旅行證照制度與我國簽證待遇研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 國際事務學院. 國家安全與大陸研究碩士在職專班碩士論文. 指導教授：邱坤玄博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 旅行證照制度與我國簽證待遇研究. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：曾翔中華民國一○七年七月. 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(3) 謝誌書到用時方恨少，事非經過不知難。過去學的是經濟和運輸，踏入職場之初尚能勉強應付，直到接下國際及兩岸業務的重擔，才發現還有許多需要精進的地方，這也促使我來到政大攻讀第 2 個碩士。還記得從 103 年 9 月初那個晴空萬里的日子，踏進政大這個大家庭，開啟長達 4 年的學習之路，一路走來點滴在心，這篇論文的完成，要感謝的人很多，謹以此文表達誠摯的謝意。首先要感謝邱公坤玄教授，他淵博的學識，在課堂上總能將艱深的外交及兩岸關係理論轉化為平易近人卻不失深度的內容，讓學生們頗有如沐春風之感，每. 政治大勵。同時感謝何思慎、朱新民兩位論文考試委員，從論文計畫到初稿、定稿辛苦立. 每依依不捨地離開教室；他提攜後進的長者風範，更成為我們不斷追求學識的激. ‧ 國. 學. 費心地詳閱及評審，並惠賜寶貴意見，使這份論文能夠更加精進。還要感謝專班的李明院長、劉德海主任、陳錫藩大使、趙國材教授、姜家雄教授、邱稔壤教授、. ‧. 魏艾教授、郭武平教授、陳純一教授、倪元炎教授、邱奕宏教授、平思寧教授的. sit. y. Nat. 專業涵養與指導，讓我在國際與兩岸關係方面受益良多，以及國合長陳美芬教授. al. er. io. 對我在俄文方面的啟蒙。就讀期間，欣儀助教的熱情協助，以及同窗的雲彥、世. v. n. 雲、鑑舉、孟宗、蔚泰、小高等學長（姐）們的鼓勵，更令我永遠銘記在心。. Ch. engchi. i n U. 在政大的第 3 年，如願前往魁北克蒙特婁大學、法國里爾政治學院擔任交換學生，圓了多年來的夢想，感謝傅利曼（Viviana Fridman）、基尼（Sylvain Zini）、巴里奧（Pierre Barrieau）等多位老師的協助，特別是在人生地不熟的情況下，給予我許多指引，獲益匪淺。同時也忘不了多年來一起學習法文的 Béatrice、 Emmanuel、愛華；一起念俄文的昕蓓、薇如、茏芊；一起念葡文的毓笛、欣怡等好同學，他們年輕又有活力，一直是我學習的標竿。最後特別感謝當年推薦我來政大的外交系前輩育萍小姐，還有家人們一直以來的鼓勵。學如逆水行舟，此刻輕舟已過萬重山，驪歌輕唱，朵朵彩雲卻已長留我心。曾翔. 謹誌. 3. 中華民國 107 年 7 月. 於臺北文山. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(4) 自序筆者 6 歲時，第一次拿到自己的護照和簽證，前往美國探親，從此開啟 30 年的旅行之路（筆者 5 歲以前，孩童必須和家長共持一本護照）。成年以前，去過港澳大陸、東南亞、美加、歐洲等地，由旅行社協助處理證照事宜，除了某些國家另紙核發簽證，甚至把簽證貼在一張 A4 大小的空白影印紙上，而非簽在中華民國護照內，讓筆者感到些許疑惑外，拿著這本綠皮護照和那些奇型怪異的簽證，造訪國人常去的幾個旅遊勝地，倒也沒遇過太大的問題。加上當時臺灣經濟實力正值顛峰，一度讓筆者以為手中這本中華民國護照具有相當高的實力。. 政治大及通關的經驗，並與來自世界各地的背包客互通信息後，才逐漸體認到中華民國立直到上大學後，筆者開始嘗試到非洲及拉丁美洲自助旅行，一路上申請簽證. ‧ 國. 學. 護照在國際上遭受的困境，以及和其他國家相比之下，持用這本護照旅行的困難程度。2003 年 6 月，筆者搭乘馬來西亞航空公司的班機，經由吉隆坡國際機場. ‧. 中轉，準備前往南非約翰尼斯堡。由於轉機時間長達 12 小時，必須先入境馬來. sit. y. Nat. 西亞，前往航空公司安排的旅館休息。同行旅客當中，幾位持南非護照的僑胞，. al. er. io. 早已免簽證順利通關，前後不到 3 分鐘；筆者持中華民國護照，卻被工作人員叫. v. n. 到另一條查驗通道。迄今我清楚記得那面牌子上寫著：「中國、臺灣、緬甸、不. Ch. engchi. i n U. 丹、尼泊爾、孟加拉、印度、巴基斯坦不適用免簽證入境，前往過境旅館應在此申辦臨時過境許可」。排隊人龍超過 50 人，空氣中還漂浮著特殊的氣味，許多人蹲坐在地上，有些人還隨地吐痰，秩序極為混亂。警察也毫不客氣地過來制止，用囂張輕蔑的口吻喝斥：「排隊，不准吐痰！」負責證照查驗的移民官員，似乎也有意無意地，用極爲緩慢的速度處理。最後等了快 3 個小時，才終於拿到那紙「臨時過境許可」。這次的經驗讓筆者充分體認到，原來當時中華民國護照受到的待遇，是和牌子上的那些國家相去不遠的。後來才知道，當時馬來西亞幾乎對世界上大部分的國家實施免簽，包括政治情況特殊的朝鮮，甚至是無政府狀態的索馬利亞；牌子上那 8 個國家，則是少數的例外，臺灣不幸就是其中之一。. 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(5) 2004 年 7 月，筆者到英國和歐洲大陸旅行。在青年旅館，遇到來自日本、韓國、香港、新加坡的背包客，才知道他們到歐洲全都免簽證。撇開日本早已是先進國家不說，其他 3 國（地）當時都和臺灣並列「亞洲四小龍」，經濟實力不相上下，怎麼他們可以免簽，臺灣人不但需要簽證，其中英國簽證還得親自前往英國貿易文化辦事處面談？記得當時申辦英國、德國（申根）、波蘭這 3 份簽證，就花掉新臺幣 5,000 多元，對一個大學生而言，相當一整月的生活開銷。在倫敦還遇到一對來自巴西的情侶，他們在法國唸書，男方帶著小女友到倫敦做生日，搭個海底隧道就過來了，說得一派輕鬆，簽證完全不在他們這趟旅程的考量範圍. 政治大. 之內。筆者相當納悶，臺灣所受到的簽證待遇，輸給亞洲幾個鄰國就算了，怎麼連巴西都還不如？. 立. 那年筆者從歐洲返國時，選擇搭乘火車。在莫斯科申請哈薩克簽證時，才知. ‧ 國. 學. 道當時中華民國護照不但前往大多數國家都需要簽證，有些國家甚至還辦不了簽. ‧. 證。筆者備妥所需文件，包含以 70 美元買來的邀請函，一大早便來到哈薩克駐. y. Nat. 俄羅斯大使館，排在前 3 名，但進門之後，領事官員看了看我的護照，就請我在. er. io. sit. 一旁等候，逕自處理後面其他人的簽證申請。等了 2 小時左右，後面那幾十人都處理完了，才告訴我，請我下午 4 點再來。下午 4 點，早上那幾十人，包括歐美. al. n. v i n 籍的、中東籍的，甚至大陸籍的，都開開心心地領回他們的簽證，唯獨筆者卻連 Ch engchi U. 送件都還送不進去。原本以為領事官員想藉機敲詐索賄，於是試探性地到窗口詢問他能否「幫個忙」。他也很直接了當地告訴筆者，其他人都好說話，「但你的護照我們幫不上忙」，在阿斯塔納（哈薩克首都）方面有進一步指示前，沒有人敢發這個簽證，「我若擅自發了這個簽證，搞不好會丟了飯碗！」最後等了 2 天、 3 天、4 天都等不到回應，筆者只好放棄前往哈薩克，改由西伯利亞鐵路，從滿洲里繞了一大圈才回到臺灣。那次的歐洲行，讓筆者對中華民國護照所面臨的困境，有了更清楚、明確的認識。 2005 年 7 月，筆者來到秘魯。秘魯是當年少數給予臺灣免簽證待遇的國家，但那時筆者持用封面尚未加註「TAIWAN」的舊版中華民國護照，在美國登機、 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(6) 巴拿馬轉機，直至抵達秘魯入境，到最後結束行程回到機場，辦理登機和出境手續時，每個環節幾乎無不卡關，分別遭受 5～30 分鐘的延誤。「CHINA！你的簽證在哪裡？」就是因為這樣的誤會，讓筆者很多次差點上不了飛機。隔年筆者挑戰當時簽證最為困難的「南美 ABC」，也就是阿根廷、巴西和智利，才體認到什麼叫作「簽證歧視」——不但需要簽證，申請程序還比其他國籍都要複雜、冗長。其中，阿根廷簽證需要在當地尋覓保人 1 名，申請人在臺灣的阿根廷商務文化辦事處送件、取得文號之後，由該名保人親自前往移民局對保，才能核發簽證，全世界只有臺灣和諾魯受到如此的「特殊待遇」。筆者詢問阿根廷商務文化辦事處，. 政治大「你可以參加旅行團呀！」等於間接封殺了國人前往自助旅行的機會。後來筆者立. 如果只是單純前往自助旅行，不認識當地人怎麼辦呢？對方老實不客氣地回應：. 透過關係，終於找到當地一位華僑願意作保，還付給他 100 美元的車馬費，才順. ‧ 國. 學. 利拿到簽證。巴西簽證更是一絕，需要檢附「在職證明並經往來銀行背書」，問. ‧. 題是有哪家銀行願意背這個書、擔這個責任？銀行主管先是說，他們從未做過此. y. Nat. 項業務，甚至請筆者去找法院公證。經過筆者出具巴西駐台商務辦事處的文件，. er. io. sit. 說明此項為必備文件，少了它就無法申請，千拜託、萬拜託之下，銀行主管才勉為其難地蓋了章，幾經周折，終於拿到了簽證。