地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫

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(1)地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 第一章緒論第一節研究動機與目的一、研究動機在國家型科技計畫中，有關防災計畫規劃部分，同意利用兩個示範地區作為主要的研究範圍：台北市，與嘉義市(顏清連等, 1997)。台北市的地區性防災計畫，己由國家型科技計畫辦公室與台北市政府合作(台北市消防局, 2000)，依據災害防救法的內容逐步規劃完成。在嘉義市的地方性防災規劃工作，則擬由本計畫來進行規劃。在國家型防災科技計畫第二期的規劃報告中，強調必須應用中央層級災害防救的專責機構設置經驗，來協助示範區地方政府推動災害防救應變中心，並透過災害潛勢資料、危險度評估、境況模擬，研擬地區防災計畫；協助示範區地方政府組織研擬地區防災計畫的工作團隊及弱勢地區防災計畫的推動；同時整合 Haz-Taiwan 系統，於災害發生前、中、後的利用及將各類災害潛勢資料等研究成果，應用於以防災為主導前提的都市計畫中(防災國家型科技計畫辦公室. 2001)。 90 年度內政部建築研究所專題研究計畫「都市計畫防災規劃標準及管理體系之建構」已完成，其中可供嘉義市府運用的成果包括嘉義市災害發生全市性對策構想、嘉義市避難生活圈與地區避難生活圈域、嘉義市避難據點影響範圍、嘉義市主要救災道路、避難道路與替代路線系統及防救災據點資料庫的問卷資料等，而嘉義市府也在本研究進行問卷資料調查期間，全力配合完成資料之調查，但礙於時間、經費及問卷資料回收尚不完整情形下，於 90 年度專題研究計畫中，資料庫尚未建置完成，且嘉義市府也希望本研究能繼續未完成之防災規劃內容，包括防救災據點系統之建構、各防災分區避難圈域規模之檢討、防災避難空間規劃及災害防救改善管理計畫之研擬，以落實至嘉義市都市計畫通盤檢討中，因此，91 年度研究計畫的重點將在於如何應用防救災資料庫來管理及規劃嘉義市地區防災避難空間規劃及地區災害防救改善管理計畫。雖然後續的工作仍然極為繁複，由研究的成果轉換到可以在地方層級都市中實務執行的災害管理政策，中間仍有一些落差，但本研究如今已大致完成嘉義市都市防災規劃示範計畫，以落實地方防災工作的推動。二、研究目的本研究係承續 90 年度內政部建研所研究計畫「都市計畫防災規劃標準及管理體系之建構」，前案著重於防災規劃體系、防災規劃標準之建構及部份資料庫建置之前置作業；本研究案則著重於前計畫的資料補足、災害防救體系資料補充、避難圈域系統規劃理論探討、防救災據點資訊系統建構與災害應變支援架構之研擬、都市防災規劃及災害防救改善管理計畫之研. 1-1.

(2) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 擬。計畫的目的在建構嘉義市地區防救災據點資料庫系統及應用資料庫系統進行都市防災規劃及改善管理計畫之研擬，藉由防救災據點系統的建構，進行嘉義市基礎避難圈域建物震害評估與服務規模之推估，並考量時間、人力及經費，儘可能提出防救災避難據點空間規劃標準及對策。藉由建立嘉義市地區防救災避難據點資料庫系統，並輔以都市計畫在防災上之檢討，以利進行防災規劃及管理之應用研究。未來於落實地區防災計畫時，將朝向都市防災計畫法之擬定，以確立地區防災計畫之法定位階。. 第二節研究內容與方法為建立地方層級之防災規劃與改善計畫，以及提供其整體防救災對應支援系統之建置，本計畫之研究內容及方法如下：一、研究內容（一）國內外防救災相關文獻資料彙整 1.國內外防救災規劃標準與避難圈域之相關研究。 2.國內外防救災管理體系與防災對策之相關研究。 3.防救災資料蒐集與防救災資料庫建構之相關研究。 4.國內外防救災資訊管理系統規劃與應用之相關研究。 5.建物震害危險度預測與應用之相關研究。（二）災害防救體系及避難圈域系統規劃之探討 1.災害防救體系理論與避難圈域機能體系之探討 (1)都市災害防救免疫系統之基礎構想。 (2)目前災害防救體制之探討。 (3)目前災害防救體制之課題。 (4)避難圈域中都市災害防救免疫系統運作體系。 2.嘉義市地區災害對應規劃標準建構 (1)嘉義市都市內部災害防禦管理機制建構。 (2)嘉義市都市內部災害防禦管理機制內容。（三）防救災據點資訊系統建構與災害對應支援系統之研擬 1.防救災資訊管理系統建構與防救災據點資訊展示。 2.都市地區災害對應執行機制分析。 3.嘉義市災害對應支援系統探討。 4.嘉義市災害對策與資訊網站雛形建置。 5.嘉義市資訊網站展示。（四）嘉義市地區都市防災規劃與探討 1.防災避難圈域災害危險度評估與圈域設置規劃基準. 1-2.

