警察派出所勤務規劃之問題與改善方向研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程碩士論文. 指導教授. 立. 江明修博士. 政治大. 論文題目：. ‧ 國. 學. 警察派出所勤務規劃之問題與改善方向研究. ‧. A Research on Improving Duty Planning in Police Stations. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 研究生：張智翔. i n U. 撰. 學號：99921079 組別：一般行政組中華民國 101 年 7 月. v.

(2) 謝. 辭. 當初只是不願意沒日沒夜的耗費青春在辦公室加班，抱著想要轉換一下心情及爭一口氣的態度而報考政大的研究所，沒想到卻一試即中，很感謝學校給我一個在學術殿堂精進的機會，讓離開校園兩年的我，能夠再返回校園繼續深造，如今研究生的階段已告一段落，我也即將遠颺，時間是無聲的驪歌，天下沒有不散的宴席，我們終須一別，回首兩年的點滴，歷歷在目，有淚水也有歡笑，謝謝陪伴我走過這兩年的同學，志育、俊杰、欣瑾、雅文、佳伶、雅萍、景琳，感謝一路上有你們的相伴，讓我在求學的過程中不孤單，也因為有了你們，課堂上學習才能夠更豐富精彩，另外也很謝謝綺蘭姐、威震、良勇、榮昌、一清、清陽、姝. 政治大. 玎，感謝這一年來積極參與論文小組的討論，讓我們互相打氣，一同奮鬥，最終. 立. 大家都能夠把論文順利的完成。. ‧ 國. 學. 在求學的過程中，感謝工作上有許多好的長官、同事能夠體諒與協助，感謝組長能夠包容我下班之後必須先離開辦公室去上課而無法留在辦公室內與大家. ‧. 加班打拼，也感謝督察員蔡老師在我讀書的過程中幫我代理的一場又一場的勤. y. Nat. 務，讓我能夠心無旁騖的在政大學習，更感謝馬比在我寫論文過程中提供我許多. er. io. sit. 寶貴的意見，使我能夠了解派出所勤務運作的情況與基層員警的想法，進而設計出適合的訪談題目；而在做研究的過程中，感謝許多學長姐的幫忙，不論認識或. n. al. Ch. i n U. v. 是不認識，都願意擔任我的訪談對象，願意抽空與我分享個人經驗，讓我的研究更加豐富精彩。. engchi. 另外也很謝謝警大同學佳穎幫我在學校找各項的資料，每當我研究上遇到瓶頸或是需要參考一些資料的時候，同學都能夠第一個時間跳出來幫我解決困難，甚至幫我約訪談對象，讓我省去不少時間，大學四年的同窗情誼，讓當時在寫論文的我備感窩心；此外也很謝謝陪伴我論文前半段路途的凱琳，謝謝你包容我的任性與固執，陪我走過前一段艱難的旅程。整篇論文能夠順利付梓，感謝恩師江明修博士這兩年來悉心指導、敦敦教誨，老師不論是在課堂上或是下課後風采，讓人深深景仰，老師關懷所有人事物及臺灣土地的態度，也影響了我的論文，讓我重新反省在大學求學四年的過程.

(3) 中，學校教導的領導與服從以完成各項工作，但是太關注於工作成功與否，卻往往忽略了「人」在整個事件中所扮演的角色，在江老師的指導之下，讓我有機會重新省思所處在這個時代環境下整個警察工作的脈絡與人之間的關係，並建構不同的角度去嘗試解決現況下派出所勤務運作上的困境；另外也很感謝警大的孟維德老師跟警專的林佳璋老師撥冗前來擔任口試委員，老師們廣博的學識給了我許多寶貴的建議與改正的機會，也讓我的研究能夠更臻完善。最後，感謝我的父母，在我人生求學的路上能夠給予我全力的支持與鼓勵，在我人生低潮的時候，能夠鼓勵我去面對各項的挑戰；我也何其有幸，身在資訊如此豐沛的年代，在寫論文的過程中能夠取得許多前人已完成的研究，感謝所有. 政治大. 在警察勤務這塊領域付出努力的學者，讓我能夠在前人的研究上更進一步研究，. 立. 雖然整個警察勤務制度仍有許多尚待改進的空間，但我深信當我們擁有面對問題. ‧ 國. 學. 的勇氣時，就不再有解決不了的問題！. ‧. 智翔 2012 年 7 月. n. al. er. io. sit. y. Nat. 誌於醉夢溪畔. Ch. engchi. i n U. v.

(4) 摘. 要. 近年來基層員警的超時工作所產生的影響已逐漸成為學界關心的重點，從工作壓力、生理影響、家庭關係、組織承諾、工作滿足、工作士氣等等，許許多多的研究都一再提到超時工作所造成的負面結果，但是卻鮮少人去研究為何派出所所長無法按照警察勤務條例的規定讓員警只擔服 8 小時的工作時間，因此本研究透過質性的研究方式，訪談了派出所所長及員警，希望能夠找出影響派出所勤務規劃的原因為何，並從中找出讓員警回歸 8 小時勤務制度的解決之道。經質化訪談研究發現如下：. 政治大. 一、目前臺北市各派出所員警工作時間普遍都為 12 小時，原則上員. 立. 警上五天班休息二天。. ‧ 國. 學. 二、影響派出所勤務規劃的主要因素來自於分局各組室在勤務及業務上的要求。. ‧. 三、所長認為每日規劃超勤是有其必要性，而且超勤加班費對員警有. y. Nat. 誘因存在，而員警則是認為應該要視實際的情況來規劃勤務，而. io. sit. 不是僵化的要求員警每日超時服勤。. er. 四、目前的勤務制度造成了員警在體力負荷、服務品質、心態上及家. n. a. l C 庭關係產生負面的影響。. he. i. i n U. v. ngch 五、解決之道，透過減少派出所勤（業）務負擔，並檢討現行勤務內容及派出所人力配置運用，讓派出所能夠回歸原本的工作內容。. 關鍵字：勤務規劃、派出所、超時工作、基層員警.

(5) Abstract In recent years, the influence of rank-and-file policeman overtime working has been in the spotlight in academia. More and more studies show that constant overtime working brings negative impacts on the police, ranging from job stress, physiological effects, family relationship, organization commitment, job satisfaction to working morale, etc. However, few people want to figure out why the police are unable to work only 8 hours a day according to the [Police Services Ordinance]. I have interviewed with some chiefs and police officers in police stations through qualitative research, hoping to find the factors that affect the duty planning in police. 政治大. stations, and a solution to return an 8 hours/day schedule to the rank-and-file. 立. policemen. The following are what I discovered in my study:. ‧ 國. 學. 1. Currently, the working time of the police officers in police stations of Taipei City is 12 hours a day; in general, they work 5 days and take 2 days off.. ‧. 2. Various demands from different units of the sub-bureau play an important role in. sit. y. Nat. affecting duty planning.. 3. As far as the chief of police station is concerned, daily overtime duty is necessary,. io. n. al. er. plus, overtime payment is an incentive to the police officers. In the grassroots level’s. Ch. i n U. v. opinion, the duties should be planned according to actual situations instead of a rigid schedule.. engchi. 4. The current duty system has negative impacts on physical load, service quality, attitude and family relationship. 5. With a view to returning to what it should be, reducing the burden of police stations, amending the current police services, and reviewing the placement and utilization of staff may be the solution.. keywords： Duty Planning, Police station, Overtime working, Rank-and-file policeman.

(6) 目第一章緒. 次. 論............................................. 1. 第一節研究背景與動機 ................................. 1 第二節研究目的 ....................................... 8 第三節重要名詞解釋 .................................. 11 第二章理論基礎與文獻探討 ............................... 17 第一節警察勤務規劃原理原則 .......................... 17 第二節我國警察勤務制度 .............................. 27 第三節各國警察勤務制度 .............................. 33. 政治大. 第四節現行勤務制度導致工時過長之相關研究 ............ 42. 立. 第三章研究設計.......................................... 59. ‧ 國. 學. 第一節研究對象特性分析 .............................. 59 第二節研究設計與架構 ................................ 67. ‧. 第三節研究方法與流程 ................................ 69. y. Nat. 第四節深度訪談實施 .................................. 75. io. sit. 第五節質性分析軟體應用 .............................. 83. er. 第六節研究限制 ...................................... 85. n. a. v. l C 第四章資料分析與討論 ................................... 87 ni. hengchi U. 第一節轄區特性與組織及勤務概況 ...................... 87 第二節勤務規劃 ...................................... 95 第三節現行勤務制度看法 ............................. 130 第四節如何減輕勤務負擔及勤務制度建議 ............... 165 第五章結論與建議 ...................................... 187 第一節研究發現 ..................................... 187 第二節研究建議 ..................................... 193 第三節後續研究建議 ................................. 202 參考文獻 ................................................ 204 i.