至於智利簽證，光是「機票正本」. al. n. v i n 和「全程訂房證明」這 2 項必備文件，就讓筆者傷透腦筋，當時網路訂房不若如 Ch engchi U. 今發達，只有少數幾家旅行社可透過國際同業平台，代訂智利的機票和酒店，並出具證明文件，但收費極高，完全超出筆者所能負擔範圍，只好黯然放棄申請。當時阿根廷、巴西都不將簽證直接核發在中華民國護照上。其中阿根廷採另紙核發；巴西則是先發一張通行證件（Laissez-Passer）作為護照的替代，再將簽證核發於該證件之上，兩份證件分別收費。整趟下來，光是簽證規費便高達新臺幣 1 萬元以上，還不包括申請簽證舟車往返的成本，也難怪很少有國人願意到南美洲旅行。更大的問題是，巴西的這張通行證件，竟成為筆者入境巴拉圭時，移民官員刁難的藉口。筆者由巴西的伊瓜蘇瀑布城（Foz do Iguaçu）乘車進入巴拉圭的東方市（Ciudad del Este），由於巴西方面由於不承認中華民國護照，只在通 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(7) 行證件上蓋出境章；到了巴拉圭橋頭，移民官員卻質疑筆者為何護照上沒有巴西出境章，並要求回到對岸的巴西去「補蓋」。當時正值深夜 12 點半，所有旅客都已辦妥入境手續，全車就等我一個人，而且橋頭附近治安很差，據說前幾天才有一個巴西警察被開槍打死。筆者心想，若走回對岸，不僅自曝危險，巴西方面更不可能同意補蓋，因為不承認我國護照是該國既定的外交政策，豈能說蓋就蓋。在進退維谷的情況下，只好以行賄方式，塞了幾張美鈔給巴拉圭移民官員，對方竟還漫天要價，直至筆者加碼給足 100 美元時，才點點頭，願意簽名蓋章，始能入境這個我國在南美洲最「忠實」的邦交國。當地華僑告訴筆者，100 美元是持. 政治大這位移民官員還算公道合理，並沒有多收。立. 中華民國護照由東方市入境巴拉圭，護照上沒有巴西出境章的「罰款」公定價，. 巴拉圭的各項生活條件都遠遠比不上臺灣，不但官員貪污腐敗、公共建設落. ‧ 國. 學. 後，經濟也十分蕭條；然而早年卻有不少臺灣人爭相移民當地。筆者和一位華僑. ‧. 談起了這個問題，他也說得直白：「巴拉圭只有一樣東西比臺灣強，那就是護照！」. y. Nat. 這位華僑是做珠寶、玉石方面的生意，據他回憶，早年持中華民國護照，可說是. er. io. sit. 寸步難行。偶有歐洲同業發來通知，說有好貨一批，別人機票一買，立刻飛過去成交；但持中華民國護照，光是申請簽證就要好幾天，抵達歐洲時，商機早就飛. al. n. v i n 了。幾次以後，不得不選擇移民他國，正好巴拉圭財政困窘，向臺灣人招手出售 Ch engchi U. 國籍，價格合理，還有移民公司經營「一條龍」的申辦服務，行政手續、機票、住宿全包，於是他參加了這樣的計畫。聯合報忠實記載了當年的盛況，巴拉圭移民團固定每星期二、五出發，每人只收 1,000 美元，國人成群結隊前往該國領取居留證，竟成為見怪不怪的現象。取得居留證滿 3 年者，即獲該國國籍，持該國護照可免簽證前往英國、香港、加拿大、義大利等國。這位華僑最終也順利拿到巴拉圭護照，之後拿著這本護照在全球各地做生意，方便了不少。「這本護照替我賺了幾十倍的商機！」這位華僑如是說。 2007 年 3 月，筆者踏進東歐，只能先從免簽證或簽證較易申請的科索沃、馬其頓等國著手。在馬其頓開往希臘的國際列車上，遇到幾名來自美國的背包客， 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(8) 他們從維也納一路玩過來，足跡踏遍克羅埃西亞、匈牙利、羅馬尼亞、保加利亞、塞爾維亞、蒙特內哥羅和阿爾巴尼亞，玩了整整 3 個月，關鍵是拿著美國護照，全程免簽證。這種行程對當時臺灣的背包客來說，簡直就是天方夜譚，因為當時東歐地區除了匈牙利等少數國家可在臺灣申請簽證，程序相對簡便外，其他任何一個國家的簽證申請，都可以要上半條小命。像是保加利亞只發商務簽證，許多臺灣人都被拒簽；羅馬尼亞更是要到上海親自面談，塞爾維亞更在官方網站直接表明，拒發簽證給臺灣人。美國人背包客談起克羅埃西亞的海景、塞爾維亞的鐘乳石洞，說得眉飛色舞、神采飛揚：「你一定要去那裡看看！」筆者只能微笑以. 政治大 2008 年 1 月，筆者規劃了馬拉威的度假之旅，當時馬拉威還是臺灣的邦交立. 對，當時從沒想過這輩子會有機會拿著中華民國護照，親身走進這幾個國家。. 國，建交長達 42 年，一直以來都說是「邦誼穩固」，卻怎麼也沒想到，出行前夕. ‧ 國. 學. 竟傳出邦交告急的傳聞。當時筆者早已買好機票，酒店也訂了，此時若宣布斷交，. ‧. 中華民國護照享有的免簽證待遇很有可能受到影響，急得像熱鍋上的螞蟻。筆者. y. Nat. 先是致電馬拉威駐臺大使館，詢問能否補辦簽證，以備不時之需。對方表示，臺. er. io. sit. 馬雙方邦誼穩固（事後證明是虛應故事的官方說法），臺灣人入境馬拉威免簽證，也不可能另發簽證。由於機票無法退票，不去就是廢紙一張，筆者只好硬著頭皮. al. n. v i n 上路。沒想到在肯亞首都內羅畢過境時，與家人通電話獲悉：「馬拉威宣布斷交」。 Ch engchi U 幸好馬拉威行政效率低落，斷交的同時，並未立即取消臺灣人的免簽證待遇，筆者在馬拉威首都里朗威國際機場得以順利入境，但也嚇出了一把冷汗。. 當時筆者一直有個疑惑，與臺灣條件相近的國家，如韓國、新加坡、香港，甚至馬來西亞、泰國，為何能享有較佳的簽證待遇，但我國政府似乎卻少有積極作為，難道卡在兩岸關係，我國公民就不能享有絲毫的簽證便利嗎？某日收看一個政論節目，討論主題是民眾對政府施政有何期待，現場並開放 call in，來賓與 call in 民眾從臺灣獨立、制憲正名、三項軍購，談到拼經濟、救民生……，每個議題都是暢所欲言，賓主盡歡。直到一位民眾 call in 至現場，提到希望政府能積極改善我國簽證待遇，卻很快被主持人切斷電話，現場來賓面面相覷，沒有任何 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(9) 回應。筆者先是納悶，這項議題應該是許多國人的共同心聲，為何無法引發共鳴及迴響，難道主持人和現場來賓都不出國嗎？筆者思考到政治學上所說的「高階政治」和「低階政治」，或許臺灣獨立、制憲正名、三項軍購，甚至連拼經濟、救民生，都是當時所定義的高階政治，突然被岔進「簽證待遇」這個似乎是低階政治的話題，顯得格格不入，甚至連討論的必要都不存在。不久後，馬英九總統上臺。2009 年 2 月的一個晚上，筆者回到家打開電腦，雅虎首頁上寫著「3/3 起英國免簽證」，猛然看到這則消息，筆者還覺得納悶：「英國人來臺灣不是早就免簽證了嗎？」當時壓根兒沒想到，臺灣人到歐美先進國家，. 治政大起，持我國護照可免簽證入境英國！接著愛爾蘭、紐西蘭、加拿大、申根公約國、立. 能享有免簽證待遇。仔細一看真不得了，英國政府竟然同意自 2009 年 3 月 3 日. 美國在短短 3 年內相繼給予我國免簽證待遇，甚至連幾年前想都不敢想的東歐各. ‧ 國. 學. 國，包含 1971 年在聯合國大會提出「排我納匪案」的阿爾巴尼亞在內，幾乎全. ‧. 都給予我國免簽證待遇，只有塞爾維亞迄今仍未免簽，但簽證申請程序也較以往. y. Nat. 大幅簡化。對於筆者這樣一個喜好旅行的背包客來說，拿著中華民國護照到歐美. er. io. sit. 各國旅行，比以前容易多了。在政大就讀期間，筆者到加拿大魁北克省蒙特婁大學交換學生，正是利用免簽證方式入境，省下大筆簽證費用及繁瑣的申請程序，. al. n. v i n Ch 受惠頗深。休假期間，買張機票就能到美國或比利時探親訪友，說走就走，也著 engchi U 實羨煞不少身邊的大陸或中東籍同學。. 這些歷年來的回顧，到目前為止，看來似乎有了圓滿的結局。馬英九總統執政期間，爭取免簽證待遇成了外交界的「顯學」，有些人叫好、有些人急欲攬功，有些人卻批評免簽證國家數字灌水，有些人則跳出來緩頰，但迄今為止，似乎沒有太多學術上的研究，就此議題進行更深入的探討。看到各界對於此項「政績」的反應與解讀，筆者作為一個長期在外自助旅行，迄今去過近百國的背包客，卻有更多不盡相同的觀點要表達。期能透過此一研究，作更深入的探索。. 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(10) 摘要自 2009 年起，我國簽證待遇大幅改善，並先後獲得英、歐、美在內西方重要國家免簽證待遇，「164 國免簽」被視為馬英九任內的重要政績。然而以往有關旅行證照制度之學術研究較為缺乏，光是「免簽」乙詞即有不同定義，坊間常見的簽證待遇指標又多以免簽國數量作為衡量基準，難免見樹不見林，也導致各界對於此項政績有不同解讀與評價。本研究採用歷史研究途徑，運用「聯合知識庫」為主的史料，對護照、簽證及相關入出境管理制度進行探討，並瞭解我國簽證待遇的發展歷程。鑒於現有的. 政治大痕跡較為明顯；亨利護照指數立（Henley Passport Index）及護照指數（Passport Index）外交部免簽國名單存在認定標準不一致等問題，且因公部門強調數字管理，護盤. ‧ 國. 學. 對於免簽國的認定標準雖較一致，但卻無法反映非免簽國待遇，且所有國家無論大小或重要性，皆為等值給分，難以反映其間差異，本研究對此將進行改良。除. ‧. 