(3) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. (1)嘉義市地區避難圈域劃設基準。 (2)嘉義市地區基礎避難圈域建物震害評估與服務規模推估模擬。 (3)嘉義市地區防災病歷卡探討。 2.嘉義市防救災避難據點空間規劃標準 (1)嘉義市都市公園綠地現況檢討。 (2)嘉義市都市公園之防災層級定位探討。 (3)嘉義市防災公園之整建基準研擬與建議。（五）嘉義市地區災害防救管理改善計畫之建構 1.嘉義市都市地區災害管理結構性訪談與問卷成果彙整。 2.嘉義市災害對應管理運作機制建立。 3.嘉義市防救災改善管理計畫探討。（二）研究方法藉由相關文獻之回顧，可瞭解各國對於防災規劃之發展及現況，以利進行嘉義市都市防災規劃，除考量人力及時間來建置防災避難圈域資料庫（包括避難據點、醫療、警察、消防及物資支援五大系統）外，並透過透過既有資料蒐集與現場調查，以多變量分析方法進行嘉義市部份地區建物震害危險度評估。最後，進行避難據點服務圈域修正，以提出防救災改善管理計畫與災害應急對策之研擬。本研究方法說明如下： 1.文獻回顧法 (1)回顧都市防救災規劃標準之相關文獻，藉由日本、美國、大陸及台灣防災體系之研究，瞭解都市防災規劃及管理體系。 (2)分析國內外防救災體系及其防災對策之相關研究，以歸納出地方層級都市防災對策。 (3)對於各種防救災資料庫與建構方式進行整埋及研究，以建立本研究之避難據點資料庫建構方式及屬性。 (4)綜合國內外防救災資訊管理系統規劃與應用等相關資料，提供嘉義市進行震害危險度評估及避難據點服務圈域修正之參考。 2.應用 921 震災及相關研究資料彙整法(己損毀部份)及實地問卷調查法(現況部份) (1)研擬嘉義市地區災害管理結構性訪談與設計問卷，進行專業人員及一般民眾的問卷，以了解目前災害防救體系之重要課題，進一步修正目前防災體系架構不足之處。 (2)由 921 大地震相關研究探討災區建物受損特性及分類。因為 921 大地震建物受損情形會因地震強度不同，與斷層距離遠近或地區特性不同（諸如盆地效應等）而有所別。 (3)收集 921 地震期間，模式建立地區(竹山鎮)的建物受損資料，因為這些. 1-3.

(4) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 資料經由各技師公會及大學院校鑑定及調查，精確度較高，如今已彙整於相關單位（國家地震工程研究中心、內政部建研所等單位）。 (4)動用研究人員到擬建立模式之嘉義市部份老舊建物地區，全面性調查 “安全建物”相關資料，其調查方式及因子，需與各技師公會等資料相同。 3.多變量分析法將嘉義市部分老舊建物及相關震害危險度資料輸入竹山地區模式，以了解建物於類似 921 地震強度發生時所可能受損的程度；以利進行事先規劃之防災疏散及搶救計畫。在實證調查資料方面，這個步驟需要收集現行嘉義市都市計畫、相關計畫、自然環境、社經現況、土地使用現況、交通運輸現況……等資料之收集分析。除了一般性的自然環境與社會經濟相關的資料與計畫外，尤其與防救災相關的實質環境需要特別加以記載與分析，這一方面的資料包括下列： 1.防災據點方面 (1)公園、兒童遊樂場、綠地、廣場、運動場、體育場、停車場、大學、高中職及國中、國小及機關（市府、區公所、地政事務所、團管區…等）。 (2)消防：消防局、消防隊、民間義消協會、救難隊。 (3)警察：警察局、派出所。 (4)醫療：教學醫院、地區醫院、診所、衛生所。 (5)物資：量販店、國軍福利品配供站、物資局、糧食局。 2.災害情報與危險據點方面 (1)通信：公私營通信單位、中繼站、電台。 (2)供水：給水廠、蓄水池。 (3)危險據點：加油站、變電所、油槽、瓦斯行、化學物料儲存所、溶劑廠、石化工業危險據點。 (4)救援單位。 (5)農業區、保護區、空地。 (6)聯外、主要、次要及地區道路系統。另外，還包括相關防救災計畫中，所提供之資訊及進一步瞭解國內發展已近十年的國土資訊系統的發展現況，並整合於地理資訊系統(GIS)中，以利後續防救災支援系統規劃所需。. 1-4.

(5) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 第三節研究流程本研究進行步驟如圖 1-1 所示：研究動機與目的. 研究內容與方法. 文獻回顧. 資料收集. 1.國內外防救災規劃標準與避難圈域相關研究 2.國內外防救災管理體系與防災對策相關研究 3.防救災資料蒐集與防救災資料庫建構相關研究 4.國內外防救災資訊管理系統規劃與應用相關研究 5.建物震害危險度預測之重要性及相關研究. 1.防救災據點屬性資料建構 2.防救災據點資源的調查 3.地方主管、專業人士及公民團體對災害管理結構的認知 4.彙整其他災害潛勢資料. 災害防救體系及避難圈域系統規劃之探討. 防救災據點系統資料建構與災害對應支援系統之探討. 嘉義市地區都市防災規劃與探討 1.嘉義市地區避難圈域劃設基準 2.嘉義市地區基礎避難圈域建物震害評估與服務規模推估模擬 3.嘉義市地區防災病歷卡探討 4.嘉義市都市公園綠地現況檢討 5.嘉義市都市公園之防災層級定位探討 6.嘉義市防災公園之整建基準研擬與建議. 嘉義市地區災害防救管理改善計畫之建構. 結論與建議圖 1-1 研究流程圖. 1-5.

(6) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 第四節預期成果（一）預期完成的工作項目 1.整合嘉義市之防救災據點資料庫系統，建立一套地方層級都市防災規劃與改善管理計畫。 2.防救災據點資訊系統建構及防災避難空間系統規劃 (1)防救災資訊管理系統建構與防救災據點資訊展示。 (2)都市地區層級災害應變支援執行機制分析。 (3)災害應變支援系統及資訊網站雛形建置與展示。 (4)防災避難圈域災害危險度評估與圈域設置規劃基準。 (5)嘉義市防救災避難據點空間規劃標準。（二）具體成果 1.學術理論方面 (1)國內外防災決策系統相關資料的整理分析 (2)都市災害防救免疫系統基礎思想之建立。 (3)嘉義市內部災害防禦管理機制之建構 (4)建立防救災避難據點資訊系統 (4)防災避難圈域災害危險度評估與圈域設置規劃基準。 (5)防救災避難據點空間規劃標準。 2.社會經濟方面 (1)建立嘉義市防救災據點資訊系統。 (2)資訊系統部份防救災據點之細部防災規劃。 (3)防救災據點目標體系與災害應急對策之研擬。 3.工作人員受益 (1)了解國內外災害防救之措施與經驗。 (2)熟悉地理資訊系統(GIS)理論方法的應用。 (3)建立嘉義市避難據點資料庫、危險度評估模式及圈域服務修正規模。（三）增加現況調查及與相關單位協調溝通的機會，以求理論與實務能夠相結合。. 1-6.

