主管機關之互連要求

有異，但兩者的原理相同。

轉接不明話務致使受話端電信事業蒙受鉅額損失的問題，最是造成第一類電信事業的固 網與行動通訊事業所垢病，因此電信總局在 2005 年 4 月份公開聲明要求網路電話業者發送 話務時必須帶有辨識號碼，否則為其轉送話務的電信事業就應該阻斷該通話務；並且在《互 連管理辦法》新修的草案中也特地明文了轉接業者應將發話端之用戶電信號碼一併帶到受話 端網路，否則將以國際來話的費率要求負責轉接之業者支付給受話方電信事業，⁵⁵ 以免受 話端電信事業總是吃悶虧。

4.3.3.2 主管機關之互連要求

以往利用轉接方式進行網路電話與固網、行動電話服務互通的方式，在治安問題的影響 下出現了轉變的契機。2005 年初起，由於政府主張大力整頓治安問題，首先要從加強管理 通訊管道開始，因此在 4 月下旬時由電信總局召集數十家第一、第二類電信業者共同討論，

決意嚴加管理網路電話的使用。因此，原本是基於商業活動之必要性的考量而發生的電信事 業互連協議，在這一波整頓社會治安的潮流下，變成一項政策性的強制行為。

由於網路電話與第一類電信事業交涉互連協議的過程一直不順利，自電信總局開放網路 電話業務至今，都還沒有第二類電信的網路電話經營者成功地與固網事業達成互連之共識、

更不要說是簽訂互連協議，因此現行第二類電信的網路電話與第一類電信事業話務流通大多 是以轉接的方式進行。而不同電信業者之間利用轉接方式傳遞話務，除了使用者能在一開始 就設定不顯示發話端號碼以外，電信業者為了省下接續費而蓄意掩蓋發話來源，或是層層轉 送途中也因為轉接架構的複雜性高，到了接收端時容易漏失掉發話端的所在位址及辨識號碼

，又或是由於兩電信事業間的系統架構差異，所能判讀的號碼格式不相容而造成無法顯示出 發話端的身分。這一點也正是電信總局與其它相關治安機關所詬病之事，因此在 4 月 25 日

2004.07.27）。或參閱余麗姿，轉接二哥大不明話務生波 台灣大遠傳 向中華電求償 4.6 億，聯合報，第C2 版，

（2004.07.27）。但 2005 年起兩家業者與中華電信漸漸出現和解之趨勢。

55 交通部電信總局，「電信事業網路互連管理辦法」部分條文修正草案，§25 VI、VII，2005.06.02 公布，

<http://www.dgt.gov.tw/chinese/Public-comments/15.2/draft.SHTML>（on file with author）。

召集各類電信經營者會商之後，公布五大管制措施：⁵⁶

1. 依據網路互連管理辦法規定，第一、二類電信事業間之網路互連協議，應由互 連網路之業者協商，並簽訂協議書；未依規定簽訂網路互連協議書者，電信事 業不得收、送需透過轉接之話務。

2. 自 94 年 4 月 21 日起，電信總局已全面加強 4 家固網業者與第二類電信事業間 之非法話務查核；責成業者依法阻斷非法話務，違者將加重處罰。

3. 4 家固網業者即日起，應每日進行非法話務查核，並於每週五中午 12 時前，

定期提報查核結果。

4. 本局即日起將不定期查核，以電話即時撥打進行現場查核業者是否涉轉接不明 電話，以促業者落實提供發信用戶電信號碼功能。

5. 針對擅自篡改電信號碼之電信業者之違反重大案件，將依違反刑法及電信法從 嚴處罰。

其中對網路電話事業經營者影響最大的，就是第一項的「強迫互連」措施。為了防堵非 法話務、無法辨識來源的網路電話發話端，要求第一類電信不得收受、轉送未與其簽訂互連 協議的網路電話。也就表示網路電話業者若希望繼續提供與固網或行動網路通訊的網路電話 服務，就必須立刻開始與第一類業者進行網路互連的「協商」事宜，而且必須儘快達成共識

、簽訂互連協議。

但是這一項管制措施如果在現行《互連管理辦法》的架構下實行，恐怕會產生要求第二 類電信的網路電話事業「又要馬兒好，又要馬兒不吃草」的矛盾情況。第一，有鑒於先前民 營固網以及 ISR 業者的經歷，網路接介協議的協商過程通常要耗費許多時日，而且有互連需 求的一方，在此即指網路電話事業，通常都容易受到被請求互連方的條件牽制，又因為企業 規模的差距而無法以同等的商業力量做談判；第二，《互連管理辦法》中對於權利義務的規 範、互連爭議的裁決機制都不適用在網路電話這一項業務上面；也就是說若固網事業與網路

56 交通部電信總局新聞發佈，加強落實防制詐財「阻斷不明話務」查核機制，請參閱：

<http://www.dgt.gov.tw/chinese/News-press/94/press-dgtnews-940425.shtml>，（2005.04.25）（on file with author）。