以免簽國數量作為指標，並引進重要國家免簽證數量指標、國家發展與免簽國數. sit. y. Nat. 量關係、人口數及面積加權之免簽指標、李克特量表綜合簽證待遇指標、簽證友. al. er. io. 善度指標、簽證互惠指標等評估模式。透過這些統計資料，對我國現有簽證待遇. v. n. 進行描述，解構「164 國免簽」的意義，再以國際關係層次分析模式探討影響我國簽證待遇之變因。. Ch. engchi. i n U. 研究發現，我國雖有百國免簽，但全球亦有半數護照享有百國以上免簽；從各項指標來看，我國除在七大工業國免簽成績表現亮眼，其餘指標大多處於劣勢，成績大致只和加勒比海一些邦交國相當，表現並非想像中的好。若由層次分析角度來看，儘管個人、國內與國際層次因素皆對簽證待遇有所影響，但兩岸因素仍是主要變因。馬英九任內兩岸關係大幅改善，促成我國簽證待遇大幅改善，但歷任執政者卻也功不可沒，全體國人的長期努力更是重要關鍵。. 關鍵字：旅行證照、護照、簽證、免簽、簽證待遇、入出國、聯合知識庫. 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(11) 目錄第壹章. 緒論............................................................................ 1 研究動機與目的 ....................................................................1 研究途徑與方法 ....................................................................6 研究範圍與限制 ....................................................................9. 政治大. 研究架構與章節分配 ..........................................................12. 立. 名詞界定 ..............................................................................13. ‧ 國. 學. 第貳章. 旅行證照制度之探討 ............................................. 17. ‧. 護照 ......................................................................................18. 第二節. 簽證......................................................................................56. al iv 我國簽證待遇發展歷程之探討 73 n............................. n. 第參章. er. io. sit. y. Nat. 第一節. Ch. engchi U. 第一節. 1950～1960 年代的貧窮與保守.........................................73. 第二節. 1970 年代的艱難與應變 .....................................................85. 第三節. 1980 年代的開放與力爭 ...................................................105. 第四節. 1990 年代的機遇與謀略 ...................................................156. 第五節. 陳水扁執政時期的烽火與困頓 ........................................190. 第六節. 馬英九執政時期的主攻與達陣 ........................................204 i. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(12) 第七節. 第肆章. 蔡英文執政時期的變局與難解 ........................................225. 我國簽證待遇之評析 ........................................... 231. 第一節. 從現有指標看我國簽證待遇 ............................................231. 第二節. 從改良後的指標看我國簽證待遇....................................236. 第三節. 兩岸問題與我國簽證待遇 ................................................260. 第四節. 兩岸問題確是影響我國簽證待遇的主變因....................280. 學. ‧ 國. 第伍章. 政治大結論與建議立 ........................................................... 281 研究結論 ............................................................................281. 第二節. 研究建議 ............................................................................283. ‧. 第一節. y. Nat. n. al. er. io. sit. 參考文獻.................................................................................. 287. Ch. engchi. ii. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(13) 附件目錄附件 1：1979 年開放出國觀光初期各國對我簽證要求………..第 1 頁附件 2：1980 年代歐洲各國在臺機構開辦簽證業務情形……..第 5 頁附件 3：陳水扁卸任時我國簽證待遇…………………………...第 7 頁附件 4：馬英九卸任時官方公布之免簽國名單………………...第 9 頁附件 5：本研究完稿時官方公布之免簽國名單……………….第 18 頁. 政治大. 附件 6：各國簽證待遇總表……………………………………..第 29 頁. 立. 附件 7：免簽國數量指標………………………………………..第 30 頁. ‧ 國. 學. 附件 8：重要國家免簽國指標…………………………………..第 34 頁. ‧. 附件 9：名目人均國內生產總值與免簽國數之關係…………..第 38 頁. Nat. io. sit. y. 附件 10：平減後人均國內生產總值與免簽國數之關係……....第 40 頁. er. 附件 11：人類發展指數與免簽國數之關係…………………....第 42 頁. al. n. v i n Ch 附件 12：人口數加權之免簽指標………………………………第 44 頁 engchi U. 附件 13：面積加權之免簽指標…………………………………第 48 頁附件 14：綜合簽證待遇指標……………………………………第 52 頁附件 15：簽證友善度指標………………………………………第 55 頁附件 16：簽證互惠指標…………………………………………第 61 頁. iii. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(14) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(15) 第壹章. 緒論. 研究動機與目的. 一、研究動機護照、簽證等旅行證照，是國際旅行的重要文件，在全球化、國際往來頻繁的現代，乃不可或缺之重要文書，國際法上亦有相當地位。拿著一個國家的護照，. 政治大. 前往其他國家旅行，所享受的簽證待遇，也逐漸成為衡量一國實力的重要參據。. 立. 尤其馬英九執政的 2008～2016 年間，根據官方說法，給予我國免簽證、落地簽. ‧ 國. 學. 證或其他簽證便利之國家與地區，從 54 個大幅增加至 164 個。我國在簽證待遇方面的成就，廣受各界關注，但卻很少有人將「164」這個數字加以解構，深入. ‧. 瞭解其中的內涵。. y. Nat. n. er. io. al. sit. （一）旅行證照制度研究之缺乏. i n U. v. 你說的「免簽證」和我說的「免簽證」是一樣的東西嗎？2016 年 5 月馬英九. Ch. engchi. 卸任總統時，宣稱在他任內免簽證國家達到 164 個；然而 2016 年版的亨氏簽證受限指數（Henley Visa Restrictions Index），臺灣免簽證的國家則是 137 個，兩者相差 27 國。