台灣警察勤務制度之研究 ─以宜蘭縣警察局為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十六屆碩士論文. 政治大. 立台灣警察勤務制度之研究. ‧ 國. 學. ─以宜蘭縣警察局為例. ‧. The Research of Police Duty System in Taiwan. y. Nat. n. al. er. io. sit. ─A Case Study of Yilan County Police Department. Ch. engchi. 指導教授研究生. i n U. v. 張昌吉博士李國廷撰. 中華民國 106 年 1 月.

(2) 謝誌一篇論文從無到有，真的不是一朝一夕，而是需要不斷的收集資料，不斷修改，不斷與老師討論，經過很多的時間與努力，經過很多人的幫助，才能完成。首先要感謝的，就是我的論文指導教授張昌吉博士，沒有老師的督促與建議，這篇論文是不可能完成的，每次討論，老師都給我很多方向，讓論文看起來更豐富，也越來越紮實，讓我對於警察勤務的理解也越來越深刻，感謝老師的指導，讓我最終完成了這篇論文。再來要感謝兩位口委老師，李宗勳教授以及詹中原考試委員。李老師真的非. 政治大天就將他的意見打在原稿上寄還給我，上面的意見都十分具體且鞭辟入裡，讓我立常認真，我記得第一次將論文用電子信箱寄給他審閱時，那天是星期日，老師當. ‧ 國. 學. 印象非常深刻，第二次再寄給老師已經是口試前一周，老師也是當天就發還給我，並且對照上次的建議再給我額外的說明，真的是一位比學生還認真的老師。詹老. ‧. 師也是令我非常尊敬的一位教授，考試委員國事繁忙，但還是抽空和我討論論文. sit. y. Nat. 的方向，建議我將題目界定得更為清楚，讓整篇論文更貼和主題，沒有兩位老師. al. er. io. 的指導和校正，論文也無法順利完成。另外要感謝于立恩同學，非常熱心的從旁. v. n. 協助，不管是口試的各項行政事務還是論文的校對，都很細心的給予建議和幫助。. Ch. engchi. i n U. 最後要感謝我的父母，陪著我到處奔波收集資料，帶我到各個分局做訪談，才能在最短的時間獲得最多的資訊與協助，以及感謝所有幫助過我的警局、分局和派出所的學長姐，大家都很熱情也很熱心，知無不言，我提問的問題都很詳細的為我說明，並且也給我很多建議，謝謝你們。. 李國廷. 謹誌. 2017 年 1 月. 2.

(3) 摘要近年來，我國警力嚴重不足、勤務過於繁重、又有學運及年金改革打擊警方士氣，使退休年齡早，年輕人又不願意加入，陷入警力不足的惡性循環。過去曾有兩位警政首長提出過警察勤務改革，分別是警務處長張國疆提出的「日新專案」以及警政署長孔令晟推動的「革新警察勤務制度」，皆是希望改革警察勤務制度，但雙雙以失敗收場。雖然經歷過兩次的失敗，但台北市長柯文哲上任後，又再次提出改革，宜蘭縣警察局也自 103 年起開始裁倂派出所與實施組合警力聯合服勤的政策，顯見警察勤務的改革是可行且必要的。. 政治大分局提供的數據資料、與村里長、民意代表的說明座談會的會議記錄以及關鍵人立. 本研究以宜蘭縣三所分局(宜蘭分局、蘇澳分局以及三星分局)為案例，透過. ‧ 國. 學. 士的訪談，探討實行派出所裁撤與組合警力聯合服勤策略的成果，觀察裁倂或組合警力聯合服勤後犯罪率及警力的變化，發現犯罪的發生率下降、破獲率上升，. ‧. 而且值班警力確實利用在巡邏勤務與其他攻勢勤務，巡邏密度大幅增加。都市宜. sit. y. Nat. 採集中制，並於一定範圍內設立分駐所，提供專責受理報案人員，保留警勤區發. n. al. er. io. 展社區警政；鄉村宜採散在制，避免轄區過大，無法即時處理案件。. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：警察勤務制度、集中制、散在制、組合警力聯合服勤. 3.

(4) Abstract In recent years, there is a serious shortage of police force, too heavy workload, 318 student demonstration and pension reform to attack police morale in Taiwan, so that the age of retirement gets early and young people do not want to join the police, getting into a vicious circle of inadequate police. In the past, two police chiefs had proposed the police duty reform. They were the "New Project" by the Commissioner of Police, Mr Cheung Kwok-keun, and the "Innovative Police Duty System" promoted by the Director of Police, Mr Kong Ling-sheng. They all hoped to reform the police duty system. But neither of them were failed. Although the two failed,. 治政 department also began to cut the police substation and 大 the implementation of the 立 combined police force joint service ground policy since 2014. It is obvious that the police service reform is feasible and necessary.. 學. ‧ 國. Taipei Mayor Ke Wen-zhe once again proposed reform. Yilan County police. This study takes three of Yilan county police precint (Yilan precint, Suao precint. ‧. and Sanxing precint) as the case. Analyzed the achievement of the implementation of. Nat. sit. y. cutting police substations and the combined police force joint service ground by. er. io. studying the data provided by the precint, the conference record of meeting with the. al. village heads and representatives and interviews with the key men, and observed the. n. v i n C hforce after the policy. impact on law and order and police e n g c h i U We found that the incidence of crime decreased, but cracked rate increased. Duty police force did make use of the patrol duty and other offensive duties, and patrolling density increased significantly. City should use “Centralized system”. And established police station to provide a dedicated staff to accept the report, then kept the police beat to develop community policing. The remote districts should use “Scattered system”, because of the area is too large to handle cases instantly.. Keyword： Police duty system、Centralized system、Scattered system、The combined police force joint service ground 4.

(5) 目次第一章、緒論 ............................................................................................................... 1 第一節、背景說明 ............................................................................................................................... 1 第二節、研究動機 ............................................................................................................................... 2 第三節、研究目的 ............................................................................................................................... 3 第四節、研究方法與架構 .................................................................................................................. 4 第五節、研究範圍與限制 .................................................................................................................. 9. 第二章、文獻探討 ..................................................................................................... 10 第一節、警察任務與警察勤業務 .................................................................................................... 10 第二節、犯罪學理論......................................................................................................................... 13 第三節、影響犯罪率的因素 ............................................................................................................ 17 第四節、警察勤務運作理論 ............................................................................................................ 31. 政治大. 第五節、社區警政與問題導向警政................................................................................................ 35. 立. 第六節、集中制與散在制介紹 ........................................................................................................ 38 第七節、美國警察勤務制度 ............................................................................................................ 41. ‧ 國. 學. 第八節、日本警察勤務制度 ............................................................................................................ 47. 第三章、我國警察勤務制度 ..................................................................................... 60. ‧. 第一節、組織沿革 ............................................................................................................................. 60 第二節、執勤方式 ............................................................................................................................. 61. y. Nat. 第三節、警力配置 ............................................................................................................................. 67. sit. 第四節、警政策略 ............................................................................................................................. 74. al. er. io. 第五節、警察勤務運用民力或市場機制的分析 ........................................................................... 79. n. 第四章、研究結果分析-探討宜蘭縣裁併派出所與組合警力聯合服勤之組織調整. Ch. i n U. v. ...................................................................................................................................... 84. engchi. 第ㄧ節、裁撤派出所與組合警力聯合服勤的背景與原因 .......................................................... 84 第二節、選擇裁撤派出所的要件 .................................................................................................... 88 第三節、裁併或組合警力聯合服勤後之成效 ............................................................................... 89 第四節、集中制與散在制勤務制度之探討 ................................................................................... 97 第五節、小結 ................................................................................................................................... 104. 第五章、結論 ........................................................................................................... 112 第一節、研究發現 ........................................................................................................................... 112 第二節、研究建議 ........................................................................................................................... 120 第三節、未來研究方向 .................................................................................................................. 122. 參考文獻.................................................................................................................... 124 附錄-訪談紀錄 .......................................................................................................... 131. i.

(6) 表次表 1- 1. 訪談對象代碼表 ............................................................................ 6 表 2- 1 犯罪學理論 .................................................................................. 17 表 2- 2 警察勤務運作原理 ...................................................................... 34 表 2- 3 集中制與散在制比較表 .............................................................. 40 表 2- 4 日本警察職員編制表(2013) ........................................................... 53 表 2- 5 美、日、台警察勤務制度比較 .................................................. 58 表 3- 1 100 年至 104 年全國警察機關員額情形表 ................................... 68 表 3- 2 104 年地方及中央警察機關員額一覽表 .................................... 69 表 3- 3 102 年全台各縣市派出所數量表 ................................................ 71 表 3- 4 103 年全台各縣市警民比 ............................................................ 73 表 4- 1 蘇澳分局武塔、碧候派出所駐在化前巡邏班次表 ..................... 86. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 表 4- 2 蘇澳分局武塔、碧候派出所駐在化前受理民眾報案件數表 ..... 87 表 4- 3 宜蘭分局原新民、中山派出所竊盜案整併前後比較表 ............. 89 表 4- 4 宜蘭分局原新民、中山派出所暴力犯罪案整併前後比較表 ..... 90 表 4- 5 宜蘭分局原新民、中山派出所毒品案整併前後比較表 ............. 90. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表 4- 6 蘇澳分局武塔、碧候派出所刑案破獲率駐在化前後比較表 ..... 92 表 4- 7 蘇澳分局武塔、碧候派出所巡邏班數駐在化前後比較表 ......... 93 表 4- 8 三星分局三星、福山派出所刑案整併前後比較表 ..................... 95 表 4- 9 三星分局三星、福山派出所巡邏班數駐在化前後比較表 ......... 96 表 4- 10 宜蘭、蘇澳、三星分局裁併或駐在化前後刑案發、破比較表. Ch. i n U. v. ............................................................................................................ 106 表 4- 11 宜蘭、蘇澳、三星分局裁併或駐在化前後巡邏密度比較表 . 107. engchi. ii.