(7) 表. 目. 次. 表 2-1 警察勤務法制化時期歷來修法重點一覽表 ............. 28 表 2-2 日本四班輪班制勤務時間表 ......................... 34 表 2-3 日本四班輪班制勤務分配表 ......................... 34 表 2-4 日本三班輪班制勤務時間表 ......................... 34 表 2-5 日本三班輪班制勤務分配表 ......................... 35 表 2-6 英國三班制勤務時間表 ............................. 36 表 2-7 英國渥太華勤務制度勤務分配表 ..................... 36 表 2-8 德國勤務時間表 ................................... 37. 政治大. 表 2-9 德國勤務分配表 ................................... 38. 立. 美國三班制勤務時間表 ........................... 39. 表 2-11. 美國二班制勤務分配表 ........................... 39. 表 2-12. 各國勤務制度比較表 ............................. 40. 表 2-13. 國內警察勤務制度影響之相關研究 ................. 48. 表 2-14. 調查外勤基層員警意見與看法 ..................... 54. 表 2-15. 勤務編派與執行意見調查 ......................... 56. ‧. ‧ 國. 學. 表 2-10. io. sit. y. Nat. er. 表 3-1 臺北市政府警察局各分局派出所數目統計表 ........... 62. n. a. v. l C ................................. 表 3-2 訪談對象詳細資料 76 ni. hengchi U. 表 3-3 訪談題綱共同問題 ................................. 80 表 3-4 訪談題綱個別問題 ................................. 81 表 4-1 訪談對象服務的派出所人數概況 ..................... 90 表 4-2 訪談對象服務派出所勤務方式 ....................... 91 表 4-3 所長與員警關於勤務制度看法相同（異）比較表 ...... 160. ii.

(8) 圖. 目. 次. 圖 3-1 臺北市政府警察局組織架構圖.................. 59 圖 3-2 臺北市政府警察局各分局轄區分布圖 ........... 61 圖 3-3 研究架構圖 .................................. 68 圖 3-4 研究流程圖 .................................. 74 圖 3-5 MAXQDA 開放性編碼圖 ......................... 84. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(9) 第一章第一節. 緒論. 研究背景與動機. 壹、研究背景 2009 年 7 月松山分局中崙派出所的員警因過勞死而登上了新聞版面，讓人不禁反思現行我國警察勤務制度是否出了問題，為什麼警察工作讓我們的基層員警身體難以負荷。其實警察也是人並不是超人，當脫下制服後，警察也如同平凡的百姓一般有家人與朋友，需要自己的時間去維持一定的社交關係，另外警察執行勤務後一樣會產生疲勞，也需要適度的休息與調整。隨著近來工作勞動猝死的事件頻傳. 政治大. 與政府機關對於國人健康的注重，勞委會也在 2010 年修正了「職業. 立. 促發腦血管及心臟疾病(外傷者除外)之認定參考指引」，針對了勞工 1. ‧ 國. 學. 的過勞職災做出了清楚的認定依據，關於長期工作過重的認定標準中，其中一項評估標準指出：「…發病日至發病前 2 至 6 個月內，月. ‧. 平均超過 72 小時的加班時數，其加班產生之工作負荷與發病之相關. y. Nat. 性極強。」雖然警察人員並非前揭標準所適用的身分，不過參考勞委. io. sit. 會訂出的標準，以現在臺北市派出所基層員警每日普遍需超勤 4 小時. er. 的狀況來計算，4 週 20 日的工作時間總計超勤 72 小時2，確實是有工. n. a. v. l C 作負荷過重的情形，也容易導致過勞死的發生，近來亦有研究指出臺 ni. hengchi U. 北市基層員警自覺罹患過勞死的可能性明顯高於其他職業(董貞吟、陳美嬿、丁淑萍，2010)，恐怕也是與警察工作較長的服勤時間有所關聯。. 1. 評估工作負荷過重情形(用來證明工作負荷是造成發病原因)：1、異常事件：包括了精神負荷事件、身體負荷事件及工作環境變化事件等 2、短期工作過重：評估發病前（包含發病日）約 1 週內，勞工是否從事特別過重的工作，該過重的工作係指與日常工作相比，客觀的認為造成身體上、精神上負荷過重的工作，其評估內容除可考量工作量、工作內容、工作環境等因素外，亦可由同事或同業是否認為負荷過重的觀點給予客觀且綜合的判斷 3、長期工作過重：評估發病前約 6 個月內，是否因長時間勞動造成明顯疲勞的累積。其間，是否從事特別過重之工作及有無負荷過重因子係以「短期工作過重」為標準。而評估長時間勞動之工作時間，係以每兩週 84 小時工時以外之時數計算加班時數。 2 依照前揭標準，以每兩週 84 小時工作時數以外的時數來計算。 1.

(10) 隨著臺灣社會的變化，近年來產生了許多不同與以往的社會型態，警察司職維護社會安全與服務民眾的角色，面對不斷翻新的犯罪手法及國人對於警察服務高度的期待，警察勤務量與業務量也與日俱增，另外勤務規劃方式及型態也日趨多元與時俱進以配合社會的轉變，從警察勤務條例中明文規定的勤區查察、巡邏、守望、值班、備勤、臨檢勤務，到近年來臺北市政府警察局及各分局所另外規劃的專案性勤務及服務性質的勤務，無疑是反映出了近代社會的複雜性與多元性，另外職務協助的增加，也影響了派出所勤務的運作，警政署出版警政白皮書（2003；2008）就曾指出，我國自 1962 年起陸續推動. 政治大. 將衛生、建築、民政、教育、工商等多項業務回歸原本的行政機關管. 立. 轄，使警察能夠專注於治安與交通工作之基本任務，但是長期以來大. ‧ 國. 學. 部分的行政機關認為警察機關具有強力的執行力，各機關為了使自行業務推動與執行順遂，往往於未達法定協助條件下，仍要求警方派員. ‧. 協助，因此歷經 40 多年的推動，多數基層員警仍認為警察協辦業務. y. Nat. 過多，散見於各法規中關於警察協辦業務高達 68 項，基層派出所除. io. sit. 負責執行警察原有的業務外，尚有許多協辦業務需配合執行，在面對. er. 繁重且許多臨時性的勤業務而現有員警缺額無法即時補足增加的情. n. a. v. l C 況下，延長既有服勤人員服勤時間是普遍目前臺北市各派出所的作 ni. hengchi U. 法，但是長時間的工作，除了造成員警生理上負擔外，對於警察組織或是對於員警的家庭及心理上也會產生不同程度的影響，近年來公部門的縮短工時已成世界潮流，延長工時有違晚近以所屬人員為中心的管理思潮（李湧清，1997），但是反觀警察機關似乎仍用舊有的觀念在要求規劃勤務，未能順應世界趨勢縮短員警的工時，許仁宗（2004）研究指出，臺北市政府警察局基層員警中，有超過六成以上的員警認為「我的值勤時間太長」、「原排定的休假常因工作上的需要而遭到取消」、「我的值勤時間常變動」，此一研究結果也顯示，現行制度下臺北市基層派出所員警常因各項業務績效評比壓力與專案工作不 2.

(11) 斷情況下，在工作上經常超時服勤並影響到正常的輪休，進而造成對組織負面的影響，如何讓員警能享有合理的勤休時間，並加以改進現行員警的勤務制度，確實已到了刻不容緩的時刻。近幾年來國人休閒運動的興起及對於生活品質的重視，政府也陸續推動了許多立法用以規範合理的工作時數，讓國人能夠在必要的工作外，也能夠有適當的休閒與休憩，政府機關本身也從 2001 年起全面實施週休二日，但是就警察機關就此一部分改革而言相對保守，警察機關遲至 2008 年警察勤務條例才立法修正將服勤人員每週輪休從原本的一日改為二日，此外警察工作與一般公務人員工作的性質不太. 政治大. 相同，大部分的公務人員是以服務者的角色協助民眾，但是警察工作. 立. 中具有積極性與消極性的雙重任務(許福生，2008)，積極性的部分是. ‧ 國. 學. 以為民興利為主，而消極性則除了打擊犯罪外，另有很大一部分是管理者的性質存在，在執行各項管理或是取締工作的同時，所遭遇的質. ‧. 疑、挑戰與危險皆不是一般公務人員的工作可以比擬，而目前我國基. y. Nat. 層派出所的員警除了面對工作上各方的壓力外，還同時得面對制度上. io. sit. 種種不當的限制，由於派出所需要 24 小時有人執勤，再加上各項繁. er. 重的勤務與業務需執行，採用輪班制及延長工作時間是普遍的做法，. n. a. v. l C 目前我國派出所勤務的運作幾乎未依照警察勤務條例第 15 條所規定 ni. hengchi U. 原則 8 小時工作時數去規劃勤務，基層員警每日工作的時間大多為 10 至 12 小時，也因此在現況下員警除了工作上必須面對的壓力外，也因長時工作導致疲憊，在工作方面也隨著年紀的增長而感到難以負荷，身心俱疲已成為基層派出所員警普遍的現象，但由於警察機構會強化警察自動超時工作的意願，不願意超時工作者，常會被視為不合群且不願承擔共同勤務(梁秀鴻譯，2001)，因此員警即便感受到不滿，也鮮有員警會向服務機關反映，往往都是默默承受，此外實務上考量勤務編排的合理與公平性，也不允許員警無原因而拒服正常勤務時數以外的超時工作(蕭小林，2002)，反觀鄰近的國家日本，員警每 3.