照說外交部和亨氏投資移民顧問公司（Henley & Partners）都算是權威機構，免簽國統計應具相當之嚴謹性，無論 164 或 137 都不至於是憑空捏造的數據，因此本研究研判，此種差距之產生，可能肇因於兩者對免簽證定義不同。儘管「免簽證」一詞大家耳熟能詳，但有關旅行證照制度與簽證待遇之學術研究，以往卻不甚常見，相關名詞之定義、評估標準，實務上則莫衷一是。舉例來說，「免簽證」與「落地簽證」常被混為一談。外國護照簽證條例第 6 條第 1 項規定：「持外國護照者，應持憑有效之簽證來我國。但外交部對特定. 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(16) 國家國民，或因特殊需要，得給予免簽證待遇或准予抵我國時申請簽證。」這是我國法律對「免簽證」與「落地簽證」的基本解釋，前者是指持護照免辦簽證即可入境、後者則可於抵達時申請簽證，兩者皆毋須在行前提出申請，僅在於抵達入境國時，有無需要申請一紙「簽證」的差別。然而各國實務上各種複雜的情形，卻讓定義變得困難重重。例如 2011 年以前，持我國護照赴新加坡，抵達時移民官員會核發一張免費的簽證（VISA），並將入境戳章銷蓋其上。入境流程中確需要一紙所謂「簽證」，但外交部當時卻將此定義為「免簽證」，或許這張簽證是免費的。但泰國自 2010 年 5 月 11 日起至. 政治大相較於新加坡的情況，同樣是一張紙（泰國甚至還直接發在護照上），同樣是在立. 2011 年 3 月 31 日止實施簽證免費，持中華民國護照亦可在抵達時獲發免費簽證，. 抵達時核發，同樣是免費，當時外交部卻仍將其定義為「落地簽證」。又如持中. ‧ 國. 學. 華民國護照赴美國及肯亞，都必須事先上網取得授權，且支付費用，前者稱「ESTA. ‧. 旅行許可」，收費 14 美元；後者稱「e-VISA」，收費 60 美元，兩者都可在很短的. y. Nat. 時間內獲發，但外交部將前者定義為「國人可以免簽證方式前往之國家或地區」，. er. io. sit. 後者卻定義為「國人可以電子簽證方式前往之國家」，標準顯有不一。另一方面，截至馬英九卸任的 2016 年 5 月，給予我國免簽證、落地簽證或. al. n. v i n 其他簽證便利之國家與地區共有 C h164 個，但這個所謂的「國家與地區」究應如何 engchi U 認定，尤其眾多的「地區」，包括屬地、海外省、殖民地、特別行政區……等，. 如何列計較為妥適？到目前為止，似乎也沒有一致的標準。因此我們發現，我國究竟享有幾個國家的免簽證，外交部公布的 164 個，和國外的一些研究機構，如護照指數（The Passport Index）所公布的 119 個、亨利簽證受限指數所說的 137 個大相逕庭。由於缺乏一致的定義與標準，有關簽證待遇之衡量，即有可能誤判，亦有可能遭致民眾挑戰，並衍生爭議，甚至淹沒在各說各話的政治口水裡。旅行作家梁倍倫用「金玉其外，敗絮其中」形容我國爭取免簽證待遇的成果。他指出，在外交部領事事務局所公布「中華民國國民可以免（落地）簽證或其他相當簽證便利方式前往之國家（地區）」這份名單當中，哈薩克被納為「國人可 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(17) 以落地簽證方式前往之國家或地區」；然而事實上，這和「落地簽證」一般認知只需攜帶護照並於抵達時當場申請簽證的情況相去甚遠，而是出發前必須申請手續複雜的邀請函，否則根本無法享有落地簽證待遇。 1也有民眾質疑護照免簽國「灌水」，例如把丹麥本土及所屬法羅群島、格陵蘭拆成 3 個免簽國，或把英、法、荷海外屬地硬拆成數十個免簽國，實際上計算後，我國應該只有 88 個免簽國。2對於這些質疑的聲浪，國立政治大學外交學系副教授黃奎博、3國際關係研究者陳嘉峰、 4黃文進 5均提出駁斥，認為臺灣人最想旅遊的前 10 大國家皆已免簽，在外交艱困之條件下，能有此成果實屬不易，更不該用「金玉其外，敗絮其. 政治大本研究以為，我國國際處境艱困，外交工作之推動誠屬不易，這些都是能夠立. 中」來形容，應多予外交人員鼓勵。. 理解的事實，衡量我國簽證待遇時，或可針對不同國家、不同情況，作出合理的. ‧ 國. 學. 分析與解釋。但若只因外交處境艱困、外交人員十分辛苦，便一語帶過，而在實. ‧. 質的定義與標準問題上草率行之、得過且過，不僅外交人員的努力無法獲得呈現，. y. Nat. 外交困境更難以突顯。因此對旅行證照制度之內涵，包括定義、分類與功能等，. er. io. sit. 實有必要深入加以研究，並作一全面探討，建立較公平客觀的基礎，據以衡量簽證待遇，此乃本研究動機之一。. n. al. C. hengchi （二）簽證待遇指標仍有待改良. i n U. v. 國際間現有一些關於簽證待遇的指標，如護照指數、亨利護照指數（原亨氏簽證受限指數），不約而同皆以「免簽證國家數量」作為評分依據。然而免簽證只是所有簽證待遇當中的一種型態，全世界有近 200 個國家，若加上邊境管制獨立運作的地區，如香港、澳門、中國大陸，或是英、法等國眾多的海外省（屬地）. 梁倍倫，「153 免簽國的真相」，蘋果日報，2015 年 12 月 1 日。「護照免簽國灌水？網友實際計算打臉馬政府」，自由時報，2016 年 3 月 18 日。 3 黃奎博，「別讓政治沾汙了護照的簽證便利性」，東網，2015 年 12 月 2 日。 4 陳嘉峰，「中華民國夠孤單了，請給外交人員一點掌聲」，風傳媒，2015 年 12 月 8 日。 5 黃文進，「駁『153 免簽國的真相』一文」，蘋果日報，2015 年 12 月 1 日。 1 2. 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(18) 等，總數約為 250 個，但護照指數網站 2015 年底「護照實力排名」最高的英、美 2 國，免簽證國家或地區數量也不過 147 個，至於其他百餘個需要簽證的國家或地區，究竟受到何種待遇，則難以透過數字呈現。再以臺灣為例，我國護照 2015 年在護照指數網站的免簽證國家數量為 115，護照實力排名第 24 序列，和一些相對落後的國家，如塞席爾、聖克里斯多福、模里西斯等國不相上下，甚至遜於墨西哥，但印象中墨西哥人往往需要偷渡進入美國，我國國民卻能持中華民國護照免簽證入境美國這個許多移民心目中的天堂，顯然難以透過排名反應出真正的護照實力。但旅行作家梁倍倫卻也指出，我國不. 政治大的外交突破，而是當地簽證政策的全面調整，我國只是搭著順風車獲得免簽，待立但許多新興旅遊地區未享有免簽，且申請簽證困難重重；有些則非如政府宣傳般. 遇並未優於其他國家。 6. ‧ 國. 學. 現有簽證待遇指標儘管淺顯易懂，但每個免簽證國家皆為等值給分，且僅能. ‧. 反映免簽證，無法反映非免簽證之待遇，仍有改良進步之空間。建立一套較為合. y. Nat. 理、客觀之標準，以衡量我國所受到的簽證待遇，並據以和其他國家進行比較，. n. Ch. engchi. er. io. al （三）對於免簽「政績」的解讀不一. sit. 實乃無法忽視之當務之急，此乃本研究動機之二。. i n U. v. 馬英九執政時期，我國在簽證待遇方面取得相當之成就，在此姑且先用「政績」來形容這個事實。筆者必須強調，這一用詞未必是精準的，因為「政績」具有正面評價的意涵。本研究在獲得更進一步的結論前，對此仍持平看待，暫不認定這是一個正面事件，但也不認定這是一個負面事件。這樣一個外交上的事件，作為一個「應變項」，它的「自變項」究竟為何？國民黨認為這是「活路外交」政策下，我國國際關係大幅改善，因而取得之重要成果。7民進黨方面則有不同解讀，例如 2012 年時任民進黨發言人林俊憲，針對. 梁倍倫，「153 免簽國的真相」，蘋果日報，2015 年 12 月 1 日。「馬英九總統執政報告」，中華民國總統府網站，www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=1077。. 6 7. 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(19) 美國將我國列入免簽證計畫乙事接受訪問時表示，美國將臺灣列為免簽證國家，最主要是國人素質的證明，況且外交工作具有延續性，民進黨執政時期便已開始進行免簽證談判。 8桃園市議員王浩宇則指出，歐美各國予我免簽證待遇，並非因國民黨執政，而是陳水扁執政時期成功推行晶片護照，大幅降低護照被仿冒的機率所致。 9若依綠營人士說法，馬英九執政時期獲得諸多國家免簽待遇，其實是陳水扁執政時期打下的基礎，並且是全體國人素質提升的結果，不能由藍營獨攬功勞，更未必是「活路外交」的執行成果。對於我國國民赴國外旅行簽證待遇之改善，藍、綠陣營分別有各自解讀。馬. 政治大可沒。然而先進國家當中，第 1 個給予我國免簽證待遇的日本，卻是陳水扁執政立英九執政時期取得歐洲、美國、加拿大等大部分先進國家免簽證待遇，功勞絕不. 的 2005 年所取得；但在當時的外交政策下，像是委內瑞拉自 2007 年 3 月起取消. ‧ 國. 學. 我國免簽證待遇，從此對國人簽證申請案審核從嚴，且多予拒絕，卻也是事實。. ‧. 我國能有如今的簽證待遇，究可歸因於何些因素，實有必要全面性地分析檢討，. y. sit er. io. 三、研究目的. Nat. 