(7) 圖次圖 1- 1 研究架構圖 ....................................................................................... 8 圖 2- 1 日本中央警察組織圖 ..................................................................... 53 圖 2- 2 日本地方警察組織圖 ..................................................................... 54 圖 4- 1 宜蘭、蘇澳、三星分局裁併或駐在化前後巡邏密度比較圖 ... 108. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(8) 第一章、緒論第一節、背景說明警察勤務為警察制度的核心，而警察勤務的目的，正是為了達成警察任務。勤務內的各項規定，都是警察任務的具體化，也是為了達成警察任務的手段。警察的任務在維護社會秩序與地方安寧，而完善的警察制度，才能使警察的功能妥善發揮，使人民得以安居樂業。警察勤務制度的形成，和警察機關執行勤務的策略有關，依學者李湧清(1996) 的見解，大致可粗分為反應式策略和先發式策略兩大類1，分述如下：. 政治大方式」而言。意即民眾報案後，警方才出面提供即時的幫助。這樣的勤務方式衍立. 所謂反應式的警察勤務策略，是指「經由民眾發起而警察才進行反應的勤務. 生出的制度我們稱之為「集中制」。其運作方式，是指將服勤員警統一交由警察. ‧ 國. 學. 局、分局、所、隊等警察勤務機構分派到各個巡邏區去巡邏，並隨時接受指令前. y. Nat. 多，可以英國及美國為代表。. ‧. 往民眾報案的地點處理事故之謂。目前世界各國警察勤務運作採集中制的國家很. er. io. sit. 而先發式之警察勤務策略，是指「由警察主動採取行動並選擇目標的勤務方式」而言。相對於被動的反應式，先發式採的是警察主動出擊，主動去關心、調. al. n. v i n 查，達到預防犯罪的效果，這樣的勤務方式衍生出的是「散在制」。其運作方式， Ch engchi U 是指將員警分佈於勤務執行機構中（如分駐所及派出所），並由各該勤務執行機. 構分別負責分配員警輪流服勤之謂。我國及日本現在所實施的派出所制度是典型的散在制勤務方式。一個制度之形成，多是由於環境因素使然，環境一旦變遷，制度隨即跟著變遷。台灣的警察勤務制度，從日治時代即受日本統治的影響，採行派出所林立的散在制，但隨著時代的變遷、文化的融合與科技的進步，警察的制度也必須日新又新，以應付新型態的犯罪及社會問題，因此在轉變的過程中也融合了西方集中. 1. 李湧清(1996)。警察勤務之研究(民國 85 年增訂 2 版)。桃園：中央警察大學出版。 1.

(9) 制的元素，在各縣市警察局之下設立了如保安大隊、刑警大隊等專業單位，採集中制管理，使台灣目前在散在制的基礎上也逐漸朝向集中散在混和制2。. 第二節、研究動機台灣的派出所制度，從日治時代就一直沿襲下來，至 104 年為止全台共有 1296 間派出所和 212 間分駐所，可說遍及台灣每一處。這樣的派出所制度一直沿用下來，民國六十一年八月二十八日總統公布「警察勤務條例」，其中第七條規定：「警察分駐所、派出所為勤務執行機構，負責警勤區之規劃、勤務執行及督導」3。說明派出所為台灣警察勤務執行的第一線。但是，擔任如此重要任務的. 政治大. 派出所，卻是現今員警們最不想進入的警察機構，追根究柢，有兩大原因，一是. 立. 警力嚴重不足；二是警察勤業務過於繁重。因此，許多基層員警及專家學者多有. ‧ 國. 學. 建言，希望警察的業務能夠專責化，回歸「治安」與「交通」，並且重新檢討警力配置方式，將警力做最有效率的使用。事實上，過去台灣也曾經有過兩次的警. ‧. 政改革，試著將派出所裁撤，但兩次都以失敗收場4：. y. Nat. sit. 一、民國 51 年，時任台灣省警務處長的張國疆，為改革警政，參考美國勤務制. n. al. er. io. 度提出「日新專案」，即主張裁撤派出所，將警力集中在分局，採機動化警力，. i n U. v. 但實驗後，因「無線電收訊不良」以及「多數員警不會開車」而未能成功。. Ch. engchi. 二、民國 68 年前警政署長孔令晟再提該作法，提出城鎮與鄉村型機動派出所的實驗，但遭遇民眾反彈，地方人士向當時總統蔣經國反映不滿，導致下台，該實驗不了了之。雖然裁撤派出所的政策推行起來困難重重，但近年來還是有許多縣市針對派. 2. 鄭文竹(2006)。警察勤務，頁 26-30。桃園：中央警察大學。中華民國六十一年八月二十八日總統（61）台統（一）義字第 859 號令制定公布全文 31 條。其中第七條規定：警察分駐所、派出所為勤務執行機構，負責警勤區之規劃、勤務執行及督導。前項分駐所、派出所設置基準，由內政部警政署定之。偏遠警勤區不能與其他警勤區聯合實施共同勤務者，得設警察駐在所，由員警單獨執行勤務。 4 楊清江(1999)。警察勤務(增訂第六版)，頁 119-121。桃園：中央警官學校出版。鄭善印、朱金池、章光明(2008)。從警勤區制度探討都市地區警力配置最佳策略。內政部警政署委託研究計畫期末審查報告，未出版，頁 12。 2 3.

(10) 出所進行裁撤或整併，例如現任的台北市長柯文哲，在上任後也登高一呼，希望再次試辦，利用大同分局進行實驗，並以行動派出所作為輔助，希望將民眾反彈的聲浪降到最低。台南市升格前的前台南縣警局在六、七年前，也將新營分局鐵線、白河分局青山、水雲、麻豆分局賀建、玉井分局豐里、東埔等六個派出所，裁併至鄰近派出所。而筆者的故鄉宜蘭，其轄內的宜蘭分局、蘇澳分局以及三星分局近年來也進行裁併，許多相關的計畫也正如火如荼的推動當中。許多政策的施行，都需要前人不斷的嘗試，根據不同的時代背景，循序漸進，做不同幅度的修正與改進，即使失敗了仍會留下紀錄，以作為下次改革的重要基. 政治大許多縣市警察局進行派出所的裁併，將警力集中到分局或其他派出所，做更妥善立. 石，因此本研究的動機，就是因為發現即使前面有兩次失敗的改革案例，還是有. 的發揮與運用，顯見其有值得推行的意義與價值。. ‧ 國. 學 ‧. 第三節、研究目的與問題. 近五年來，警察實際現有員額與預算員額的差距越來越大，從民國 100 年的. y. Nat. sit. 五千多人，到 104 年的八千五百多人，顯示警力不足的現象越來越嚴重，各縣市. n. al. er. io. 警察業務繁重，又有太陽花學運、年金改革等打擊警方士氣，ㄧ方面造成警察人. i n U. v. 員退休人數激增，ㄧ方面又降低年輕人報考警校的動機，導致缺口越來越大，如. Ch. engchi. 此惡性循環下去，對於我國警政的影響不言而喻。恰好新聞媒體對於台北市長柯文哲裁撤派出所的「壯舉」大肆報導，筆者便開始構思整個研究的架構，希望透過我國警察勤務制度的研究，設計出最有效率的警政組織，為解決當前困境盡一份心力。因此本研究擬藉由以警力集中派遣的集中制為主要勤務制度的美國，以及以派出所散在各地的散在制為勤務制度的日本，和我國現行的警察勤務制度做比較，分析散在還是集中制度較適合台灣。接著透過文獻整理，探討精簡警察人力的方法，例如有效降低犯罪率、配合現代科技設備等，並配合未來警政的方向趨勢，做為改革現行警察勤務制度的理論基礎。最後利用個案研究，觀察派出所裁撤或駐在化後對於治安與警力的影響，並且與多為實務上的警職先進們進行訪 3.