(12) 週工作時數約在 40 小時左右(鄭善印，1997)，如此符合人性的勤務時數，確實是我國值得學習與效法之處。近來與警察勤務制度相似的護士，為了爭取合理的工作時間與勞動條件紛紛走上街頭抗議，而我國的警察勤務制度其實也已走到了不得不修正的關頭，如何妥適的修正不當勤務制度，還給員警良好的工作條件，將會是接下來警界必須正視的問題。. 貳、研究動機警察勤務條例前曾於 2008 年 7 月 2 日修正公布，而員警執勤勤. 政治大. 務時數上限規定，刪除了以往每週以 44 小時為度限制，並授權各機. 立. 關得視實際的情形酌量延長服勤時間，也因此員警服勤的時數每日除. ‧ 國. 學. 了 8 小時應服的時數外，經常會增加 2 至 4 小時不等的服勤時間，而臺北市又為首善之都，常有許多大型活動於市內舉行，每日固定超時. ‧. 的工作及遇有臨時勤務即停止休假的工作型態，已成了臺北市基層員. y. Nat. 警夢靨。雖然 2008 年修法審查時，當時立法委員吳志揚便曾質疑警. io. sit. 察勤務時數 44 小時上限修正改為必要時得視實際情形酌量延長之，. er. 而「必要時」是否會變為常態，在場的內政部次長簡太郎表示：「不. n. a. v. l C 會，因為警察勤務有必要時才會派遣，沒有必要就不會派出去。」（立 ni. hengchi U. 法院，2008），看起來似乎必要時才會要求員警超時工作，不過如此說法顯然與實際上派出所勤務運作的情形不同，目前臺北市基層派出所員警每日服勤時間高達 12 小時，依據監察院 99 年針對臺北市政府警察局中山分局大直派出所警員賴智彥遭刺案糾正文中，明確指出都會區分駐派出所員警每日連續服勤時數達 12 小時，每週有多日須深夜勤務，又因聚眾活動、突發事件、專案與臨時勤務，無法按時退勤，或是休假必須返所支援，超時工作已成常態，又連續服勤造成體力調解不易，易致警覺性低落，勤務難以落實（監察院，2010）。從監察院的報告不難看出要求基層員警超時工作對於機關而言或許可以解 4.

(13) 決一時人力不足，或是應付上級交代的業務，以解燃眉之急，但是長遠來看對機關而言絕對會產生不良的後果，當我們的員警拖著疲憊的身軀上街執勤，不難想像員警所能提供民眾的服務品質及工作態度，恐怕都會大打折扣，對員警本身而言，長時間的工作也將導致警覺性的降低，面對重大突發狀況無法適時應變，最後員警執勤除了無法保障人民的生命財產外，甚至可能喪失自己的性命，造成憾事發生，近年來臺北市的員警平均年齡皆較全國而言來的低，而員警的外調流動率在全國屬較高的區域，除了業務繁重外，過多的勤務及過長的工作時間恐怕也是造成員警紛紛離去的主因，當資深員警紛紛離去時，除. 政治大. 了會形成警察業務銜接上斷層外，由於警察工作常常仰賴經驗，尤其. 立. 是偵辦刑案，若無資深員警帶領新進人員做經驗傳承，對組織而言恐. ‧ 國. 學. 怕會有深遠而不良影響，當員警把臺北市當成是短暫的停留地，當臺北市成為新進員警訓練所時，市民就不可能會享有良好品質的警察服. ‧. 務。. y. Nat. 從組織角度來看，組織係由二人或二人以上所刻意組成之合作體. io. sit. 系，這個合作體系必須具備有四項條件：（1）成員共同追尋之特定. er. 的目標及共識，（2）成員自願為目標效力之行動，（3）成員具有互. n. a. v. l C 相溝通網路，（4）組織成果由全體共享，人員為組織中的基本要素 ni. hengchi U. （吳秉恩，1993：6），組織中若無成員存在，就不可能組合成為組織；就人力資源管理角度而言，組織中資源有四種：（1）實體設備資源，（2）財政資源，（3）技術資源，（4）人力資源（吳瓊恩， 2002：571），不難看出人力資源的重要性，引自警察機關，警察機關是由 6 萬多名警察同仁所組成，由於警察勤業務的推動與執行皆有賴於基層員警的配合，也因此基層員警對於警察機關的重要性不可言喻，基層員警是警察機關存在的基礎也是重要的人力資源，如何維持員警的高度的工作熱忱，將員警的潛能展現，進而達成各項政策執行與推動，是目前警政機關極重視議題，因此警政管理者，若能設計出 5.

(14) 符合員警期望與需求的組織和共同目標，員警將會更加努力達成組織目標(許春金與孟維德，2002)。Herzberg 曾於 1950 年代後期提出了激勵保健理論，將影響組織員工的因素分為了激勵因素（motivators）與保健因素（hygiene factors），在保健因素中認為：（1）機關組織的政策與管理，（2）上司的監督，（3）報酬待遇，（4）人際關係，（5）工作環境與條件，這些因素的改善能夠防止員工對於組織不滿（張潤書，1998），沒有滿意員工就不會有滿意的顧客，警政決策者要求在提升治安滿意度前，即應先了解如何讓組織內的士氣與工作滿意度提升（邱俊誠，2005），對警察人員而言，勤務時間長短屬於保. 政治大. 健因素，若能妥適規劃人性化的勤務時間，將有助於降低員警對於警. 立. 察機關的不滿意感，維持一定工作水平及服務水準。. ‧ 國. 學. 員警超時工作將會產生不少負面的影響，例如工作時間太長，造成員警疲憊，影響身體健康，或在精神不佳情況下，難以保持高度的. ‧. 警覺心，或是造成工作效率的低落（楊永年，1998），目前我國法制. y. Nat. 上對於員警超時工作的規範，僅在警察勤務條例第 15 條 2 項規定：. io. sit. 服勤人員每日以 8 小時為度，必要時得視實際情形酌量延長之。但是. er. 關於延長工時判斷的標準，僅用「必要時」此一不確定的法律概念做. n. a. v. l C 為警察機關得以要求員警延長工作時間的判斷依據，並未訂定出實質 ni. hengchi U. 客觀的判斷標準，內政部警政署亦未曾就此做出合理的解釋，長年以來實務上常以單位主管個人認定去要求基層員警延長勤務的時間，相較於我國的勞動基準法對於勞工工作時數的上限及延長工時的規定而言，警察勤務條例對於員警的保障顯有不足，仍有許多尚待改進的地方，值得研究與探討；另外發現警察勤務所產生的問題後，如何去找出問題產生的原因及如何加以解決也十分重要，透過分析實務上警察勤務制度規劃與執行的過程，將有助於瞭解決策過程中所考量的因素，甚至是藉以找出哪些不當因素影響到警察勤務，讓警察勤務規劃. 6.

(15) 時必須不斷延長員警工作時間以應付其他的工作，並能夠從中探討是否警察勤務規劃時能有別的思維去面對。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(16) 第二節. 研究目的. 派出所的勤務運作是全天候不分晝夜 24 小時，而基層派出所員警工作時間長短與服勤時段往往並不固定，讓員警除了生理上調適困難外，有時甚至因勤務需要而停止休假，再加上勤務時間不定期調整，又無足夠時間讓員警調整生理作息規律(吳耀鐘與魏振中， 1984)，長久下來如此輪班工作制度易導致生理節律混亂，並影響到睡眠品質(黃鈞洳等，2008)，也因為工作時間過長且不定、輪休非假日或經常被停休等種種因素的影響，讓警察的家庭很難像一般家庭一樣有正常的夫妻、親子生活；由於勤務制度設計的不當，員警沒有足. 政治大. 夠的休息時間，而勤務時間過長，也常常讓員警沒有時間陪家人及伴. 立. 子女成長，影響到家庭關係，Henderson(1981)就認為配偶與家庭是. ‧ 國. 學. 影響警察執法事業成敗的因素，Kroes(1974)也曾針對辛辛那提市警察局主管 30 名進行訪問，有 25 名受訪者表示警察工作影響到家庭生. ‧. 活，8 名受訪者表示沒有時間與孩子相處，6 名受訪者表示沒有時間. y. Nat. 與家人共同活動，因此若當員警工作和家庭衝突增加時，會讓工作滿. io. sit. 意度會下降，導致離職意願升高，並對工作生活品質產生影響. er. (Higgins,1992；劉虹君與黃郁婷，2008)，很顯然現行的勤務制度下，. n. a. v. l C 讓原本就已充滿壓力的警察工作，在沒有適度的休息時間及與家人相 ni. hengchi U. 處的調解下，更加的難以負荷，也讓組織面臨員警工作滿意度降低的危機。當生活與工作發生衝突時，生理與心理都會產生不同程度的改變，也會降低對於工作的熱誠，進而影響工作上投入的程度與工作績效的表現（Van Dyne&Pierce,2004）。近幾年來國內的學者對於員警研究，紛紛透過研究指出現行的警察勤務制度確實影響到了員警家庭關係與休閒生活，並造成了員警工作上的壓力，對員警的生理與心理產生不同程度的影響，我們若能給予員警合理的勤務安排，使其能夠預見勤務時間俾作安排規劃家庭與個人生活，不但能消彌家庭問題，更能正面輔導員警（章光明，1997）。 8.

