙方都利用網際網路傳輸語音封包、完全在網際網路上完成通訊的電腦對電腦（ PC to PC）；一端利用網際網路收發語音數位封包、另一端則以傳統的 PSTN 電話接送語音訊息的電腦對電話（PC to Phone; Phone to PC）；以及兩邊終端都使用傳統 PSTN 電話，而中間的長途或國際“路程＂則利用網際網路做為傳送的管道完成。. 2.1.2.1 電腦對電腦（PC to PC）早期的網路電話便是這種完全在網際網路上完成的語音通訊，使用者利用電腦連線到網際網路，以網路電話軟體提供者所提供的軟體，加上麥克風、耳機或喇叭等簡單的設備進行網路上的語音通訊。 21 這一種網路電話的通訊傳輸，事實上與所有在網際網路上傳遞的其它資料並無二致，使用者之間的語音訊息會先被數位化、編碼、壓縮、切割成封包（Packets ），在每個封包標頭（Header）中註記必要資訊後送到網路上，由路由依照標頭內的資訊安排封包傳遞的路徑，各個封包從不同路徑、不同順序地到達接收端時再重新組合、解碼還原成可辨識之語音訊息，當語音封包在網際網路上傳輸時，與文字、影像或圖像切割成的封包都一樣，因此較難以辨識網際網路上流傳的成千上萬封包何者所帶內容為語音訊息。這一種型式的網路電話通訊是最節省成本的模式，對慣常使用電腦的使用者來說也非常方便，只要支付網際網路連線費用讓電腦可以連接網路，之後幾乎不需要其它額外的成本；另外由於使用者在使用這一型態的網路電話時相當於使用一般的網路應用軟體，因此不論通話雙方距離遠近以及通話時間長短，都不需要像固網電話一樣再另行支付通話費用，是真正可以讓使用者「免費講電話」的模式。目前在網路上這一類的應用軟體提供者不少，例如 21. 莊樹諄，VOIP：網路電話發展概況簡介，中央研究院計算中心通訊，第 17 卷，第 25 期，（2001.12.03），請見：<http://www.ascc.net/nl/90/1725/04.txt>（on file with author）。 14.

(25) 2003 年推出並造成轟動的Skype 22 ，以及著名的IM軟體MSN Messenger 23 、Yahoo!奇摩 Messenger24、Net2Phone25 ，而且多採P2P式技術並且可將封包加密，使其在網路上傳遞時對使用者而言具有較高安全性，因此十分受到使用者青睞。Skype自 2003 年 8 月分推出Beta版，2004 年 2 月分正式開放免費的Skype軟體下載，至今已有一億四千多萬次的下載數量，26 而由網路家庭網站下載中文版Skype的次數也有六百多萬次；27 MSN Messenger於 2001 年調查中已有將近三千萬的全球用戶，成為全球最多人使用之即使通訊軟體，28 2003 年國內調查機構公布結果中也發現台灣IM軟體的使用者最多的也是MSN Messenger。29 這一種雙方都利用電腦設備、下載語音通訊軟體、透過耳機麥克風對談的網路通訊模式，雖然名為網路「電話」，但事實上也是一個網路即時通訊的應用軟體之一，與以文字交換訊息的即時通訊軟體相異的地方，只在於其採用語音替代打字進行訊息的傳遞，因此這一種模式的網路電話仍被視為是網路應用的一種，而不視為電信（Telecommunications），因此基於促進網路環境資訊流通的政策原則之下，PC to PC 網路電話受到較低度的管制，不若傳統的電信事業受到層層的法令規範拘束。但這一種模式的網路電話雖然成本低廉、對熟悉電腦的使用者十分便利，但在應用上仍有所侷限。第一，電腦對電腦式的網路電話完全利用網際網路傳送封包來達成語音通訊的目的，與 PSTN 電話相當於兩個完全不互通的系統，因此使用 PC to PC 式網路電話無法與固網或行動電話通訊，使得可通訊的範圍受到很大的限制；第二，即使許多網路電話軟體都採用點對點式通訊，免除主從式架構在網路流量尖峰時間容易出現擁塞或伺服器負荷不了龐大 22. 請參閱Skype網站，<http://www.skype.com/>，並由網路家庭（PChome）引進台灣， <http://skype.pchome.com.tw/index.htm>。 23 請參閱MSN Messenger網站，<http://messenger.msn.com.tw/>。 