(11) 談，期望設計出最適合我國的警政制度，並做出改革的建議，以做為未來警政策略之參考，使台灣脫離警力嚴重不足的窘境。研究問題有四：一、透過研究集中制與散在制，以及美、日警察勤務制度探討怎麼樣的勤務制度最適合我國？二、如何透過警察任務與勤業務，設計最適合我國之警察勤務制度？三、如何透過降低犯罪率以及現代科技輔助來精簡警力？四、如何透過未來警政發展方向，設計最適合我國之勤務制度？. 第四節、研究方法與流程本研究以比較分析法、個案分析法以及深度訪談法進行研究問題的探討：壹、比較研究法. 立. 政治大. 「比較研究法」通常用於跨文化、跨社會或跨國家之間的異同比較，有助於. ‧ 國. 學. 理論的建立以及發現新的研究問題。英國歷史學家 Toynbee(1984)指出，比較研究方法是對相同事物的不同方面或同一性質事物的不同種類，透過比較而找出其中. ‧. 的共同點或差異點，來深入認識事物本質的一種方法5。薛理桂(1994)則認為比較. y. Nat. io. 究後，就可以了解其中的異同，並做出解釋6。. n. al. er. sit. 研究的過程通常可分為四個階段：敘述、解釋、並列與比較，經過此四階段的研. i n U. v. 警察大學管理學院院長章光明曾經指出，前警政署長孔令晟（1976─1982. Ch. engchi. 年在任）任內推動裁撤派出所，最後失敗收場，失敗原因與國情、文化、傳統及制度有關7，因此本研究比較我國與日、美間警察勤務制度的差異，從「組織沿革」、「執勤方式」、「警力配置」到「警政策略」，這四個部分做詳細的歸納與說明，期望觀察出我國實行散在集中混合制的利弊。. 貳、個案研究法. 5. 陳曉林譯(1984)。歷史研究(A. J. Toynbee 著)，頁 91-96。台北市：遠流。薛理桂主編(1994)。比較圖書館學導論，頁 82-83。台北市：台灣學生。 7 張潼(2015 年 8 月 23 日)。北市廢派出所？「已有失敗前例」。中國時報電子報。取自： http://www.chinatimes.com/newspapers/20150823000292-260102。 4 6.

(12) 謝安田(1979)，認為個案研究係針對某一特殊事物或針對某一主題的特徵進行研究的設計，一般而言是屬於敘述性研究，換句話說個案研究特別專注於探討並分析個別的事件和情況，及個案和主題相互之間的關係，以作為決策和判斷相似事務的依據。而個案研究所需的證據，Yin, R. K (1994)認為主要來自文件、檔案紀錄、訪談、直接觀察、間接觀察及實物等六種資料來源，並指出單一資料來源無法取得獲得完善的訊息，換句話說資料來源之間彼此具有互補性。個案研究法大致有以下幾個步驟：定義研究問題、選擇個案、蒐集資料、分析及整理、形成假設、回顧文獻。. 政治大分局提供的數據資料以及與村里長、民意代表的說明座談會的會議記錄，探討實立. 本研究以宜蘭縣三所分局(宜蘭分局、蘇澳分局以及三星分局)為案例，透過. 行派出所裁撤與組合警力聯合服勤策略的成果，觀察裁撤或組合警力聯合服勤後. ‧ 國. 學. 犯罪率及警力的變化，作為將來警政策略的改革方向及政策建議。之所以會選擇. ‧. 宜蘭縣當作個案研究分析的對象，是因為民國 103 年宜蘭縣警察局因應警力不足. y. Nat. 的大環境影響，以及恰逢宜蘭市公所進行里、鄰行政區域調整，將宜蘭分局以及. er. io. sit. 蘇澳、三星兩分局的派出所進行整併與組合警力聯合服勤，又因筆者是土生土長的宜蘭人，父親也曾在宜蘭警界服務，各項數據的獲取較為容易，對於宜蘭的地. al. n. v i n 理環境以及分局派出所的屬性較為了解，故選擇宜蘭縣當作本次研究對象。 Ch engchi U 参、深度訪談法：. 訪談法是研究者透過口語敘述的形式，針對特定對象收集與研究有關的資料，以便對研究的現象或行動有全面式的了解。Patton(1990)指開放性訪談的質化研究有三種型式：一是屬於非正式的，對話式的訪談；二是一般的訪談具有引導性的取向；三是一種標準的開放式訪談8。而本研究採行的訪談方式是具有引導性取向的訪談，. 先針對研究的目的擬定好題綱，再透過與訪談者對話的方式，進行訪談。. 8. 趙碧華、朱美珍編譯(1997)。「研究方法：社會工作暨人文科學領域的運用」。台北：鬆葉書廊。 5.

(13) ㄧ、訪談對象： 103 年宜蘭縣警察局實施裁併派出所與組合警力聯合服勤計畫，本研究訪談對象針對當時宜蘭縣警察局行政科業務承辦人(甲)、宜蘭分局、蘇澳分局以及三星分局業務承辦人(A1、B1、C1)、宜蘭分局、蘇澳分局、三星分局從非主力所調整至目前三個主力所服勤的員警各 2 名(A2、A3、B2、B3、C2、C3)。透過警局、分局、派出所，上、中、下三階層中實際參與裁併與駐在化派出所的人士訪談，期望獲得更公平更具公信力的訪談結果。表 1- 1 職稱. 甲. 秘書. 單位宜蘭縣警察局行政科. 立. 備註治政時任宜蘭縣警察局裁併大與駐在化業務承辦人. 訪談時間與地點 105 年 12 月 22 日宜蘭縣警察局行政科. 學. ‧ 國. 編號. 訪談對象代碼表. 蘇澳分局. 裁併與駐在化業務承辦人. B1. 巡官. C1. 巡佐. 三星分局. A2. 警員. 宜蘭分局新民派出所. A3. 警員. 宜蘭分局新民派出所. 原民權派出所. 105 年 12 月 23 日新民派出所. B2. 警員. 蘇澳分局. 原碧候派出所. 105 年 12 月 23 日. 105 年 12 月 23 日蘇澳分局. n. 裁併與駐在化業務承辦人. 105 年 12 月 23 日三星分局. er. io. al. 105 年 12 月 22 日宜蘭縣警察局秘書科. y. 時任宜蘭分局業務承辦人. sit. 宜蘭縣警察局秘書科. ‧. 秘書. Nat. A1. 原新民派出所. Ch. engchi. i n U. v. 南澳派出所. 105 年 12 月 23 日新民派出所. 南澳派出所. B3. 警員. 蘇澳分局南澳派出所. 原武塔派出所. 105 年 12 月 23 日南澳派出所. C2. 所長. 三星分局三星派出所. 原福山派出所所長、現兼三星派出所副所長. 105 年 12 月 23 日三星派出所. C3. 警員. 三星分局福山派出所. 原福山派出所. 105 年 12 月 23 日福山派出所. 來源：筆者自行編列. 6.

(14) 二、訪談大綱：所謂操作化，乃是針對抽象的概念賦予具體的指標，使概念轉化為變項的過程。而操作型定義是明確指出測量某一現象的操作方法或步驟的方式來為該現象下定義。在進行社會學方面的探討時，尤其運用於經驗研究時，必須通過操作化給出操作定義，制定出相應的測量指標9。所以由操作型定義可以看出研究者要如何觀察、測量或操作研究變項的程序。因此本研究利用文獻探討的內容以及我國警察勤務的現況，針對宜蘭縣派出所的裁併與組合警力聯合服勤的原因、警力變化、員警勤務量變化、服務品質與. 政治大感想等九個研究項目進行操作化，擬訂出以下九個訪談大綱，與訪談者進行訪談，立治安成效、對警勤區的看法、民力合作、監視器與犯罪熱點以及對集中散在制的. 以期找出最適合我國的警察勤務制度，以及精簡人力可行的作法，針對文獻做比. ‧ 國. 學. 對驗證。. ‧. (一) 派出所裁併或組合警力聯合服勤的原因？. y. Nat. (二) 裁併或組合警力聯合服勤後警力的變化？值班勤務增加或減少？巡邏班次. er. io. sit. 或攻勢勤務有增加嗎？. (三) 裁併或組合警力聯合服勤後勤業務量有變重或變輕嗎？個人權益有無增. n. al. 減？. Ch. engchi. i n U. v. (四) 會不會影響民眾的服務品質？到達現場處理的時間增加或減少？覺得轄區內治安有因此變好或變壞嗎？ (五) 民眾的反應如何？ (六) 認為勤區查察(家戶訪查)成效如何？認為警勤區應該保留嗎？ (七) 轄內有無義警、交以及守望相助巡守隊？他們主要任務為何？如何與你們合作？能否代替警力？ (八) 你認為監視器能夠有效降低犯罪嗎？能否代替警力？轄內有針對犯罪熱點 9. 台灣 WORD(2013)。操作化。2017 年 1 月 18 日，取自： http://www.twword.com/wiki/%E6%93%8D%E4%BD%9C%E5%8C%96。 7.

(15) 加強巡邏？ (九) 若將派出所全部裁撤或組合警力聯合服勤，警力全部往分局集中派遣，你覺得好或不好？. 參、研究流程本研究流程如下：首先訂定研究目的，如何設計最適合我國之警察勤務制度，接著針對集中、散在制、警察勤業務、降低犯罪率的因素、現代化科技以及未來的警政趨勢進行文獻探討，並與我國現行制度進行比較分析，再進行宜蘭縣. 政治大. 三所分局的個案分析與實務訪談，與文獻相互驗證，最後歸納出研究發現與研究建議。. 立. 圖 1- 1 研究流程圖. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 來源：筆者自繪 8. i n U. v.