(17) 關於我國警察勤務制度及規劃的相關規定，法律上的依據是警察勤務條例，規範在第四章勤務時間及第五章勤務規劃之中，警察勤務條例第 15 條規定了每日的勤務時間 8 小時的原則與延長勤務時間及補假的規定，警察勤務條例第 16 條規定了服勤時間分配方式原則與服勤人員睡眠時間及深夜勤時數的限制，警察勤務條例第 17 條則是規定了勤務規劃的原則(包括勤務時間必須循環銜接不留空隙、勤務方式應視需要互換，使每人普遍輪流服勤、勤務分派力求勞逸平均，動靜工作務使均勻、控制適當機動警力，以備缺勤替班，並協助突發事件之處理、須有進修或接受常年訓練之時間等等)，本研究重心亦. 政治大. 著重在此，由於警察工作所涉及的層面及面對的問題極廣，也因而法. 立. 律上原則性的規定，往往到了實務機關便有不同的解讀與規劃方式，. ‧ 國. 學. 法律上規定的原則常常變成例外，甚至勤務規劃與法律的規定大相逕庭，也因而產生如警察勤務條例規範派出所員警每日工作 8 小時為原. ‧. 則必要時才延長，而目前全臺各地派出所勤務編排普遍都超過 8 小時. y. Nat. 的情況，本研究即係希望透過質性研究訪談方式，了解目前臺北市政. io. sit. 府警察局派出所勤務規劃、勤務制度與勤務時間分配的情況，並探究. er. 實務上勤務規劃時所考量的因素與面對的困難，找出法律規定下所無. n. a. v. l C 法反映的實際情況，並藉以分析整理實務上勤務規劃上所面對問題及 ni. hengchi U. 改善的方向，希望提出合理的修正建議，讓我國警察勤務制度能夠日趨完善，使員警能夠享有合理的勤休及良好的勤務制度，並讓員警除了工作之外還能享有個人的生活。. 研究目的本研究主要是針對目前臺北市政府警察局各派出所勤務制度為研究對象，探討影響現行勤務制度並導致派出所員警必須超時工作的因素與問題，並找出可能修正的方向，最後並提出具體建議，希望我. 9.

(18) 國的警察勤務制度能夠朝向較為人性化的方向發展，警察勤務時間能夠回歸常態，因此本研究主要的研究目的如下：一、瞭解派出所所長勤務規劃考量及影響勤務規劃之因素。二、瞭解員警對於現行勤務制度之看法。三、探討如何減輕現行警察勤務之負擔。四、提供警察勤務及警察勤務條例修正建言。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(19) 第三節. 重要名詞解釋. 本研究所使用的重要名詞包括警察勤務規劃、警察人員、派出所、警察勤務等，分別敘明意義如下：. 壹、警察勤務規劃派出所負責維持轄區治安及肩負各項警察任務，而在如何執行警察勤務或是何人執行警察勤務，就必須仰賴警察勤務的規劃，在勤務規劃的過程中，所長必須考量許多因素，包含了轄區的治安或交通狀況、地方上民眾或是里長的要求、員警的特質、派出所的警力調度等. 政治大. 等許多的因素，如何去調和各項因素，並規劃出最適合的勤務讓員警. 立. 去執行，以完成任務，是警察勤務規劃最主要目的。. ‧ 國. 學. 依照警察勤務條例第 18 條規定：「勤務執行機構應依勤務基準表，就治安狀況及所掌握之警力，按日排定勤務分配表執行之，並陳. ‧. 報上級備查」，此外警政署頒布的勤務規劃(編配)策進作為規定：「所. y. Nat. 長（主管）應親自編配勤務或由副所長（指定代理人）依其編配原則，. io. sit. 編排勤務分配表。」因此，警察勤務規劃的人為單位所長或是其指定. er. 的代理人，每日規劃編排勤務分配表讓派出所的員警據以依循去執行. n. a. l C 警察勤務以完成警察任務。. he. i. i n U. v. ngch 警察勤務規劃所涉及的層面極廣，而本研究將著重於超時勤務規. 劃的原因上面，希望能夠了解所長在勤務規劃中考量及影響勤務規劃的因素，以找出超時勤務規劃的原因及改善之道。貳、警察人員廣義警察人員係指警察機關組織內編制人員，包含了服務於警察機關內執行會計、人事、政風、文書及庶務等非警察勤務(蔡震榮等， 2009)，並依照組織法所任官之簡任、薦任、委任、技術人員及工友、司機與約聘僱人員；而本研究所謂警察係指狹義的警察人員，依據警察人員人事條例規定任官、授階並執行警察任務人員，因此狹義警察 11.

(20) 人員係指經考試合格任官，經授予警監、警正、警佐之官階，而執行警察勤務人員。而所謂基層員警，本研究定義為官階為一線四星以下從事警察工作的人員。. 參、派出所警察勤務條例第 7 條規定：「警察分駐所、派出所為勤務執行機構，負責警勤區之規劃、勤務執行及督導。前項分駐所、派出所設置基準，由內政部警政署定之。」本研究討論的對象範圍限縮於前揭條例中所指稱之派出所。. 政治大. 依照警政署於 1986 年頒行之「分駐(派出)所實務手冊」(警政署，1986). 立. 派出所成立的目的有三，分述如下：. ‧ 國. 學. 一、組成警勤區：在我國各項警察工作的推動，往往是由基層派出所員警所執行，每位員警在轄區內各負責一個屬於個人的警察勤務. ‧. 區，而警察勤務區是警察勤務的基本單位，派出所則是警察勤務. y. Nat. 區的組合體，為分局維護社會安寧秩序的派出單位。. io. sit. 二、形成治安面：派出所以警民合作當基礎，透過與地方居民的合作，. er. 讓派出所除了據點外，能夠深入轄內的各個角落，掌握轄區內的. n. a. l C 治安狀況，形成治安面。. he. i. i n U. v. ngch 三、供作服務站：派出所除了做為分局派駐地方的據點外，另也做為分局與地方溝通服務的橋樑，民眾可透過派出所向分局反映地方上的需要，而派出所也能適度的提供必要的服務予民眾，展現警察親民愛民的一面。. 除了上述目的之外，李湧清(1995b)認為派出所在性質上是「警察勤務執行機構」跟分局的「派出單位」，是分局派駐於轄內各地區的分支單位，主要的任務是負責警察勤務的執行與對勤務執行督導。. 12.

(21) 目前臺北市各派出所設置，係依據警察分駐所派出所設置基準第二點：「分駐所、派出所依下列規定設置: （一）轄區內應有二個以上警察勤務區（以下簡稱警勤區）。（二）轄區內以不跨越鄉（鎮、市、區）為原則。（三）轄區以不分割村里自治區為原則。未設警察分局之鄉（鎮、市、區）公所所在地得設置分駐所。」及臺北市政府警察局各分局組織規程第 4 條：「分局設警備隊，執行警察勤務，並得於轄境內設派出所，依轄區劃分若干警察勤務區。」目前臺北市政府警察局轄下共有 14 個分局，94 個派出所。. 肆、警察勤務. 立. 政治大. 在法律方面警察勤務意義如下，依照警察勤務條例第 11 條規. ‧ 國. 學. 定，警察勤務包括了以下六種模式：. 一、勤區查察：於警勤區內，由警勤區員警執行之，以家戶訪查方式，. ‧. 擔任犯罪預防、為民服務及社會治安調查等任務。. y. Nat. 二、巡邏：劃分巡邏區（線），由服勤人員循指定區（線）巡視，以. er. io. a. n. 警察勤務。. sit. 查察奸宄，防止危害為主；並執行檢查、取締、盤詰及其他一般. v. l C 三、臨檢：於公共場所或指定處所、路段，由服勤人員擔任臨場檢查 ni. hengchi U. 或路檢，執行取締、盤查及有關法令賦予之勤務。四、守望：於衝要地點或事故特多地區，設置崗位或劃定區域，由服勤人員在一定位置瞭望，擔任警戒、警衛，管制；並受理報告、解釋疑難、整理交通秩序及執行一般警察勤務。五、值班：於勤務機構設置值勤臺，由服勤人員值守之，以擔任通訊連絡、傳達命令、接受報告為主；必要時，並得站立門首瞭望附近地帶，擔任守望等勤務。六、備勤：服勤人員在勤務機構內整裝待命，以備突發事件之機動使用，或臨時勤務之派遣。 13.

(22) 雖然法律上僅明定六種警察勤務方式，實際上派出所的勤務執行並非僅限於上述幾種，由於警察扮演多重角色與肩負多種功能(李湧 3. 清，2000)，加上警察法第二條也以概括式的立法，警察任務其實已經深入民眾日常生活中，警察同時具有犯罪的打擊者與社會服務者的角色(孟維德，2005)，常見的犯罪打擊性工作內容包括了擴大臨檢、全國大掃蕩、肅槍肅毒等等，而常見的服務性質服務包括了舉家外出時的臨時巡邏箱設置、民眾提領鉅款時的護鈔、交通整理、甚至是各項為民服務工作等等都包括在內，因此警察勤務，從此亦可看出警察. 政治大. 勤務其實不應僅僅拘束於法條內容，應就警察所負有的社會責任及警. 立. 察工作本身存在的目的與價值，實質討論警察勤務內涵，以下就學理. ‧ 國. 學. 上的意義介紹之：. 一、陳立中（1966：178）：「警察勤務為警察人員達成警察任務，執. ‧. 行警察行政及業務而活動之事務。」. y. Nat. 二、陳寒松（1986：6）：「警察勤務的實施，在維持社會安寧秩序. io. sit. 和保護人民生命與財產的安全，建立一個公平與公正的法治社. er. 會，警察執行任務對社會秩序的維持有關鍵性作用。」. n. a. v. l C 在此所謂勤務最主要的意義與目的是為了回應警察原本主要的 ni. hengchi U. 職責，亦即維護良好且安寧的社會，保障人民生命財產不受到侵害。三、邱華君（1991：459）：「警察勤務，係警察機關為執行警察業務以達成警察任務對警察人員之一種有計畫編組活動。」亦即警察機關為了達成警察工作上之目的，透過警察業務的規劃，並輔以警察勤務執行，來完成整個警察工作，因此警察任務、警察業務及警察勤務三者相輔相成，缺一不可。四、鄭文竹（1999：7）認為警察勤務係指：「警察機關與其人員，. 3. 警察法第 2 條：警察任務為依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利。 14.

