以協助執行通訊監察之能力做為網路電話配號前提的合理性

將電信線路以專線接至監察機房」規定，在監察機房（而非電信機房）執行正式通訊監察時

，則無須另外支付費用。⁷¹ 因此依照法律之規定，通訊監察執行機關應支付給電信事業的 通訊監察費用只包含每次進行特定通訊監察時所產生的設施、人力花費，而不需為「建置通 訊監察系統」的經費來源負責。然而若採行由業者自行出資建置的方案，雖然並不違反法規 內容，但龐大的系統建設費用的確會成為網路電話業者申請經營此項業務的一大困難。以業 者的實收資本額做比較，至 2005 年 5 月份截止的統計資料，77 家網路電話服務業者當中：

10 億元以上共計 8 家；1 億元以上未滿 10 億元共計 18 家；不到 1 億元者共 52 家。如果比 照第一類電信事業投入通訊監察系統所需要經費，能負擔的起的事業根本找不出幾家，而且 即使有能力建置像第一類電信事業所建置的系統，因為企業規模的差異仍大，網路電話事業 所感受到的負擔也會大於第一類電信事業。但就算以現實情形來說，由於使用的通訊技術與 過往不同，網路電話服務建置、維護通訊監察系統設備的經費不必如第一類電信事業建置所 需的那麼龐大，但對中小型企業居多的網路電話服務經營者而言仍是不可忽略的一項重擔。

而若欲仿效普及基金之分攤模式，以網路電話之營業額支付建置通訊監察系統的費用，自開 放網路電話業務至今尚不足 4 億新台幣的“77 家經營者營業總額＂對為數眾多的經營者來 說也無法滿足所有人的需要。

無論是由業者或政府負擔建置通訊監察系統的費用，這是除了監聽技術之外最使經營者 與主管機關感到困擾的所在，因此關於網路電話服務的通訊監察系統究竟應如何克服財務負 擔龐大的困難，仍有許多相關的細節與作法必須再進一步的討論和安排。

3.3.3 以協助執行通訊監察之能力做為網路電話配號前提的合理性

我國憲法第十二條明文規定「人民有秘密通訊之自由」，因此對人民的訊息往來進行通 訊監察本質上是一項侵害人民權益之作為；但憲法第二十三條同時也表示為了維持社會秩序

、增進公益之目的，可依法律適度限制人民的部分權利，而《通訊保障及監察法》正是「為 保障人民秘密通訊自由不受非法侵害，並確保國家安全，維護社會秩序」⁷² 而制定，雖然

71 立法院第 6 屆第 1 會期科技及資訊委員會第 15 次全體委員會會議，前揭註 56，頁 5。

72 《通訊保障與監察法》§1。

對人民的秘密通訊自由有所損害，但卻也是大多數國家不得不為的必要之惡。而受通訊監察 的電信通訊範圍自使用傳統的固網電話、行動電話通訊開始，到近來網際網路資訊流通廣範 盛行，以網路為通道的通訊方式及內容也逐漸成為通訊監察機關注意的目標，目前電子郵件 服務以及網路電話服務都經電信總局公告被納為應受通訊監察所監督的通訊方式。

而雖然通訊監察基於保障國家公共安全有其必要性，但探究目前適用於網路電話事業通 訊監察法規時，卻發現許多值得爭議之處：通訊監察機關扛著保障公共安全的大旗，除了限 縮民眾秘密通訊的權利不論，事實上也增加電信事業經營者法律上的義務進而增加營業的負 擔，與《電信法》中對第二類電信事業減少法律限制負擔、採取低度管制開放競爭的原則有 所扞格，且在實務上卻又因為受限於目前網路電話技術的特性而必須先忽略未經業者控制、

單純在網際網路上傳輸的網路電話模式，無法完整地將各種類型網路電話服務包絡在通訊監 察的範圍之內，未能完全滿足實行通訊監察原本所欲達到的保障公共安全的目標。在這樣的 情況之下將通訊監察的配合義務做為開放給網路電話經營者電信號碼的其中一項前提，規畫 上似乎過於匆促。

3.3.3.1 對網路電話與其它第二類電信事業的差別待遇

我國現行網路電話服務市場上經營者眾多，但規模大小不一，有資本額超過上億元者，

也有少於百萬元者，都同時被賦予協助執行通訊監察的義務。除了設置通訊監察系統的成本 可能造成規模大小不同的網路電話經營者不同程度的負擔之外，網路電話應配合協助通訊監 察的這項法律義務規定，將屬於第二類電信事業中業務之一的網路電話套上屬於第一類電信 事業的枷鎖；在強調對第二類電信事業採開放競爭、減少管制與負擔的同時，卻又給予網路 電話服務、語音單純轉售及電子郵件服務與其餘的二類電信業務不同的對待。