24 請參閱Yahoo!奇摩Messenger網站，<http://tw.messenger.yahoo.com/>。張景翔，撈過界？Yahoo!意圖進軍網路電話市場，哈佛企管電子報，（2005.07.12），請見： <http://tw.letter.yahoo.com/one/latest.php?letter_id=34454&d=2005-07-12&old=46>（Yahoo! 今年併購網路電話服務商DialPad，有意將其網路電話服務的模式自PC to PC擴展到其它類型上）（on file with author）。 25 請參閱Net2Phone網站，<http://web.net2phone.com/home_english.asp>。 26 統計數字源自Skype網站，此統計數字包含使用者重覆下載的次數在內，請見：<http://www.skype.com/>（ Last modified 2005.07.27）。 27 統計數字源自PChome網站，請見：<http://skype.pchome.com.tw/index.htm>（Last modified 2005.07.27）。 28 台灣微軟，MSN® Messenger Service 躍居全球用戶最多的即時傳訊服務， <http://www.microsoft.com/taiwan/press/2001/0319.htm>，（2001.03.19）。 29 東森新聞報，創市際：台灣地區使用MSN Messenger人數最多，（2003.09.24）， <http://www.ettoday.com/2003/09/24/1066-1517913.htm>（on file with author）。 15.

(26) 流量的問題，但由於雙邊都完全透過網際網路傳遞封包訊息，即使是點對點式仍然會受到整體網路流量大小的影響，當網路上封包流量非常大的時候，封包在每個節點中等待往下一站傳送的時間就會比較長，容易發生封包延遲或遺失等問題，通話品質常受到挑戰；第三，對於不熟悉電腦操作或網路應用軟體使用的人來說，這種低成本的語音通訊方法難以在這些人身上發揮功效，而不熟悉電腦操作的消費者還是大有人在。因此目前個國經營網路電話的企業即使是從 PC to PC 式網路電話起步，也多半會同時提供可與傳統電話通話的網路電話模式，也就是 PC to Phone。. 2.1.2.2 電腦對電話（PC to Phone） PC to Phone式的網路電話與PC to PC式的差異，在於PC to Phone其中一端是使用PSTN 的電信網路電話。PC to PC網路電話可以使用P2P技術、封包為分散式傳輸，通話雙方自行完成通話而不必經由中央伺服器負責；但PC to Phone卻必須要由網路電話閘道器（Internet Telephony Gateway, ITG）的幫忙，將兩個不同的網路—分享式IP網路與專屬網路30—上的語音資訊做壓縮及編碼，使得語音訊息在兩個不同的環境下都能夠傳遞並且在最後能還原成通話雙方所瞭解的聲音訊息；另外，當語音訊息在網際網路端時，被當做自由流動的封包資料，不需要因為它是語音訊息而支付額外的費用，但是當語音訊息存在於傳統電信網路這一端時，語音的傳遞仍必須依照傳統電信網路經由交換機（Switches）、中繼線（Trunks）到用戶迴路（Local Subscriber Loops）的架構傳送到傳統電話用戶端，因此也必須依照傳統電話按不同的通話時間長短、距離遠近來計費，所以PC to Phone式的網路電話目前並無法供使用者完全免費使用。而為了讓 PC to Phone 式的網路電話順利通話，必須要設置網路電話閘道器、接介兩個不同的網路環境，因此這一型式的網路電話會出現網路電話服務提供者（Internet Telephony Service Provider, ITSP），使用者自網際網路端發話時，先決條件必須要其所屬的 ITSP 服務範圍涵蓋通話目的地，才能透過 ITSP 尋找最靠近目的地的閘道器，將語音封包傳送到閘道器後轉成 PSTN 語音訊息，再由 PSTN 傳送到受話端以接通話務。由於必須加上 ITSP 轉換 30. 陳文生，前揭註 2，頁 1-10。 16.