(7) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 第二章文獻回顧都市防災規劃領域中，合理的防救災規劃標準及改善管理計畫為防災規劃不可或缺的規劃重點，本研究藉由國內外防救災規劃標準與避難圈域規劃、防救災管理體系與防災對策、防救災資料蒐集與防救災資料庫建構、防救災資訊管理系統規劃與應用、建物震害危險度預測之重要性等相關研究之彙整，針對嘉義市都市防災規劃與改善管理計畫進行探討分析，以作為防災規劃之依據。. 第一節國內外防救災規劃標準與避難圈域之相關研究一、防災規劃作業與規劃標準之相關研究自日本阪神大地震後，國內防災相關研究如火如荼展開，其相關研究如下表 2-1 所示。表 2-1 防救災相關研究表年期 1993. 1994 ∣ 1995 1995 ∣ 1996. 1996 ∣ 1997. 計畫名稱主要研究內容第七中心議題╱都 1.國內既有研究現況檢討分析。市與建築防災 2.未來發展趨勢。 3.研究方案研擬。都市與建築防災整 1.整體防災計畫體系之研究。體研究架構之規劃 2.國內外防救災課題規劃分析。 3.防災計畫整體研究架構之研訂。. 預期獲得成果 1.提出研究主題架構系統。 2.提出研究課題及建議。 3.提出分年分期執行計畫。 1.訂定近、中、長程研究計畫名稱。 2.提出各項研究子題及子題研究說明。都市計畫有關都市依據前期研究架構，以都市防災對策作為提出都市計畫防災系統規防災系統規劃之研主題，主題中涵蓋都市防災構造化、都市劃之實施要領：究窳陋地區防災面及都市維生線等三大主 1.自然災害防災計畫研訂題，統合於都市計畫層面，訂定為「都市 2.都市及社會災害防災計畫計畫防災系統規劃之研究」，主要內容如研訂。下： 3.都市計畫防災系統課題系 1.探討日本及英國有關都市防災理論及案統之研訂。例分析。 2.研擬都市計畫防災內容架構。 3.研定都市計畫防災計畫標的、課題與對策。都市計畫防災規劃延續前期之成果，再作有系統之整理與研研訂一套可落實操作之「都作業研究究，其主要內容如下：市計畫防災規劃作業細部 1.國內外最新文獻再回顧，以英國政府出版設計原則」。品、日本神戶市計畫與設計為主。 2.探討安全都市體系之都市防災生活圈。 3.都市防災基盤等與都市計畫的應對關係。 4.探討國內既有都市計畫防災計畫課題。. 資料來源：何明錦、黃定國，1997，都市計畫防災規劃作業之研究，內政部建築研究所，第 9 頁。. 其中避難行為係本研究重要依據，其相關研究如下述：. 2-1.

(8) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. （一）日本之避難人口推定（註1）： 1.郊外住宅區：日本學者室崎益輝曾對日本京都郊區須避難人員做過之類似調查，所得結果為白天須避難人員為夜間人口之 10~30%，但對台北市普遍性之住商混合情形，對推估市郊住宅區白天人口之要避難人口可採取 30%之安全數值。 2.都心地區：地區滯留人口之推定方法可用建築物用途別或地域用途別等方法來推算，瞭解地區特性和地域滯留人口之相關關係。 3.小結：避難設施標準，應以人口最大值時計算，依使用時間、性質不同，區分如下： (1)工業區、商業區，人口最密集時間為日間，故以日間人口（註2）（以法定規定之工、商樓地板面積對應員工數而得）為避難設施標準。 (2)住宅區，人口最密集時間為夜間，故以夜間人口（註3）（由戶籍資料查得）為避難設施標準。 (3)避難據點則選擇適當距離內、有救災道路對外連接、離警察、消防、醫療據點近者為考量。（二）日本避難行為特性： 1.日本學者室崎益輝在其建築物火災避難行動文獻中，對於避難路徑選擇的心理特性類型如下（註4）： (1)歸巢性：從進入的路徑進行避難。 (2)日常動線志向型：往經常或熟悉使用的出入口方向避難。 (3)向光性：向明亮的地方避難。 (4)向開放性：與向光性類似，欲開闊處愈有逃生方向之可能性。 (5)易視路徑選擇性：朝向最先看到的路徑或是容易看到的樓梯避難。 (6)最近距離選擇性：選擇最近的樓梯避難，但與直進性衝突者，就無此特性。 (7)直進性：選擇筆直的樓梯或路徑避難。 (8)本能危險迴避性：遇到危險時立刻遠離危險狀況，向安全的地方避難。. 註1. 何明錦、室崎益輝、簡賢文、張淑慧，1999，都市空間大量人群避難行為基礎研究，內政部建築研究所。. 註2. 日間人口，為日間在某地從事活動之人口，此活動包括就學、工作、商務、購物、休閒娛樂等各種活動類型。. 註3. 夜間人口，為夜間於某地從事活動之人口，此類活動大部分為休息、居住。. 註4. 室崎益輝，1993，建築防災、安全，東京，鹿島出版會，第 42~44 頁。. 2-2.