以突破各說各話的困境，此乃本研究動機之三。. al. n. v i n 基於上述動機，本研究擬就以下幾項目的，進行深入探討： Ch engchi U （一）旅行證照制度之探討旅行證照制度的內涵為何？欲前往他國旅行，應持有護照和簽證，並接受入出境管制。本研究將對這些文件及其管理制度進行深入探討，瞭解旅行證照的歷史沿革與現行實務，並據以歸納較為妥適的定義及標準，包括簽證待遇之分類、免簽證之定義等，以作為衡量簽證待遇之參考依據。. 「赴美免簽民進黨：肯定外交部延續前朝的努力」， TWIMI 獨立媒體，2012 年 10 月 3 日， http://www.twimi.net。 9 「國民黨力推免簽國激增王浩宇告訴你真相…」，自由電子報，2016 年 1 月 31 日， http://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/1560102。 8. 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(20) （二）我國簽證待遇發展歷程之探討影響我國簽證待遇成因為何？誰有功勞？有人說 164 國免簽歸因於馬英九的活路外交政策，也有人說是國人素質的提升，更有人歸功於晶片護照的發行，似乎都言之成理。但我國享有如今的簽證待遇，恐非僅由單一因素促成。本研究將從歷史的角度切入，運用長期史料，探討各國相繼對我改善簽證待遇之發展歷程，找出一些可能的變因。. （三）我國簽證待遇之評析. 政治大國人的簽證待遇究竟好不好？截至馬英九卸任之 2016 年 5 月，給予我國免立. 簽證、落地簽證或其他簽證便利之國家與地區共有 164 個，數字看似不少，但與. ‧ 國. 學. 其他國家相較，如此待遇究竟是好是壞，本研究將對此進行解構，並探討其意義。. ‧. 由於現有簽證待遇衡量指標，難以反映出一些值得關注的事實，比方只重視免簽. y. Nat. 國，卻不重視在非免簽國究竟受到何種待遇，故本研究將嘗試進行改良，透過多. er. io. sit. 元的量化視角，對我國享有的簽證待遇進行瞭解。之後再以國際政治層次分析，論證「兩岸問題」才是影響我國簽證待遇的主要變因。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究途徑與方法. 一、研究途徑. （一）歷史研究途徑馬英九執政時期官方公布的免簽國數量從 54 個增加至 164 個，成果固然豐碩，但在他上任前，原本的 54 個免簽國也占目前總數的 1/3，究係從何而來？像是國人最常去的日本，免簽證待遇是陳水扁執政時期爭取而來；李登輝執政時期. 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(21) 也善用謀略，得到不少成果，甚至國內、外的各種因素也多有影響，實非短期觀察所能一窺其貌。因此，本研究對旅行證照制度及我國簽證待遇之探討，將從歷史角度出發，運用各種史料，沿著歷史的脈絡，陳述相關議題之發展歷程與演變，並試著解釋其因果關係，期能有更深入之認識，而非僅止於短期、表面之觀察。. （二）層次分析途徑有些人將我國現有的簽證待遇歸因於馬英九「活路外交」政策，有些人則認. 政治大可以確定的是，影響因素從國際情勢、兩岸關係，到國內經濟、外交及兩岸政策，立為是國人素質提升的結果，亦有人認為是我國引進晶片護照所致，見解不一。但. 以至於領導人、決策者個人特質，各種層次的因素皆包含在內。. ‧ 國. 學. 美國學者華爾茲在其《人、國家與戰爭》（Man, the State and War）一書中，. ‧. 透過對個人、國內、國際等 3 個層次，來解釋戰爭的原因，是為「層次分析」。10. y. Nat. 而這幾項層次，與本研究欲探索之議題乃不謀而合，是以本研究將借用「層次分. er. io. sit. 析」為途徑。蓋因我國外交處境特殊，國際關係常受兩岸因素影響，故本研究將以「兩岸」為經，個人、國內、國際等層次為緯，交互探討影響我國簽證待遇之. n. al. 變因。. Ch. engchi. i n U. v. 二、研究方法. （一）文件分析法文件分析是本研究的主要方法，透過官方文件、學術文獻、報章雜誌、旅行書籍、網路等管道進行資料蒐集，以完成預期的各項分析，一來認定歷史事件的真實性，二來則可驗證對事實的見解。其中有 2 項重要的資料來源，一是國際航. 10. 楊永明，國際關係（新北市：前程文化事業有限公司，2010 年），頁 111。 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(22) 空運輸協會（Association internationale du transport aérien，IATA）的 Timatic 資料庫，二是「聯合知識庫」。 Timatic 資料庫收錄大部分國家對大部分護照持有人的簽證待遇，並即時更新，以作為航空公司及旅行社業務參考，具有相當高的參考價值。本研究的簽證待遇資料（主要是免簽證、落地簽證部分）大多由此而來；不足之處，再由其他管道補充或佐證。聯合知識庫則收錄 1951 年迄今聯合報系所有新聞，超過 1,100 萬筆資料。各界對《聯合報》或有不同看法或批評，其社論、「黑白集」等專欄，更是不無. 政治大 70 年來我國旅行證照制度、簽證待遇的發展歷程，透過該知識庫多能清楚呈現，立. 見仁見智之觀點與立場；但就資料齊全度、歷史連貫性而言，尚無人能出其右。. 乃是本研究參採之主因。. ‧ 國. 學. （二）田野調查法. ‧. y. Nat. 為強化質性研究的資料信度，除文件分析外，本研究亦透過田野調查方式，. er. io. sit. 持中華民國護照實地旅行，以瞭解國人在簽證申請、通關等方面的實際待遇，特別是國人較少前往旅行、資料較難查證之非洲地區。例如外交部領事事務局及. al. n. v i n Timatic 資料庫顯示賴比瑞亞給予國人落地簽證待遇，但該國與我已無邦交，卻 Ch engchi U 給予國人優於其他國家之簽證待遇，似非尋常。實務上則查無國人使用此項待遇. 之紀錄，外館亦未敢證實。為瞭解實際情況，筆者親自前往賴比瑞亞進行訪查，最終證明此項待遇屬實。. （三）Excel 及 SPSS 分析本研究雖以質性研究為主，但兼採 Excel 及 SPSS 軟體對各國簽證待遇進行統計、檢驗與分析，透過各項數據、圖表呈現實際情況，作為質性研究之輔助。. 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(23) 研究範圍與限制. 一、研究範圍蓋因旅行證照、簽證所涉範圍甚廣，一則限於篇幅，一則聚焦重點，避免變數過多而使研究結果趨於發散，本研究將以「普通旅行證件」、「短期停留」、「最單純旅行目的」為探討原則。至於國家元首、外交人員、海員、特殊身分人士（如達賴喇嘛）之國際旅行，或難民、政治庇護、長期居留、移民、非法移民、遣送、. 政治大步研究。各研究主題之具體範圍說明如次。立. 遣配、驅逐出境、限制出境等特殊情況，除必要時將作概略說明外，暫不作進一. ‧ 國. 學. （一）旅行證照制度之探討. ‧. 本研究對於旅行證照制度之探討，包括護照及簽證，乃以中華民國自由地區. sit. y. Nat. 為主軸，輔以香港、澳門、大陸地區及國外情況作為比較。所謂「護照」尚包括. al. er. io. 旅行證、通行證件（Laissez-Passer）、海員證、金馬證、臺胞證、大通證等功能類. v. n. 似之證件。所謂「簽證」則包括中華民國停留許可證、臨時停留許可證、旅行證、. Ch. engchi. i n U. 港澳大陸人士入出境許可證、渡航證明書、宣誓書、簽注等功能類似之文書。部分國家基於國家安全等因素，對本國人民出入國境要求簽證，包括在我國實施多年，直到 1990 年代方才取消的的入出境許可制度。也有部分國家如蘇丹，迄今仍要求所有旅客離境前須申請簽證。這些簽證並不在本研究討論範圍；本研究限於外籍人士入境簽證。. （二）我國簽證待遇發展歷程之探討本研究所謂「我國簽證待遇」，範圍限於我國國民赴國外旅行之簽證待遇。其發展歷程之回顧範圍起自政府遷臺後之 1950 年，截至 2018 年 6 月本論文完稿. 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(24) 止。至外國人前來我國之簽證待遇，以及各外國間之簽證待遇，尚非本研究主要探討對象，除非確有研究之必要（如探討國際局勢、簽證互惠等議題時），否則暫不納入研究範圍。. （三）我國簽證待遇之評析本研究為探索我國護照在全世界居於何種地位，將對 209 國護照前往 247 個國家或地區的簽證待遇進行盤點，並加以統計分析。所謂護照，係指各國普通護照，而不包括其他種類護照，或國際組織簽發之旅行證照；科索沃等未獲普遍承. 政治大或地區，則指主權國家或具有特殊政治地位、獨立邊境管制之地區，在相應章節立認國家之護照，亦不納入討論，這部分在相應章節將有更明確之定義。所謂國家. 亦將作詳細說明。. ‧ 國. 學. 由於本研究探討的護照有 209 國、旅行的國家或地區則有 247 國，亦即有 5. ‧. 萬 1,623 筆的簽證待遇資料，考量統計分析上的可行性，必須將問題適度簡化。. y. Nat. 