(27) 語音訊息及接介 PSTN 電話的過程，因此使用者除了必須支付 PSTN 端的通話費外，可能還必須支付 ITSP 費用，不過因為整個語音訊息傳遞的路程中有一段是透過網際網路來傳送，打破了實體世界的地域與國界範圍限制，原本的國際或長途電話可以因為 ITSP 所選擇接介的 ITG 位在目的地的同一地區內，而使得該話務進入 PSTN 的範圍時如同一通市內電話，讓 PC to Phone 式的網路電話整體成本計算起來還是少於傳統電話。我國目前大多數的網路電話服務經營者所經營的網路電話型態都是以這一類為主，包括網路家庭的 Skype 提供 SkypeOut 功能、數位聯合電信所推出的 Wagaly Walk、瑪凱電信推出的 ipbb 網路電話等，除了可完成 PC to PC 式網路電話通訊以外，還可以利用網路電話軟體撥打一般固網電話、手機、長途或國際電話的 PC to Phone 模式。上述所說的都是指從網際網路端發話、固網或行動電話端受話，此外還有一種類似的模式是 Phone to PC，也就是從傳統電話端發話給網際網路端的使用者，受限於法令規定未開放網路電話號碼的問題，網路電話沒有合法的專屬號碼，而 PSTN 無法辨識網際網路端的 IP 位址，因此這一類的作法通常需要二次撥號，也就是要求 PSTN 端用戶先撥話到 ITSP 所提供的代表號，進入 ITSP 系統後再撥受話端（網際網路端）的號碼，由 ITSP 進行數位化、編碼、壓縮、並尋找號碼所對應的 IP 位址後將語音封包傳送到受話端。. 2.1.2.3 電話對電話（Phone to Phone）電話對電話的模式，由於不需要改變使用者撥打電話的習慣，是最為大家所熟悉的使用方法，因此各國及各 ITSP 都是以達成電話對電話式網路電話為目標，這一種模式又可以分為兩大類：一是透過外接電話盒連上一般的電話機或雙方使用相同品牌的網路電話話機，然後直接在電話盒或話機上連結網路，就可以進行點對點通訊。但這一種方式只是為了讓使用者便於使用熟悉的工具來撥打電話，減少學習操作電腦的麻煩，運作的原理其實比較接近 PC to PC 式網路電話；如果需要撥話給不屬於同一個 ITSP 或不使用同品牌網路電話機時，若不經由 ITG 加以轉接，就是要再回到利用 PSTN 的傳統通話模式。另一類則是先利用傳統電話透過 PSTN 傳送語音到局端，再透過 ITG 將語音訊息轉換、 17.

(28) 壓縮、封包後，開始利用網際網路傳輸語音封包到最靠近受話目的端的 ITG，由最靠近受話端的 ITG 再次將語音封包轉換成能夠在 PSTN 傳輸的語音訊息，最後經由 PSTN 將語音資訊傳送到目的端。. 2.2 網路電話的優點 2.2.1 節省通訊成本使用網路電話可以看見的第一個優點，就是降低了使用者的語音通訊成本。由於傳統的語音通訊是利用 PSTN 傳輸，採用的是電路交換（Circuit Switch）式的通訊，當雙方建立起一通話務時，從兩端連起的線路資源就完全被佔用，成為一條「專線」，直到有一方結束通話之前，其它的話務都不能使用到這一條「專線」的任何一部分，即使通話雙方在這段時間內都不發出聲音、沒有語音訊息需要傳遞亦然。而傳統電話的網路必須要運用大量成本去建置機房、鋪設從中繼線到用戶迴路各種等級的管線，因此一般固網傳統電話的計費原則是依照佔用這些線路頻道資源的程度來計算，也就是視通話的時間、通話的距離來計算，越是長途的話務費用就越昂貴。但是網路電話大部分使用了網際網路做為傳輸語音訊息的管道，利用網際網路不受實體世界地域限制的特性，不需要斤斤計較於通話雙方的距離有多遠；又利用封包傳輸不需要佔用一個特定頻道供其傳送的特性，對於通話時間長短的敏感度也比較低，因此可以用比較低廉的價格提供給使用者進行語音通訊。對於有大量長途或國際電話需求的使用者或企業來說，網路電話能為之節省大量的通訊成本。. 2.2.2 有效利用頻寬資源發展網路電話的另一項優點，乃是網路電話對於網路頻寬資源的利用比起傳統電話網路來得有效率。傳統的電路交換電話過去都是以類比式訊號傳輸，採用類比電子式交換機轉送；近期的電路交換電話則漸漸數位化，從使用者的用戶迴路端出發時為仍類比式聲音訊號，一旦到達數位交換機處就會加以數位化，而數位化後的語音訊息未經壓縮所需頻寬為 64kpbs. 18.