如先前所述，國家對通訊進行監察的行為有其必要性，但為了達到通訊監察的目的而選 擇對某些人的權利加以限制、課予某些人額外的義務時，這些「選擇」適不適當、「限制」

是否合理則應該另行檢視。

3.3.3.2 目前的規範對防制利用網路電話進行犯罪未能完成發揮效用

當國家為達成某些目的而必須限制人民之權利時，應當考慮該限制是否符合比例原則。

廣義比例原則包括：適當性、必要性與狹義比例原則；亦即對映行政程序法第七條中所說：

「行政行為，應依下列原則為之︰一 採取之方法應有助於目的之達成。二 有多種同樣能 達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三 採取之方法所造成之損害不得與欲 達成目的之利益顯失均衡。」因此當政府意欲制定法律規範人民行為或加諸義務於其上時，

亦皆應遵守並通過比例原則之檢驗，法規訂定之規範內容能幫助國家達成立法之目的；有多 種法規條文內容限制可達成立法之目的時，必須選擇一種對人民或受規範對象影響最小的方 式進行；最後還必須檢驗透過訂立該法以限制人民某些行為所帶來的利益，是否能超過因為 限制人民行為所造成的損害。若訂定的法規無法完成所欲達成之目的、或是存在有對人民限 制或影響更少的方式而未採、或是損害與利益不能達到平衡、甚或造成的損害大於所能帶來 的利益，那麼該項法規就不能算是一項良善的立法。

針對《通訊保障及監察法》與新修訂的《第二類電信事業管理辦法》要求網路電話服務 事業應配合的「協助執行通訊監察義務」也是相同道理。為了防止日益猖獗的電信犯罪，行 政院、內政部警政署、法務部調查局、電信總局等相關政府單位近一年多來針對各種容易遭 到利用、成為犯罪輔助工具的電信通訊管道進行規制，如限縮行動電話預付卡販售的門號及 販售方式、強制網路電話發話必須顯示來源號碼，以及規定與固網、行動網路相通的網路電 話事業經營者必需設置通訊監察系統設備，以便通訊監察機關掌控網路電話通訊，甚至以通 訊監察設備的建置完成做為開放網路電話門號配發的前提之一。

依照比例原則之檢驗方式，如欲達到管理網路電話服務避免成為電信通訊犯罪工具的目 的，則應該要求所有的網路電話服務提供者或經營者都必須有能協助執行通訊監察的能力，

以達到全面防堵利用網路電話犯罪的可能性。但目前針對網路電話服務應設置通訊監察系統 的種類「暫不含不透過業者VoIP Gateway、直接於網際網路間互相傳輸語音者」⁷³ ，主要因 為現行實務上未經過業者之Gateway為通話雙方連線的網路電話，即指PC to PC的網路電話

73 交通部電信總局，前揭註 43。

，這一類的網路電話幾乎都採用P2P方式進行通訊，利用各種通訊協定建立或終止通話、通 訊的內容則被切割成許多小封包，在開放的網際網路上由Router決定並安排各自的傳遞路徑

，直至到達收話之目的端才重新整併還原。就目前的技術來說，要辨別並追蹤網際網路上的 語音封包並非易事，因此也造成現階段無法要求全程分散在網際網路上通訊的網路電話服務 也提供可進行通訊監察的功能，使得電信總局與相關部會及業者會談後所發布的公告中，“

暫時＂將這一類的網路電話服務排除在需設置通訊監察設備的業務範圍之外。

目前所設計的這種規範架講，讓只要使用的網路電話服務話務是會經過網路電話閘道器 或 PSTN 系統的犯罪行為都能夠被加以鎖定知悉，對目前氾濫的電話詐騙或是電話勒索等等 的案件調查確實都會有幫助；但若僅是犯罪人士內部的溝通聯絡已出現許多懂得使用 Skype 這一類 P2P 傳輸、不經過服務提供者閘道器的網路電話軟體進行，也就是目前不受通訊監察 義務拘束的模式，因此現行欲適用在網路電話業務上的通訊監察義務就無法處理這類的問題

。而相較於與固網或行動網路有所接介的網路電話服務，在電腦上進行的網路電話通訊更為 方便且易於靈活使用。只要能連線到網際網路、下載軟體再裝設耳機、麥克風等簡易的設備

，不需要檢查雙證件、不需要露面曝露身分，就可以進行通話；加之通訊成本低廉、更換其 它軟體容易、現行技術難以進行監聽，當使用 PC to PC 以外的網路電話服務具備了可受通 訊監察的能力（或說缺點）之後，有心犯罪的人士極有可能大量地採行此種不受通訊監察義

，不需要檢查雙證件、不需要露面曝露身分，就可以進行通話；加之通訊成本低廉、更換其 它軟體容易、現行技術難以進行監聽，當使用 PC to PC 以外的網路電話服務具備了可受通 訊監察的能力（或說缺點）之後，有心犯罪的人士極有可能大量地採行此種不受通訊監察義