地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤之損害賠償責任法理探討 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系. 碩士論文. 私立中國地政研究所. 地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤之損害賠償責任法理探討政治. 大. 立. A Jurisprudential Study on Liability for Incorrect Results of Land Registration Caused by Cadastral Survey. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：陶敏指導教授：戴秀雄博士. 中. 華. 民. 國. 一. 零. 六. 年. 七. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝誌隨著論文告一段落，不自覺得鬆了一口氣，提筆寫謝誌時，又開始感到不捨。對我而言，這本論文不僅是學業上的里程碑，更是人生中重要的成長歷程。謝謝指導教授戴秀雄老師的耐心指導，老師不僅擁有豐富的學術知識，更具有理性的思考、沉穩的態度，以及真誠的人生哲理。在論文寫作的過程中，我時常被紛雜的思緒攪的一頭昏亂，老師總是能精準的點破盲點並且給予建議，讓我能不斷的進步。感謝老師的提點，讓我體會到原來「思考」所能帶來的力量是如此龐大。謝謝口詴委員蔡玉娟老師和辛年豐老師，為論文提出許多寶貴的建議，使得內容能更加充實且完整。謝謝法制組陳立夫老師、顏愛靜老師、徐世榮老師和張鈺光老師的指導，以及評論人莊谷中學長、李志殷學長、季美珍學姊的幫助，您們的建議和指教，都成為這本論文的養分，使之更趨成熟。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 謝謝品諭總是溫暖的鼓勵我，提供正向能量，能和你一起完成研究所學業真的是最開心的一件事；同為小主團的馨璇和宜庭，更是在學業和生活中不斷的支持我，讓我找到最幸福的歸屬。謝謝雪芬、俊錚、惠林、邵渝、知嫺和秉宸的加油打氣，激勵彼此不可放棄。. sit. y. Nat. 謝謝桃園市中壢地政事務所何明光主任、黃學榮主任和劉瑞德主任提供我進修的機會，讓我完成唸研究所的夢想。謝謝陳玲瑛秘書貼心的關. n. al. er. io. 懷，以及黃坤山課長的包容，讓我在工作繁忙之餘，仍得以完成研究所的課業。謝謝行政課和中壢所的各位，尤其是好夥伴佳鷺，貼心分擔了我的工作負擔，正因為有各位的幫助，陪伴我渡過大大小小的挑戰，才能讓我得以兼顧工作和學業，並且在思考和態度上更加成熟。. Ch. engchi. i n U. v. 最重要的，謝謝親愛的爸爸、媽媽和弟弟，在挑燈夜戰時，我知道你們都一直默默的陪伴我。時時傾聽我的生活點滴，讓我宣洩壓力；不時的督促我，提醒我不要懈怠，並且成為我永遠的避風港以及最強大的靠山。一路走來，實在受到太多的幫助，衷心感謝大家！論文完成之後，又是嶄新的開始，未來也會繼續努力的體驗每一天。陶敏 2017.8.24.


(5) 摘要地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤致生損害賠償時，實務上係依據台內地字第 8811240 號函釋辦理，採用肇事者負責之概念，認為「如屬土地登記規則第 13 條之情形，致受損害者，自應依土地法第 68 條及 70 條規定辦理；如純屬測量錯誤，致受損害者，自應依國家賠償法之規定辦理」。然而，相關文獻對於地籍測量與土地登記之間的關聯性尚處於爭議狀態，且無資料顯示地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤致生之損害賠償責任，已符合國家賠償法及土地法第 68 條之構成要件。經由本文分析，認為現行土地法和地籍測量實施規則所稱地籍測量一詞，應依據國土測繪法，將測量與製圖劃分為二個各自獨立之概念和行政行為。此外，地籍圖和建物測量成果圖所載之內容，具有不動產物權公示之功能，故製圖行為和圖俱屬廣義土地登記之一環。其次，又有關地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤致生損害之案件，經查確已符合國家賠償法第 2 條及土地法第 68 條之損害賠償責任構成要件，成立國家賠償責任及土地登記損害賠償責任，二者產生競合。又從法理上觀察本案之損害賠償求償管道，由於我國土地登記損害賠償制度，基於維護登記公信力之規範目的，賦予登記機關無過失責任，刻意避免追究登記人員之行為責任。綜上所述，因地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤所生之損害，應依據土地登記損害賠償制度之規範目的，由登記機關負擔無過失責任，不應採用肇事者負責之觀念，追究測量人員的損害賠償責任。因此，內政部台內地字第. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 8811240 號函釋之解釋內容，已與土地登記損害賠償制度之規範目的互相抵觸，非屬妥適，而應予檢討。. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：地籍測量瑕疵、土地登記錯誤、損害賠償責任歸屬.


(7) 目錄第一章緒論 .................................................................................................1 第一節問題陳述 ........................................................................................................................ 3 第一項現況 ............................................................................................................................ 3 第二項各方見解 .................................................................................................................... 4 第三項問題核心 .................................................................................................................... 6 第四項研究目的 .................................................................................................................. 10 第二節研究方法與架構 .......................................................................................................... 12. 政治大檢視地籍測量與土地登記之觀念與體系關聯 ...........................15 立. 第三節名詞定義 ...................................................................................................................... 14. 第二章. ‧ 國. 學. 第一節地籍測量 ...................................................................................................................... 17 第一項地籍測量之法源 ...................................................................................................... 17. ‧. 第二項地籍測量的種類 ...................................................................................................... 18 第三項地籍測量作業程序 .................................................................................................. 20. Nat. sit. y. 第四項測量與製圖之關聯性 .............................................................................................. 24. io. er. 第二節土地登記 ...................................................................................................................... 27 第一項登記概說 .................................................................................................................. 27. n. al. Ch. i n U. v. 第二項登記的程序 .............................................................................................................. 28. engchi. 第三節地籍測量與土地登記的連結 ...................................................................................... 30 第一項製圖行為之法律上意義與性質 .............................................................................. 30 第二項由地籍測量與土地登記之體系關聯看圖的效力 .................................................. 35 第四節小結 .............................................................................................................................. 40. 第三章地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤案件適用國家損害賠償之構成要件合致性 .......................................................................43 第一節損害賠償制度對於責任歸屬的規範 .......................................................................... 45 第一項損害賠償的形成與責任歸屬之判斷依據 .............................................................. 45 第二項損害賠償原理運用於行政法上 .............................................................................. 49. I.

(8) 第二節國家賠償法對於責任歸屬的規範 ............................................................................. 51 第三節檢視地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤之國家賠償責任成立要件 ......................... 57 第四節小結 ............................................................................................................................. 62. 第四章地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤案件適用土地登記損害賠償之構成要件合致性 .............................................................. 63 第一節土地登記損害賠償制度對於責任歸屬的規範 ......................................................... 64 第一項土地登記損害賠償的成立要件 ............................................................................. 64 第二項土地登記損害賠償責任的歸屬 ............................................................................. 68 第二節從規範目的論檢視土地登記損害賠償制度 ............................................................. 70. 政治大第二項土地登記錯誤、遺漏、虛偽之義涵 ..................................................................... 71 立第一項土地登記損害賠償責任的型態 ............................................................................. 70. 第三節檢視地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤之型態 ......................................................... 73. ‧ 國. 學. 第四節小結 ............................................................................................................................. 75. ‧. 第五章以土地登記損害賠償制度之規範目的探討損害賠償責任歸屬............................................................................................... 77. sit. y. Nat. 第一節土地登記損害賠償責任成立的特性 ......................................................................... 79 第二節澳洲托崙斯登記制度 ................................................................................................. 81. io. n. al. er. 第一項制度之背景及核心概念 ......................................................................................... 81. i n U. v. 第二項登記損害賠償制度之運作 ..................................................................................... 82. Ch. engchi. 第三節我國土地登記損害賠償制度 ..................................................................................... 84 第一項公信力之意義 ......................................................................................................... 84 第二項土地登記損害賠償制度之規範目的 ..................................................................... 86 第四節小結 ............................................................................................................................. 88. 第六章結論............................................................................................... 91 參考文獻....................................................................................................... 95. II.