(29) 。31 但網路電話的語音訊息在透過IP傳送前，除先數位化以外還會經過壓縮，如H.323 通訊協定中負責壓縮聲音頻寬的G.723 Codec，可將語音封包壓縮成 6.3kpbs大小、G.729 則壓縮為 8kpbs，32 比起傳統電話所需的頻寬 64kpbs足足小了八倍不止，即使加上封包所需的標頭資訊，也仍多控制在 25 至 30kpbs之間。因此原本一次只能容許一路電路交換式電話的 64kpbs 網路，改用封包傳遞時所需頻寬較小，因此可同時供多個話務封包通過，以同樣的網路頻寬可以提供更多的語音服務。另外也由於封包傳遞並非持續連線式，不需要像傳統電話在每一次的電話通訊時建立一條專用的通訊頻道。封包在網路上是以不連續、也不一定依序的方式經路由尋找適當的路徑到達接收端，因此在同一個網路頻道上可能同時存在多個不同目的地的語音封包，語音封包使用一路網路頻寬時並不會阻斷其它封包使用該通路的機會，因此能對網路頻寬做比較充分而有效的利用。. 2.3 網路電話的技術挑戰雖然網路電話所運用的技術為語音通訊帶來了許多好處，但同時也由於網路語音所採用的是 IP 環境下的封包交換架構，頻寬及網路節點的資源是開放且共享的，因此在通訊的過程中不會像傳統電話一樣有專用的通訊頻道來保障語音服務整體的穩定性，當網路上的封包流量龐大時，就像在網路使用尖峰時段網路連線速度會變慢一樣，網路電話可能會遭遇到封包遲延、遺失，以及雜訊過多等問題。. 2.3.1 遲延與資料（Data）封包相較，聲音（Voice）封包對遺失的可接受承度較高，但是對於封包遲延（Delay）的容忍程度就非常低。聲音封包從講話的一端傳輸到聽話一端過程會產生時間差，而聽話的一方回話以後再傳回原本發話的一方也一樣會產生傳輸的時間差，若一來一往的時間差過大，就會造成聲音的遲延，通話中的一方聽到聲音的當時其實已經過了一段時. 31 32. WALTER J. GORALSKI & MATTHEW C. KOLON, IP TELEPHONY 6-7 (1999). 陳文生，前揭註 2，頁 2-60。 19.

(30) 間，若要針對聽到的內容做回覆時，傳送回去的語音也有所遲延，對方聽見回覆的內容之時可能已經在講下一件事了，如果這樣的情形嚴重的話，語音溝通的效果將受到很大的打擊。 ITU-T的文件G.114 當中對於電話或語音傳輸的路途（Round-trip）遲延時間長短建議標準為至多不超過 300 毫秒，否則該語音通訊就不會是一個好的經驗。反觀傳送資料的封包，例如 E-mail，一般人並不在意是不是慢了 300 毫秒才送到收件者方，因此封包傳送過程中、尤其是網路流量尖峰時間，可能產生的遲延是網路電話必須要儘可能控制的課題之一。33 另一個與遲延有關的課題是遲延的變動頻率，稱為Jitter。一般來說語音封包傳輸難免產生封包遲延，但如果在一個合理可接受的程度內，通話雙方還可以自行調整對話的速度以維持通話的品質，但前題是封包遲延的頻率變化必須穩定。如果遲延的頻率變化太大，一下遲延很久、一下幾乎沒有遲延，就很難對語音傳輸做適當的調整。解決的辦法是使用緩衝器（ Jitter Buffer），語音封包通通經過緩衝器再傳送到接收端，可以確保封包送出去的頻率是穩定的，即使有遲延的發生，也是穩定的遲延，唯一的缺點是會再增加整體的遲延時間。34. 2.3.2 封包遺失為了保持高品質的語音，網路電話的每一個語音封包都應該自發送端毫無遺漏地全部送到接收端，讓所有的對話「一字不漏」。但封包在網路各個節點傳輸的過程中，有時因為網路流量過多、中途節點的序列佇容納不下時發生封包遺失的問題。傳統的電路交換式電話因為每次會建立一條專用的通道供一個語音通訊，所有的話務都是依同一條路徑、按照話務的順序傳送，所以不會發生像網路封包漏失的問題，網路電話如果想要提供如同傳統電話一般的話務品質，就必須處理封包遺失的問題。處理資料、圖像等非屬即時通訊的封包遺失，採用重新傳送封包的方式來解決，但是對於語音這種需要提供即時通訊的封包遺失就無法採取相同的辦法。因為等待發送端和接收端確認有封包遺失須要一點時間，待確認有遺失的封包之後重新傳送更花時間，這對語音通訊來說會產生讓人無法接受的遲延問題。因此處理語音封包遺失的方法，採用的是忽略掉遺失 33 34. COLLINS, supra note 1, at 16. COLLINS, supra note 1, at 17. 20.

