第三章 網路電話核配用戶號碼問題
3.3 通訊監察配合義務之爭議
3.3.2 對網路電話服務經營者的衝擊
3.3.2.2 中小型經營者恐無能力負擔龐大系統建置成本
電話服務的通訊監察系統自 2004 年 7 月份公告網路電話服務需架設通訊監察系統至今，仍 未開發完成，等到系統示範模型開發完成後仍需經過檢警單位測試通過才能正式套用在各個 經營者的通訊監察系統上，64 因此仍然需要一段時間的等候，加上建置經費由何方負擔問 題尚未有明確決議，所以目前實務上還沒有已存在市場上營運的網路電話服務經營者設置有 通訊監察系統或設備，以致於《施行細則》中要求業者於通訊系統開始運作時也要同時進行 協助通訊監察義務的規定還發揮不了作用。
值得一提的是，為了加快解決設置通訊監察系統的問題，以利網路電話的配號早日開放
，由IPOX主導、而以TWNIC為執行單位推動業界自行進行研發網路電話的監聽系統，65 IPOX曾於 5 月份TWNIC網路電話推動委員會會議上，由翁秋平顧問帶領技術人員展示自行 開發的網路電話監聽系統，除了可以對受通訊監察之特定對象網路電話的通訊內容進行記錄 外，同時也可以提供即時監聽的功能。但IPOX人員表示這還只是初步的雛型系統，目前還 無法成熟適用在一般業者的系統上，還需要進一步的發展，但此舉已經為解決網路電話的通 訊監察系統問題開啟一條可見的道路。
而無論是由通訊監察執行機關開發或是由業者自行完成研發，待網路電話的通訊監察系 統正式發展完成後，網路電話服務勢必將被要求確實遵守《通訊保障及監察法》、該法的《
施行細則》以及新修正《第二類電信事業管理辦法》中通訊監察相關的規定。只不過應該注 意到，無論是要做到「於其通訊系統開始運作時同時協助執行通訊監察」或是「新增或擴充 通訊設備而變動事業計畫書，更必須先完成新的通訊監察系統建置才能向電信總局申請審核 取得新的許可執照」，實際建置監聽設備和系統所需的時間，66 可能造成擔擱經營者正式取 得執照或開始經營的時間。
3.3.2.2 中小型經營者恐無能力負擔龐大系統建置成本
64 龔小文，要等監聽配套措施完備 才上路 網路電話配號 再等等吧，民生報，第A10 版，（2005.04.16）（
on file with author）。
龔小文，網路電話配號可能跳票 電總不諱言 治安爭議使配套更棘手 用戶不能等 跨國隨身碼已大行其道
，民生報，第 A1 版，（2005.03.18）（on file with author）。
65 交通部電信總局新聞發佈，電信業界擬自行投入研發網路電話通訊監察機制，電信總局樂觀其成，請參閱：
< http://www.dgt.gov.tw/chinese/News-press/94/press-dgtnews-940429.shtml >（2005.04.29）（on file with author）。
66 依照第一類電信事業建置通訊監察系統的經驗，建置時間都在一年以上，約三年以下完成。
2004 年 7 月份之前第二類電信事業業者並不需要負擔通訊監察之義務，而至目前為止 業者依據通訊監察法規的規定亦只進行到向調查局及警政署提出建置計畫的階段，尚未有第 二類電信事業網路電話經營者建置完成的案例。但電信總局副局長高凱聲曾針對網路電話服 務所應建置的通訊監察設備表示，通訊監察系統要價數千萬，這樣的金額大部分的小型網路 電話經營者恐怕無法負擔。67 對第二類電信事業的網路電話經營者來說，這一套配合通訊 監察執行的義務如果加諸於其身上，無疑會成為經營者在維持事業上一個沈重的成本，因此 當電信總局公布網路電話服務需設置通訊監察系統或設備時，業者第一個反應就是擔心財務 能力無法負荷。
而依照過去固網及行動通訊業者建置通訊監察系統的經驗，通訊監察系統的建置皆由法 務部及警政署編列預算經費，的確十分驚人。以建置台灣大哥大、東信、泛亞、遠傳及和信 五家民營行動電話通訊監察系統的「內政部警政署行動電話通訊監察工作中程計畫」為例，
計畫內容包含前端及後端自動錄音分配系統、整合前後端系統、訓練專業監察作業人員及機 房裝修等，計畫時程自 1999 年 7 月至 2002 年 12 月，總建置經費高達新台幣十二億七千八 百九十七萬元。68 另外由法務部所負責的各項通訊監察計畫所需經費也都在數百萬到數千 萬不等，計畫及所需經費請見【表 3.2】。龐大的系統建設經費、以及第二類電信事業經營家 數眾多的情形之下，無論是由政府全額提撥經費或是由業者自行負擔，都有其所難以執行的 困難所在，以下就這兩種方式分別討論。
67 龔小文，要等監聽配套措施完備 才上路 網路電話配號 再等等吧，民生報，第A10 版，（2005.04.16）（