(23) 經常保持警戒體制，實施應付一切治安狀況，及提供為民服務的對外活動。」經常保持警戒是因為警察勤務特性包括了晝夜執行、普及轄區、永不間斷停止等，是故有賴透過輪班的勤務制度，及機動反應與保持警戒，方能處理各種突發狀況。實施應付一切治安狀況，則是因為警察法第二條明定警察負有維護社會公共秩序、保護社會安全、防止一切危害及促進人民福利之責，亦即警察人員對於任何的治安狀況，皆負有責任。提供為民服務的對外活動，則係因近年來我國警察角色定位從以. 政治大. 往的干預者，已漸漸轉為服務的提供者，此外勤務相對於業務而. 立. 言，因此可說勤務對外提供為民服務是警察機關對外的執行活動. ‧ 國. 學. 展現。. 五、梅可望（2002：395）：「警察勤務是指警察人力的分配方法與使. ‧. 用方式而言，其目的在於全面掌握社會治安狀況，順利執行警察. y. Nat. 業務，以達警察的使命。」. io. sit. 因此警察勤務的內涵包括了如何透過勤務分配與規劃，以俾利用. er. 有效運用有限的警力去完成警察業務，達成警察使命。. n. a. v. l：「警察勤務是一種由警察組織與人員表現其六、李湧清（2007：12） ni C. hengchi U. 對外與對內之活動。而企圖產生的原因，有自發的，亦有來自外界的。在對外的企圖上，是透過巡邏、臨檢、勤區查察等方式來表現；對內，則透過勤務督導以實現。警察勤務作為一種企圖表現的活動，受制於幾個重要因素，包括人、時、地、事、物等因素，並須力求手段與目的之均衡。」從前述的定義不難看出，警察勤務是警察組織與人員基於自發或特定的原因，對外與對內的各項勤務活動，而勤務活動展現的過程裡必須將人、事、時、地、物的狀況列入考慮，並且不得違反比例原則。 15.

(24) 七、從上述介紹，綜合可歸納出警察勤務意義如下：在對外部活動而言，警察勤務係警察機關及其人員，為了達成警察法第二條所賦予的警察任務，透過採取管制與服務兩種不同面向的行政措施手段，在符合法律的規範下，所進行的各項行政行為，並影響人民權利義務，而在對內部分，為了讓外部的警察活動能夠順遂推動，因此進行勤務規劃，考量實際上的情形與狀況，透過有效的分配適當的人力，讓警察組織能夠運用最精簡的人力，完成任務。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 16. i n U. v.

(25) 第二章. 理論基礎與文獻探討. 所謂的文獻係指已發表或是未發表但經整理過的紀錄，本研究使用的文獻資料，除了蒐集學者專家針對本研究主題所發表之相關書籍、論文與期刊文章外，另也參考了國內已發表之碩士論文以及政府機關出版品、法令資料和網站資料等等，希望能夠透過文獻資料的蒐集與整理，建構出本論文的理論基礎與內涵，讓本研究更臻於完整。文獻探討主要目的是使研究者熟悉目前知識並掌握了解與研究主題相關的概念或是前人所做過的研究(張紹勳，2007)，由於本研究主要是針對臺北市政府警察局現行勤務制度規劃，發現問題並提出改. 政治大. 進建議，由於警察勤務的面向廣泛，為期能夠更深入瞭解警察勤務制. 立. 度規劃原理原則，爰針對目前警察勤務規劃的相關學說、警察勤務條. ‧ 國. 學. 例制度與修正的沿革、國內外警察勤務制度編排的方式、我國現行勤務制度導致工時過長對於員警產生影響等四個不同層面的資料進行. ‧. 蒐集與詳細的閱讀、整理跟分析歸納，以作為各項論證的依據，因此. y. Nat. 本章首先主要是介紹目前警察勤務規劃的相關理論，並介紹國內外的. io. sit. 警察勤務運作方式，希望能夠比較出我國與他國警察勤務運作的不. er. 同，最後為瞭解目前勤務制度運作上所衍生出來不良的影響，因此針. n. a. v. l C 對目前現行警察勤務運作方式造成不良影響的文獻進行整理，用以呼 ni. hengchi U. 應本研究原因，亦即對於現況下的勤務制度缺失，並期望能夠提出適當的改進方向。. 第一節. 警察勤務規劃原理原則. 壹、梅可望（2002）指出警察勤務基本原則為下列幾五點：一、因時因地制宜：警力運用與部署，必須配合人、事、時、地、物考量不同情況加以規劃，不可一成不變，不同的狀況則必須有不同的應變方式才可，也因此警察勤務分為好幾種，在偏遠地區與都市地區勤務運 17.

(26) 作方式也都大不相同，原因即在此，此外即便是同一地區，也必須考量時段差異，而採取不同的勤務對策，例如在上下班尖峰時刻必須考慮如何維持交通順遂，而在深夜時段則須將如何預防宵小納入考量，如此才能完善的規劃勤務。二、永不間斷，無遠弗屆：警察勤務條例第 3 條：「警察勤務之實施，應晝夜執行，普及轄區…」治安是沒有假期的，犯罪活動也無時無刻威脅著民眾，也因此警察執勤的時間必須永不間斷，永遠都有警察勤務的活動，以便有效遏止犯罪活動發生，此外警察權為我國治權的表徵之. 政治大. 一，因此警察勤務活動的範圍應該廣泛的遍布國內的任何一個角. 立. 落，何處有人民的需要，警察就應該要出現，維護人民生命財產. ‧ 國. 學. 安全。. 三、外勤重於內勤：. ‧. 所謂的外勤，即指在警察機關大門以外的種種警察勤務活動而. y. Nat. 言，包括了臨檢、盤查、巡邏、守望、為民服務、家戶訪查等等，. io. sit. 無一不包括在外勤勤務的內涵之中；內勤是警察機構內部的勤. er. 務，其作用在於協助外勤、支持外勤，透過內部活動妥適的規劃. n. a. v. l C 勤務，使外勤運作更為有效。由於外勤勤務與民眾生活息息相 ni. hengchi U. 關，亦是有效防止（打擊）犯罪與為民服務重要手段，因此外勤相較於警察內部活動而言，更應該受到重視。四、巡邏重於守望：巡邏勤務相較於守望勤務而言具有極高的機動性，因為巡邏勤務使用的是機車或汽車，因此能夠快速的移動，而守望則只是員警在固定小區域內進行監控，因此巡邏勤務若能藉由治安要點及犯罪熱點的分析，建構綿密的警網，將能夠有效的防止犯罪發生。五、控制預備警力：警察工作上面常遇有突發狀況必須使用大量的警力，例如重大案 18.

(27) 件的發生、或是緝捕槍擊要犯等等，由於突發事件難以事前掌握，因此如何縮短回應的時間與進行危機處理即顯得相當重要，因此警察勤務規劃同時，必須將預備警力納入，免得事件發生時，卻發現無警力可用的情況。. 貳、李湧清（2006）對於警察勤務規劃與設計，無非是為了回答下列問題：一、目標：由於警察勤務背後存在有一定的目的在，任何勤務執行皆有警察. 政治大. 機關所欲達到的效果，因此反應在勤務規劃上，可採用政策分析. 立. 模式，先去認定欲解決目標為何，再分析該採行何種方式去解決. ‧ 國. 學. 較為妥適，最後透過勤務規劃，讓員警據以執行解決問題；另外，亦可從每種勤務能產生何種效果做考量，例如考量交通疏導勤務. ‧. 能有效紓解車流壅塞問題，因此在上下班尖峰時段規劃交通疏導. y. Nat. 勤務以為因應，而巡邏勤務則是有效遏止犯罪發生，故於深夜時. er. io. a. n. 二、手段：. sit. 段規劃巡邏勤務，於住宅區加強巡邏，防止竊案發生。. v. l C 目標決定後，該採行何者手段較能達成目的便成為勤務規劃第二 ni. hengchi U. 個必須考量的重點，此外也由於警力有限，手段採行上必須考量如何使用警力方能達到最高效益，例如在防制危險駕車勤務時，就應考量易有飆車聚集的地點，再規劃警力去執行，而非讓警力漫無目的的在街上巡邏。三、執行人員：由於各種警察勤務性質不盡相同，所需要的人員也盡不相同，因此何種勤務須由何人執行較為合適，在勤務規劃上也必須納入考量，免得派任不適當人員執行勤務反產生不良後果，例如婦幼案件辦理人員，應由女警來執行較為適合，而一些埋伏勤務，則必 19.