(9) 圖目錄圖 1：鑑界測量作業流程圖 ........................................................................23. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(11) 第一章. 緒論. 地籍資料是標示各宗土地之位置、界址、面積、使用狀況及權屬關係的圖冊，如同人口的戶籍一般，記載土地的基本資料，以及人與土地之間的權屬關係。1正確及完整的地籍資料，有助於土地管理，更影響土地政策的擬定和執行，因此，地籍資料自記載、變更至刪除，都需依照法定程序辦理，以維護資料的正確和完整，避免缺漏。地籍資料的管理以我國現行制度，實係由地籍測量和土地登記共同構成，蓋依據土地法第 36 條規定，地籍整理之程序，為地籍測量及土地登記。所謂地籍測量，是應用測量儀器、方法及一定之程序，測量每筆土地的四至界址、形狀，並據以計算面積及編定地號，繪製成地籍圖，供作土地登記之依據。2地籍測量係依據土地法第 44 條至第 47 條之 2 辦理，有關地籍測量實. 政治大施之作業方法、程序與土地複丈、建物測量之申請程序，以及應備文件等，立則由地籍測量實施規則訂定，因此測量人員受理土地第一次測量、土地複. ‧ 國. 學. 丈、建物第一次測量、建物複丈、指界及鑑界案件時，應依照土地法及地籍測量實施規則之規定辦理。. ‧. 另一方面，土地登記是依據地籍測量之成果，將土地標示以及土地上面依附的權利狀態進行登載的行政程序，至於記載地籍資料的圖冊，稱為土地登記簿冊或地籍資料庫。土地登記之規定記載於土地法第 48 條至第 79 條之 2，並依土地法第 37 條第二項之規定制定土地登記規則，訂定有關土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則。又由於測量複丈與產權登記二項業務性質之不同，故現階段各地政事務所均設置測量部門及登記部門。3. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 惟需注意的是，地籍資料的管理雖有賴於地籍測量及土地登記二項程序，但並非所有土地及建物標示或權利之變更皆需辦理地籍測量及土地登記。以土地鑑界為例，鑑界係指土地宗界線模稜不清或猶疑不明，所申請之鑑定界址，由於僅係鑑定土地界線，通常均無土地標示變更之情況發生，故無需辦理標示變更登記；4又或土地因為買賣辦理土地所有權變更登記，僅需由買賣雙方會同申請登記即可，並不涉及地籍測量。然而土地建物因分割、. 1. 楊松齡，2010，『實用土地法精義』，台北：五南，頁 130。臺北市政府地政局土地開發總隊，2013，「地籍測量意義」，網址： http://www.lda.taipei.gov.tw/ct.asp?xItem=69663332&ctNode=70193&mp=111011 ，取用日期： 2014.11.08。 3 陳銘福，2011，『房地產登記實務』，台北：五南，483。 4 陳銘福，2011，前揭書（註 3），頁 494。 2. 1.

(12) 合併、增減而涉及標示變更登記，依地籍測量實施規則第 204 條規定應先申請土地複丈，於土地建物複丈完畢後，登記機關才可依複丈之成果辦理標示變更登記，並辦理地籍資料異動作業。由此可知，隨著案情所需，可能僅頇辦理地籍測量，或是僅頇辦理土地登記，此時地籍測量或土地登記可能均為各自獨立的行政行為；然而，一旦涉及土地建物標示變更，頇同時辦理地籍測量及土地登記，此時地籍測量成為土地登記的前置程序，地籍測量之成果也成為土地登記之依據，因此地籍測量與土地登記之間的關係密不可分。相對地，這也表示測量人員辦理地籍測量作業時，倘因作業程序、施測方法或抄錄之疏失，導致地籍測量的成果與事實不符，地籍測量的成果即存在錯誤；登記機關在辦理土地登記審查、登簿、校對等作業時，勢必使用具有錯誤的成果作為依據，致使登載於地籍資料庫之內容失實。對民眾而言，無法察覺至地政事務所申請之謄本與事實不符，並依據登記機關所為之錯誤的土地登記結果，於財產使用、收益、處分，將致使當事人的財產權益受到損害。對於此類損害，身為地籍資料管理機關的地政事務所，既已被賦予責任維護地籍資料之正確性，對於因地籍測量瑕疵所引起的土地登記錯誤難辭其咎，除頇承擔起作出錯誤行政行為之責任，更頇對當事人所受之損害負起. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 賠償責任；然而，面對需透過二個行政部門各自依職權所做成的行政成果，在討論損害賠償時，責任是如何分配呢？由地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤，並因此而權利受損之當事人，為維護自身權利，究竟應向核發與事實不符的土地登記成果的登記機關請求損害賠償？又或是由作出具有錯誤的地籍測量成果的測量機關承擔責任呢？. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(13) 第一節問題陳述第一項現況地籍測量與土地登記為地籍整理的準據，地籍測量為確定土地之客觀、自然狀態；土地登記為確定土地上之權利狀態。5目前地籍測量和土地登記等業務皆由地政事務所掌管，然因業務性質不同，基於專業分工，二類業務分屬測量課及登記課，前者辦理土地第一次測量、地籍圖重測、土地複丈、建物第一次測量及建物複丈等地籍測量業務，後者辦理土地及建物登記案件審核、登錄、校對、發狀、歸檔作業及異動通知等。至於地籍測量與土地登記之成果，分別記載於地籍圖及登記簿。. 政治大. 隨著自然因素（如：坍没、水流浮覆、地震造成土地形態變更）及人為因素（如：交易、繼承、設定抵押權等），土地的客觀、自然狀態及權利狀態並非永久呈現靜止，而是處於變動的狀態，此將導致土地實際情況與登載於地籍圖、登記簿之內容不一致。為使圖簿二者所載之內容與土地實際情形一致，當土地發生自然狀態及權利狀態變動時，權利人均頇至地. 立. ‧ 國. 學. ‧. 政事務所申請測量及登記業務。其中，由於土地與建物標示是個別地表空間展現其獨特性之基本資料，不論是地籍圖或登記簿皆設有欄位記載之，因此凡涉及土地建物標示變更，頇同時辦理地籍測量及土地登記。是類案件（如：土地分割、建物滅失、建物第一次測量及登記等）的申請人送件並完成收件後，地政機關內部之作業程序會先將案件交由測量課辦理地籍測量作業，待測量完畢再移送至登記課辦理土地登記作業，完成土地建物標示變更。. er. io. sit. y. Nat. al. n. iv n C 從前述內容可知，從地籍測量到土地登記的行政作業過程中，具有地 hengchi U 籍管理上之密接性與連續性，因此僅需行政作業其中一個環節產生瑕疵，接續辦理的作業成果勢必因該瑕疵而連帶受到影響，並且將該瑕疵反應在位於行政程序最終的登記簿之記載內容上。意即測量課的測量人員在辦理土地建物複丈的過程中，製造任何瑕疵-舉凡地籍調查有誤、界樁釘選位置錯誤、面積計算錯誤等並使之存在測量成果上，將導致登記課的登記人員依據有錯誤的測量成果進行登記作業，並使登記成果-即地籍資料庫所載之內容與事實不符，造成登記失實，且此與事實不符之紀錄將展現在土地建物謄本、地籍圖謄本或測量成果圖謄本之上，恐導致登記名義人或權利關係人向地政事務所申請各類謄本，並依據錯誤的資料使用、管理、處分財產，進而危害登記名義人的權益。 5. 焦祖涵，1997，『土地登記之理論與實務』，台北：三民，頁 19。. 3.

(14) 當地籍測量瑕疵致生地籍圖、土地登記成果與事實不符，並且權利人又因信賴土地登記成果而遭受權益上之損害時，因涉及國家行使公權力造成人民權利之損失，將立即引發損害賠償責任相關命題，其中最直接且首要的問題即是：應由何人負起相關責任？對此，內政部於民國 88 年 9 月 30 日內政部台內地字第 8811240 號函釋表示：「是以如屬上開土地登記規則第 13 條之情形，致受損害者，自應依土地法第 68 條及 70 條規定辦理；如純屬測量錯誤，致受損害者，自應依國家賠償法之規定辦理」。此函釋所採之理由在於土地登記規則第 13 條之規定，即土地法第 68 條第一項及第 69 條所稱「登記」錯誤，指登記之事項與登記原因證明文件所載之內容不符而言。 6申言之，因地籍測量瑕疵致使土地登記（標示部記載事項）錯誤時，因其登記事項與登記原因證明文件（地籍測量成果資料）所載之內容並無不符，因而受損害者，應依國家賠償法之規定向測量機關請求賠償，而不得依土地法第 68 條規定向登記機關請求賠償。7. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 上述函釋一出，為登記實務提供肇因於地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤案件的判斷準則。首先，土地法第 68 條的損害賠償範圍僅限於土地登記. ‧. 程序中所生之錯誤，測量瑕疵所致者完全排於土地法第 68 條之規範範圍。其次，該函釋明訂土地登記錯誤採用土地法第 68 條作為救濟途徑，至於測量瑕疵應依國家賠償法請求損害賠償，此係依據「由肇事者負責」的觀念，將責任歸咎於作出具有錯誤的測量成果的行為者。此舉明確劃分損害賠償的求償途逕，地籍測量瑕疵和土地登記錯誤的損害賠償救濟途徑從此正式地一分為二。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 第二項各方見解. Ch. engchi. i n U. v. 內政部台內地字第 8811240 號函釋一出，看似為由地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤且權益因而受損之人訂定了明確的損害賠償求償管道，同時確立行政機關過失責任的承擔者，但採用該函示所說的求償管道是否妥適，仍不乏討論。首先，學者溫豐文對於將地籍測量和土地登記視為二個獨立的行政程序，並依程序性質不同而依相對應之管道求償，表示肯定。溫豐文認為地籍測量與土地登記均為地籍管理不可或缺的兩個程序，然而地籍測量在 6. 吳鴻銘，2013，「地政機關一宗單純土地鑑界案件引發天價國賠訴訟之省思-兼評壹灣高等法院 99 年度重上國更（一）字第 2 號判決（一）」，『現代地政人與地』，第 346 期，頁 18。 7 溫豐文，2012，「地籍測量錯誤之更正與損害賠償問題」，『臺灣環境與土地法學雜誌』，第 4 期，頁 104。. 4.