(16) 第五節、研究範圍與限制壹、本次研究的目的是探討以台灣目前警察的執勤狀況，集中制的勤務制度還是散在制的勤務制度較能妥善利用警力，達到最有效率的警力配置，故內容多著重於派出所內員警也就是一般行政警察的執勤方式，針對專業性的警察機關較少著墨。貳、因為資料收集以及對與宜蘭縣地區屬性的熟悉，本研究以宜蘭縣內的宜蘭分局、蘇澳分局和三星分局做為裁撤與組合警力聯合服勤的研究對象，進行個案研究與深度訪談。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(17) 第二章、文獻探討本研究的主題是研究台灣的警察勤務制度，其中最核心的目的就是找出最符合我國當前國情、環境以及最能有效利用警力來達到警察任務的的警察組織。因此本章從「警察的基本任務」著手，並利用「犯罪學的理論」、「影響犯罪率的各項因素」、「警察勤務相關理論」以及「現代科技輔助」來探討如何透過降低犯罪率以精簡警力，以及近年來各國所統整出的兩大警政趨勢─「社區警政與問題導向警政」，做為未來警政的方針。最後是「集中制與散在制」警察勤務制度的介紹，以及最具有這兩種制度特色的國家─「美國」及「日本」的警察勤務介紹，. 政治大. 並做出兩國勤務制度的比較，希望透過整合他國的經驗，當作打造我國最有效率. 立. 的勤務制度的基石。. ‧ 國. 學. 本研究之文獻探討，有關影響犯罪率的因素部分，總共檢閱了 47 篇學術文章或期刊論文，其中多以數據統計進行迴歸分析，發現犯罪率與各項因素間的相. ‧. 關性，例如人口密度與犯罪率呈現顯著正向相關、所得不均與暴力犯罪呈現正向. sit. y. Nat. 相關等。透過觀察環境與犯罪率的關係，我們就可以透過環境的變化，預測犯罪. al. er. io. 的趨勢，並提早進行預防，另外，犯罪率與警力的配置有關，犯罪率越低則需要. v. n. 用到的警力就越少，所以才要針對犯罪率進行研究，使警力能夠精簡。. Ch. engchi. i n U. 第一節、警察任務與警察勤業務壹、警察任務世界各國對於警察任務的規定不盡相同，但大致上還是能歸類為兩大方向，積極性與消極性，亦可稱為主動性和被動性。包括積極性的預防犯罪、保護人民身體財產、促進人民福利以及消極的維持社會安寧秩序、犯罪逮捕10。1915 年歐洲學者 Fosdick 在「歐洲警察制度」ㄧ書中，提到警察是「保護人民合法權力的. 10. 梅可望、陳明傳、李湧清等合著(2008)。警察學，頁 8。桃園：中央警察大學。 10.

(18) 法定力量11。」；1942 年 Helen Pigeon 等人提出警察任務在於「維持安寧，保護財產，預防犯罪，執行法令12」；美國學者 Bruce Smith(1960)論警察任務的本質在於：「維持安寧、保護人民身體財產、防止公共安全與道德的危害、救濟受災人民13」；Fyfe(1997)在其「警察行政」ㄧ書中指明美國警察的任務：「保護人民的生命、財產和憲法規定的一切權利以及維持秩序14」；紐約市的警察任務規範：「經由與社區的夥伴關係，以及根據憲法權利去執行法律、維護和平、降低恐懼以及提供安全環境，以提升我們城市的生活品質15。」。日本警察法第 2 條規定也規定警察任務係：「警察以保護個人之生命、身體及財產為任務，並以擔任犯罪之. 政治大我國警察之任務，依據警察法第 2 條規定：「警察任務為依法維持公共秩序，立. 預防、鎮壓、搜查、逮捕嫌疑犯、取締交通及維持其他公共安全及秩序為職責」。. 保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利。」，警察法施行細則第二條則有. ‧ 國. 學. 明確界定，依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害為主要任務，而促. ‧. 進人民福利為輔助任務。其中包括積極性的防止危害和促進福利與消極性的維持. y. Nat. 秩序、保護安全，與其他國家學者所歸納出的警察任務不謀而合。我國警察任務. n. al. er. io. 各種警察勤務來完成。. sit. 是警察各項業務所要達到的最終目的，而警察業務則是警察的工作，須透過實施. 貳、警察業務. Ch. engchi. i n U. v. Bayley(1985)研究了各國的警察制度後，將警察業務分成十大類：1.突發的犯罪事件，2.犯罪告發與偵查，3.突發的非犯罪行為，4.犯罪預防，5.照顧弱勢，6. 口角爭執，7.諮詢服務，8.交通，9.群眾事件，10.非犯罪事件調查16。. 11. Fosdick,R. B. (1915).European Police System. New York: The Century CO. Helen Pigeon.et al.(1942). Principles and Methods in Dealing With Offenders. The Prison Journal, Vol.22, No.2. 13 Bruce Smith(1960).Police System in the United States. New York: Harper. 14 Fyfe.et al.(1997).Police Administration,5𝑡ℎ ed.. New York: McGraw-Hill. 15 同註 9，頁 66-67。 16 Bayley, D.(1985). Patterns of Policing: A Comparative international Analysis(pp.124). New Bruswick: Rutgers University Press. 11 12.

(19) 國內外學者依警察業務性質，大致將警察業務分為兩大類，「行政警察」以及「刑事警察」。廣義的行政警察，即是我們一般看到的派出所制服警察，主要工作是勤區查察、巡邏、守望、交通指揮等。而狹義的行政警察，即是警政署及各縣市政府警察局行政科(課)內辦理行政業務工作之警察，主要業務為警察服制、警察制度、警察勤務、一般行政等。至於刑事警察，則指負責刑案偵查的警察。我國警察任務與警察勤務、警察業務的關係，經過多年的研究，已經達成一定的共識，即「警察業務的目的是要達成警察任務；而警察勤務是推行警察業務的手段。17」. 政治大細則第十條第六項：有關警察業務之保安、正俗、交通、衛生、救災、營業、建立. 有關我國警察業務之法律規定，於警察法第九條第一項第七款及警察法施行. 築、市容整理、戶口查察、外事處理等事項，以警察組織法令規定之職掌為主18。. ‧ 國. 學. 而其中「衛生、救災、建築」已非警察業務之範圍，營業也已限縮了許多，而外. ‧. 事除外事警察相關業務之外，部分業務已轉交移民署辦理19。而仍屬於警察業務. y. Nat. 範圍的保安指的是公共秩序及安全的保護，包括群眾活動、集會遊行、特定場所. n. al. er. io. 17. sit. 的警戒等等。正俗則是善良風俗的導正，以賭博、色情及毒品為主要對象。交通，. i n U. v. 同註 9，頁 65-66。內政部警政署組織條例第 3 條：本署掌理警察法第五條所列全國性警察業務，並辦理下列事項：一、警察制度之釐訂、職權調整、機關設置、裁併及警力調配之規劃事項。二、警察業務之正俗、市容整理、特定營業管理及協助推行一般行政之規劃、督導、協調事項。三、預防犯罪、協助偵查犯罪、檢肅流氓及處理違反社會秩序維護法案件之規劃、督導事項。四、警衛安全、警備治安及義勇警察、民防團隊等編組、訓練、運用之規劃、督導事項。五、槍、砲、彈藥、刀械之管制及自衛槍枝管理之規劃、督導事項。六、人民集會、遊行許可及其秩序維持之規劃、督導事項。七、警察教育、訓練、進修、考察、心理輔導之規劃、督導及警察學術研究事項。八、戶口查察之規劃、督導事項。九、入出國與飛行境內民用航空器及其載運人員、物品安全檢查之規劃、督導事項。十、涉外治安案件處理、各國駐華使領館及代表機構、官員安全維護及促進國際警察合作之規劃、督導事項。十一、空襲防護、演習、防情傳遞、警報發放之規劃、督導事項。十二、交通安全之維護、交通秩序之整理、交通事故之處理等規劃、督導及交通統計、紀錄、通報事項。十三、協助查緝走私、漏稅、偽鈔、仿冒等經濟犯罪及財經動態調查之規劃、督導事項。十四、警察機關設備標準之釐訂、裝備之規劃、統籌、調配、管理及本署財產、庶務、出納、檔案事項。十五、警察業務、勤務之督導及警察紀律之督察、考核事項。十六、社會保防及社會治安調查之協調、規劃、督導事項。十七、警政法規之整理、審查、協調、編纂及宣導事項。十八、警民聯繫、警察公共關係、警政宣導及警民合作組織之輔導事項。十九、警政資訊電子處理、警察通訊之規劃、發展及督導事項。二十、重大、突發、緊急案件處理及勤務之指揮、管制、督導、支援及與有關機關之聯繫、協調事項。二十一、其他有關警政業務之規劃、督導事項。 19 同註 9，頁 74。 12 18. Ch. engchi.

(20) 是指交通取締、事故調查以及交通整理，取締的目的是減少與預防交通事故的發生；事故調查則是發生事故後責任的釐清；交通整理是為了疏導交通。戶口查察，即為勤區查察，現在是以家戶訪查為主。. 三、警察勤務警察勤務是完成警察任務的手段，如果說警察任務是抽象的策略性目標，則警察勤務就是警察任務的具體化措施。我國警察勤務依警察勤務條例之規定，共有六種勤務方式分別是巡邏、臨檢、守望、值班、備勤、勤區查察。若以攻勢勤. 政治大望、值班、備勤。攻勢勤務由勤務人員根據收集的情報，主動選擇執勤區域、對立. 務和守勢勤務區分，則分別為攻勢勤務：巡邏、臨檢、勤區查察；守勢勤務：守. 本文第三章第二節我國警察勤務執勤方式。. 學. ‧ 國. 象和目標；而守勢勤務則是被動的對民眾報案加以反應。詳細警察勤務之介紹見. ‧ y. Nat. 第二節、犯罪學理論. er. io. sit. 治安的好壞會決定一個社會是否安定，民眾安心的程度也取決於犯罪率的高低，不論是自身有遭受過犯罪的經驗，或是周遭的親友發生類似的經驗，都會導. al. n. v i n 致安全感下降。此外，依據「地方警察機關員額設置基準」之規定，犯罪率也 Ch engchi U 20. 是警力配置員額的四大因素之一，犯罪率越高，則警力配置員額就越多21。因此本節從犯罪學的理論基礎開始探討，犯罪為何會發生，最重要的是該如何預防其發生，並以此做為實務上監視錄影系統設置、犯罪熱點資料建置以及巡邏路線規劃的重要參考依據。. 壹、理性選擇理論(Rational choice theory) 20. 行政院主計總處(2013)。2012 年社會指標統計年報－國民幸福指數專刊，頁 181-194。台北：行政院主計處。 21 民國 92 年 3 月 18 日台內警字第 0920075316 號函「地方警察機關員額設置基準」第三點之規定：「地方警察機關員額設置，以轄區人口核算設置員額，再分別依面積、車輛數及犯罪率核算增置員額。」 13.