首先，本研究定義所謂「簽證待遇」，係指持普通旅行證件、短期停留、最單純. er. io. sit. 旅行目的之簽證待遇，資料時間限於 2016 年 5 月，也就是馬英九卸任總統的當月；某些國家或地區給予不同國籍人士免簽證停留天數不一，例如香港給予阿爾. al. n. v i n 巴尼亞等國 14 日免簽、巴林等國 90 日免簽、英國 180 C h 30 日免簽、安道爾等國 engchi U. 日免簽，但本研究為簡化起見，暫不區分停留天數，而將上開情況均視為相同待遇。其次，本研究假定所有人在一般情況下皆可自由離開或返回其本國；某些國家如朝鮮，一般民眾迄仍無法自由出國，但目前全世界類此情況已不常見，故不對此種本國加諸於人民之旅行限制加以統計。此外，本研究假定入境某一國家或地區後，外國人可自由前往該國家或地區之全部領域，並可自由接觸任何人士；某些國家對其內部之特別區域設有旅行限制，如大陸對於西藏、印度對於錫金，外國人前往這些地區必須申請特別許可，類此情況一方面過於複雜，且若逐一探究反而易使問題失焦，故不納入本研究討論範圍。 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(25) （四）加強中國大陸相關議題之研究蓋因本學程係以「國家安全與大陸研究」為名，是本論文將適度加深對中國大陸相關議題之研究，如兩岸間的旅行證件、簽證待遇，及中國大陸透過旅行證件對我方之打壓及統戰等議題。. 二、研究限制. （一）資料來源方面的限制. 政治大本研究關於旅行證照及簽證待遇的資料來源，主要來自各國主管機關公示資立. 料及 Timatic 資料庫。雖然這兩者都算第一手資料，但仍有其限制。. ‧ 國. 學. 一是部分落後國家官僚體系運作不彰，致簽證待遇缺乏明確規定。例如駐甲、. ‧. 乙地的大使館，或甲、乙兩個入境口岸，可能有不同規定；當地官員也可能握有. y. Nat. 極大的裁量空間，有時雖未將我國列入免簽證名單，實務上卻可獲免簽證待遇；. er. io. sit. 有時我國明列免簽證名單，國人入境時卻常遭刁難或拒絕。. 二是我國國際處境特殊，部分親共國家有時不將我國視為一「國」，以致官. al. n. v i n 方資料常無我國簽證待遇可考。在這之中，一些國家則將我國視為「中國的一部 Ch engchi U 分」，比照中國大陸人士的簽證待遇，如衣索比亞；一些國家則否，如摩洛哥。. 鑒於這些狀況，本研究將儘可能使用不同來源的第一手資料，以提高信度。例如探討某國簽證待遇時，對該國官方（如政府網站）與 Timatic 資料庫的資料加以比對，再與國人實地旅行經驗（如背包客棧的分享文）交互驗證，以求得較精確之結果。然而這些資料的取得，畢竟仍有相當難度，特別是國人較少前往的中東、非洲地區。本研究雖儘可能使用田野調查補足此一缺陷，但囿於人力及經費，仍無法逐一驗證，這是最主要的限制。. （二）立場方面的限制. 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(26) 本研究關於我國簽證待遇之歷史回顧，主要採用聯合知識庫的資料。聯合報系的政治立場眾所周知，例如 1988 年世界台灣同鄉會聯合會（世台會）返臺召開年會，聯合報社論便曾發表：「臺獨分子是否應予拒絕簽證返臺呢？當然應予拒絕。拒絕臺獨分子返臺，並不是拒絕他們返鄉，而是防止他們破壞臺灣的安定與繁榮，是為了維護在臺灣 2,000 萬人民的福祉，也是為了維護國家的安全與主權」11這樣的論述。但吾人亦不願完全否定該報之客觀性，例如 1989 年對於政府以違反來臺簽證目的、從事政治活動為由，將愛爾蘭籍神父馬赫俊遞解出境乙事，聯合報社論即有相對客觀且深入之評析，認為教會本應關懷社會，神職人員參與. 政治大儘管如此，本研究既然決定主採聯合知識庫的資料，就無法自稱毫無立場之立. 合乎正義與仁愛的勞工運動，應予肯定。 12. 偏頗。雖將儘可能透過其他來源的資料平衡論述，但在比例方面仍難達到完全之. ‧ 國. 學. 平衡，仍難保證不會受到政治立場之干涉，這也是本研究會遇到的限制之處。. ‧. 研究架構與章節分配. sit. y. Nat 一、第壹章：緒論. al. n. 章節分配：. er. io. 本研究基於前揭 3 項研究目的，共分為 5 章，按照下列次序為架構，並安排. Ch. engchi. i n U. v. 對本研究之動機、目的、途徑、方法、範圍、限制、架構與章節安排、名詞界定進行介紹。. 二、第貳章：旅行證照制度之探討問題意識在於：旅行證照制度的內涵為何？本研究將對護照、簽證進行深. 11 12. 「《社論》台灣人即中國人─反台獨的基本共識」，聯合報，1988 年 8 月 18 日，第 2 版。「《社論》馬赫俊事件暴露出的更深層問題」，聯合報，1989 年 3 月 21 日，第 2 版。 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(27) 入探索，並據以對「旅行證照」及「簽證待遇」等迄今欠缺一致標準的詞彙作合理定義及歸類，作為後續研究之準據。. 三、第參章：我國簽證待遇發展歷程之探討問題意識在於：那些因素可能影響我國簽證待遇？本研究將對近 70 年我國簽證待遇的發展歷程進行全般回顧，試著找出一些變因。. 四、第肆章：我國簽證待遇之評析. 政治大待遇之主因？本研究將對 209 國護照前往 247 國的簽證待遇進行統計，透過量立問題意識在於：我國簽證待遇究竟如何？兩岸問題是否確為影響我國簽證. 化指標，對我國簽證待遇進行更深入之剖析。再透過國際政治層次分析模式，. ‧ 國. 學. 論證兩岸問題才是影響我國簽證待遇的主要變因. ‧. 五、第伍章：結論與建議. y. Nat. er. io. sit. 本研究最後將作成結論與建議，除回應各項研究目的，並對未來趨勢進行預測，特別針對中國大陸可能利用旅行證照及簽證待遇對我進行統戰的情況提. n. al. 出觀察。. Ch. engchi. i n U. v. 名詞界定考量國際關係研究用詞之精準性，並確保閱讀上的順暢，避免讀者混淆，本研究對部分名詞定義如次。. 一、國家及國民文中所稱「中華民國」及「我國」，除有特別說明外，1949 年政府遷臺前係指全中國，政府遷臺後乃就中華民國自由地區而言。所稱「國人」除有特別說明. 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(28) 外，係指在臺灣地區設有戶籍，並持用中華民國政府核發旅行證照之人民，不包括臺灣地區無戶籍國民。所稱「來臺」，除有特別說明外，均指前來中華民國自由地區。文中所稱「大陸」、「中國大陸」或「大陸地區」，除有特別說明外，均指《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》所稱大陸地區，尚不包括香港及澳門，除有特別說明外，亦不包括蒙古。所稱「大陸人民」則指在大陸地區設有戶籍之人民；所稱「香港居民」指具有香港永久居留資格，且未持有英國國民（海外）護照或香港護照以外之旅行證照者；所稱「澳門居民」指具有澳門永久居留資格，且未. 政治大澳門取得者。討論臺灣地區、大陸地區、香港、澳門相互間之入境規定時，原則立. 持有澳門護照以外之旅行證照或雖持有葡萄牙護照但係於葡萄牙結束治理前於. 視同討論與其他國家間之簽證待遇。. ‧ 國. 學. 文中所稱「外國國民」、或「某國國民」，指持用外國或某國護照之人士而言，. ‧. 並視情況稱「外國人士」、「某國籍人士」等，但原則避免使用「公民」或「人民」，. sit er. io. 二、國家或地區. y. Nat. 以避免定義上之混淆。. al. n. v i n 本研究計算簽證待遇時所稱「國」或「國家」，除有特別說明外，均就國家 Ch engchi U. 或地區而言，在相應之章節將有具體定義。國家或地區之名稱，以外交部譯名為準。外交部目前尚未承認之朝鮮民主主義人民共和國，本研究均稱朝鮮，除引述韓國方面之主張外，原則不使用所謂「北韓」之誤稱；大韓民國本研究則概稱韓國。考量真正的共產社會不應存在國家，所謂「共產國家」之說不無矛盾之處，故本研究稱由主張共產主義政黨長期執政，現為社會主義階段之國家為「社會主義國家」。. 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(29) 三、外交關係本研究所稱外交關係，係指大使級外交關係，不含公使級關係、領事關係。此與早期定義可能有所落差，例如 1951 年《外國護照簽證辦法》第 3 條第 2 項前段規定：「前項所稱有外交關係國家，係指已與中華民國訂約或未訂約而已通使設領之國家」，可見當時所謂外交關係亦包含領事關係在內，此與目前學說及實務見解已有不同，故本研究不採此說。. 四、簽證待遇. 政治大本研究所稱「免簽」、「免簽國」，乃就廣義的免簽而言，其標準依各指標定立. 義不同而有差異，通常是指免簽證或落地簽證免費、落地簽證、電子旅行許可等. ‧ 國. 學. 簽證待遇之集合（高標準），有時也包括事前接洽可免簽或落地簽、線上申請簽. ‧. 證待遇在內（低標準），在相關章節將有具體定義。對於完全無需簽證的情況，. n. al. er. io. sit. y. Nat. 本研究會稱「免簽證」而非「免簽」。. Ch. engchi. 15. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(30) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 16. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(31) 第貳章. 旅行證照制度之探討. 據媒體報導，馬英九卸任總統後，於 2016 年 6 月 4 日參加臺北市文德女子高級中學畢業典禮時說，在他上任前，臺灣護照一直維持 54 個國家免簽，不過在他卸任前，護照免簽國增加到 164 個國家。1在這則新聞裡，「臺灣護照」、「164 個國家」、「免簽」這幾個常用詞彙，卻有不少值得引申及探討之處。出國旅行，必須持有護照和簽證。這種旅行證照制度，如今已為各國普遍採用。首先，「護照」是個人身分證明文件，在某些情形下，也可能有其他的替代文件。每個國家或地區核發的每款旅行證件，由於諸多因素使然，持憑旅行時所. 政治大. 享有的待遇不盡相同，這也是本研究問題意識之根源。所謂 164 個「國家」免簽，. 立. 指的應該是「國家或地區」的總稱，除了真正的主權國家之外，尚有許多地位特. ‧ 國. 學. 殊、具有獨立入出境管理體系的地區。大家或許知道，截至 2018 年 6 月聯合國. ‧. 有 193 個成員國，但全世界究竟有多少國家或地區，卻不是那麼容易計算，尤其為了討論旅行證照制度，這些國家或地區該如何定義，實有必要細究。. y. Nat. io. sit. 再者，馬英九所說的「免簽」，按照外交部領事事務局的正式說法，指的應. n. al. er. 該是「免（落地）簽證或其他相當簽證便利」，換句話說，除了真正的「免簽證」. Ch. i n U. v. 之外，還包括「落地簽證」及「其他相當簽證便利」，範圍相當廣泛。這樣的統. engchi. 計究竟有無道理，尤其「其他相當簽證便利」究竟「便利」到相當於何種程度，得以和免簽證相提並論，更是常被忽略。有鑒於此，本章將先針對旅行證照制度中的「護照」及「簽證」這 2 大要素進行探討，讓我們對「我國護照享 164 國免簽」這句經常聽到的新聞用語，能有更深一層的體會。同時，本章得出的各項定義，也將作為後續章節統計分析之參據。. 「馬英九赴女校演講學生尖叫『我愛你』」，新頭殼， 2016 年 6 月 4 日， http://newtalk.tw/news/view/2016-06-04/73885（2016 年 6 月 4 日）。 1. 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(32) 護照本節所說的護照，包括類似護照的旅行證件，例如國人熟知的臺胞證。我們將從護照的歷史發展開始探討，並瞭解國內外相關法律制度，以及護照的各種樣貌與管理上的課題，俾對護照制度有一基本認識。. 一、護照之發展歷程. （一）護照之早期發展. 政治大. 中文所說的「護照」，英文稱“passport”，法文稱«Passeport»。我國教育部辭. 立. 典的解釋是：「官員或國民出國時，政府所發給的證件。可證明其身分，並請外. ‧ 國. 學. 國官署保護，申請准予居留或通行。一般分為外交護照、公務護照和普通護照」。 2015 年修正之《護照條例》首度對護照作出法律上的定義：「護照：指由主管機. ‧. 關或駐外使領館、代表處、辦事處（以下簡稱駐外館處）發給我國國民之國際旅. y. Nat. sit. 行文件及國籍證明」。大英百科全書的解釋則是： “A formal document or. n. al. er. io. certification issued by a national government identifying a traveler as a citizen or. i n U. v. national with a right to protection while abroad and a right to return to the country of. Ch. engchi. citizenship.”。如今來看，中文所說的「護照」和西方所說的“passport”指的是同一樣東西，也就是由官方發給的旅行證件。但在早期，「護照」和“passport”這兩個名詞，在東、西方的意涵及用途卻不盡相同；而當今旅行證件的概念，早期也不一定稱為「護照」或“passport”。在西方，“passport”乙詞大約出現在 16 世紀。Martin Lloyd 指出，1548 年 “passport”首度被用在英國關於軍人及戰爭的法規當中：“No captain shall give to any of his soldier appointed to serve under him in any town or fortress kept with garrisons of soldiers any licence or passport mentioned in this case was what we would nowadays describe as an Army leave pass”，文中所說的“passport”，其實類似當今. 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(33) 軍人放假離營時的假條。 2中國大陸外交官范振水在其所著《中國護照》乙書指出，“passport”在 1540～1548 年間首次出現在英國樞密院的紀錄和英國法規中；法國約在 1721 年；美國約在 1780 年；希臘約在 1830 年；鄂圖曼帝國約在 1872 年。 3 然而，西方類似於護照的旅行證件，卻比“passport”這個名詞出現得還早，早在西元前 450 年左右舊約聖經的尼希米記（Nehemiah）第 2 章即有記載：「……2.7 我又對王說、王若喜歡、求王賜我詔書、通知大河西的省長、准我經過、直到猶大．2:8 又賜詔書、通知管理王園林的亞薩、使他給我木料、作屬殿營樓之門的. 政治大王派了軍長、和馬兵護送我。我到了河西的省長那裡、將王的詔書交給他們。……」，立橫梁、和城牆、與我自己房屋使用的．王就允准我、因我神施恩的手幫助我。2:9. 文中所稱詔書（英譯 letters），即類似現今的護照。. ‧ 國. 學. 而在中國，依照《清史稿·邦交三》的記載，「護照」乙詞出現在 1845 年，但. ‧. 早在夏、商、西周時期（公元前 2070～前 771 年）即有「牙璋」、「圭璋」等磨製. y. Nat. 石器，作為出外旅行的憑證，此後又有「符」、「傳」、「過所」、「公驗」、「度牒」、. er. io. sit. 「路證」、「安全證書」、「通行證」……等功能類似者，使用的歷史比西方更早。4. n. al （二）近代旅行證照制度之形成 Ch. engchi. i n U. v. 由官方發行特定證件，作為旅行之用的概念，無論在東、西方都起源甚早，雖然在 16～19 世紀間分別冠上「護照」和“passport”的名稱，但當時與現今「護照」的概念相較，仍有若干程度上的差異。歷經實務上的不斷演進，才發展成為近代大家熟知的國際旅行證照。首先就使用的時機與方法，“passport”乙詞咸認為是港口（port）的通行證（pass）。不過按照 James Donald 的解釋，這個“port”源自於拉丁文的«portus»（海. 2. Martin Lloyd, The Passport (Gloucesterershine: Sutton Publishing Limited, 2003), p.25-26. 范振水，中國護照（香港：三聯書店，2004 年 2 月），頁 IV。 4 范振水，中國護照（香港：三聯書店，2004 年 2 月），頁 IV。 3. 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(34) 港）或«porta»（門）5。中國在清代以前，護照、簽證不分，外國人入境，如經批准，州府再發給他一張護照，「合行給照護行」。6教育部辭典也指出，清朝時政府發給外國人可在中國通行的證件，亦稱護照。《官話指南．卷四．官話問答》：「因想各國人民到處游歷，既領有護照，地官就應當照章保護纔是」。易言之，當時的護照的主要功能，是用於通行境內，並由當地官員提供保護。這也反映出早年所謂「護照」其實有部分類似近代「簽證」的功能。另一方面，或因早年「疆域」觀念尚屬模糊，也沒有全球定位系統（GPS）明確指出國界之所在，故多在境內設關查驗證照，例如嘉峪關即有所謂「關照」。. 政治大際商業與航運的急速發展，更多用在港口、機場的通行。到達另一個國家後，則立. 到了近代，護照都是由持照人所屬的國家發出，主要用於通過國界。隨著國. 憑護照上的「簽證」而為入境國接受，非如早期須向入境國申請另一份當地的護. ‧ 國. 學. 照，才能四處遊歷。至於在外國境內，護照用於證明持照人國籍、身分的功能仍. ‧. 在；但憑護照請當地官員提供保護的功能，雖在護照聲明頁保有相關的文字內. y. Nat. 容， 7但實質上的作用已不再重要。以現今的法律觀點，政府官員有義務保護任. er. io. sit. 何本國人及外國人，不待當事人提出護照。