(9) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. (9)理性安全志向型：考慮安全，選擇一條符合安全路徑。 (10)從眾性：選擇追隨多數人避難方向避難。 2.日本火災學會之火災便覽的大規模火災避難中，對於人群避難行為如下述（註5）： (1)在關東大地震時，同時產生多起火災，因此將大規模的地震發生後避難時序加以整理為：A.自己安全確保。B.暫時避難。C.大規模避難。D.收容避難。E.搬入緊急住宅。 (2)關東大地震火災時所進行的大規模避難，1/3 人群是在火災發生後一小時內，而 2/3 人群是經過三小時才開始避難。 (3)根據東京消防廳過去的救急活動資料顯示，一般家族由於受老人、小孩的影響，代表避難指標為避難距離，以每小時 1.5 公里 ~2.0 公里為極限，集團步行最慢為每秒 50 公分 (外加建物倒壞、危險物爆炸、街路淹沒等因素，可能更慢)。（三）選擇避難場所原因地震火災避難場所，多數人傾向選擇離家數百公尺之學校或公園，顯示不會選遠離本身生活圈之避難場所進行避難。（四）瞭解避難場所之容許密度應建立每人擁有之避難面積基準，將避難場所內避難者之生活及行動等空間納入考慮，預想其餘避難場所從數小時到數十小時之生活，其中包括睡眠、進食、或排便等行為所需之最小必要空間。（五）瞭解要避難人口之實際情形掌握該區域之要避難人數，應考慮人口流動之實際狀況，才能制訂需避難人口數。二、防災避難空間設施規劃之研究都市空間中，合理的防災避難空間設施規劃與設置均有一規劃之合理標準及建構模式，透過國內外防災避難空間設施規劃資料之彙整，歸納出合理的劃設空間區位、適宜規模、機能等因素，以利防災避難空間劃設之研究。（一）防災避難空間設施之應用與劃設指標目前國內主要之防災避難空間設施劃設，以收容場所、消防、警察、註5. 日本火災學會，1997，火災便覽第三版，共立出版株式會社，第 545~554 頁。. 2-3.

(10) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 醫療、物資、道路等六種防災空間系統，分別劃設不同之防災生活圈規模及範圍，而國內相關研究多引用「國小學區」與「鄰里單元」為基本空間單元為基礎，進行劃設防災空間之組成結構。 1.防災生活避難圈防災避難圈劃設（如表 2-2），除作為避難救災之行政管理依據外，對於都市居民的避難引導與避難行為模式具一定之助益，各生活圈內可依據自身之地理區位及空間設施條件，分別訂定合適的避難行動，並作為相互支援之最小單元。防災避難圈的劃設，同時也是警察、消防、醫療與物資等其他救災系統之基本單元，故以避難圈為都市防災相關設施檢討的基本依據，並且進行相關防災建設事業，方能合理且按步就班地達到安全的防災都市理想。表 2-2 防災生活避難圈劃設標準類別. 空間名稱. 劃設指標. 防災必要設施及設備. 學校全市性公園全市防災避難圈. 醫學中心消防隊警察局. 以全市為單位. ◎提供避難居民中長期居住之空間 ◎提供避難居民所須知糧食生活必需品儲存。 ◎緊急醫療器材、藥品。 ◎區域間資料蒐集、建立防災資料庫及情報聯絡設備。. 倉庫批發業車站國中地區防災避難圈. 社區性公園地區醫院消防分隊警察分局. ◎區域內居民間情報聯絡及對外聯絡之設備。 ◎消防相關器材、緊急用車輛器材。步行距離 ◎緊急醫療器材、藥品。 1500-1800 公尺 ◎進行救災所需大型廣場、空地。約三個鄰里單元 ◎提供臨時避難者所需之飲水、糧食與生活必需品之儲存 (約 3-7 日)。. 國小鄰里步行距離鄰里公園 ◎居民進行災害因應活動所需之空間及器材防災 500-700 公尺 ◎區域內居民間情報聯絡及對外聯絡之設備。避難圈診所或衛生所約一個鄰里單元派出所資料來源：張益三，1999，都市防災規劃之研究. 2.防災據點之空間層級分析對於一都市之防災空間系統方面，主要以防災避難圈域作為一地區之防災空間設施之基礎條件，並以此達到具有都市地區之「自助」、「互助」、「扶助」為相互支援的防災單元；而防災避難圈域之最主要內涵乃為具有完善層級性的防災避難體系，其空間層級上則分為臨時避難據點、區域避難據點與階段避難據點，其中則以避難道路作為整體空間避難體系之串聯者，形成避難空間體系的基本要素。臨時避難據點、區域避難據點與階段避難據點之主要內容、功能整理（如表 2-3）所示。. 2-4.

(11) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 表 2-3 都市防災避難圈域之階段式防災避難空間體系表機能層級臨時避難據點. 主要內容. 功能設施需求. 主要據點以學校操場、公園、綠地、廣場及廟宇避難據點除了應確保開放空間規等具空曠安全性之公私有建築物組成，而當都市模外，其他軟硬體設施應具有下災害發生時產生的大量避難人口，其避難據點的列之功能：空間容量明顯不足實際的需求，故應以影響範圍 1.臨時水電內需要避難人口與以精密計算為主。區域避以步行距離 2 公里範圍內所涵蓋之直接避難區 2.衛生與盥洗設施難據點的劃設範圍，讓此區域之人員可以直接進入該避 3.消防用水難圈域或鄰近避難圈之指定避難地來完成避難 4.廣播設備 5.臨時發電設備行為。其他區域超過 2 公里範圍內之步行距離方可抵 6.接受災區外救援資訊了解救援進度、救援政策用之收音機、達指定之安全避難地，為求避難之時效性，此區電視、通訊用之公用電話、傳域人員需進行兩階段的避難方式來進行避難行階段避真及網際網路等為，而再進入安全之指定避難地的第二階段避難難據點前，該區域內之每一避難圈提供臨時之避難場所，待救援人員抵達或餘震結束後，再引導進入指定之避難地。資料來源：本研究整理自李威儀，台北市都市計劃防災系統之規劃，中華民國都市計劃學會， 1997.6. 由表 2-3 所知，都市防災據點依防災避難機能層級可分為臨時避難據點、區域避難據點與階段避難據點；而對於災難發生時，依避難人員停留時間長短及災害發生之時序，則可區分為緊急避難場所、臨時避難場所、臨時收容場所及中長期收容場所等四層級性防災避難空間，而收容場所空間系統，可分為四個層次，分別對應不同的避難人員可停留時間的長短，也對應了災害發生之不同時序中所扮演之角色，其中緊急避難場所是以震災發生 3 分鐘內，人員尋求緊急避難場所，屬於個人自發性避難行為，對象則為避難圈內各開放空間，包含基地內空地、公園與道路等，其內容分述如下：（如表 2-4）。表 2-4 緊急避難與收容場所劃設標準類別. 空間名稱. 劃設指標. 基地內開放空間緊急避難場所. ◎周邊防火安全植栽. 鄰里公園道路 ◎鄰接避難道路 ◎至少鄰接一條輸送、救援道路 ◎平均每人 2 ㎡的安全面積 ◎至少兩向出口. 鄰里公園臨時避難場所. 大型空地廣場全市性公園. 臨時收容場所. 體育場所. ◎鄰接輸送、救援以上道路. 兒童遊樂場廣場. 2-5.