(21) 十八世紀古典犯罪學派的代表人物 Beccaria 以及 Bentham，提出犯罪是由人的自由意志所決定，能自行選擇為善或為惡，若為惡則必須接受刑罰。而理性選擇理論沿襲了古典犯罪學派的理論基礎，認為人是經過理性選擇之後，才做出犯罪的決定，故有些學者將之稱為「現代古典犯罪學派22」。美國經濟學家 Gary Becker(1974)以經濟學的角度來看犯罪者決定是否實行犯罪。在經濟學中，理性選擇是指，在衡量過成本及收益之後，選擇出能夠讓個人效益最大化的方案，之後依此方案進行行動。他認為犯罪者在決定要不要犯罪時，就像在購買商品一樣，會衡量所需的成本並選擇對自己最有利、最能滿足自己需求的方式購買商品23。. 政治大個人因素（如對於金錢的需求、情感上的仇恨或報復）和情境因素（如現場環境、立 Derek Cornish & Ronald Clarke(1978)認為犯罪行為的發生是在一個人考慮了. 警察的辦案效率）後，所選擇的冒險決定24。意即，選擇犯罪的施行與否是經過. ‧ 國. 學. 多方訊息的獲取，並經過理性考慮與選擇，若犯罪後獲得的利益大於所要承擔的. ‧. 風險(受刑罰的可能性)加上成本(犯案時所需的工具、時間、技巧等)，則犯罪者. n. al. er. io. sit. y. Nat. 會選擇犯罪，反之則放棄。. 貳、日常生活理論. Ch. engchi. i n U. v. 日常生活理論是由 Cohen 和 Felson 於 1979 年提出，他們認為許多犯罪事件是在日常生活的過程中發生的。而某些型態的日常生活，其犯罪發生（及犯罪被害）可能性較高。日常生活理論認為犯罪發生需要符合三大要素：有能力有動機的加害者、合適的標的物、監控者不在場。有能力與動機的加害者，指得是具有犯罪傾向，並 22. Larry J. Siegel.(2006). Criminology : Theories, Patterns, and Typologies. Belmont, California: Wadsworth Publishing Company , pp.99. 23 Gary S. Becker.(1968). Crime and Punishment: An Economic Approach. The Journal of Political Economy, Vol. 76, No. 2, pp.169-217.、許春金(2007)。犯罪學(修訂第五版)，頁 201。台北：三民書局。 24 Derek Cornish & Ronald Clarke.(1978).Understanding Crime Displacement : An Application of Rational Choice Theory. Criminology, Volume 25, Issue 4, pp. 933–948. 14.

(22) 具有犯罪能力的加害者。而合適的標的物是本理論的重中之重，指得是標的物具有 VIVA，具價值的(Value)、輕便的(Inertia)、易見的(Visibility)及易於接近的 (Accessibility)。具有價值不一定是金錢上的價值衡量，可能是對於身理或心理的滿足，例如美色、貪圖便利等等。而輕便是指便於移動的，容易帶離原本空間的。易見的，指得是容易發現的、明顯的，比如說錢不露白就是這個道理。而易於接近的指得是防備低，容易接近的。最後是監控者不在場，指得並不只是警察或保全，而是指所有可以成為監控當時空間的人或物，比如監視錄影器、路過的民眾等等。. 政治大如何使自己不要成為「合適的標的物」，出門不要過度鋪張、穿金戴銀、錢財不立. 日常生活理論常常用在犯罪預防上面，尤其是搶奪、強盜以及性侵等犯罪，. 露白、穿著不要過度暴露都是降低「被犯罪」的可能性。. ‧. ‧ 國. 學. 参、嚇阻理論(Deterrence theory). y. Nat. 嚇阻理論係指，利用嚴刑峻罰對於犯罪者進行處罰，而達到減低其他犯罪者. 大要素，分別是刑法之嚴厲性、迅速性以及確定性25：. al. er. io. sit. 犯罪企圖的效果。我國學者蔡德輝、楊士隆(2006)認為嚇阻理論在犯罪學上有三. n. v i n 一、刑法之嚴厲性：對於犯罪者的犯罪行為，給予足夠的懲罰，以確保刑罰的威 Ch engchi U 嚇性。犯罪行為越嚴重則罰則應加重，並符合比例原則。. 二、刑法之迅速性：提高司法的效率性，縮短犯罪與刑罰間的時間，刑罰回應的時間越短，則犯罪者感受愈深刻。三、刑法之確定性：確保犯罪者受到刑罰之制裁，不管是貧窮的人或有社會地位的人，受到的刑罰都應相同，才能使司法的公平公正得到信服。而 Siegel(2006)認為嚇阻理論運用於預防犯罪的策略又分為兩種，一種是一般嚇阻策略與特別嚇阻策略26： 25 26. 蔡德輝、楊士隆(2006)。犯罪學，頁 373-374。台北：五南圖書出版公司。 Larry J. Siegel.(2006). Criminology : Theories, Patterns, and Typologies. Belmont, California: 15.

(23) 一、一般嚇阻策略：其策略目標是針對潛在的犯罪者或想要從事犯罪行為的人，使他們感受到犯罪後刑事司法體系之反應是嚴厲的。最終的目的是在說服有理性而欲從事犯罪行為的人，犯罪並不是一個值回票價的選擇。二、特別嚇阻策略：其策略目標則是針對那些已經犯罪的犯罪人，利用嚴刑峻罰對他們進行懲罰，那麼他們再重操舊業的機會就愈低。如果犯罪者是有理性的，那麼懲罰帶來的痛苦應該可以減少他們未來再次犯罪的意欲。. 肆、情境犯罪預防理論. 政治大所衍生之犯罪預防策略，因為犯罪是經過理性選擇過後的行為，如果我們針對某立. 「情境犯罪預防」係 Clarke(1997)根據「理性選擇理論」與「日常生活理論」. 些犯罪類型，以有系統的方法對犯罪環境加以管理、設計或控制，或使標的物受. ‧ 國. 學. 到防衛，以增加犯罪者犯罪之困難度與提高犯罪的風險，減少因犯罪獲得的酬賞. ‧. 並削弱犯罪者犯罪動機，就能因此達到犯罪預防的效果27。. y. Nat. 而情境犯罪預防較為人詬病的地方在於實施之後有可能產生副作用：. er. io. sit. 一、轉移：有些學者翻譯成「替代」，是指情境犯罪預防雖然成功的控制了某地區的環境，使該地區的犯罪率下降了，但並不能全盤遏止犯罪者的犯罪動機，. al. n. v i n 因此追求犯罪利益的人可能轉而針對其他的犯罪對象。犯罪因此是轉移而非 Ch engchi U 被預防了。. 二、消失：犯罪預防計畫或許能夠成功的降低犯罪率，但當犯罪者逐漸適應新的環境後，其預防的效果則會逐漸減退甚至消失。情境犯罪預防還會產生另外一種效益，學者稱為利益的擴散：所謂的「利益的擴散」有二層面的意義：1.當情境預防成功的預防一種犯罪之後，連帶著也產生預防另一項犯罪之結果；2.成功預防一地區之犯罪，連帶著也產生預防另一地. Wadsworth Publishing Company , pp.107. 27 Clarke,R.V. and R.Homel .(1997). A Revised Classification of Situational Crime Prevention Techniques . Crime Prevention at a Crossroads. Cincinnati, OH: Anderson,pp. 17-27. 16.

(24) 區犯罪的結果。所以情境預防雖然有可能會使得犯罪轉移，但也有可能將好處擴散到鄰近的地區，端看策略的規劃是否完善。. 表 2- 1 犯罪學理論理論. 內容選擇犯罪的施行與否是經過多方訊息的獲取，並經過理性. 理性選擇理論. 考慮與選擇，若犯罪後獲得的利益大於所要承擔的風險與成本，則犯罪者會選擇犯罪，反之則放棄。日常生活理論認為許多犯罪事件是在日常生活的過程中. 日常生活理論. 立. 政治大. 發生的。犯罪發生需要符合三大要素：有能力有動機的加害者、合適的標的物、監控者不在場。. ‧ 國. 學. 利用嚴刑峻罰對於犯罪者進行處罰，而達到減低其他犯罪. 嚇阻理論. 者犯罪企圖的效果。有三大要素，分別是刑法之嚴厲性、. ‧. 迅速性以及確定性。. y. Nat. n. al. 有系統的方法對犯罪環境加以管理、設計或控制，使標的. er. io. sit. 犯罪是經過理性選擇過後的行為，針對某些犯罪類型，以. 情境犯罪預防理論. Ch. i n U. v. 物受到防衛，以增加犯罪困難度與提高犯罪的風險，減少. engchi. 因犯罪獲得的酬賞並削弱犯罪者犯罪動機，就能因此達到犯罪預防的效果。. 資料來源：筆者自行整理. 第三節、影響犯罪率的因素犯罪率的下降，使得人民生命財產獲得保障，人民的安心指數上升，帶動經濟的發展，整個國家的競爭力也因此而獲得提升。本節研究犯罪率下降的因素目的有二：一、外在環境是整個社會大環境的運作狀況，會隨著時間不斷的變動，透過觀察環境與犯罪率的關係，我們可以預測犯罪的趨勢，並提早進行預防，對 17.