(15) 先，土地登記在後，二者是先後程序，而非併行關係。準此地籍測量和土地登記二者是各自獨立之行政行為，前者依據地籍測量實施規則為之，本質是事實行為；後者則依土地登記規則為之，本質是行政處分。因此，因地籍測量（包括複丈）瑕疵致人民權益受損害時，應由地政機關依國家賠償法規定負賠償責任，若測量人員有故意或重大過失時，則依國家賠償法第 2 條第 3 項規定對之求償；而非依土地法第 68 條第 1 項規定由地政機關賠償後，再依土地法第 70 條第 2 項向登記人員求償。唯有如此，權責始相符。準此，依法院或其他行政機關之錯誤囑託而為之登記，亦然。8 另一方面，學者陳立夫從土地法第 68 條的立法意旨出發，認為該法條之目的係貫徹土地登記之公示性及公信力，使土地權利人不因地政機關（登記機關）就土地登記之錯誤、遺漏或虛偽而受損害，以兼顧交易安全及權利人之權利保障；故土地登記規則第 13 條應解為乃屬例示，土地法第 68 條所定之登記錯誤不僅於登記事項與登記原因證明文件所載之內容不符者，尚包括其他原因而發生登記錯誤之情形，只要無法歸責於受害人之事由所致登記錯誤、遺漏或虛偽者，地政機關皆需負損害賠償責任。因此，即使是地籍測量（包括複丈）之瑕疵，導致登記機關依據與事實不符之測. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 量成果而為土地登記之情形；此際，該登記錯誤之存在，雖不能謂為登記事項與登記原因證明文件不符，但仍屬登記錯誤致生損害，而亦有土地法第 68 條第 1 項規定之適用，從而登記機關亦應負無過失之土地登記損害賠償責任。9. sit. y. Nat. n. al. er. io. 學者陳立夫同時分析地籍測量的申請原因，得知除鑑界複丈是未涉及土地登記之測量行為外，舉凡分割複丈、合併複丈、他項權利位置測量、浮覆複丈、坍没覆丈、界址調整複丈及調整地形複丈等，其測量成果，係作為土地登記（包含土地總登記、土地所有權第一次登記、建物所有權第. Ch. engchi. i n U. v. 一次登記及土地標示變更登記）之依據，因此就行政程序而言，地籍測量與土地登記固為二行政行為，但地籍測量（包含複丈），除鑑界複丈外，其作用可謂乃作為土地登記之必要前置行為（依據），二者間具有連結關係，亦即存在當地籍測量錯誤時，進而將導致以其為依據所為之土地登記亦隨著錯誤之情事。同時地籍測量（鑑界複丈除外）縱使發生錯誤，但於未依據其成果辦理登記前，事實上該地籍測量成果本身，並不會產生實際上之損害。因此，將其視為獨立之行政行為，與土地登記分離看待時，實未構成國家賠償之成立要件。10 8. 溫豐文，2012，前揭文（註 7），頁 104。陳立夫，2016，「土地登記損害賠償制度」，『土地法釋義（一）』，台北：元照，頁 122。 10 陳立夫，2016，前揭文（註 9），頁 122-124。 9. 5.

(16) 此外，學者謝哲勝從測量技術不可能及會引起爭議，而認為土地登記賠償制度不宜包括測量錯誤部分。論者認為因測量錯誤，或因自然環境的變化，使依據測量當時成果所為的登記，與現實土地面積不符之處，此種面積錯誤若一概予以保障，將遇下列困難，而不適宜。困難之一為測量技術不可能，因地籍圖的測繪，係按實地形狀來繪圖，故面積多寡，全憑實地情形而定，無法變更實地現狀以符合登記事項（若要變更地形，則牽涉土地重劃業務）；困難之二在於面積增多的地主要多繳稅，面積減少的地主要求政府賠償，將會引起糾紛。11. 第三項問題核心一、地籍測量與土地登記之間的關聯性為何？. 治政綜觀前述論點，在討論旨揭議題時，學術界從「自地籍測量至土地大立登記之行政程序定性為何」作為出發點，用以認定求償之法規依據及訴 ‧ 國. 學. 訟管道，且不難看出，雙方在解釋地籍測量與土地登記二行政程序之間的關聯性上，有相當大的出入。學者溫豐文強調地籍測量與土地登記為. ‧. 二個並行的行政行為，認為測量機關應循國家賠償法就地籍測量瑕疵負起損害賠償責任；學者陳立夫則著重地籍測量與土地登記的連續性，認為測量的瑕疵需藉由土地登記程序完成，始發生實際上的損害。. y. Nat. sit. er. io. 針對行政程序定性部分，有關地籍測量與土地登記的規定皆出自土地法地藉編，二者皆為地籍整理之重要程序（土地法第 36 條），然該編僅對原則性的內容加以規定，關於技術性之問題，則分別規定在「地籍測量實施規則12」以及「土地登記規則13」內，從法規架構觀之，似乎是. al. n. iv n C 將地籍測量和土地登記分成二個行政程序，並分別適用不同之規則，作 hengchi U 為辦理相關業務之依據。. 惟就程序的先後次序，土地法又規定辦理土地登記前，應先辦地籍測量（第 38 條），明示地籍測量為地籍整理之第一步工作，土地登記為地籍整理之第二步工作，地籍測量及土地登記必頇密切銜接，相輔而行，方可達成清釐地釐，確定地權之目的。14最明顯的案例即是土地複丈及標示變更登記案件，從案件之申請程序觀之，地籍測量實施規則第 207 11. 謝哲勝，「現行土地登記賠償制度的檢討」，『台灣環境與土地法學雜誌』，（14）：73-74。依據土地法第 47 條：「地籍測量實施之作業方法、程序與土地複丈、建物測量之申請程序及應備文件等事項之規則，由中央地政機關定之。」 13 依土地法第 37 條第二項：「土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」 14 李鴻毅，1997，『土地法論』二十二版，台北：三民，頁 176。 12. 6.