(12) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 續表 2-4 緊急避難與收容場所劃設標準類別. 空間名稱. 劃設指標. 學校中、長期收容場所. 社教機構. ◎鄰接輸送、救援以上道路. 醫療用地醫療衛生機構. 資料來源：李威儀、何明錦，2000，都市計畫防災規劃手冊，內政部建研所。. (1)緊急避難場所：震災發生後，人員尋求緊急避難之場所，其屬個人自發性避難行為，避難場所以救災避難圈域內各開放空間為主，包括空地、綠地、公園、道路及停車場等，因時間緊迫，因此在對策上並無特定指定之據點，完全是依當時情況而定。 (2)臨時避難場所：此一層級之功能，主要乃為收容暫時無法直接進入安全避難場所(臨時收容場所、中長期收容場所)之避難人員為主，以等待救援之方式導引進入層級較高之收容場所，待餘震結束後，視情況決定下一階段行動之場所，其指定的對象為現有之鄰里公園、綠地為主。 (3)臨時收容場所：此一場所為面積超過 1 公頃之地區性公園或全市性公園，目的為提供大面積之開放空間作為安全停留之處所，待災害穩定至某程度後再進行必要之避難生活，亦為前述之區域避難場所，其同時成為醫療體系之臨時醫療場所指定據點，而在物資支援方面為陸運與空運方式之交通便利、區位適當且方便直昇機停放及車輛進出的大型據點，亦為指定之防災公園據點。 (4)中長期收容場所：此據點之目的在於提供能進行災後都市復舊、復興完成前進行避難生活所需設施，是當地避難人員獲得各種資訊的場所，因此必須具有較完善之設施可供庇護；而中小學校園與大型公共設施可作為此類據點，其同時為傷病之避難人員中長期之收容場所，其並成為消防據點之臨時指揮中心，儲備消防器材、水源等以因應緊急用途。因此在對策上並無特定指定之據點，完全視當時情況來加以運用。而臨時避難場所、臨時收容場所與中長期收容場所則為進行較有秩序之避難行為所需要之場所，且需要較高的安全需求。 3.防救災路線道路系統在震災後之避難與救災行為上，具備最基本之機能。效率性與暢通程度是道路系統功能發揮正常與否之關鍵，且直接影響避難與救災的成效，相對地，也可以減低傷亡的可能。而道路系統再整個災害發生的時序上，亦是第一順位，直接面對災害防堵與人員救護疏散的防災空間系統，與其他空間防災系統亦息息相關，各空間系統的功能發揮，均需藉助道路系統之正常運作方能達成。因此，防救災路線在整體防災規劃作業上，扮演了最關鍵. 2-6.

(13) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 性的角色，如表 2-5。表 2-5 防救災路線劃設標準類別. 空間名稱. 緊急道路. 20M 以上計畫道路. ◎聯外主要幹道、橋樑. 15M 以上計畫道路. ◎扣除停車寬度保有 8M 消防車運作淨寬 ◎道路兩旁防落下物、防火安全植栽、道路兩旁 ◎消防水源充足 ◎串聯區內各主要防救據點 ◎道路兩旁為不燃建築【沿街不燃化】 ◎道路維持 4M 以上消防車作業淨寬 ◎連結各街廓及避難場所 ◎確保道路暢通及安全性. 輸送、救援道路. 劃設指標. 河岸道路. 消防避難道路. 8M 以上計畫道路. 緊急避難道路. 8M 以下計畫道路. 資料來源：李威儀、何明錦，2000，都市計畫防災規劃手冊，內政部建研所。. 4.防救災據點茲將生活避難場所以外之其他防救災據點分述如下：（如表 2-6）表 2-6 防救災據點劃設標準防災系統. 層級. 空間名稱. 劃設指標. 全市性公園. 醫療. 臨時醫療場所. 體育場所. ◎鄰接輸送、救援以上道路. 兒童遊樂場廣場. 中長期收容場所. 醫療衛生機構. ◎鄰接輸送、救援以上道路. 航空站接收場所. 市場港埠. 物資. ◎鄰接輸送、救援以上道路. 學校發放場所. 體育場所兒童遊樂場全市性公園. 消防. 警察. 指揮所. 消防隊. 臨時觀哨所. 學校. 指揮中心. 市政府、警察局. 情報收集站. 派出所. ◎鄰接輸送、救援以上道路. ◎鄰接輸送、救援以上道路. 資料來源：李威儀、何明錦，2000，都市計畫防災規劃手冊，內政部建研所。. （1）醫療據點：醫療空間體系分為兩大部分，一為發揮機動醫療設施急救功效於每一. 2-7.