(25) 於警察勤務的運作方向也能提早進行規劃，與時俱進。二、降低犯罪率，就能節省警力。除了外在環境與犯罪率的關係外，身為打擊犯罪的靈魂中心，警察本身也是犯罪率下降與否的研究重點，警力的多寡、刑案的破獲率以及巡邏的密度，是規劃勤務以及績效考核的指標，尤其政府目前陷入警力不足的問題，更需要妥善的規劃每一分警力。而監視錄影系統、以及犯罪熱點統計，都是近代預防犯罪與犯罪偵查的重要手段，假如監視錄影系統及犯罪熱點能夠有效降低犯罪的發生，對於節省警力就能產生巨大的貢獻。因此本節從「外在環境」、「警力、破獲率與巡邏密度」、「現代科技」三大方向進行文獻的收集與探討。. 政治大壹、外在環境(人口密度、失業率、所得不均) 立. 犯罪的發生與社會外在環境的關聯性，是許多國內外學者專家多年來不斷研究. ‧ 國. 學. 的議題，因為從這些數據與犯罪率之間的關係，我們就能夠針對社會未來的趨勢，. ‧. 進行各項犯罪的預測，並擬定預防計畫，例如所得分配不均(吉尼係數高)，貧富. y. Nat. 差距大，可能會導致暴力犯罪率上升，則我們就能夠針對暴力犯罪進行重點的預. er. io. sit. 防措施；或是人口密度及都市化程度越高的地方，犯罪率是否也會較高等等，因此本研究針對社會環境中的人口密度、失業率、所得分配不均、知識程度對於犯. n. al. 罪率的影響進行整理。一、人口密度與犯罪率. Ch. engchi. i n U. v. 國內學者對於我國人口密度與犯罪率之研究相當多，如楊雅慧(1986)在「犯罪行為之經濟分析」一書中提到其研究結果顯示人口密度與人口遷移程度提高時對於一般犯罪確有正向影響。孫義雄(1990)研究台灣台北市在 1960-1989 年間的資料，在這長達 30 年的研究數據當中，發現都市化的過程伴隨而來的是大量的人口向都市集中，使得都市人口成分複雜，因而削弱了對社會的凝聚力，造成人口密度高的都市其犯罪率相對較高，又與汽車竊盜、強盜、搶奪等三類犯罪存在顯. 18.

(26) 28. 著的正向關係，而與傷害、殺人及強奸等性暴力犯罪則無顯著的關係。陳正昌 (1991)根據台灣 70、80、90 年代的各項數據進行分析，發現經濟發展與犯罪率間，具有正向的因果關係，當經濟發展越好，犯罪則愈高29。而周愫嫻(1995)研究台灣的社會變遷與犯罪率的問題時，將都市化程度與總刑案犯罪率進行檢驗發現，都市化與犯罪率間，具有正向的因果關係30。李建強（1999）發現台灣竊盜犯罪率與人口密度有正面影響。鄧煌發(2001)探討台灣民國 67-87 年間的犯罪率和社會因素的關係，發現人口密度與犯罪人口率之間有顯著正向關連31。而國外則有美國學者 Kelly(2000)在其研究中發現美國人口密度較高的大都. 政治大 31 省市的犯罪率與各項經濟因素所做的研究，發現人口密度越高，經濟程度越立. 市之犯罪率顯著較高32。中國大陸的白建軍(2010)針對 1988-2007 年間，中國大陸. 發達，則犯罪率也越高33。. ‧ 國. 學 ‧. 二、失業率與犯罪率. y. Nat. 失業率對於犯罪率的影響，學者的研究結論相當分歧，Braithwaite(1979)利. er. io. sit. 用美國 1967 至 1973 年的時間序列資料，發現失業率與犯罪率間並無顯著的關係34。而 Corman , Theodore and Norman(1987)利用紐約在 1970 年 1 月-1984 年 6. n. al. i 月間的統計資料，發現失業率與犯罪無顯著關係。n Ch engchi U. 28. 35. v. 孫義雄(1990)。犯罪行為之城鄉層面探討。中央警察大學警政研究所碩士論文，未出版，桃園。陳正昌(1991)。台灣地區教育發展、社會變遷與犯罪問題研究。國立政治大學教育研究所碩士學位論文，未出版，台北。 30 周愫嫻(1995)。暴力犯罪與社會經濟極化之關係研究。警政學報，第 26 期，頁 283-302。 31 鄧煌發(2001)。影響台灣地區近二十年來犯罪問題之社會因素及其未來趨勢預測之研究。中央警察大學學報，第 38 期，頁 183-212。 32 Kelly, M. (2000). Inequality and Crime .The Review of Economics and Statistics, Vol.82 (4), pp.530539. 33 白建軍(2010)。從中國犯罪率數據看罪因、罪行與刑罰的關係。中國社會科學， 2010 年第 2 期，頁 144-223。 34 Braithwaite, J. (1979). Inequality, Crime and Public Policy. London : Routledge and K. Paul Books. 35 Cameron, S.(1988). The economics of crime deterrence: A survey of theory and evidence.Kyklos, Vol. 41, Issue 2,pp.301-323. 19 29.

(27) 莊忠柱、楊淑芬(2002)就 1997-2000 年台灣的犯罪率與各項統計，發現失業率對於犯罪率影響並不顯著。張倉耀(1999)的研究則發現失業率對總刑事犯罪率、竊盜犯罪率與賭博犯罪率之影響力不顯著36。而抱持相反意見的研究報告也大有人在，Box(1987)、Devine , Sheley and Smith(1988)、王淑女(1990)皆發現失業率與犯罪存在著正向關係37。李建強（1999）在研究竊盜犯罪與經濟因素時也發現失業率與竊盜犯罪率呈正向關係38；劉孟奇 (2010)針對台灣各縣市 1998-2007 年的動態資料進行分析，也發現失業率與竊盜犯罪率有顯著的相關性39。. 政治大和經濟狀況，發現失業率增加一個百分比，會使犯罪率上升 2.2% 。Levitt (1996) 立 Gould 和他的團隊(1998)考察十年(1979~1997)針對美國 705 個郡的犯罪變化 40. 也認為，失業率增加一個百分點時，財產犯罪也會增加 1%左右，但暴力犯罪基. ‧ 國. 學. 本上則不受失業率變動影響。而國內林明仁、劉仲偉(2006)的研究發現，失業率. ‧. 只對財產犯罪有顯著的正向影響，而對暴力犯罪及其他刑案沒有顯著影響，此研. sit. al. er. io. 三、所得不均與犯罪率. y. Nat. 究結果與 Levitt (1996)和 Raphael and Winter-Ebmer (2001)的結論完全一致41。. n. v i n 李湧清、蔣基萍(1994)根據台灣 C h 1971-1990 年之間的資料，探討犯罪與經濟變 engchi U. 項之間的關係，結果發現吉尼係數對於總犯罪率與暴力犯罪率有顯著正向影響42。劉孟奇、盧敬植(2011)針對台灣各縣市所得分佈不均對犯罪的影響進行研究，發. 36. 莊忠柱、楊淑芬(2002)。影響台灣普通刑事犯罪率因素的探討。環境與管理研究，第 3 卷第 1 期，頁 77-98。 37 同上註。 38 李建強(1999)。竊盜犯罪行為之經濟分析－台灣的實證研究。嶺東學報，第 10 期，頁 169-188。 39 劉孟奇、張其祿、盧敬植(2010)。警力增加能導致竊盜犯罪率降低嗎？台灣縣市 1998-2007 動態追蹤資料之 Granger 因果分析。公共行政學報，第三十四期，頁 1-27。 40 Gould, Eric, Bruce Weinberg and David Mustard .(1998). Crime rates and local labor market opportunities in the United States: 1979-1995. Mimeo. (NBER Labor Studies Summer Conference). 41 林明仁、劉仲偉(2006)。失業真的會導致犯罪嗎？以臺灣 1978 年至 2003 年縣市資料為例。經濟論文叢刊，第 34 期第 4 卷，頁 445-483。 42 李湧清、蔣基萍(1994)。犯罪與經濟—一個宏觀的時間序列分析。警政學報，第 24 期，頁 127146。 20.