(28) 須編派便衣員警前往為當。四、執行時間：時間對於警察勤務而言，具有三個意義，一求其快速、二求其適時、三求其間隔。求其快速原因是因為警察勤務主要目的是回應社會當下需求，因此必須快速回應，方能滿足民眾的需要，另外適時的原因是因為在不同的時段，必須提供不同的服務，勤務規劃同時必須考量時的因素，例如在過年的時候，民眾常至金融機構提領金錢以便發放紅包，此時金融機構的巡守便顯得格外重要，而寒暑假期間青少年放假，此時關於青少年犯罪預防的青春. 政治大. 專案也油然而生，另外求其間隔原因，對員警而言，體力上有一. 立. 定的負荷上限，適度的安排休息時間，有助於調節員警的體力，. ‧ 國. 學. 對一般大眾而言，若勤務地點跟時間固定一成不變，易讓大眾知悉，例如酒測勤務地點跟時間一成不變，長久下來民眾知道後，. y. Nat. 效用。. ‧. 有飲酒的人自然會避開路檢時段與地點，讓勤務無法發揮原有的. io. sit. 五、執行空間：. er. 空間對於勤務而言也是考量的重點，不同的地點會產生不同的治. n. a. v. l C 安狀況，在勤務規劃上也必須適時的調整，對警察機關而言在勤 ni. hengchi U. 務規劃上就必須考量轄區的特性、轄區內的治安要點與犯罪熱點，運用不同的勤務手段，去達成警察維護社會治安的目的。另外李湧清（2007）指出影響警察勤務因素有下列幾項：一、民眾的需求：民眾的需求一直是影響警察勤務極重要的因素之一，警察機關的存在有一部分也是回應了民眾對於社會秩序維護的需要，有論者認為警察勤務方式為民眾而改變的動機是為了強化其存在的正當性，並有助於爭取資源，另一派論者則認為警察勤務策略的改變足以顯示警察是因為民眾的需要而存在，但不管切入的角度為 20.

(29) 何，警察勤務確實會受到民眾需求的影響是不可否認的，例如當地方搶案頻傳，民眾感到治安惡化而希望警方維護安全時，警察勤務規劃自然會朝向預防犯罪發生及積極偵辦案件逮捕嫌疑犯的方向，又或是地方的節慶期間，居民需要警察協助解決湧入的遊客所帶來的交通壅塞問題，警察勤務的規劃自然會轉向交通疏導。二、財物的壓力：由於政府資源的有限性，近來隨著財政的拮据，也間接的影響到警察勤務的運作，當財務壓力顯現可運用的資源減少，警察機關. 政治大. 必須對資源做有效且合理運用，例如當每月配給的油料費減少. 立. 時，在巡邏勤務的規劃上就面臨了是否必須減少巡邏勤務次數或. ‧ 國. 學. 是改以機車巡邏的方式以降低油料的耗損。三、科技的影響：. ‧. 隨著科技的進步，科技取代了以往許多必須透過人力去進行的工. y. Nat. 作，同樣的也影響到警察勤務的規劃，例如當電腦普遍發達使用. io. sit. 後，在勤務的派遣上透過電腦輔助派勤系統，能夠更有效率的運. er. 用警力，此外近年來推動的監視錄影器的裝設，也讓警方能夠在. n. a. v. l C 駐地就能夠了解轄區的交通狀況，適時派員予以交通疏導，減少 ni 警力的浪費。. hengchi U. 四、犯罪狀況的變化：犯罪狀況對警察勤務亦有相當大的影響，警察本身司職維護社會治安的角色，犯罪的預防與制壓是警察重要的工作內容，當犯罪狀況發生改變時，勤務的規劃也會相對應的加以變化，如選舉期間為避免地下賭盤及賄選影響到選舉結果，警方勤務規劃上就會產生如查察賄選或是防制賭盤的相關勤務，此外近來詐騙猖獗，勤務規劃上就會出現反詐騙的相關勤務作為，這些都是犯罪狀況變化對警察勤務所產生的影響。 21.

(30) 參、鄭文竹（1999）指出勤務規劃是警察單位主官(管)針對轄區治安狀況，在有限的警力下，透過不同的勤務編排，以達成警察任務。勤務規劃方式可分為反應式或預警式的勤務規劃， Sherman （1992）認為所謂的預警式勤務是指由警察選擇目標並發動警察作為的勤務方式，反應式勤務則是由民眾發動後警察作為的勤務方式，其規劃構想如下：一、反應式勤務規劃：轄內並無情報或跡象顯示有重大的治安狀況或交通狀況即將要發生時，單位主官（管）以平常的方式規劃勤務，並未採取特別. 政治大. 的勤務規劃，大部分的員警執行原本的勤務（如：巡邏、值班、. 立. 備勤等），但是仍保留部分的警力以因應突發狀況，也因此反應. ‧ 國. 學. 式的勤務常被譏諷為警察只是不停的在等待犯罪發生（李湧清， 1995a）。. ‧. 二、預警式勤務規劃：. y. Nat. 轄內已有情報或跡象顯示有重大的治安狀況或交通狀況即將發. io. sit. 生時，單位主官（管）即應預作準備，勤務規劃方式朝向即將面. er. 對的狀況來編排，如有集會遊行活動，警察單位事前已接獲申請. n. a. v. l C 並核准，於活動當日適度的規劃交通整理及安全維護人員，是必 ni 要的做法。. hengchi U. 除了勤務規劃方式區分外，勤務規劃方面，必須將下述幾點列入考量：一、治安要點：治安要點是轄內較易發生治安狀況的地點，如金融機構、KTV、網咖、酒店等，勤務編排前若能分析轄內的較易產生治安事故地點及可能方式，並輔以相對應及最有效果的勤務規劃，將能有效提升勤務運作的效率，遏止犯罪發生。二、社情資料：民眾對治安與服務的需求，是影響勤務的主要因素之一（李湧 22.

(31) 清，1994b），透過員警平時家戶訪查，能夠獲得許多地方上的資訊與地區居民的意見，勤務的規劃上應該要妥適的針對所獲得的社情資料做出回應，也讓民眾了解到警方確實有在重視民意，方能有效提升民眾對於警察的滿意度，例如獲得民眾反映某處深夜常有青少年聚集滋事，勤務的規劃上面就可以編排守望或是巡邏勤務以遏止不法情事發生。三、地區分析：針對轄內已發生各類刑案或交通事故的地點定期分析研討，並根據討論出來的結果找出應加強勤務的地點與時間，配合適當的勤. 政治大. 務規劃，將能夠減少事故發生的機會，例如在易發生交通事故的. 立. 地點，編派交通疏導崗哨或守望勤務，民眾見到警方在場，自然. ‧ 國. 學. 會較小心駕駛，也會一併減少交通事故之發生。四、注重民力運用：. ‧. 由於警力有限，民力無窮，近年來我國警察機關積極的與民間合. y. Nat. 作，警察機關運用協勤民力組織，是一種時代下的產物（黃啟賓，. io. sit. 2008），例如目前常見的義交、義警、社區巡守隊、志工等等，. er. 透過與民間在各種不同層面的合作，組織動員社會的力量，期望. n. a. v. l C 能發揮更大的維護治安作用，也因此勤務規劃上在這樣的趨勢 ni. hengchi U. 下，也開始逐漸轉變，從以往的單純由警察執勤到近期輔以民力的規劃方式，顯示出我國警界對於民力的重視。五、把握勤務重點：由於各個時段有不同應注意的勤務重點，例如春節期間民眾外出旅遊，住宅區的巡邏便較為重要，上下班時段交通壅塞，就應該要編排交通疏導勤務，或是在執行元首維安勤務時，維護元首的生命安全為最重要的事情，至於勤務時是否要一併取締周邊的交通違規，則視是否有助於任務達成來加以判斷，因此在勤務規劃時，必須針對不同勤務時段、不同的勤務重點，規劃不同的勤務 23.

(32) 以為因應。六、指定帶班人員：由於勤務執行有時候是二位以上的員警共同執行，為避免遇事指揮上的紊亂，勤務規劃時應指定資深員警為帶班人員，以確保勤務順利執行。. 肆、李修安（2010）認為警察勤務在運作原理方面有下列四種：一、迅速原理：早期學者認為警察反應時間長短與是否能逮捕罪犯息息相關(鄭. 政治大. 文竹，1985)，近年則提出了迅速原理，此原理認為警察人員越. 立. 早抵達犯罪現場，則逮捕犯人的機會則越高（李湧清，2007），. ‧ 國. 學. 因此發展出「TAP」理論，此理論認為犯罪發生到警方到達犯罪現場為止，共分為三個時程(1)獲知時間：犯罪行為發生後，遭. ‧. 人知悉的時間(2)報案時間：犯罪為人知悉後，向警方報案的時. y. Nat. 間(3)警察反應時間：警方受理報案後到派員前往現場的時間，. io. sit. 此三個時程合稱為「警察到達時間」(Time of Arrival of Police)，. n. al. er. 當犯罪時間越長而警方反應到場時間越短，則嚇阻犯罪作用愈大。二、機動原理：. Ch. engchi. i n U. v. 機動原理主要假設是認為警察勤務運作方面應該要主動先發式的去發現問題並加以解決，而非被動反應的等待問題發生。先發式的勤務定義為「由警察發動並選擇目標的勤務方式」(李湧清， 1994a)，由警察機關主動發動勤務策略，讓警方得以處理部分被動反應式勤務策略中所無法處理的案件，例如：無被害人的毒品犯罪案件、酒後駕車公共危險案件等等，機動原理的重要性從近年來巡邏勤務的重視，及守望勤務的逐漸式微可看出端倪，當然並非被動反應不重要，兩者之間仍可相輔相成，例如值班勤務雖 24.