(14) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 可能災區之臨時醫療場所；另一為收容傷病避難人員之中長期收容場所。（2）物資支援據點：支援物資運送據點大致上可分為接收及發送兩大體系，為求避難生活物資能有效運抵每一可能災區供災民領用，其中發放據點將以各防災避難圈所劃設之中長期收容場所為對象，接收據點可分為全市與區域兩個層級，其中全市據點乃在於接收外援物資以及分派各受災區域所需支援物資，對象以聯外之主要機場、港、大型市場與車站等場所。區域據點宜考慮路運及空運之便利，每區選定至少一處交通便利、區位適當且方便直昇機停放及車輛進出之大型公園為據點，此據點同時也可為區域防災避難場所。（3）消防據點：消防資源之運用，主要以消防分隊為指揮所，配合防災避難圈之劃定，分派每一消防分隊之服務範圍，此外應利用避難據點之中長期收容場所為臨時場所，儲備消防器材與水源，因應緊急用途。（4）警察據點：警察據點之設置，主要目的為進行情報資訊的收集與災後的秩序維護，以便於災害指揮中心下達正確的行動指令。 5.維生系統都市維生系統，其內容包含：交通、供水、瓦斯、電力、通訊與醫療衛生等項目，皆為都市基盤工程設施，也是震災發生後復建工程之基礎。茲將維生系統之規劃、管理與維護之原則分述如下： (1) 重要維生管線應佈設於主要逃生路線及防火區劃周邊，盡量以共同管溝予以容納。 (2)給水系統：管路佈設應避免跨越斷層地帶或潛在的地質災害地區，如確有必要應於潛在地點採用多節、柔性街道連接管線。 A.地下埋設管線優於地面管線，應特別避免設管於陡峭山坡地帶。 B.應有一個以上的水源，必要時於斷層下游設置緊急儲水站。 C.給水道與下水道之水平距離應留設至少 3m 以上，且給水管應高於污水下水道，如水源需設置於不良地點，下水道工程應特別處理。 D.消防用水應有專用管路網路及水源。 E.水塔設施應採防震設計，水塔高度之 1.5 倍水平距離內避免其他建築物，並避免設置於潛在地質災害地區及建築物密集地區。 (3)電力系統： A.輸送線路應予地下化，避免穿越斷層線。 B.變電設施盡量設置於防火區劃邊緣。 C.建立檢查系統便於災害發生時，檢查輸送貨儲存設施。 D.公共建築物及避難場所應設置緊急電源。. 2-8.

(15) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. (4) 電訊系統 A.輸送線路應予地下化，避免穿越斷層線。 B.通訊中心及儲放緊急供給設備之建築物應採防震設計。 C.應考量區域隔離措施，避免災害區域影響其他區域之正常運作。 (5) 瓦斯系統 A.輸送線路應予地下化，避免穿越斷層線。 B.應設置偵測漏氣及緊急切斷系統，使用自動化管制系統。 C.輸送管線應與電力線路保持至少 3m 以上距離。 D.瓦斯加油站應設置在空曠地區或做妥防災設施。（二）防災避難場所的機能與規劃準則依據三船康道 1995（日本都市計畫學會）之研究，在選定或是評估避難場所時，必須考量四項原則，逕而判定某地區是否為避難設施設置必要地區、無設置必要地區或是特別避難地區，其考量原則如下： 1.區位性主要為考量該地區內的市街地（市區地區）合理區位，並考量實質空間之現況，如木造房屋比例為基準。 2.接近性考量周邊地區至避難地區之可及程度，如出入口數量、形式與寬度等。 3.有效性考慮避難場所分布的安全及收容能力，通常以安全有效面積或是平均每人所佔面積為評估指標。 4.機能性此部份乃為定性之描述，主要評估該地區能提供避難者避難活動的程度或避難之方式，指標為日間人口與夜間人口之比值或是有效開放空間（空地、綠地）的計算。另外國內對於避難場所之規劃準則中，對此以都市計劃防災規劃設計準則與國內防災規劃基準修正值之規定，比較如下所述：（如表 2-7）. 2-9.

(16) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 表 2-7 避難場所規劃準則規定. 避難場. 周圍道路. 服務範圍. 層级級. 所類型. 寬度. (半徑). 都. 緊急避. 一般空. 至少須 4. ---. 市. 難場所. 地、公園. 公尺以上. 臨時避. 鄰里性防. ---. 難及收. 災公園. 計畫防災規劃. 規模. 50 人. 有效避難面. 火災延燒防止. 積. 地帶 ---. ---. ---. ---. 最小寬幅 20 公. 以上 10-20. 300-1000. 公頃. 平方公尺. 60-80. 10000. 市中心 1 平. 公頃. 平方公尺. 方公尺/人. 容場所中長期. 全市性防. 收容場. 災公園、大. 所. 型開放廣. 郊區. 場. 1 平方公尺/. 設. ---. 計. 尺最小高度 3 公尺. 人. 準則國. 緊急避. 內. 難場所. 社區性. 8 公尺以. 500-700. 5000. 上. 公尺. 平方公尺. 15 公尺. 2 公里. 1 公頃. ---. 10-15 公尺 (含退縮限制). 防災規劃基準修. 臨時避. 社區性. ---. 以上. 難及收. 15-25 公尺 (含退縮限制). 容場所中長期. 廣域性. 收容場. 20 公尺. 5 公里. 5 公頃. ---. ---. 以上. 所. 正值資料來源：1. 921 集集地震災後重建與都市防災研討會論文集，2000。 2.李佑平，都市防災避難場所功能比較評估，中華大學碩論，1999。. 一、避難圈域之規模研究避難圈域又稱防救災生活圈，而避難圈域之規模及範圍，在國內外相關研究多引用「國小學區」與「鄰里單元」為基本空間單元為基礎，進行劃設防災空間組成之基本結構，生活圈內可依據自身之地理區位及空間設施條件，分別訂定合適的避難行動，並作為相互支援的最小單元。避難圈域之層級由基礎之圈域可分為鄰里防救災避難圈（約為 500-700M）、地區防救災避難圈（約為 1500-1800M）、全市防救災避難圈（全市為單位）共三級（張益三 1999），但國內相關研究之圈域規模，多引自日本之研究與實際規劃案例，而國內相關避難圈域規模研究如表 2-8 及 2-9。. 2-10.