(31) 的封包，直接以接收到的封包重新排序後送進接收端。35. 2.3.3 品質另一項網路電話的重要挑戰是聲音的品質。無論語音封包遲延及遺失問題處理得多完善，若是網路電話的語音品質失真或是雜訊過多、回音過大等情況出現，仍然會造成使用上的不便，降低網路電話的實用性。在語音品質的測量上面，ITU-T的建議文件P.800 所提出的平均評定得分（Mean Opinion Score, MOS）是目前最常使用的語音品質評定標準之一。MOS的評定方式是主觀性的，總共分成五個等級，5 分代表優良（Excellent）、4 分代表佳（Good）、最低的 1 分代表劣（Bad），由多位受試者在相同環境中試聽並給予品質評分，再對所有的評分加以統計平均而得來。 36. 這些評試的評分可看成是對於遲延、遲延變化頻率、回音、雜音、扭曲等與通話品質相. 關參數的統合性分數，一般認為 4.0 至 4.5 分屬於高品質語音，G.711、G.726 及G.729 編碼都在這個範圍內，37 3.5 分稱為通信質量，雖然品質較為下降但仍能滿足大部分的通信要求， 3.0 分以下聲音的自然度比較差，不容易辨識講話者。38. 2.4 國內 VoIP 服務簡介 2.4.1 電信法上的分類依照我國《電信法》對電信事業分類的規定，公眾電信事業按「電信機線設備設置之有無」劃分為第一與第二兩類電信事業。在民國 85 年《電信法》修法要旨 39及立法理由中指出，電信事業採行此二種分類方式的理由，乃為配合“電信自由化＂之潮流，促進電信業務自由競爭，因此參照美、英、日等國家劃分之標準，將我國電信事業劃分為第一類及第二類，採階段式開放措施：第一類電信事業維持國營，待行政院另定開放時程與家數，並開始有. 35. COLLINS, supra note 1, at 17-8. 陳文生，前揭註 2，頁 2-63。 37 COLLINS, supra note 1, at 19. 38 陳文生，前揭註 2，頁 2-63。 39 立法院公報，第八十五卷，第六期，第 87 頁。（1996） 21 36.