(17) 條明確訂定：「申請複丈時，應填具土地複丈申請書，並檢附權利書狀或其他足資證明文件。…複丈涉及原有標示變更者，應於申請複丈時，填具土地登記申請書，一併申請土地標示變更登記」。因此土地建物之標示發生變動，當事人除頇向測量單位申請複丈案件，應一併申請標示變更登記案件。實務上，複丈的一般作業程序包含下列階段： 1.收件、2. 核收規費、3.分配案件、4.排定測量日期、5.填發複丈通知、6.審查（含補正、駁回）、7.準備複丈資料、8.實地調查、9.埋設界標、10.實地測量（含控制點檢測）、11.整理複丈成果、12.成果檢查、13.核定、14.填發複丈結果通知、15.移送登記、16.修正磁性資料檔、17.訂正地籍圖冊、 18.複丈成果資料歸檔。 15 申請人申請複丈案件並經測量完畢後，地政事務所會核發複丈成果圖或他項權利位置圖16（地籍測量實施規則第 215 條第一項），若申請複丈案件涉及原有標示變更登記者，於核定後，應將複丈結果通知書交由申請人，以利後續辦理土地標示變更登記。 17申請人. 立. 政治大. 於申請複丈案件時，即一併申請登記案件者，於複丈完畢後，由測量課將案. ‧ 國. 學. 件逕送至登記課辦理土地標示變更登記。因此，學者陳立夫認為各種土地. 複丈（除鑑界複丈之外），其複丈成果（複丈成果圖），均係作為土地. ‧. 標示登記或權利登記之準據，因此各種土地複丈，除鑑界複丈外，其餘者均可謂是土地登記之前置程序。18. n. al. er. io. sit. y. Nat. 由此可知，土地法雖將地籍整理程序分為地籍測量及土地登記二程序，但二者之間如何過渡，卻無法從相關法條及行政規則中得知，造成學界對地籍測量與土地登記之間關連性之解釋產生分歧。此外，我國為建立完整測繪制度，於民國 94 年制定國土測繪法，作為測量及製圖之準則。地籍測量依國土測繪法第 17 條規定，原屬應用測量之一種，因此土地法中有關測量之部分，實與國土測繪法以下之測繪法規相關聯。19然而. Ch. engchi. i n U. v. 配合國土測繪法之實施，地籍整理程序之面貌又是如何？相關討論仍欠缺。因此，若要從行政程序之定性討論損害賠償之救濟管道，實有必要. 15. 內政部，2005，『數值地籍測量土地複丈作業手冊』，台北：內政部，頁 4。設定地上權、永佃權、地役權或典權者，應分別發給他項權利人及土地所有權人他項權利位置圖。請參閱內政部，2005，前揭書（註 15），頁 65。 17 內政部，2005，前揭書（註 15），頁 65。 18 鑑界複丈乃登記機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將地籍圖上之界線，按一定之作業程序，標定於土地上，使土地權利人明瞭土地實地界址之程序，從而此種複丈與土地登記無關。資料來源：陳立夫，2012，「地籍測量及相關土地登記法律問題之探討-以地籍圖面積與地籍線之更正為中心」，中華民國地籍測量學會：桃園，地籍測量之行政行為及圖資整合應用研討會論文集，頁 48。 19 戴秀雄，2011，「論土地法制之構成與體系」，國立臺北大學不動產與城鄉環境學系與國立政治大學地政學系：台北，建國百年全國土地論壇論文集，頁 91。 16. 7.

(18) 先釐清地籍整理之程序，確認國土測繪法所稱之測量與地籍測量實施規則所謂測量是否符合？國土測繪法所稱製圖，在地籍整理程序中究竟屬地籍測量亦或是土地登記之一環？地籍測量和土地登記二者之間又是如何連結？將地籍測量和土地登記視為二個獨立的行政程序是否妥適？二、地籍測量瑕疵致生土地登記錯誤，是否成立國家損害賠償及土地登記損害賠償責任？依據目前的法規、實務及學術上爭論的內容，因地籍測量瑕疵造成土地登記錯誤致生損害者，其請求損害賠償的管道有二：一為依據國家賠償法第 2 條，以公務員違法行使公權力為由，向行政機關請求國家賠償；另一係依據土地法第 68 條，向地政機關請求土地登記損害賠償。探究內政部的函釋及學者溫豐文20、陳立夫21 、謝哲勝22 等人的論述觀點，. 政治大可得知其討論之內容皆著重在受害者「如何」選擇損害賠償管道，且不立論採用何種觀點檢視旨揭議題，皆已建立在認定測量人員於地籍測量過. ‧ 國. 學. 程中所為之作業疏失，導致地籍測量成果與事實情形不符一事，確實使當事人蒙受損害此一前提上。換言之，地籍測量瑕疵與損害之間具有因. ‧. 果關係，因此測量人員與當事人之間已成立侵權行為關係。由此推斷，基於測量人員在執行公務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利，將成立國家損害賠償責任。23. y. Nat. sit. n. al. er. io. 然而，依據國家賠償法第 2 條之規定，國家賠償責任成立時，頇同時具備 1.公務員之行為、2.執行職務行使公權力之行為、3.行為違法、4. 行為人有故意或過失、5.侵害人民之自由或權利、6.違法行為與損害結果之間有因果關係共 6 項要件。惟有關地籍測量瑕疵導致登記錯誤致生損害之案件中，是否已符合國家賠償之要件24，相關文獻並未深入探討。換. Ch. engchi. i n U. v. 句話說，倘若地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤之案件，並未符合上述國 20. 溫豐文以行政程序的獨立性，認定測量人員行為造成之登記錯誤，應循國家賠償法之管道求償。 21 陳立夫從地籍測量與土地登記程序之間的連續性，以及土地登記損害賠償制度係採用登記結果的態樣作為求償依據，並非依據行為者為何人作為劃分責任的依據，主張地籍測量瑕疵所致登記錯誤之損害賠償，可依循土地法第 68 條之規定辦理。 22 謝哲勝從測量技術不可能及會引起爭議之角度切入，主張土地登記賠償制度不宜包括測量錯誤部分。 23 廖義男，1996，『國家賠償法』增訂版，台北：三民，頁 10；陳敏，2013，『行政法總論』 8 版，台北：新學林，頁 1137。 24 公務人員之行為成立國家賠償責任，依國家賠償法第 2 條第 2 項，須具備下列要件：（1）須有公務員之行為；（2）須為執行職務行使公權力之行為；（3）須為不法之行為；（4）須為有責之行為；（5）須因不法行為致人民受有損害。資料來源：陳敏，2013，前揭書（註 23），頁 1142。. 8.

(19) 家賠償責任之成立要件，國家即不具有賠償之責任，又如何能進一步討論損害賠償的求償途逕應循國家賠償法亦或是土地法第 68 條之規定呢？以國家賠償成立要件之一的「不法行為與損害之發生頇有相當因果關係」為例。民眾頇能證明，公務員違背義務之行為，與其自由權利受侵害之損害，二者之間有「相當因果關係 25」，始能請求國家賠償。26所以當事人頇能證明，由測量人員所為並存在瑕疵的測量行為，與其權利之損害具有相當因果關係，才能向地政事務所請求損害賠償。然而地籍測量之本質既是事實行為，無拘束力又無規範內容，僅直接產生事實上效果27，無法改變法律上之權利義務關係。依此推論，測量員於複丈完畢後製作之複丈成果存在錯誤，且未辦理標示變更登記之前，由於該行為的性質屬於事實行為，民眾對財產的權利不會僅因複丈成果的瑕疵而發生法律上的變動。如此，測量人員作出具有錯誤的地籍測量成果此一行為，與損害的發生之間，是否具有因果關係？或是地籍測量與損害之間頇存在另一個行為（在此案例中即是登記行為），且行為與損害之間具有因果關係，才會導致損害發生，並符合國家賠償的要件。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 另一方面，當地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤造成民眾權利受損之. ‧. 情形，確實已符合國家賠償責任的成立要件時，則必頇再進一步思考：旨揭案件是否符合土地登記損害賠償之成立要件？易言之，地籍測量瑕疵導致的土地登記錯誤，是否屬於土地法第 68 條及相關法規所謂之土地登記錯誤、遺漏及虛偽的情形？因為在判斷如何選擇損害賠償管道時，惟有該案同時成立國家賠償責任及土地登記損害賠償責任時，才會面臨在現有可行之求償管道中選擇最適當者之議題。倘若該案僅符合國家賠償責任之成立要件，卻不符合土地登記損害賠償之成立要件，遭受損害者自然無法依循土地法第 68 條求償，僅能依循國家賠償法之規定辦理，. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 而無頇再繼續探討求償管道適用何者的問題。綜上所述，本文認為，因地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤致生損害之案件，頇建立在測量人員之行為已構成國家賠償責任此一前提上，因此應檢視該案是否確實達成國家損害賠償責任之成立要件。同時，亦頇檢視該案是否符合土地登記損害賠償之成立要件，確認受害人可針對地籍測量瑕疵，依據土地法之規定向地政機關請求損害賠償。如此，方能. 25. 相當因果關係之判斷標準為：在客觀上，如無該不法行為，通常不發生損害，反之，如有該不法行為，通常即發生損害，則該不法行為與損害間，即具有「相當因果關係」。資料來源：陳敏，2013，前揭書註（23），頁 1157。 26 陳敏，2013，前揭書（註 23），頁 1156-1157。 27 林合民等 5 人，2012，『行政法入門』五版，台北：元照，頁 192。. 9.