(28) 現所得不均程度對於普通竊盜犯罪率有顯著正向影響，同時也發現所得分配不均程度與故意殺人犯罪率有正向關係43。劉念本、尤仕隆統計 1998-2013 年，六都的各項統計數據與犯罪率的關係，發現低收入戶比率和社會福利支出與刑案犯罪率呈負相關，而且低收入戶比率跟刑案犯罪的結果是顯著的。此結果令人意外，意思是說低收入戶越多，犯罪率反而下降。但是研究結果中吉尼係數與刑案犯罪率又成正相關，且非常顯著，可見貧富差距越大，犯罪率越高。可能的解釋為貧富差距越大，對於社會不滿的情緒會提高，投機的人也會變多，因此犯罪率會上升，但犯罪的卻又不一定是那些低. 政治大相關顯著，意即當人民平均所得上升時，比較不會有犯罪的誘因，導致竊盜犯罪立收入戶的人44。另外，該研究也指出平均每人每年可支配所得與竊盜犯罪率呈負. 率下降，這個結果與張文俊和林雅慧(2013)45研究台灣所得來源類別和犯罪行為的. ‧ 國. 學. 關係結果一致。. ‧. 而國外的研究結果則形成兩派，雖然認為所得不均會影響犯罪率的占多數，. y. Nat. 但也有學者認為所得分配不均並不是對所有犯罪率都有影響。Kelly, M. (2000)針. er. io. sit. 對美國都市化地區的研究發現，所得分配不均對於財產犯罪沒有顯著影響，但是對於暴力犯罪有顯著影響46。Choe, J. (2008)以美國作為研究標的，發現所得分配. n. al. Ch. 47. 不均與整體的財物犯罪統計上沒有顯著相關。. engchi. i n U. v. 貳、警力、破獲率與巡邏密度警力的多寡、巡邏密度以及刑案的破獲率對於治安的影響，是本研究的重中之重，因為警察人數的增減，和巡邏班次的安排，一直是我國警察勤務規劃的重點事項，究竟擴充警力對於打擊犯罪的成效如何；巡邏密度提高，增加見警率 43. 同註 22。劉念本、尤仕隆(2015 年 5 月)。低收入戶比率和犯罪率。2015 財經學術研討會，台北。 45 張文俊、林雅慧(2013)。所得來源類別與犯罪行為—以臺灣 1999-2008 年縣市資料為例。當代財政，201303 (27 期)，頁 7-22。 46 同註 15。 47 Choe, J. (2008) . Income inequality and crime in the United States . Economic Letters,Vol. 101,pp.31-33. 21 44.

(29) 與主動的攻勢勤務，能不能有效的降低犯罪發生；以及針對發生的刑事案件，快速的偵破，能不能使得犯罪者本身或其他犯罪者感到害怕，達到嚇阻的目的，以下就國內外學者的研究進行整理。一、警力與犯罪率在警力與犯罪率的研究當中，許多學者利用犯罪學的理論來解釋，例如 Ehrlich(1972)的嚇阻理論、Walker, S. (1999)在對於美國警察的研究中即指出，如果潛在的犯罪者是具有理性的話，依據「理性選擇理論」，警力或巡邏密度增加，潛在犯罪者的認知中，犯案的風險與被逮捕的機率就提高了，因此可以有效的嚇. 政治大爭相挑戰，希望透過數據的分析，證明出到底警力的多寡能不能夠影響犯罪率。立. 阻犯罪發生48。學理上的理論都需要實證研究來證明，因此國內外有許多學者都. 1988 年，Cameron 整理了過去 22 篇關於警力與犯罪率之間關係的研究，發. ‧ 國. 學. 現其中 18 篇研究的結論是警力的增加與犯罪率的下降沒有顯著關聯性49，可見. ‧. 以當時的分析方式，所得到的結論大多對於兩者的關係是否定的。Eck & Maguire. y. Nat. （2000）所做的文獻回顧也得到同樣結論50。 McCrary, J. (2002) 對於 Levitt（1997）. er. io. sit. 關於警力與犯罪率的研究進行探討，發現加權誤差(weighting error)導致結果出現錯誤，而在經過修正後，他總結出警力與總犯罪率之間的因果關係並無顯著關連. al. n. v i n 的結論。而中國大陸也有相關研究，許玲麗(2011)研究江蘇省一線民警數量與犯 Ch engchi U 51. 罪率的關係，發現警察總量對於犯罪的發生沒有顯著影響52。. 雖然有許多否定警力與犯罪率的研究出現，但近幾年來，由於數據分析的方法有所突破，能夠控制的變項也越來越多，許多專家針對這個議題再度進行檢視與研究。最多人提到的是有關「互為因果關係」的部分，簡單來說，警力的增加. 48. Walker, S. .(1999).The police in America: An introduction. Boston: McGraw-Hill. 同註 18。 50 Eck, J.E. & Maguire, E.R.(2000). Have changes in policing reduced violent crime? An assessment of the evidence. In A. Blumstein and J. Wallman. The Crime Drop in America (pp. 207-265) .New York: Cambridge University Press. 51 McCrary, J. (2002).Using electoral cycles in police hiring really help us estimate the effect of police on crime: Comment. American Economic Review,Vol. 92(4), pp. 1236-1243. 52 許玲麗(2011)。對警力與犯罪相互關係的實證研究。數理統計與管理，2011 年 01 期，頁 30-41。 22 49.

(30) 可能會降低犯罪率；但犯罪率的增加，也可能導致警力的擴充，在進行數據分析的過程中，就可能同時估計到「警力提升導致犯罪率降低」與「犯罪率升高導致警力提升」兩種正負相互抵消的效果，從而得出「警力提升對犯罪率降低沒有顯著影響」的錯誤結論（Levitt, 1997; Marvell & Moody,1996）。 Levitt, S. D. (1997)針對 1970-1992 年間 59 個美國大城市的追蹤資料，進行模擬分析，結果發現警力與犯罪率間有顯著負向關係53。雖然後來此研究被 McCrary, J. (2002)攻擊程式有錯誤，但 Levitt 在 2002 年再度做出回應，證明警力的增加對於個別的犯罪率下降有明顯的因果關係。Lin, M. J. (2009)利用 1970-2000. 政治大. 年間美國 51 個州的追蹤資料進行分析，結果發現警力增加能顯著降低犯罪率 54. 。. 立. 而我國學者劉孟奇、張其祿、盧敬植(2010)依據我國各縣市 1998 至 2007 年. ‧ 國. 學. 間之追蹤資料，分析竊盜犯罪率與警力資源之間的因果關係。該研究發現，增加. ‧. 警民比（警察局警察人數對居民人口比率）可導致竊盜犯罪率顯著降低，且此一. y. Nat. 因果關係具恆久性，意即警力增加則竊盜犯罪率會下降；至於竊盜犯罪率升高，. n. al. er. io. sit. 僅對警力變化造成短期的影響，長期來看則無明顯關係55。. 二、破獲率與犯罪率. Ch. engchi. i n U. v. 刑案的發生，會造成社會的不安，但若能迅速將兇手繩之以法，一方面能夠提高人民對警察的信賴感，另一方面也能帶給潛在的犯罪者一個信息，不要輕易的犯罪，否則就要面臨牢獄之災。因此理論上，犯罪的破獲率越高，對於犯罪者的嚇阻效果越好，犯罪者被逮捕的風險提高，會使犯罪者時刑犯罪的意願降低。國外的文獻部分，Corman , Theodore and Norman(1987)利用美國紐約在 1970/1-1984/6 間的資料，進行回歸分析，發現破獲率與犯罪率存在顯著的負向關 53. Levitt, S. D. (1997). Using electoral cycles in police hiring to estimate the effect of police on crime. The American Economic Review, Vol.87(3), pp.270-290. 54 Lin, M. J. (2009). More police, less crime: Evidence from state data. International Review of Law and Economics, Vol.29(2), pp.73-80. 55 同註 22。 23.

(31) 56. 係。Howsen and Jarrell (1987)指出犯罪與都市化的程度有關且破案率與財產犯罪率間存在顯著負向關係。意即警方的破案率越高，則犯罪率就會越低。而國內的學者張倉耀、方文碩、林哲彥(1999)研究台灣在 1951-1996 年間的各項統計資料，發現刑案破案率與各類型犯罪的犯罪率(總刑事犯罪率、強盜搶奪犯罪率、賭博犯罪率、煙毒犯罪率與妨害風化犯罪率)均具有負向關係。而劉孟奇和盧敬植(2011)針對台灣在 1998 年到 2005 年的縣市別動態追蹤資料，進行分析，發現犯罪破獲率越高則犯罪率會下降57。劉念本、尤仕隆在「低收入戶比率和犯罪率」一文中，分析台灣六都從 1998 年到 2013 年的犯罪率與破獲率的關係，. 政治大破獲率與暴力犯罪率同樣呈負相關，而且非常顯著。以上結果和劉孟奇的研究結立發現竊盜犯罪率和竊盜破獲率呈現顯著的負向相關，符合一般的預期。暴力犯罪. 果一致。莊忠柱、楊淑芬(2002)也提出普通刑案和犯罪破獲率之間，呈顯著負向. ‧ 國. 學. 關係，破案率越高，則刑案發生率就越低的研究結論58。. ‧ y. Nat. 三、巡邏密度與犯罪率. er. io. sit. 一般人對於警察勤務的概念，基本上認為巡邏對於犯罪的嚇阻效果比守望更好，犯罪前的預防比犯罪後的偵查更為重要；因此傳統的巡邏勤務有下列三種基. al. n. v i n 本假設：（1）預防式巡邏可防止犯罪並使民眾有更多的安全感；（2）警察對所有 Ch engchi U. 報案必須立即反應；（3）反應越迅速越能有效防止民眾被害並可迅速逮捕嫌犯。但這項迷失被舉世聞名的美國「堪薩斯市巡邏實驗」所打破。該實驗由 Kelling, G. L., Pate, T., Dieckman, D.& Brown, C. E. 主持，於 1972 年 10 月 1 日起至 1973 年 9 月底結束，為期 1 年，將堪薩斯市的警察巡邏區分為三大塊，第一區塊仍維持原來的警力巡邏；第二區塊則是撤除所有的警力巡邏，只有民眾報案時，警力才會進入該區塊；第三區塊則增加二至三倍的警力。實驗的結果顯示， 56. Corman, H., T. Joyce and N. Lovitch .(1987). Crime Deterrence and the Business Cycle in New York City: VAR Approach. The Review of Economics and Statistics ,Vol. 69, No. 4, pp. 695-700. 57 劉孟奇、盧敬植(2011)。所得分配不均與犯罪：台灣縣市動態追蹤資料分析。經濟論文叢刊，第 39 卷 2 期，頁 243-276。 58 同註 19。 24.