on file with author）。
龔小文，網路電話配號可能跳票 電總不諱言 治安爭議使配套更棘手 用戶不能等 跨國隨身碼已大行其道
，民生報，第 A1 版，（2005.03.18）（on file with author）。
68 行政院研究發展考核委員會，91 管查字第 02 號，內政部警政署行動電話通訊監察工作中程計畫實地查證報 告，頁 2，（2002.05.20）（實際總經費為 1,278,967 千元）。
【表 3.2】法務部 90 至 97 年度通訊監察計畫經費預算表（單位：千元）
3.3.2.2.1 由通訊監察執行機關提撥經費建置
若網路電話事業建置通訊監察系統也比照第一類電信事業，由通訊監察執行機關編列預 算提撥建置經費來支付業者建置通訊監察的方式，以網路電話服務經營者家數目前已遠超過 第一類電信事業家數、及申請經營第二類電信事業無資本額限制，新進業者增加數目相對快 速的情況來看，勢必要耗費數字可觀的政府財務加以支應。即使法務部及內政部願意比照第 一類電信事業模式提撥經費建置通訊監察系統，也恐怕要分批、分年度進行，為每一個網路 電話服務業者規畫一年以上的建置通訊監察系統時間、每個年度所進行的家數約四、五家，
漸次累積完成所有需要架設通訊監察設備的網路電話服務業者的系統。在網路電話經營者與 電信總局會談的過程中，電信總局曾經建議採用的就是上述的方式，每年選定數家經營者後
，以專案提撥經費供經營者建置其通訊監察系統，但此項提議後來並未成定論，實際上的建 置經費來源方案至今也還未有結論。69 但採取由政府單位出資分階段建置的方法，仍必須 考慮到網路電話經營者眾，經費分配以及建置時程安排不易；而且電信總局為了加強第二類 電信事業的退場機制，於這一波網路電話配套措施的修法中也提出將許可執照有效期限由十 年縮減為三年的方案，70 此後除了繼續有新加入市場的經營者之外，也會有業者快速離開 市場的問題。政府必須考慮到：提撥經費輔助業者建置系統的速度是否趕得上經營者加入與 退出市場的汰換速度？以及如何訂定有資格獲得經費補助之業者的審核標準，以避免花了大 錢在經營者身上建置通訊監察系統後，經營者卻輕易終止其業務或因經營不善而倒閉，徒然 浪費國家資源與經費。
3.3.2.2.2 由網路電話服務經營者自行出資建置
《通訊保障及監察法》第十四條第三項前段規定：「協助執行通訊監察之電信事業……
於執行後，得請求執行機關支付必要之費用。」所稱之必要費用在《施行細則》第二十一條 第七項中指為「電信事業……因協助執行而實際使用之設施及人力成本」，屬臨時監察時方 需支付之費用。而當執行機關依《施行細則》第十七條「電信事業為協助執行通訊監察，應
69 2005 年 6 月 13 日於數位聯合電信股份有限公司訪談所得。
70 交通部電信總局，前揭註 37，§ 11 II。
將電信線路以專線接至監察機房」規定，在監察機房（而非電信機房）執行正式通訊監察時
，則無須另外支付費用。71 因此依照法律之規定，通訊監察執行機關應支付給電信事業的 通訊監察費用只包含每次進行特定通訊監察時所產生的設施、人力花費，而不需為「建置通 訊監察系統」的經費來源負責。然而若採行由業者自行出資建置的方案，雖然並不違反法規 內容，但龐大的系統建設費用的確會成為網路電話業者申請經營此項業務的一大困難。以業 者的實收資本額做比較，至 2005 年 5 月份截止的統計資料，77 家網路電話服務業者當中：
10 億元以上共計 8 家；1 億元以上未滿 10 億元共計 18 家；不到 1 億元者共 52 家。如果比 照第一類電信事業投入通訊監察系統所需要經費，能負擔的起的事業根本找不出幾家，而且 即使有能力建置像第一類電信事業所建置的系統，因為企業規模的差異仍大，網路電話事業 所感受到的負擔也會大於第一類電信事業。但就算以現實情形來說，由於使用的通訊技術與 過往不同，網路電話服務建置、維護通訊監察系統設備的經費不必如第一類電信事業建置所 需的那麼龐大，但對中小型企業居多的網路電話服務經營者而言仍是不可忽略的一項重擔。
而若欲仿效普及基金之分攤模式，以網路電話之營業額支付建置通訊監察系統的費用，自開 放網路電話業務至今尚不足 4 億新台幣的“77 家經營者營業總額＂對為數眾多的經營者來 說也無法滿足所有人的需要。
無論是由業者或政府負擔建置通訊監察系統的費用，這是除了監聽技術之外最使經營者 與主管機關感到困擾的所在，因此關於網路電話服務的通訊監察系統究竟應如何克服財務負
無論是由業者或政府負擔建置通訊監察系統的費用，這是除了監聽技術之外最使經營者 與主管機關感到困擾的所在，因此關於網路電話服務的通訊監察系統究竟應如何克服財務負