此外，大部分國家境內的關卡、城門，隨著時代發展紛紛撤除，在一國境內旅行時，多已不再需要查驗護照。 8. al. n. v i n 在發行護照的主體方面，早年並不限於「國家」或具有特殊地位的「地區」， Ch engchi U. 也不限於外交部門。在中國悠久的歷史上，地方政府、部隊、中共「解放區」行政當局……，都曾經發行過護照，且為外國政府所承認。但到目前為止，能夠用. 5. James Donald，Chamber's Etymological Dictionary of the English Language (Edinburgh: W. and R. Chanbers, 1867), p.366. 6 范振水，中國護照（香港：三聯書店，2004 年 2 月），頁 IV～V。 7 例如中華民國護照首頁以中、英文聲明：「中華民國外交部部長茲請各國有關機關對持用本護照之中華民國國民允予自由通行，并請必要時儘量予以協助及保護。」 8 在非洲地區，許多國家迄今仍在境內設置重重關卡。筆者 2016 年從吉布地（Djibouti）首都吉布地（Djibouti）搭長途客運前往邊境小鎮德威勒（Dewele），短短 90 公里路程，遇到 8 處關卡，查驗護照 5 次。此外非洲許多國界是西方殖民時代所留下，並沒有明顯的天然屏障，有些甚至是大沙漠，未必會在真正的國界線上設置關卡查驗護照，旅客必須自行前往邊境附近城鎮的警察局加蓋出、入境戳章。例如從喀麥隆（Cameroun）走陸路前往加彭（Gabon），必須分別在喀麥隆境的基歐西（Kye-Ossi）及加彭境的比當（Bitam）辦理出、入境手續，這兩座小鎮距離邊境分別約有 5 公里及 30 公里之遙。 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(35) 於通行國際的護照，絕大多數是由主權國家所發行，縱使像香港、澳門這種高度自治的地區，也是在中國大陸中央政府授權下發行護照，以「中華人民共和國香港特別行政區護照」及「中華人民共和國澳門特別行政區護照」的面貌問世。在使用範圍方面，早年的護照並不限於國際旅行，更多則是作為國內旅行的路票、通行證使用。例如前蘇聯政府發行一種國內護照（Паспорт гражданина，譯作公民護照），作為境內旅行使用，其外觀、規格與出國護照十分類似，但只適用於境內，如銀行開戶、購買火車票等用途。這種制度延續到蘇聯解體後的俄羅斯及許多獨立國家國協成員，都還維持發行，功能類似身分證，甚至可持該護. 政治大改以卡式身分證取代國內護照。迄今為止，護照專門用於出國旅行，已為大勢立照前往國協的其他國家。不過這種制度也已逐漸沒落，俄羅斯政府從 2015 年起 9. 所趨。. ‧ 國. 學. 早年護照不僅用於個人身分辨識，甚至連隨身行李、貨物、家屬、奴婢……. ‧. 也在證明之列，必須逐一詳載，方能確保順利通行。甚至連貨物進出口，也必須. y. Nat. 憑護照通行。例如前交通部電信總局過去以交通部名義發行一種「無線電材料進. er. io. sit. 口護照」，這種護照是牒文格式，與清朝或民國初年供人員使用的護照幾無二致，直到 1997 年《電信管制器材管理規則》廢止後，才將電信器材的進口憑證改稱. al. n. v i n 「許可證」。至於「護照」則趨向專供人員出國使用，且一人一照已成為國際間 Ch engchi U 普遍的做法，隨身行李及隨行人員，則不再與主人或家長共用一份護照。. （三）相關國際法之建立與護照有關的國際法，除 1963 年《維也納領事關係公約》明定領事職務包括向派遣國國民發給護照及旅行證件外，在護照的相互承認、格式統一方面，近代也發展出一套國際法體系，在全世界範圍有序運作。然而這套國際法體系迄今並未形成一個多邊、全面性的公約，而是靠著雙邊條約、習慣、國際組織所訂定 9. Joe Innes, “Russian Domestic Passports to Be Replaced by Smart Cards,” russiaSLAM, 23 Jan 2013, http://www.russiaslam.com/2013/stories/russian-domestic-passports-to-be-replaced-by-smartcards.html. 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(36) 之標準而構成。護照作為各國各自發行之文書，而受到他國承認，並予簽證、接受持憑入境，絕非自始如此。早年護照的相互承認，主要建立在雙方建交、建立領事關係或類似官方往來，或雙方互惠之基礎上。例如我國 1951 年訂定之《外國護照簽證辦法》明定只對與我國有上述關係國家之護照簽證，否則另紙核發「臨時入境證」持憑入境，與早年所謂「合行給照護行」頗為類似。直到近年國際往來頻繁，護照的接受才逐漸與國家承認、雙方建交脫鉤，成為一種國際間的習慣，各國並透過國內立法實踐。最明顯的例子即是我國護照，過去許多國家並不直接承認，只. 政治大基於與我建交或訂立條約，僅為各國國內法規、政策之調整，主因則是國際間接立. 接受作為核發另紙簽證的憑據，直到 1990 年代後才大幅改善。而此種改善並非. 受我國護照並在其上簽證、加蓋戳章已漸成習慣。. ‧ 國. 學. 目前各國核發之護照，皆符合國際標準化組織 ISO 7810 的 TD3 型規格，即. ‧. 125 乘以 88 公厘，此與近代國際交通日益發達有關。第一次世界大戰後的 1920. sit. y. Nat. 年 10 月，在國際聯盟體系下於巴黎召開的護照、海關手續與直通車票會議（La. io. er. Conférence des passeports, formalités douanières et billets directs）首次對旅行證照訂定統一格式，以利邊境查驗。在國際民航事業興起後，此項職責後來被國際民. al. n. v i n 用航空組織（Organisation de l'aviation 1944 C h civile internationale，OACI）接手，在 engchi U. 年《國際民用航空公約》的架構下對旅行證件規格進行統一，以確保民用航空高效、有序營運。該組織自 1980 年起制定《9303 號文件》，據以規範機讀旅行證件之技術標準。澳大利亞、加拿大和美國率先以此發行機讀護照，到 2010 年以前所有國家發行的護照都必須符合此項規定，否則應自 2015 年失效。2006 年版的《9303 號文件》更將非接觸式晶片暨生物特徵識別技術納入規範，成為如今各國發行晶片護照的標準。 10. 10. 「Doc 9303 号文件－《机读旅行证件》第 1 部分－引言」，国际民用航空组织，2016 年。 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.

(37) 二、我國護照法規 1689 年我國與俄羅斯簽定《尼布處條約》明定兩國人持有往來文票者，允許其邊境貿易。清朝末年我國向海外大量輸出勞工，1877 年清政府與西班牙簽定《會訂古巴華工條款》，即規定自備川資出國者，須先向海關申請執照，送西班牙領事館簽字後，再發給申領者持用。上述所謂「文票」、「執照」即為近代護照之雛形。此後我國於 1882 年在美設立領事館，發放赴美華工、商民、遊歷等種類之護照；同時也授權各地領事官員發給海外華僑護照，以協助其返鄉。至此我. 政治大國請領護照簡章》及《領署發給護照簡章》等規定。起初仍沿襲清代樣貌，為立國對國人出國和國外僑民回國都實施了護照制度。民國肇建時，即訂有《僑商回 11. 一紙牒文護照，1922 年起始有本式護照出現，但因時局混亂，全國各地交涉員. ‧ 國. 學. （外交部派駐各地機關）及海外使、領館並未統一，直到 1929 年國民政府訂定. ‧. 《頒發出國護照暫行辦法》，本式護照才正式成為主流。 12. y. Nat. 《護照條例》是我國護照制度的根本大法。按照立法院法律系統、全國法規. er. io. sit. 資料庫的記載，現行的《護照條例》可上溯至 1944 年國民政府制定公布之《出國護照條例》，並歷經 1952、1967、1989、1993、2000、2015 年等 6 次修正，其. al. n. v i n 中 1967 年的修正將該法律更銜為《護照條例》，刪去「出國」2 字。這 70 多年來 Ch engchi U. 的法規變遷，也充分體現出護照在當時的法律地位及時代背景。. 回顧早年規定，不難看出當時社會之保守，及對國際旅行之種種限制。例如 1944 年制定的《出國護照條例》，由於當時信用制度尚不完善，出國須由商號、銀行等出具保證書，才能申領護照。政府遷臺後，臺灣長期實施戒嚴，出國管制更為嚴格。1967 年的《護照條例》規定，人民申請護照出國，必須依目的先向各該中央主管部會申請核准。其目的主在限制人才外流，並據以管制社會經濟活動。. 项谠，「中国出入境法规制度」，北京：中国人民公安大学出版社，1993 年 5 月，第 1 版，頁 115-117。 12 范振水，中國護照（香港：三聯書店，2004 年 2 月），頁 139-140。 11. 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.NSMCS.020.2018.F11.