(20) 完整地延續討論何者求償管道較適用之議題，即損害發生後受害者應依循國家賠償法第 2 條之規定，向測量機關請求賠償，或是依土地法第 68 條之規定，向登記機關請求賠償。. 第四項研究目的當發生因地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤，並致生損害之案件時，縱使現行實務上已提供內政部台內地字第 8811240 號函釋，作為受害人辦理損害賠償求償之依據，並且衍生出學術上相關討論，但受害人選擇的損害賠償管道不同，仍悠關人民之財產權保障。原因在於國家賠償法第 2 條和土地法第 68 條二法之制度設計，在外觀上，對於責任之分配、責任成立的構成要件，以及損害賠償基金來源皆不相同。國家賠償法第 2 條認定損害責任之依據，係加害人之行為與受害人之損害間具有因果關係，強調加害人的行為責任；土地法第 68 條則是以登記成果與損害之間具有因果關係，判斷登記機關是否頇負起土地登記損害賠償責任，著重在登記結果的內容是否真確，未深究登記人員之行為與損害間的因果關係。而此種責任的分配方式，進而影響了國家賠償法第 2 條和土地法第 68 條之構成要件。前者. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 的構成要件包含 1.公務員之行為、2.執行職務行使公權力之行為、3.行為違法、4.行為人有故意或過失、5.侵害人民之自由或權利、6.違法行為與損害結果之間有因果關係共 6 項要件。後者之成立要件，是由 1.頇因登記錯誤、遺漏或虛偽、2.頇有損害之發生、3.損害之發生，頇不可歸責於受害人、4.頇有因果關係共 4 項所構成。值得注意的是，國家賠償法第 2 條以加害人具有故意、過失作為構成要件之一，民眾求償時需證明行為人在執行公務行使公權力當下之主觀意識，係故意或過失；相較於土地法第 68 條賦予登記機關就登記成果負擔無過失責任，民眾僅需表明登記成果與事實不. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 符，至於登記人員在辦理登記業務當下，是否有故意或過失，在所不問。若從因地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤之受害人的角度加以思考，依據國家賠償法第 2 條請求損害賠償，達到賠償責任構成要件之門檻將比土地法第 68 條更高，降低了受害者獲得損害填補的可能性，甚至危害其財產權。至於損害賠償基金之來源，國家賠償法係由編列預算之各級機關政府撥付，土地登記損害賠償金的來源則是從地政機關所收取的登記費中，提撥百分之十作為登記儲金，專備土地法第 68 條所定賠償之用（土地法第 70 條）。 28. 28. 依據國家賠償法施行細則第 5 條：「請求權人於收到協議書、訴訟上和解筆錄或確定判決後，得即向賠償義務機關請求賠償。賠償義務機關收到前項請求後，應於三十日內支付賠償金或開始回復原狀。前項賠償金之支付或為回復原狀所必需之費用，由編列預算之各級政府撥付者，應即撥付。」. 10.

(21) 基於上述緣由，本文將從法理面出發，針對因地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤而生損害之案件，再次檢視內政部台內地字第 8811240 號函釋之論述，釐清相關損害賠償責任歸屬所涉及的問題，並且選擇出最適當之損害賠償求償途逕，為相關爭議提供解決之道，進而維護民眾財產權權益。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 11. i n U. v.

(22) 第二節研究方法與架構由於本文涉及的核心問題有二：一、地籍測量與土地登記之間的關聯性為何？二、地籍測量瑕疵致生土地登記錯誤，是否成立國家損害賠償及土地登記損害賠償責任？因此將針對前述問題，分別以專章研究。其次，由於本文係從法理層面，釐清地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤之損害賠償責任，故再設置一專章，針對相關法規在制度設計上有關責任的分配方式，以及損害賠償的責任歸屬作更進一步之討論。因此本文的研究架構為：第一章本章從探討地籍測量與土地登記二程序之間的關聯性出發，並以內政部民國 88 年 9 月 30 日內政部台內地字第 8811240 號函釋，描述現行地籍測量瑕疵造成土地登記錯誤而衍生之損害賠償責任歸屬的相關討論，以及本文的爭點、研究目的等。. 立. ‧ 國. 學. 第二章. 政治大. ‧. 地籍測量與土地登記同屬地籍整理程序之一部分，均出自於土地法之規定，卻因為業務的專業性，業務相關的程序及實體規定分別規定在地籍測量實施規則、土地登記規則及相關法規。惟各法規之間如何銜接，尚無法從各項法規之條文內容中得知，目前實務及學術上亦尚無定論。此外，國土測繪法自民國 90 年起實施，明確定義測量及製圖之涵義，亦將影響現行土地法和地籍測量實施規則中，有關「地籍測量」一詞的定義。因此，本文將依據地籍整理之程序，針對地籍測量和土地登記分別介紹，其中地籍測量一節更將納入國土測繪法有關測量、製圖等定義，一併予以討論。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 其次，接續討論地籍測量和土地登記之間是如何連結，作為後續章節推論之依據。第三章在討論地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤之損害賠償，應依循國家賠償法或是土地法之規定請求賠償之前，在思考的層次上，該案必頇先同時符合國家賠償法第 2 條有關國家賠償責任之成立要件，以及土地法第 68 條之土地登記損害賠償成立要件，後續才可能進一步討論究竟適用國家賠償制度，亦或是土地登記損害賠償制度。. 12.

(23) 為利後續討論之進行，本章先說明損害賠償制度對於責任歸屬的規範，再將討論之對象限縮在國家賠償法第 2 條，介紹該條有關責任歸屬之規範。最後，則是將地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤，並致生損害之案件，依據國家賠償法第 2 條之構成要件，逐項檢視是否符合，進而成立國家賠償責任。第四章承接前一章之內容，就地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤，並致生損害之案件，檢視其是否符合土地法第 68 條之構成要件，成立土地登記損害賠償責任。因此本章將先說明土地法第 68 條有關責任歸屬的規範，並且從土地登記損害賠償責任的形態，和該制度之規範目的，解釋土地登記錯誤、遺漏、虛偽等詞之含義。最後則是根據土地法第 68 條之構成要件，逐項檢視本案是否符合，成立土地登記賠償責任。. 立. ‧ 國. 學. 第五章. 政治大. 根據第三章和第四章之檢視結果，推斷地籍測量瑕疵導致土地登記錯. ‧. 誤之案件，其損害賠償責任應如何歸咎。惟此涉及者僅是法適用論之層級，為了能從法理面釐清本案之責任歸屬，本文將追溯至托崙斯登記制度之設置背景，瞭解該制度之核心觀念，以及登記損害賠償制度之源起。其次，瞭解我國土地登記損害賠償制度，是如何承接托崙斯登記制度之精神，發展出我國特有之制度，並且探求該制度在設計之初所隱藏之責任分配模式。最後，從我國土地登記損害賠償制度之規範目的，反思內政部台內地字第 8811240 號函釋，檢視該函釋在解釋地籍測量瑕疵導致土地登記錯誤之損害賠償責任歸屬，是否妥適。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 第六章總結歸納全文，對於本文之研究目的為一完整之分析歸納，以就事類案件發生時，關於損害賠償責任之判斷以及選擇適當之求償管道上，提供思考的方向。. 13.

(24) 第三節名詞定義依據地籍測量實施規則第 232 條規定，造成地籍測量成果錯誤之原因有二：一為因技術引起的測量錯誤，指原測量錯誤純係觀測、量距、整理原圖、訂正地籍圖或計算面積等錯誤所致，並有原始資料可稽；另一為抄錄錯誤，指錯誤因複丈人員記載之疏忽所引起，並有資料可資核對。又依據地籍測量實施規則第 278 條，建物登記後發現原測量或抄錄錯誤需辦理更正者，準用第 232 條之規定。細察該規則所稱之錯誤，觀測、量距、整理原圖或計算面積等錯誤，均發生在地籍整理的測量程序，而訂正地籍圖所生之錯誤則是發生在製圖程序中；又抄錄錯誤，可能發生在觀測、量距、計算面積等測量程序中，也可能發生在訂正地籍圖的製圖程序。由此可知，地籍測量錯誤的態樣繁多，測量人員在測量或製圖之過程中，皆有可能因其行為導致錯誤發生。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 從條文的外觀觀之，地籍測量實施規則所稱之錯誤，是指測量和製圖之成果與原始資料所載之內容不符，著重在結果上的錯誤。然而，測量人員在執行業務時，亦會因其行為造成測量成果與事實不相符合。由於測量成果在. ‧. 未經製圖行為產製成地圖之前，不會呈現在圖籍上，也無法對外發生法律效果。這亦表示，由測量行為導致測量成果之錯誤，無法被地籍測量實施規則所稱之錯誤一詞所涵蓋。但是，測量之成果與事實不符之情形，仍是無法否認之事實。另一方面，製圖行為瑕疵會經由製圖的成果，而對外展現在圖籍上，故可被地籍測量實施規則所稱之錯誤一詞涵蓋。. er. io. sit. y. Nat. al. v. n. 因此，為避免文字使用時之複雜及混肴，本文以地籍測量瑕疵一詞，含括地籍測量和製圖程序中，測量行為瑕疵和測量成果之錯誤，以及製圖行為瑕疵與製圖成果錯誤。. Ch. engchi. 14. i n U.