(17) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 表 2-8 國內外相關基礎避難圈域（鄰里避難生活圈）規模研究表研究者蕭江碧張益三李威儀何明錦李威儀錢學陶李咸亨. 圈域概約圈域服務每人圈域中心研究依據平均規模半徑避難面積 1-2 ㎡公共建築補強時都市防災規劃標準 2001 110 公頃 500-700M 避難據點 921 經驗及公共建築及管理體系之研究 3.3-4 ㎡強度仍無補強時都市計畫防災規劃日本經驗與九二一 2000 95 公頃 500-600M 避難據點 3.3-4 ㎡手冊避難調查時間. 研究名稱. 1997. 台北市都市計畫防災系統之規劃. 由鄰里單元觀點探李佩瑜 2000 討震災時救災避難圈之規劃東京都東京都 1994 消防廳地域防災計畫東京都都防災生活圈事業計 1985 市計畫局畫調查報告書簡甫任張文侯何明錦蔡綽芳吳榕檳潘國雄. 2000 防災規劃基準修正台北市防災避難場所之區位分析從九二一地震災後 2000 探討我國都市防災規劃與改善對策都市計畫地區緊急 2001 避難場所實際服務範圍評估方法研究地震災害時防災公 2001 園評估基準研究 1997. 155 公頃. 700M 避難據點. 110 公頃 500-700M. 國小. 122 公頃 500-750M 避難據點 60 至 80 公頃. 863.76M 避難據點中小學校大型公園. 80 公頃. 500M. 55 公頃. 350M 避難據點. 110 公頃 500-700M 避難據點. 日本之經驗. 鄰里單元理論及法 2 ㎡令與九二一避難調查最少 1 ㎡－ 2.62 ㎡. 470M 避難據點. 110 公頃 500-700M 避難據點 235 公頃. 2㎡. 1㎡. －. 日本經驗與九二一避難調查 P 中位數 54 座涵蓋 1㎡範圍平均值九二一經驗調整人 3.3-4 ㎡口規模調整里鄰（社區防災生活圈）－. －. 九二一避難經驗調查. 2.67 ㎡逼近法. 資料來源：本研究彙整. 表 2-9 國內外相關避難圈域（地區防救災生活圈）規模研究表研究者. 時間. 張益三. 1999. 李佩瑜東京都消防廳. 研究名稱. 都市防災規劃之研究由鄰里單元觀點探討震災時 2000 救災避難圈之規劃東京都地域防 1994 災計畫. 圈域平均規模 830 公頃. 705 公頃. 1256 公頃. 資料來源：本研究彙整. 2-11. 圈域服務半徑. 研究依據. 1800-1500M 法令與日本之經驗鄰里單元理論及法令與九 1500M 二一避難調查疊合鄰里避難生活圈。 2000M. －.

(18) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 二、日本各地域防災計畫中之地區避難圈域規模本研究針對日本目前公佈之市町村地域防災計畫中，依據面積與人口數接近台灣目前主要城市規模之日本六個都市地區防災計畫，對其地區防災生活圈之影響因素如：主要產業、避難生活圈分區依據、避難生活圈主要中心、避難生活圈概約規模等進行探討，對其地區防災生活圈規模與分區原則概略介紹，如表 2-10 所示。表 2-10 日本相關避難圈域（地區防救災生活圈）規模研究表人口密人口數面積縣市名稱度(人/ (人) (K ㎡) K ㎡) 千葉市 873617 272 3211 Chiba 富山市 Toyama 325693 209 1558 高知市 kochi 330654 145 2244 小牧市 140228 63 2332 Komaki 高槻市 105 3371 Takatsuki 354977 鹽尻市 Shiojiri 62520 172 363. 避難生活圈之分區依據第三級町村產業行政區第三級町村產業行政區第三級產業小學學區第三級產業小學學區第三級町村產業行政區第三級產業無主要產業. 避難生活避難生活圈圈概約規主要中心模(K ㎡) 市民會所、 7.4 小學校市民會所、小學校 4.3 小學校小學校小學校公園廣場、小學校. 分區所屬縣府都數 37. 千葉縣. 48. 富山縣. 6.3. 23. 高知縣. 3.9. 16. 愛知縣. 6.5. 16. 大阪府. 3.1. 56. 長野縣. 資料來源：本研究彙整，平成 12 年（2000）日本國土統計，日本各地域防災計畫。. 2-12.

(19) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 第二節國內外防救災體系與防災對策之相關研究都市防災應與日常生活結合，結合居民意識，強調地區特性，瞭解危險要因，不僅要落實救災避難規劃，更需要與生活結合的都市救災避難規劃。各國依不同地方特性，政府層級之層級分工制度亦有所不同，故致日本、美國、台灣本身之防災體系各不相同，而比較各國之防救災體制如下表 2-11 所示。. 表 2-11 美、日、中防救災體系之比較國別層級組織單位中央層級. 日本三級制中央—都道府縣—市町村設有一專責性機構（國土廳防災局）統籌、規劃、協調、評估等長期性工作。處理階段預防—緊急應變—復舊計畫內容形式實際操作性規定為主. 美國台灣三級制三級制聯邦—州—地方中央——縣市—鄉鎮市區中央有 FEMA 直屬總統，中央並無相當能力的組擁有龐大人力與經費，提織，只能撥經費給地方，供州與地方必要時的支讓地方基層單位去執行。援。減災—整備—應變—復原預防—應變—復舊功能性導則為主權責與單位劃分導向. 資料來源：熊光華，2000，防救災體系與計畫之資料蒐集及資料庫建立之研究，內政部消防署。. 一、台灣之防救災體系與相關研究 (一) 台灣之防救災體系台灣地區之防救災體系，其包含災前之預防及災後之救護二部分，所牽涉之層面甚廣，主要包括有行政、都計、建管及消防層面等，民國 83 年之前，主要以消防及建管單一建築物之防救災為主，如消防法之相關規定，及建管單位於建築物施工前建照之核發、完工後使用執照之核發等；整體防救措施係依據「防救天然災害及善後處理辦法」，台北市、高雄市及台灣省各訂防救災措施及處理要點，辦理防救災工作。民國 89 年訂「災害防救法」，明訂防救災之目標及實施項目並將都市防災規劃納入，其防救災組織體系共分為中央、縣（市）及鄉（鎮、市、區）等三級防災會報，於災害發生時設立應對之救災指揮組織，並由中央防災會報訂定「防災基本計畫」，指定行政機關或公共事業訂定「防災業務計畫」，各級地方防災會報訂定「地區防災計畫」，以落實防災業務之執行，但目前均以災害之彙報與搶救為主，其災害防救體系如圖 2-1，分述如下：. 2-13.