電話事業進行互連協商、而未能在合理的時間及條件下達成協議時，並不能依照《互連管理 辦法》對於第一類與第二類電信事業間互連的規範做為對抗的法源。這樣的環境之下要求網 路電話必須要與第一類電信事業完成互連，以配合內政部、警政機關單位要求「拼治安」的 政策，對於網路電話業者並不公平。

4.3.3.2.1 對網路電話事業的影響

電信總局發布前述「未依規定互連者，電信事業不得收、送需透過轉接之話務」聲明之 後，多家網路電話業者的用戶無法撥通 PSTN 電話，原因即是固網業者依據該聲明將網路電 話話務加以阻斷。因為依據電信總局的聲明，網路電話事業必須與第一類電信事業簽訂互連 協議，才能由該第一類電信事業為其轉送話務到其他電信事業。但如第 4.3.3.1 節所述，網 路電話事業與所有第一類電信事業都沒有簽訂所謂的「互連協議」，因此可以說所有的網路 電話經營者都不符合電信總局的要求，第一類電信事業業者有權利、也有義務阻斷需轉接的 話務。

但是經過訪談，第二類電信事業的網路電話業者認為電信總局此項聲明對於促進第一、

二類事業間進行互連協議並沒有實質上的幫助。⁵⁷ 第一類電信事業原本就對於與網路電話 互連抱持較不積極的態度，依照電信總局公布的規範將網路電話的話務阻斷，迫使網路電話 還原成只能在網際網路內流通，對第一類電信事業的成本與商業利益都有助益；即使第一、

二類事業間有意願配合政策加速進行直接互連協議之簽訂，還是會遇到相同的問題，一是在 時間、人力物力及金錢上大量消耗，另外就是在「商業談判」的關卡上無法合意，而現行法 規並不會因此而能幫上什麼忙或是給與雙方都滿意的調解，只不過讓網路電話業者更加的左 右為難、無論是守法或是不守法的業者都難以順利推展其業務；而第一類電信事業未來還是 有可能繼續承擔接收到不明話務的風險。

4.3.3.2.2 網路電話事業的應對措施

面對電信總局「強迫互連」的要求以及直接互連不易的現實，部分第二類電信事業業者

57 電訪數位聯合電信股份有限公司吳小琳協理，（2005.05.26）。

開始構思應對之道。以TWNIC為主的網路電話推動委員會提出籌畫與第一類電信事業互連 的「網路交換中心」做為進行談判的統一窗口，如同過去台灣網際網路交換中心⁵⁸（Taiwan Internet exchange, TWIX）進行網際網路互連的工作一樣。網路電話業者考慮成立交換中心 的主要理由有兩點：第一，透過一集中的交換中心做為代表，可以促使第二類電信事業的網 路電話業者團結聚集在一起，以集體的聲勢與第一類電信事業進行協商，能夠有比較強大的 力量取得一個平等的地位與第一類電信事業進行互連的協議；第二，網路電話業者希望能促 使第一類電信事業同意以網路交換中心為簽定互連契約的集中對象，而第二類電信事業的網 路電話業者則依循由交換中心所要求的連結資格或條件加入該交換中心，加入之會員（第二 類電信事業網路電話經營者）除了透過交換中心互相連結以外，更重要的是與第一類電信事 業直接互連的線路與固網、行動電話互通，如此一來網路電話業者與第一類電信事業雖然還 是需要進行必要的骨幹互連工作，但已經不必各自一一協商，雙方都可以節省掉非常多的協 商與建置成本，不僅可以解決網路電話經營者因為成本不堪負荷、第一類電信事業要求過高 而使得互連的腳步一直在原地打轉的問題之外，也是最能蓬勃網路電話與固網、行動電話「

多邊互連」的一個管道。會議中曾推薦由IPOX擔任此一交換中心的角色，因為IPOX本身已 經是第二類電信事業網路電話業者間互連的推進單位，再由之進一步負擔促進與第一類電信 事業互連的議題，能有駕輕就熟、事半功倍之效。

但交由網路互連交換中心做為網際網路與公眾交換電話網路、行動通訊網路接介的窗口

，必須要注意過去TWIX曾發生的問題，⁵⁹ 也就是當未來加入網路電話市場的業者越來越多

、網路電話的流量越見增長，與第二類電信事業數目相比之下家數顯然是少數、但使用者人 數卻遠多於第二類網路電話的第一類電信事業業者，勢必會承受比較多的話務流量，而為了 提供頻寬供互連的第一類電信事業，為順利疏解大量話務所增加的流量就必須要擴充其供互 連所用的電信網路頻寬，若最終第一類電信事業認為擴充介接網路的頻寬能為自己增加的效

、網路電話的流量越見增長，與第二類電信事業數目相比之下家數顯然是少數、但使用者人 數卻遠多於第二類網路電話的第一類電信事業業者，勢必會承受比較多的話務流量，而為了 提供頻寬供互連的第一類電信事業，為順利疏解大量話務所增加的流量就必須要擴充其供互 連所用的電信網路頻寬，若最終第一類電信事業認為擴充介接網路的頻寬能為自己增加的效