(25) 第二章. 檢視地籍測量與土地登記之觀念與體系關聯. 地籍是用來描述土地的樣貌的資料，是由土地本身之自然狀況以及人對地之社會關係或權屬關係所組成。 29 其基本作用與功能乃是使得界址、界線切割形成之個別地表空間，能夠被賦予獨一無二之識別印記，使個別土地能被互相區別並確定其確實之地表位置，進而得以成為地權附著之標的。蓋無地籍，土地即無從個別化，自亦無從分別具體予以支配。 30 簡言之，地籍是登錄土地之質、量、確定其位置與權屬關係之簿冊。31 政府主管機關依照法定程序，就各宗土地之自然形狀、界址、位置、面積、權屬關係，及使用狀況等靜態事實或狀況，加以詳實調查、記載，做成地籍圖冊之土地行政工作，即稱為地籍整理。地籍整理之目的是建立地籍制度，明瞭土地狀況，確定土地權利，而為課徵土地稅及實施土地政策之依據。 32 地籍整理之基本方法為地籍測量及土地登記，前者指建立地籍的基礎工作-測繪，後者是以登記為核心之地籍建立後檔案化管理措施。33二方法頇並同運用，方可建立正確、完整的地籍系統，並作為日後推動土地政策與措. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 施的依據。頇注意的是，地籍整理的工作是動態的、不斷在進行的，凡有土地之合併、分割、坍没、浮覆等增減及土地權利之移轉、設定、變更、消滅等異動時，應適時予以複丈、重測，與變更登記，釐正圖簿，以保持資料之精確完備。34. sit. y. Nat. n. al. er. io. 惟依現行法規架構，地籍整理中涉及地籍測量的部分，原係依據土地法第 47 條35授權地籍測量實施規則辦理，直至民國 90 年國土測繪法實施之後，依據該法第 17 條之規定，地籍測量屬於應用測量之一環。因此，有關測量及製圖業務，係依據國土測繪法及地籍測量實施規則之內容辦理。土地登記部. Ch. engchi. i n U. v. 分，則是源自於民法物權篇，以土地登記作為不動產物權變動之公示方式，並且於土地法第 37 條明定土地登記之定義，為土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。至於土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，則係規定在土地登記規則內（土地法第 37 條第二 29. 蘇志超，1998，『土地法規新論』，台北：五南，頁 211。戴秀雄，2011，前揭文（註 19），頁 77。 31 蘇志超，1998，前揭書（註 29），頁 211。 32 溫豐文，2015，『土地法』，自版，頁 144。 33 戴秀雄，2011，前揭文（註 19），頁 77。 34 楊松齡，2010，前揭書（註 1），頁 129。 35 土地法第 47 條規定：「地籍測量實施之作業方法、程序與土地複丈、建物測量之申請程序及應備文件等事項之規則，由中央地政機關定之。」 30. 15.

(26) 項、土地登記規則第 1 條）。惟，規範測量和製圖業務之國土測繪法和地籍測量實施規則，與規範土地登記業務之民法、土地法和土地登記規則，彼此之間如何聯繫，即是本章欲釐清的重點。故此，本章將依據地籍整理程序的順序，分別檢視地籍測量及土地登記之作業程序，釐清在現行法規體制下的地籍測量與土地登記相關專法之間，究竟是相互連結、補充或是取代，嘗詴尋找連結二者之間的關鍵，以利後續章節討論使用。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 16. i n U. v.

(27) 第一節地籍測量第一項地籍測量之法源我國為建立完整的國土基本資料，建全測繪及地名管理制度，提昇測繪品質，達成測繪成果共享，制定國土測繪法（國土測繪法第 1 條）。從該法之架構觀之，國土測繪法之「測繪」一詞，實係指土地的「測量」及「製圖」二部分（國土測繪法第 3 條）。所謂測量，是以土地為標的，對地表及其上下具空間分布特性之地理資料，進行蒐集、分析、計算、加值、整合、管理等相關之處理，又分為基本測量和應用測量。基本測量是由中央主管機關視國家建設、國民經濟、社會發展之需要及國土變遷情形來辦理，建立全國統一之測量基準及基本控制點，以作為測繪基礎（國土測繪法第 2 條、基本測量實施規則第 2 條）；基本測量以外，以特定效益為目的所為之測量，稱為應用測量，種類包含地籍測量、地形測量、工程測量、都市計畫測量、河海測量、礦區測量、林地測量，及其他相關之應用測量（國土測繪法第 2、17 條）。至. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 於製圖，係指依據測量成果，展現地貌、地物或各類自然或人文資料之處理，製圖之成品或相關成果即稱為「地圖」，包含基本地形圖、行政區域圖、海圖等（國土測繪法第 2 條）。. Nat. y. sit. n. al. er. io. 由此可知，測量是透過為一定之丈量方法，取得土地事實上之空間分布資料，以確定個別土地之地表特徵的行為。國土測繪法之測量一詞，在概念上實為一廣義之測量，實質涵蓋外業測量及遙測等取得坐標數據（此即狹義之測量），並擴及於製（出）圖前對實測取得數據資料之處理。製圖是將數據資料製成地圖之過程，頇依據測量成果方可製作地圖，因此在. Ch. engchi. i n U. v. 作業順序上，頇先辦理測量，方可繪製地圖。故測量係產生圖籍之前置必要行為。36 地籍測量是應用測量儀器及測量技術，測量一定地區內各宗土地之方位、形狀、界址、面積，用以繪製地籍圖、地籍公告圖、地段圖等。37就目的而言，地籍測量係為確立經界及土地權屬，建立地籍制度，屬於產權測量。觀察地籍測量的辦理程序，包含一、三角測量、三邊測量或精密導線測量，二、圖根測量，三、戶地測量，四、計算面積，五、製圖（土地法. 36. 戴秀雄，2011，前揭文（註 19），頁 77；洪本善、戴秀雄、邱景升，2009，「圖解數化地籍圖、都市計畫樁位置圖及 1/1000 數值地形圖三圖合一作業法源之探討」，內政部國土測繪中心研究計畫報告，頁 125。 37 溫豐文，2015，前揭書（註 32），頁 147。. 17.

(28) 第 44 條、地籍測量實施規則第 3 條）。其中，三角測量、三邊測量或精密導線測量38，是在地面上水帄位置設置控制點，以為施測之根據，目的是在廣大的地區上施測時，避免測量誤差傳播與累積；圖根測量是次級水帄控制系統，是由於三角點分配甚稀，相距過遠，不敷控制戶地測量之需要，故於其三角系空隙中配布點位，以補助之。39二程序之共通目的皆是為建立全國統一之測量基準及基本控制點，以作為測繪基礎之測量，屬基本測量之範疇（國土測繪法第 3 條）。至於戶地測量40，是確定一宗地之位置、形狀及面積，並應依基本控制點、加密控制點及圖根點施測之（地籍測量實施規則第 69 條），屬於產權測量之疆界測量，為地籍測量的核心工作。41 在體系架構上，依國土測繪法第 17 條規定，戶地測量屬應用測量之一種；又依據國土測繪法第 19 條，有關應用測量之適用種類、範圍、作業方法、作業精度、資料格式、成果管理及其他應遵行事項之規則，由中央主管機關會商有關目的事業主管機關定之。故在執行應用測量中之地籍測量業務時，國土測繪法之內容對其具有拘束力，然該法未規定之事項，仍應依據地籍測量實施規則之規定辦理。. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 第二項地籍測量的種類. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 辦理地籍測量的原因，除土地法所稱之地籍測量（即土地第一次測量及重新實施地籍測量），尚包含地籍測量實施規則所訂之土地複丈、建物第一次測量及建物複丈。42土地法所稱之地籍測量，包含就市縣土地之全部為第一次測量、劃定地區實施地籍圖重測，以及土地複丈；建物部分包含建物第一次測量與建物複丈。. Ch 一、第一次測量及地籍圖重測. engchi. 38. i n U. v. 三角測量乃運用精密儀器與方法，先於實地量測一邊之長度與方位作為基線，並選定連續之三角形，測量其內角、據以推算各邊長與方位從而計算各三角點之座標，用以控制平面位置者，稱為三角測量。如僅直接量測各三角形之邊長而不觀測角度，用以推算各點之座標者則為三邊測量。導線測量乃於實地選定之諸點間，測量連續兩點間之距離與相鄰兩邊之夾角，以定各點之位置者，故亦稱多圖根測量。資料來源：溫豐文，2015，前揭書（註 32），頁 147-148。 39 楊松齡，2010，前揭書（註 1），頁 133-134。 40 戶地測量之工作包括地籍調查及界址測量。地籍調查，係就土地坐落、界址、原有面積、使用狀況及其所有權人、他項權利人與使用人之姓名、住所等事項，查註於地籍調查表內。所有權人之土地界址，應於地籍調查表內繪製圖說，作為戶地界址測量之依據（地籍測量實施規則第 79 條）。戶地測量之成果經著墨整飾，即可繪製地籍原圖，並編註地號。資料來源：溫豐文，2015，前揭書（註 32），頁 148。 41 楊松齡，2010，前揭書（註 1），頁 134。 42 陳立夫，2016，前揭文（註 9），頁 122。. 18.