(33) 然是在派出所內被動的等待民眾前來報案，但是值班人員接獲報案後能立即指派線上巡邏警網前往處理事故，因此兩者的合作仍然有助於突發事故的解決。三、彈性原理：彈性原理是指警察勤務運作成不可一成不變，由於社會的複雜性與多樣性，警察勤務規劃與運作上不可墨守成規，應該要能夠視實際的情況做調整，由於警察必須面對各種突發的事故，再加上勤務規劃時受到時、空因素的干擾，時的干擾因素例如不同季節有不同勤務規劃型態，春、夏季時北投分局以陽明山交通疏導勤. 政治大. 務為主，而冬季時則會偏重於溫泉區的遊客服務，而不同的空間. 立. 也產生不同型態的犯罪案件，例如北投分局光明派出所轄區因屬. ‧ 國. 學. 觀光景點，較易發生遊客財物遭竊的案件，而石牌派出所轄區則因屬於住宅區容易發生住宅竊盜，也因此不難看出惟有警察勤務. ‧. 運作保持彈性機動，方足已解決各種挑戰。. y. Nat. 四、顯見原理：. io. sit. 顯見原理主要是針對警察勤務執行時的外觀而言，此一原理認為. er. 員警在執行各種勤務時，無論是服裝、裝備或交通工具等等，都. n. a. v. l C 必須要讓民眾容易看見，也就是所謂的要求提高見警率及警察能 ni. hengchi U. 見度，主要的原因有下列兩種：. 顯性功能，認為見警率的提高有助於嚇阻犯罪的發生，由於犯罪的發生重要因素之一是無監控者的存在，而警方透過各種勤務方式去提高見警率，讓犯罪者在犯罪時，因為監控者的出現而減少犯罪的動機，進而嚇阻犯罪的發生。隱性功能，由於員警在執行勤務時顯而易見，也會讓員警接受來自四方民眾的監督，進而本身小心謹慎的執行勤務，減少偷勤或是違法犯紀發生的機會。. 25.

(34) 伍、小結：從以上介紹其實並不難看出，目前學理上針對警察勤務的規劃探討往往是從勤務的目的達成來討論，大體仍脫離不了警察法第二條中警察任務與為民服務兩個面向，只是實務上主管在規劃警察勤務時，除了考量目的達成方式外，更應該考量人力運用上，如何以最精簡的人力去完成所肩負的任務，甚至更應該思考的是上級交付、他機關請求協助、民眾請求事項，究竟是不是屬於警察本身應負責範疇或是警察核心的業務項目，如果不是，就應該斷然的拒絕，才能避免行政資源耗費在不必要的事務上面，並排擠到原本警察應該要負責的治安跟交通業務的推動。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 26. i n U. v.

(35) 第二節. 我國警察勤務制度. 壹、我國警察勤務制度沿革警察(police)一字，源自於希臘字 politeia(管理城鎮及其周圍公共事務)和 polis(城市)，而最早的警察制度則是源於英國，1829 年皮爾爵士在倫敦成立了世界最早的警察制度，當時由超過一千名的警察組成，由於成效良好，到了 1856 年英國各個區和郡都擁有警察，也遂將警察制度推展至全世界(王家儉，1984)，而我國警察制度最早成形在清光緒年間首將近代歐美警察制度引進中國，而近代臺灣警察制度的創立則是由日據時代所傳入，1901 年臺灣總督府成立了警察本. 政治大. 署，沿用至今，而警察勤務制度法制化，始於民國 61 年 8 月 28 日所. 立. 公布的警察勤務條例，因當為我國早期警察勤務執行是以行政命令的. ‧ 國. 學. 方式訂定「警察勤務試行通則」供各單位據以執行，為了讓警察勤務能夠法治化並修正不合時宜的內容，警政署遂自民國 45 年開始擬定. ‧. 警察勤務條例草案，因各級警察機關的意見不一，暫時擱置，至民國. y. Nat. 57 年蒐集國內外有關警察勤務制度相關資料並參酌日本「外勤警察. io. sit. 官成立要則」及各級警察機關與學者的意見和研究，方擬定出現在的. er. 警察勤務條例(立法院，1972)，最早對於員警服勤時數的規定在 18. n. a. v. l C 條：「服勤人員每日勤務以八小時為基準，每週以四十八小時為度。 ni. hengchi U. 但必要時得視實際情形酌量延長；每一服勤人員每週輪休全日一次，外宿一次；如遇有臨時事故，得停止之。」之後法條於民國 75 年 10 月 28 日修正公布，15 條規定：「服勤人員每日勤務以八小時為原則，每週以四十四小時為度；必要時，得視實際情形酌量延長之。服勤人員每週輪休全日一次，外宿二次，遇有臨時事故得停止之；並得視治安狀況需要，在勤務機構待命服勤。」此次的修正將原本 48 小時的勤務時間縮短為 44 小時，另增加一次外宿的機會，讓員警每週能外宿回家休息二次，最近一次關於勤務制度修訂在 97 年 7 月 2 日，第 15 條：「服勤人員每日勤務以八小時為原則；必要時，得視實際情形 27.

(36) 酌量延長之。服勤人員每週輪休全日二次，遇有臨時事故得停止之；並得視治安狀況需要，在勤務機構待命服勤。」此次配合公務人員週休二日的規定，將原本的週休一日改為週休二日，並刪除了勤務時間 44 小時為度的規定，整體而言從法制化時期開始，我國警察勤務條例即已設計好延長勤務時間的規定，但是經過了 40 餘年，對於法條中「必要時」的判斷標準，一直無法提出具體且客觀的基準，而員警也在勤務制度混沌不明的情況下，經常面臨著服勤時間過長，及勤務時間不固定，如此不當的勤務制度設計恐會影響勤務之執行良莠，因為警察任務之遂行，乃是依賴優良的勤務制度(呂育生，1979)，若勤. 政治大. 務時間過長又不符合人性，恐引起員警怨懟，對機關也會產生不良影. 立. 響。. 修法日期. 修正法條. 修正重點. ‧. ‧ 國. 重要內容. 學. 表 2-1 警察勤務法制化時期歷來修法重點一覽表. 警察勤務條例的制定公布，象徵我國警察勤. 日公布. 務正式邁入了法制化時期。. 民國 75 年 11 月 10 全文 29 條. n. al. 日公布. er. io. sit. y. Nat. 民國 61 年 8 月 28 全文 31 條. 1、將警察勤務條例原本散亂的法條內容依照. Ch. i n U. 性質歸類分章。. engchi. v. 2、修正警勤區的劃分規定。 3、將警察勤務中關於巡邏、臨檢兩項攻勢勤務賦予更多權限。 4、將員警服勤時間上限由每週 48 小時修正為 44 小時，並將每週外宿一次的規定修正成外宿二次。 5、勤務規劃監督機構對於人員服勤編組、方式、時間應訂定勤務基準表。 6、將勤務指揮中心法制化。 28.

(37) 7、明訂勤前教育的種類。民國 89 年 7 月 5 第 6、7、8 1、配合警消分立，刪除第 6 條關於消防警勤日公布. 條. 區的規定。 2、將分駐所、派出所設置基準收歸由警政署訂定。 3、直轄市及各縣(市)警察機關有警力集中機動使用權限。. 民國 96 年 7 月 4 第 11 條. 將戶口查察名稱修正為家戶訪查。. 日公布. 政治大. 民國 97 年 7 月 2 第 5、6、7、 1、將法條中警員用語修正為員警。. 立. 11、12、15、 2、刪除服勤員警每週 44 小時為限的規定，並將原本每週輪休全日一次、外宿兩次的. 25 條. 規定，修正為每週輪休全日二次。. 學. 17、19、24、. ‧ 國. 日公布. ‧. 資料來源：本研究整理。. er. io. sit. y. Nat. 貳、現行我國警察勤務制度運作方式. 我國現行的警察勤務制度基本上是以警察勤務條例所做的規範. n. a. iv. l C n 為依據，但並非完全侷限於法條條文的內容，警政署另有依照警察勤. hengchi U. 務條例頒布相關勤務規則，如 1982 年 3 月 22 日函頒「警察勤務規範」、1990 年 1 月 3 日函頒「警察勤務作業規範」、1994 年 3 月 9 日函頒「警察勤務現階段作法」、1996 年 10 月 5 日函頒「警察勤務要則」及 2007 年 4 月 25 日函頒「勤務規劃(編配)策進作為」等等，無疑顯示出我國警察勤務規劃的彈性與機動性，但是多年來在勤務規劃上面其實並未做出重大的變革，就勤務時間來講，勤務規劃(編配) 策進作為規定：「每日勤務以 8 小時為原則，每日服勤時間得依需求酌予延長 2 至 4 小時為度，但不以固定延長 4 小時為必要；應避免常態性於每個服勤日服勤均連續 12 小時，確有必要時，則應適時動靜 29.