(32) 「見警率」的改變(不管是提昇或減少)，並不會影響既有的犯罪率、案件破獲率及民眾對犯罪被害的恐懼感59。我國學者許春金、孟維德(2000)利用探索性研究中，也發現台灣地區警察可見度與犯罪率間並無顯著關係。雖然堪薩斯的實驗結果普遍獲得國內外學者的接受，然而亦有學者對於這項實驗抱持著懷疑的態度，因為美國地大物博，人口密度相對稀少，巡邏密度的增加，民眾不一定有感。1978 至 79 年美國紐瓦克市的「徒步巡邏實驗」，雖也證實了徒步巡邏得警力多寡對犯罪率沒有影響，但研究結果卻發現徒步巡邏的人員增加，可以明顯減少市民對犯罪的恐懼和改善警民關係。Salmi et al.（2004）利用四因子模型（兩種能見度因. 政治大見警率對芬蘭青少年與成年產生畏懼而不敢犯罪的影響。研究結果顯示，多數民立. 子-警方車巡、警方步巡與兩種畏懼之犯罪形式因子-財產犯罪與傷害犯罪）探討. 眾看到警方步巡會產生較大的安全感；相較之下警方車巡無法有效降低民眾畏懼. ‧ 國. 學. 犯罪之心理60。. ‧. io. er. 一、監視錄影系統與犯罪率. sit. y. Nat. 参、現代科技(監視錄影系統、犯罪熱點、受理報案系統、大數據). 在台北市的街頭抬頭一望，隨便都能發現一兩台監視器，不管是路口設置的. al. n. v i n 監視器，還是店家自行裝設的攝影機，甚至是行車紀錄器，監視錄影系統在台灣 Ch engchi U. 的都市裡已經隨處可見(鄉村還未完全普及)。由於監視錄影系統在我國的普及是近年來政府主要的政策之一，國內也開始研究監視錄影系統對於警政方面的影響，對於治安和交通改善是否有益。許華孚、吳吉裕(2015)的研究指出監視錄影系統之所以能夠廣泛的運用在打擊犯罪上，主要原因是他具有三大功能：事前嚇阻、事中監控以及事後調閱61。「事 59. Kelling, G. L., Pate, T., Dieckman, D.& Brown, C. E. (1974). The Kansas City Preventive Patrol Experiment. Police Foundation Report.DC: Police Foundation. 60 Salmi, S., M. Gronroos and E. Keskinen .(2004). The Role of Police Visibility in Fear of Crime in Finland. Policing: An International Journal of Police Strategies & Management, Vol. 27, Issue 4, pp.573 – 591. 61 許華孚、吳吉裕(2015)。大數據發展趨勢以及在犯罪防治領域之應用。刑事政策與犯罪研究論文集，第 18 期，頁 341-375。 25.

(33) 前嚇阻」是源自於犯罪學的理性選擇理論以及情境犯罪預防理論，監視錄影系統等於是警衛一般，時時在監控著現場，讓潛在的犯罪者感覺被逮捕的風險提高了，為了避開監視器，也增加了犯罪的難度，降低犯罪者犯罪的意願，安裝監視器也等於是控制環境的一種方式，使得該處變得不適合犯案，達到事前嚇阻的效果。而「事中監控」指的是監視器不會隨意移動，也不會有疲勞的問題，除非線路或裝備有問題不然也不會有中斷的可能，因此能夠 24 小時不斷的監控現場，在犯罪實行的過程當中，全程錄影，使犯罪無所遁形。「事後調閱」則是用在犯罪的偵查以及交通事故責任的釐清等等，因為是全程的錄影，除非故意的刪減或造假，. 政治大性，能夠透過螢幕第一時間掌握現場狀況，用路人更能確實掌握交通路況，配合立. 否則能夠當作證明罪行或案發過程的最直接證據。另外監視錄影系統也具有即時. 車牌或人臉辨識系統，未來在追捕疑犯或刑案偵查上面將會更進一步。. ‧ 國. 學. 英國是最早使用監視錄影系統的國家之一，學者 Brown(1995)在英國. ‧. Newcastle 進行 CCTV(閉路監視系統)犯罪預防成效之實驗，結果發現 CCTV 對. y. Nat. 於住宅竊盜以及毀損案件的犯罪率有顯著的影響62，但他也發現，使用 CCTV 來. er. io. sit. 預防犯罪之後，會產生犯罪移轉的狀況，也就是說，有 CCTV 的地方犯罪率明顯下降了，但其它沒有 CCTV 的地方，犯罪率卻會上升；此外，監視器的嚇阻. al. n. v i n 效果也會隨著時間慢慢減小。美國學者 C h Ratcliffe(2009)在賓州費城進行一場實驗， engchi U 選擇了 10 個地點安裝上監視錄影器，並劃設監視器周遭 500 呎為界線，花費 32 個月的時間觀察犯罪率的變化，發現 CCTV 安裝之後犯罪率下降 13%。而我國亦有學者許春金、賴擁蓮(2012)接受台北市政府警察局委託進行 CCTV 設置與犯罪率的實驗，結果發現強盜與搶奪的犯罪率明顯下降、汽車竊盜與普通竊盜次之63。黃郁文、林啟豐等(2013)針對台北市的刑案紀錄進行分析，發現 2010 年 8 月建置監視錄影系統以前的 2008 年，刑案破獲件數是 123 件，建置. 62. 許春金、陳玉書(2013)。犯罪預防與犯罪分析(第二版)，頁 179-198。台北：三民書局。江守寰(2016)。以大數據探勘技術分析「視覺化管理」在監視錄影系統之運用一臺中市政府警察局為例。犯罪學期刊，18 卷(2)，頁 1-30。 26 63.

(34) 後的 2012 年達 3,864 件，飆升了幾十倍。竊盜犯罪對於住家安全的影響甚鉅，造成市民恐懼，但破案率低，2008 年發生 2,208 件，破獲率僅 34.5%，從 2010 年 8 月錄影監視系統開始運用後，發生數即大幅下降，2012 年發生 1,122 件，下降達 50.8%，而竊盜案的破獲率在 2010 年以前都處在 40%以下，至 2012 年已達 77.6%，呈大幅上升趨勢，可見錄影監視系統對住宅竊盜偵防顯著成效64。. 二、犯罪熱點犯罪地點的分布狀況一直以來也是研究犯罪學的學者們很關注的問題，各項. 政治大的犯罪會集中在極少部分的地點發生，而這些地點的存在，就是犯罪預防最主要立研究顯示，犯罪地點的集中程度可能比犯罪人的集中程度要高，也就是說大部分. 著眼的地方了。Bayley 與 Garofalo（1989）的研究顯示，在一般都市中，幾乎有. ‧ 國. 學. 九成的地區很少發生暴力犯罪，那些犯罪往往只集中在剩下的那一成左右的地方 65. ‧. 。國內學者孟維德(2001)統計了台北縣(新北市)一年內的刑案紀錄以及警勤區的. y. Nat. 關係，發現有 30%的犯罪是發生在 4.33%的警勤區當中66。由此可見犯罪的確有. er. io. sit. 集中在某些特定地點的趨勢，這些地點我們就稱之為「犯罪熱點」。 Sherman & Weisburd (1992)在明尼阿波利斯進行犯罪熱點的研究，顯示了警. al. n. v i n 方於犯罪熱點之間增加巡邏的密度 C h，降低犯罪率的效果要比提高見警率和減少警 engchi U 察反應時間要好；另外，研究也發現警力停留在熱點超過 10 分鐘，其嚇阻效益便與時間成反比，意即超過 10 分鐘之後，時間越長對於犯罪的嚇阻效果就越低 67. 。. 64. 黃郁文、林啟豐等(2013)。建構台北市治安電子城牆-新一代錄影監視系統工程實錄。中華技術期刊，第 100 期，頁 204-219。 65 Bayley, D. & Garofalo, J. (1989). The Management of Violence by Police Patrol Officers. Criminology ,Vol.27,pp.1-25. 66 孟維德(2001)。犯罪熱點的實證分析－警察局勤務指揮中心報案紀錄之分析與運用。犯罪學期刊，第 8 期，頁 27-64。 67 Sherman, L. & Weisburd, D.(1995). Does Patrol Prevent Crime? The Minneapolis Hot Spots Experiment. Crime Prevention in The Urban Community Koichi Miyazawa(EDS.), pp. 87-95. Deventer; Boston: Kluwer Law and Taxation Publisher. 27.