(29) 日本據台初期，因地籍紊亂，已達相當嚴重之地步，日人為增加稅收，甚為注意地籍之整理，開始實施土地調查，予以登記。台灣光復後，為釐正地籍，辦理土地權利憑證繳驗申報，被視為依土地法辦理土地總登記。43惟依據土地法之規定，第三類之交通水利用地（如道路、溝渠、水道、湖泊、港灣、海岸、堤堰）和第四類之其他土地（如沙漠、雪山），應免予編號登記（土地法第 2 條）。其後，因地籍管理所需，必頇將未編號登記之土地予以編號登記，應準用土地總登記之程序，於辦理土地登記前，先辦地籍測量（土地法第 38 條、土地登記規則第 77 條），此即稱為第一次測量。至於地籍圖重測，乃對已辦理地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因等，主管地政機關基於職權劃定地區，分期重新實施地籍測量，以釐整地籍，維持地籍圖之確實，便利土地管理之措施（土地法第 46-1 條）。44. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 建物部分，申請建物所有權第一次登記前，應先向登記機關申請建物第一次測量（土地登記規則第 78 條）。申請建物第一次測量，應填具申請書，檢附相關文件辦理（地籍測量實施規則第 279 條）。測量人員. ‧. 應測繪建物位置圖及其帄面圖，以確定其坐落、門牌、式樣、構造、層數、面積及用途，且於登記機關於測量完竣後發給建物測量成果圖，作為建物第一次登記之依據（地籍測量實施規則第 282 條）。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 二、複丈. v. 已依法辦理地籍測量及土地登記之土地，土地所有權人等基於下列原因，得向土地所在地地政事務所申請之再次測量（或勘查），則謂之. Ch. engchi. i n U. 土地複丈（地籍測量實施規則第 204 條）：. （一）因自然增加、浮覆、坍沒、分割、合併、鑑界或變更。（二）因界址曲折需調整。（三）依建築法第四十四條或第四十五條第一項規定調整地形。（四）宗地之部分設定地上權、農育權、不動產役權或典權。（五）因主張時效完成，申請時效取得所有權、地上權、農育權或不動產役權。 43. 顏慶德、雷生春，1992，『臺灣土地登記制度之由來與光復初期土地登記之回顧』，台北：內政部，頁 1-6。 44 溫豐文，2015，前揭書（註 32），頁 149。. 19.

(30) 土地複丈，依申請原因，其項目可分為：鑑界複丈、分割複丈、合併複丈、他項權利位置測量、浮覆複丈、坍没複丈、界址調整複丈及調整地形複丈等。45 建物部分，因增建、改建、滅失、分割、合併或其他標示變更者，得申請複丈，以瞭解建物標示之變更實況，俾憑複丈成果，辦理建物變更登記（地籍測量實施規則第 260 條）。46. 第三項地籍測量作業程序地籍測量可由地政機關依職權發動（如：地政局依據土地法第 46 條之 1 及地籍測量實施規則第 184 條之規定辦理地籍圖重測），或是由民眾依規定提出申請（如：民眾依據地籍測量實施規則第 205 條 47申請土地複丈案. 政治大. 件）。原則上，地籍測量作業程序可分為五個階段，分別為：一、接收申請文件，二、審查並排定地籍測量日期，三、埋設界標、調查地籍、實地測量，四、成果核定與通知，五、釐正地籍圖檔。48. 學. ‧ 國. 立. 以土地複丈案件為例：. ‧. 一、接收申請文件. n. al. er. io. sit. y. Nat. 民眾申請複丈時，應填具土地複丈申請書，並檢附權利書狀或其他足資證明文件，複丈涉及原有標示變更者，應於申請複丈時，填具土地登記申請書，一併申請土地標示變更登記（地籍測量實施規則第 207 條）。登記機關受理複丈申請案件，應予收件並核收土地複丈費（地籍測量實施規則第 209、211 條）。. Ch. 二、審查並排定地籍測量日期. engchi. i n U. v. 收件人員核對檢附證明文件是否齊備，經審查准予複丈者，隨即排定複丈日期、時間及會同地點，填發土地複丈定期通知書，交付申請人並通知關係人（地籍測量實施規則第 211 條）。三、埋設界標、調查地籍、實地測量 45. 陳立夫，2016，前揭文（註 9），頁 123。李鴻毅，1997，前揭書（註 14），頁 186。 47 地籍測量實施規則第 205 條規定：「申請複丈，由土地所有權人或管理人向土地所在地登記機關為之。前項申請，得以書面委託代理人為之。」 48 李鴻毅，1997，前揭書（註 14）；內政部，2005，『數值地籍測量土地複丈作業手冊』，頁 4。 46. 20.

(31) 當申請案件移送至測量課，將由測量人員進行一連串的外業前作業準備，包含資料查詢整理、繪製複丈參考圖、內業計算、分割處理及協助指界分割、合併等電子處理工作。承辦人需調閱原始之圖表書簿資料或至電腦查詢資料、檢核原測量成果，並且準備與檢查器材，以利至實地執行外業時順遂。49 測量人員至實地調查時，需先實施地籍調查，以查明土地權利界址，並填註於地籍調查表內，作為實施土地複丈之依據。測量人員於實地調查前，應先將土地坐落、面積、所有權人（申請人）之姓名、持分、住址等事項，查註於土地複丈地籍調查表內，實地調查時，並將複丈界址（含界址標示及略圖）由指界人認定簽章並加註指界人身份證統一編號。50土地所有權人，應於地籍調查時到場指界，並在界址分歧點、. 政治大. 彎曲點或其他必要之點，自行設立界標（地籍測量實施規則第 83 條）。隨後，測量人員即依據申請人所指定之界址及相關圖籍資料，運用測量儀器及測量技術搜集數據（如觀測距離、角度），記錄在土地複丈地籍調查表內。. 立. ‧ 國. 學. 四、成果核定與通知. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 測量人員經實地調查、測量、計算、繪圖完畢後，應予整理並檢查地籍調查表、參考圖、宗地資料清冊及分割、合併計算成果表、各類查詢或人工抄錄之表冊、各級測量之觀測手簿、土地複丈結果知書等成果，依序彙集，連同土地複丈申請書、定期通知書、跨課間移案連繫單送交檢查人員（課長或其指定之測量員）檢查51，以確保資料之正確性。待土地複丈成果送經檢查人員檢查符合規定者，轉由課長審核，送由地政事務所主任核定（如依分層負責由主任授權量測量課長核定者，依規定辦理）。52. Ch. engchi. i n U. v. 複丈案件核定後，地政事務所應核發土地複丈成果圖予申請人（地籍測量實施規則第 215 條第一項）。其中，申請複丈案件涉及原有標示變更登記者，於核定後，應發給申請人複丈結果通知書，並由測量課填具跨課間移案聯繫單，將成果連同登記案件移送登記課審查登記及地價. 49. 內政部，2005，前揭書（註 15），頁 17-18。內政部，2005，前揭書（註 15），頁 34。 51 可分內外業檢查兩種，內業檢查含程序檢查及內容檢查，若內業檢查結果，認為有必要時，由檢查人員針對特定重點，擇其相關者辦理外業檢查。詳細的檢查項目請參見內政部， 2005，前揭書（註 15），頁 57-58。 52 內政部，2005，前揭書（註 15），頁 57-59。 50. 21.