(38) 工作交替、勞逸均勻，以調節精神體力。」看似十分人性化，但是這些要求常常無法落實到各地方基層派出所，也讓警政署每隔一段時日就要函發各單位重申相關規定。以下針對常見的勤務規劃方式介紹之：一、勤四息八制：警察勤務條例第 16 條規定，服勤時間之分配，以勤四、息八為原則，或採其他適合實際需要之時間分配。此勤務制度是將服勤的員警分為三班，員警每班上四小時後可休息八小時，週而復始輪流值勤，此勤務制度好處是員警可以獲得充足的休息時間，. 政治大. 但是所需的警力數較多，目前實務上較少採用此種方式的勤務制. 立. 度。. ‧ 國. 學. 二、半日更替制：. 依照現行警察勤務條例第 17 條規定，勤務執行機構人員置三人. ‧. 至五人者，得另採半日更替制，夜間值班改為值宿。此勤務制度. y. Nat. 是將服勤員警分為二班，員警每班上十二小時後可休息十二小. io. sit. 時，此制度服勤的時間長，但是相對的員警的服勤時段固定，生. n. al. er. 理時鐘亦較易調適，通常在偏遠地區的派出所會採行此種勤務制度。三、全日更替制：. Ch. engchi. i n U. v. 依照現行警察勤務條例第 17 條規定，勤務執行機構人員置二人者，得另採全日更替制，夜間值班改為值宿。此制度是服勤員警上二十四小時後休息二十四小時，適用於偏遠地區人少的派出所。四、勤六息六制：國民政府時代，北平市的警察局採行此種制度，將員警分為二班，員警每上班六小時後，可休息六小時。五、勤三息六制： 30.

(39) 國民政府時代，天津市的警察局採行此種制度，將員警分為三班，員警每上班三時後，可休息六小時。六、三班制：警政署曾於 1990 年代初期，成立「革新警察勤務制度規劃小組」試辦新勤務制度，針對特定派出所進行長達二年實驗性質的勤務設計，此制度由派出所依據實際需要編排二或三班制的勤務制度，員警每日擔服連續工作八小時後，另外得編排二至四小時備勤，並取消待命服勤，員警每天有十二小時以上的休息時間(劉嘉發，1994)，由於服勤時間固定，幹部反應員警下班離去後即. 政治大. 難以掌握管理不易，再加上部分時段警力過少，無法應付突發狀. 立. 況，且勤務時間連續，深夜時段執勤體力難以負荷等原因，試辦. ‧ 國. 學. 結束後遂未再推行。. 七、改良式二班制（鄭善印，2001、李修安，2010）：. ‧. 臺北市政府警察局、臺中縣警察局為了適應基層警力不夠，且配. y. Nat. 合多數同仁意見，於 1999 年間試辦新的勤務制度，員警每日連. io. sit. 續服勤 12 小時後連續休息 12 小時，將勤務分為早、晚二班，每. er. 隔一週早晚班的勤務人員對調，亦即甲員警第一週每日勤務時段. n. a. v. i l C 為 9 時至 21 時，第二週則改為 21 時至 9n時，目前臺北市部分分. hengchi U. 局仍採行此種勤務制度，由於勤務時段固定，員警有較長的休息時間，且生理時鐘較易調適，但此制度也遭質疑擔服晚班勤務員警體力是否能夠勝任。. 参、我國警察勤務時間一、警察勤務條例第 15 條規定：「每日勤務時間為二十四小時，其起迄時間自零時起至二十四時止。零時至六時為深夜勤，十八時至二十四時為夜勤，餘為日勤…。 31.

(40) 服勤人員每日勤務以八小時為原則；必要時，得視實際情形酌量延長之。服勤人員每週輪休全日二次，遇有臨時事故得停止之；並得視治安狀況需要，在勤務機構待命。前項延長服勤、停止輪休或待命服勤之時間，酌予補假。」二、警察勤務條例第 16 條規定：「…。服勤人員每日應有連續八小時之睡眠時間，深夜勤務以不超過四小時為度。但有特殊任務，得變更之。」. 政治大. 從前述法律規定不難看出，目前我國法律規定員警每日勤務時間. 立. 以八小時為度，服勤時間分配以出勤四小時，休息八小時為原則，服. ‧ 國. 學. 勤人員每週輪休全日二次，例外遇有特殊狀況才能延長勤務時間、停止員警的休假或是要求在駐地待命，針對前述狀況另給予補假。. ‧. y. Nat. 此外依照警察機關外勤員警超勤加班費核發要點規定，延長勤務. io. sit. 時間4可以報領超勤加班費，給予實質上的金錢補助，不過依照各縣. er. 市財務狀況的不同，可領取的金額上限亦有不同，臺北市政府財政狀. n. a. v. l C 1,7000 元的超勤加班費，而財務不佳況較佳，員警每月最多可領取 ni. hengchi U. 縣市除了無法給予 1,7000 元的超勤加班費外，甚至會拖欠數月後才發給，除了申請金額的上限外，每日能申請超勤加班費時數為 4 小時，每月申請的超勤時數以 100 小時為上限。. 4. 而此處超勤時數係指：1、依勤務分配表輪服勤區查察、巡邏、臨檢、守望、值班、備勤等勤務，超過八小時之時數 2、非依勤務分配表輪服勤務之員警，以在規定辦公時間外，實際執行或督導勤務之時數 3、實際執行或督導勤務之各級正副主官（管），以在規定辦公時間外，實際督導勤務或帶班執行勤務之時數。 32.

(41) 第三節. 各國警察勤務制度. 壹、日本警察勤務制度日本警察制度源於 1874 年，日本政府設置了東京警視廳（陳春林，1992），蔡中志（1992）指出日本派出所或駐在所依據人口、面積、行政區域及警察事務，於警察分局轄內劃分管區設置之，每一派，日本派出所性質出所再劃分為若干個「受持區」（等於我國警勤區）上只是一個服勤據點，並非如我國派出所一樣為獨立勤務機構，所有派出所勤務員警均隸屬分局巡邏課，服勤時員警先到分局領妥裝備，再赴各派出所執行勤務，此將員警編制於分局的制度與德國相似，日. 政治大. 本員警服勤時數每週 42 至 44 小時，另規定每日勤務超過 6 小時者應. 立. 給編排 45 分鐘休憩時間，超過 8 小時者編排 1 小時的休憩時間，休. ‧ 國. 學. 息時間計入勤務時間內（李錦明，1994），此也與我國勤務制度中並未規劃員警休憩時間有很大不同，日本勤務制度採行二、三、四班輪. ‧. 班制勤務，分述如下：. y. Nat. 一、四班輪班制勤務：. io. sit. 以數人為一班執行當日勤務，採日勤（編排置於分局）、一當番. er. 、二當番（至派出所服勤）、非番（輪休）輪流（至派出所服勤）. n. a. v. l C 執行，一當番與二當番之勤務編排於派出所，二當番的夜間勤務 ni. hengchi U. 通常會增加警力，而一當番與二當番通常會有 2 小時的重疊時間，通常一當番下勤務後，會返回分局作 1 小時體能訓練，二當番勤務編排有數小時休憩時間，在深夜可於派出所睡 4 小時，日勤勤務則是將人員編排制於分局，部分日勤勤務亦編排輪休，以彌補平日的超勤時數，另外日勤遇例假日也休息。勤務輪替採日勤（9 時至 17 時 15 分）->一當番（8 時 30 分至 17 時 15 分）-> 二當番（15 時至翌日 10 時）->非番（10 時以後），依序執行。. 33.

(42) 表 2-2 日本四班輪班制勤務時間表班別. 日勤. ㄧ當番. 二當番. 非番. 勤務時間 09:00~17:15 08:30~17:15 15:00~10:00 10:00~ 資料來源：李錦明（1994）. 表 2-3 日本四班輪班制勤務分配表日期 1. 2. 3. 4. 5. 6. ……. 乙. 甲. 丁. ……. 甲. ……. 勤務別丁. 丙. ㄧ當番. 乙. 甲. 丁. 二當番. 丙. 乙. 立甲. 非番. 丁. 丙. 乙. ‧ 國. 甲. 政丙治乙大丁. 丙. 乙. ……. 甲. 丁. 丙. ……. 註：甲、乙、丙、丁分別代表不同班別員警。. 學. 日勤. ‧. 資料來源：李錦明（1994）. sit. y. Nat. io. er. 二、三班輪班制勤務：. 採日勤（編排置於分局）、當番（至派出所服勤）、非番（輪休）. al. n. v i n Ch 輪流執行，日本除東京都外大都採此種輪番方式，日勤勤務時間 engchi U 為 9 時至 17 時 15 分（勤務時間 7 小時，另 2 小時在所休息）、. 當番勤務時間為 8 時 30 分至翌日 10 時（除 15 小時勤務時間外，其餘在所休息），非番則是休息 24 小時。休假是採第 6 天、第 12 天、第 21 天休假，勤務制度以 3 週為一次循環。表 2-4 日本三班輪班制勤務時間表班別勤務時間. 日勤. 當番. 非番. 09:00~17:15. 08:30~10:00. 10:00~. 資料來源：李錦明（1994）. 34.