(32) 條件特許外國人參與經營；第二類電信事業則完全開放民間經營，並將外資投入比例限制完全刪除。傳統電話所利用之電信網路系統為公眾交換電話網路（Public Switch Telephone Network, PSTN），為電路式交換（Circuit Switch）網路，是利用銅線傳輸類比式聲音訊號的電話系統，近年大致完成數位化，屬第一類電信事業中「固定通信網路業務」之業務範圍；而網路電話（Voice over Internet Protocol, VoIP）則將經過數位化的語音訊息切成一個個的封包，透過網際網路在發送端和接收端之間傳送，屬於第二類電信事業中「特殊業務」的項目之一。兩者因所運用的傳輸方式、語音內容壓縮比例、線路設備皆不同，雖然兩者提供的服務內容性質相似，但業者在硬體機線設備建置的成本上有很大的差異；又因分屬不同的電信事業類別，發放執照方式、資費收取之管制、會計處理及其它法規義務負擔等各方面的內容也大相庭逕。自行擁有硬體機線設施的第一類電信事業，初期必須花費開挖道路埋設實體管線、建設硬體機房等龐大的建置成本。而正由於其所建置完成的電信管線設施乃是國內重要的基礎建設，為保障這些基礎設施的完整與有效利用，與第二類電信事業相較之下，電信法課予第一類電信事業較多的義務規範及較嚴格之營運限制。對經營公眾交換電話網路的第一類電信固網業者而言，經營網路電話的第二類電信業者提供了與其性質相同的語音服務，但卻因第二類電信業者本身不具備硬體線路設備，不僅節省下龐大的建置成本，甚至正因為第二類電信業者身上並不須背負「擁有重要基礎設施」這個沈重的負擔，在法律規制上受到的限制反而比第一類電信事業要來得輕，讓屬於第二類電信事業的網路電話發展擁有更大的空間、進而讓第一類的固網事業漸漸感受到威脅。因此，在網路電話的發展上，經營第一類電信事業和經營第二類電信事業的業者之間，對於政策走向和法律規範內容的意見及期望存在不小的歧異。第一類電信固網事業業者認為第二類電信網路電話業者應負擔相同的義務、受相同程度的法律限制、兩類業者所付出的成本應取得平衡；第二類電信網路電話業者則希望能藉由目前所取得的優勢，盡可能的蓬勃網 22.

(33) 路電話事業的發展，使其成長至可與使用 PSTN 系統的傳統電話相抗衡、甚或凌駕於其上。. 2.4.2 國內的網路電話服務業者根據交通部電信總局統計，我國自 2001 年 7 月開放電信事業經營網路電話業務以來，到了 2005 年 5 月底時共有 77 家取得第二類電信事業特殊業務執照的電信業者提供網路電話服務；截至 2005 年 7 月底為止，經營網路電話服務的業者則增加到 82 家。40 較為人所熟悉的包括有引進Skype的網路家庭國際資訊股份有限公司（PChome）、數位聯合電信股份有限公司（Seednet）提供的Wagaly Talk及Wagaly Walk服務、瑪凱電信股份有限公司推出的 ipbb網路電話服務等。Skype可供使用者下載軟體安裝於電腦內，雙方都使用Skype於線上通話免費、另外有SkypeOut供使用者以較低廉的費率撥出國際電話；Wagaly Talk及Wagaly Walk也提供相同的服務，但目前只提供Seednet ADSL用戶申請；而瑪凱電信所提供的網路電話軟體則分單純語音型及多方視訊型。目前提供網路電話軟體的服務提供者也幾乎都提供IP Phone或USB Phone等硬體設備，更加真實貼近一般人所習慣的電話使用方法。除了單純擁有第二類電信事業執照以外的業者，第一類電信事業業者中亦有人擁有並且經營網路電話業務，例如遠傳電信、東信電訊、台灣大哥大等股份有限公司，由於本身亦屬第一類電信事業經營者，因此這些網路電話業者是少數擁有高資本額的網路電話經營者。然而，雖然投入經營網路電話業務的業者數目眾多，遠超過固定通信綜合網路業務的 4 家與行動電話業務業者的 6 家，但網路電話近三年來的整體營收表現卻遠不如傳統的第一類電信事業，在語音市場上的占有率也仍然極低，一般家庭中也未見以網路電話來取代傳統固網電話。此現象的存在有很多原因，但其中一個重要的因素是對網路電話產業的法律規範在我國還沒有健全，經營者受制於法律規範的拘束或未鬆綁，網路電話服務在推廣時還像是跛著腳走路的人，無法盡其可能地大步邁開甚至快跑。造成網路電話無法普遍推廣的原因之一就尚未開放配號的申請，將在下一章進行介紹。. 40. 交通部電信總局，第二類電信事業網路電話服務經營者名單，統計期間至 2005.07.29 止，請見： <http://www.dgt.gov.tw/chinese/Data-statistics/11.1/Type2_iphone.shtml>（on file with author）。 23.

(34) 24.