(32) 課分算地價。登記課於登記完畢後，將土地所有權狀及地段圖一併核發予申請人。53 五、釐正地籍圖檔複丈成果需訂正地籍圖者，應於完成登記後，由測量人員隨即將有關資料送交修檔人員修正磁性資料檔；數值地籍測量沿用地籍圖者則需訂正地籍圖冊。54案件辦竣，需將複丈成果資料依規定歸檔。惟頇注意的是，鑑界複丈乃地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將地籍圖上之界線（界址點），按一定之作業程序，標定於土地上，使土地權利人明瞭土地實地界址之程序，其作業流程如下圖１所示。由於鑑界複丈與土地登記無關55，因此程序中並不頇將測量案件移送至登記. 政治大. 課審查登記及地價課辦理分算地價。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 53. i n U. v. 內政部，2005，前揭書（註 15），頁 59。資料來源：地籍測量實施規則第 235 條；內政部，2005，前揭書（註 15），頁 60。 55 陳立夫，2016，前揭文（註 9），『土地法釋義（一）』，台北：元照，頁 123。 54. 22.

(33) 受理複丈申請. 核收規費. 收. 件. 審. 查. 分配案件. 排定測量日期. *鑑. 立. 通. 知. 界. 政治大控制點檢測. ‧ 國. 學. 界址點測量. (由申請人購置或自備界標). 埋設界標. ‧. 申請人等認章. n. al. er. io. sit. y. Nat. 成果整理. Ch. i n U. 成果檢查. engchi 核. 定. v. 核發複丈成果圖. 成果圖冊歸檔. 圖 1：鑑界測量作業流程圖資料來源：內政部，2005，『數值地籍測量土地複丈作業手冊』，頁 5。關於建物測量之程序，分為一、收件 56 ，二、審查 57 ，三、測量 58 ，四、成果整理與通知 59，五、訂正圖籍 60共計五階段。61 各程序執行時的原則，與土地測量程序相同，故本文不再贅述。. 56. 申請建物測量，由建物所有權人或管理人向建物所在地登記機關為之（地籍測量實施規則. 23.

(34) 第四項測量與製圖之關聯性自國土測繪法實行以來，對於測量一詞之定義趨於明確，該詞之範圍被限縮在以土地作為標地所為之空間資料的蒐集、運用及管理等程序，至於有關依據測量成果展現其資料之程序，屬於製圖之範疇。就制度上而言，該法將測量與製圖視為二個程序，內容和性質上並不相同，也是不同行為。反觀我國現行之土地法第 44 條與地籍測量實施規則第 3 條規定，地籍測量的程序囊括三角測量、三邊測量或精密導線測量、圖根測量、戶地測量、計算面績及製圖，內容涵蓋純屬獲取空間資料之測量行為，以及繪製地籍圖、建物成果圖等之製圖行為，並將之統稱為地籍測量。其中，以建立全國統一性之測繪基礎為目標的三角測量、三邊測量或精密導線測量以及圖根測量，均屬於基礎測量；戶地測量及計算面積方屬於地籍測量之範疇；至於依據測量成果繪製地籍圖、測量成果圖等，應稱之為製圖，而不屬於狹義測量程序中的一環。這也意謂著，土地法及地籍測量實施規則所稱之地籍測量，實係由地籍測量及製圖之作業規範所構成，該名詞之涵義已超出國土測繪法所稱之「測量」一詞。綜上所述，本文認為將製圖視為地籍測量程序之一環，並不妥適，原因包含：一、關於法律用詞，未維. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 持法律用語之一貫性，使土地法和地籍測量實施規則所稱之地籍測量一詞，無法與國土測繪法勾稽，易造成解釋上的混肴；二、關於地籍測量的作業程序，國土測繪法與土地法、地籍測量實施規則之認定不一致，導致. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. v. 第 261 條）。申請建物第一次測量，應填具申請書，檢附土地登記規則第七十九條所規定之文件辦理，且得同時填具土地登記申請書件，一併申請建物所有權第一次登記（地籍測量實施規則第 279、280 條）。建物複丈（包括標示勘查）涉及原有標示變更者，應於申請複丈時填具土地登記申請書，檢附有關權利證明文件，一併申請建物標示變更登記。其經申請人於複丈時當場認定，並在建物測量圖上簽名或蓋章者，複丈完竣後，登記機關據以辦理建物標示變更登記（地籍測量實施規則第 295 條）。 57 登記機關受理建物測量申請案件，應予收件，經審查准予測量者，隨即排定測量日期、時間及會同地點，填發建物測量定期通知書交付申請人（地籍測量實施規則第 264 條）。 58 測量人員於實施測量前，應先核對申請人之身分。測量完竣後，應發給申請人建物測量成果圖。測量結果應由申請人當場認定，並在建物測量圖上簽名或蓋章（地籍測量實施規則第 267 條）。 59 建物第一次測量，應測繪建物位置圖及其平面圖。登記機關於測量完竣後，應發給建物測量成果圖（地籍測量實施規則第 282 條）。建物因改建、增建、分割或合併等申請複丈完成後，登記機關應將變更前後情形分別繪製建物位置圖及平面圖（地籍測量實施規則第 296 條）。 60 建物測量成果，有需訂正圖籍者，應即加以訂正。建物登記後發現原測量或抄錄錯誤需辦理更正者，應依法辦理更正。資料來源：李鴻毅，1997，前揭書（註 14），頁 198；地籍測量實施規則第 278 條。 61 李鴻毅，1997，前揭書（註 14），頁 193-199。. Ch. engchi. 24.

(35) 製圖程序在地籍整理制度中的定位不明，假使從製圖程序的性質觀之，對於其應歸屬於地籍測量或是土地登記，仍存在更進一步探討之空間。再者，地籍測量係透過一定之丈量方法，獲得該筆土地或建物之空間位置，用以確定個別土地之地表特定範圍，並且瞭解土地之客觀、自然狀態，目的是蒐集資料並將之加值運用；製圖是將測量所得數據成果，繪製成圖以呈現空間資訊，故地籍測量為製圖之前置程序。倘若未辦理地籍測量，即無地籍測量之成果供測量人員繪製成圖；若無製圖此一程序，縱使測量人員經地籍測量獲得空間資訊，也無法以地圖之態樣呈現予眾人知悉。因此，地籍測量為製圖之前置程序，地籍測量之成果也需經由製圖，方得以呈現。. 政治大. 此外，就地籍測量與製圖的行為觀之，二者皆係依法執行業務的行政事實行為。然而，地圖所載之內容卻會受到個別法律賦予效力，而成為法效力來源。62以地籍圖為例，一旦測量人員將界址點描繪在地籍圖上，該界. 立. ‧ 國. 學. 址點即發生確認不動產權利空間範圍之功能。因此，權利人在使用土地時即受到該界址點之限制，不得逾越該界址點而占用他人土地；同時，對權利人以外之人而言，這也表示該筆土地之權利歸屬於登記名義人，他人不. ‧. 得恣意侵占及使用土地。故地籍圖上登載的界址點在法律上形成拘束力。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 由此可知，即使地籍測量與製圖分屬二個程序，地籍測量之成果若未經由製圖行為轉換為地圖，係無法逕自對外發生法律效力。換言之，地圖作為製圖的成果，實際上是經由地籍測量和製圖行為共同產出之單一結果。這亦表示，對於申請取得或閱覽相關圖籍資料者而言，在自地籍測量至製圖以來的行政程序中，惟有地政事務所依申請人之申請提供相關圖籍資料一事，才是地政事務所做出最終的、具對外作用和效力的行政處分。. Ch. engchi. i n U. v. 至於地政事務所內部係辦理地籍測量和製圖二個行政程序（甚至更多），屬於「內部行政權力分立」的表現，以各行政機關之決定作為前提要件，其各階段之行為，應僅視為一種內部行為，尚未對外發生法律效果。 63 因而，若從行政行為之態樣觀之，自地籍測量至製圖止之程序，已構成學理上所稱之多階段行政處分。反面觀之，測量人員在執行地籍測量業務之過程中，因為觀測錯誤、量距錯誤、計算錯誤、抄錄錯誤等行為，形成地籍測量瑕疵，使測量成果存有錯誤。在未經製圖程序繪製成地圖之前，該錯誤實際上無從展現，故. 62 63. 洪本善、戴秀雄、邱景升，2009，前揭書（註 36），頁 121、126。李惠宗，2016，『行政法要義』七版，台北：元照，頁 361。. 25.