(20) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 災害防救基本計畫. 中央災害防救會報. 中央災害應變中心--由災害防救業務主管機關動員各相關部會組成. 災害防救業務計畫. 直轄市縣市地區災害防救計畫. 鄉鎮市地區災害防救計畫. 各編組單位成立緊急應變小組. 直轄市縣市災害防救會報. 直轄市縣市災害應變中心. 各編組單位成立緊急應變小組. 鄉鎮市災害應變中心. 各編組單位成立緊急應變小組. 鄉鎮市災害防救會報. 災. 害. 圖 2-1 緊急災害防救體系圖資料來源：內政部消防署網站：http://www.nfa.gov.tw/index_c.html. 2-14.

(21) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 1.中央防災會報：其任務包括有決定防災之基本方針、核定防災基本計畫及中央防災業務主管機關之防災業務計畫、核定重要防災政策與措施、訂定及推行全國緊急災害之應變措施、核定全國緊急災害之應變措施、督導、考核中央及直轄市、縣（市）防災相關事項、其他依法令所規定事項。 2.中央防救（處理）中心：由各災害主管機關的首長擔任指揮官，其任務包括有統合指揮、督導、協調參與防救（處理）中心編組的各部會及地方層級防救（處理）中心，執行災害應變事宜。 3.緊急應變小組：依據相關防災計畫執行災害防救事項、配合中央防救（處理）中心之指示，從事各項災害應變措施、災情蒐集及傳遞。為落實防災業務計畫之執行，提昇災害應變能力，由中央防災會報訂定「防災基本計畫」，就其所掌事務訂定「防災業務計畫」；省（市）、縣（市）、鄉（鎮、市、區）防災會報依「防災基本計畫」及「防災業務計畫」訂定「地區防災計畫」，其內容如表 2-12 所示。表 2-12 各部會應擬定之防災計畫計畫名稱防災基本計畫防災業務計畫地區防災計畫. 主要內容防災之長期綜合計畫。防災業務計畫及地區防災計畫應規定之重要事項。防災業務計畫及地區防災計畫之訂定標準。關於所掌事務或業務應採行之防災措施。關於所掌事務或業務之地區防災計畫訂定基準。該地區有關防災措施、災害預防、情報蒐集傳達、預警、災害應變復舊對策等計畫及防救措施、設備、物資、基金之整備調度、分配、輸送、通訊等相關計畫。. 訂定單位中央防災會報各相關部會各級地方防災會報. 資料來源：陳崇賢，1997 都市防災體系之建構，都市危機管理研討會實錄，高雄市，第 2-8 頁。. 防災計畫為推動災害防救計畫之根本，應涵括災害預防、災害應變及災害善後復原重建措施，特別是各級地方防災計畫，應針對該地區特性來訂定，平時透過防災計畫，落實推動防災工作，並實施教育、訓練、演習，災害發生時即能依計畫按部就班，有條不紊執行災害應變及善後復原重建事宜。. 2-15.

(22) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 二、美國政府的災變管理體系（註 6）美國災變管理體系包括三個次級體系：聯邦急難管理署、州與地方政府及其他公私組織。. （一）聯邦急難管理署聯邦急難管理署之全名為 Federal Emergency Management Agency，其任務為統籌支援全美國的災害事宜，透過減災、備災、應變及復原等工作，減少災害所帶來的損失。該署統合了國防部、商業部、住宅及都市發展部與其他相關部門，有效整合了事權分散、各自為政的防災管理體系，使災害處理更有效率。. （二）州及地方政府州政府為聯邦緊急災變管理署的政策執行機關，並協調聯邦政府與地方政府之間的行動。地方政府為聯邦緊急災變管理體系中最基本的單位，主要在於從事災變預防、準備、應變及復建的工作。. （三）其他公私組織災變管理體系中，尚有其他重要組織也必須整合於該體系中： 1.政府相關部門：包括聯邦政府全國氣象服務處與環保署、地方州議會。 2.軍事單位：憲兵、地方防衛隊、陸軍工兵團等。 3.非營利組織：美國紅十字會、救世軍、民用航空巡邏隊、教育協會等。 4.私人與準私人部門：電力、水力、瓦斯公司、大眾傳播媒體、醫院等。三、南韓之防災體系（如圖 2-2）南韓的防災體系主要以國家防災和對策總署 NDPCH (National Disaster Prevention and Countermeasure Headquarters )為主，該署隸屬在政府管理內政部（Ministry of Government Administration and Home Affairs），建立起管理與預防災害的重點部門。該署負責備災、應變執行、恢復等災害對策性計畫，並研擬中長期防災和計畫與增進國際間災害防治之合作。國家防災和對策總署 NDPCH 底下設有災害預防和準備局 DPPB （Disaster Prevention and Preparedness Bureau）由 44 個職員和三個部門分別是災害預防計畫部門 DPPD、災害準備部門 DPD、災害恢復部門 DRD 等。. 註6. 余慧慧，1998，都市防災，都市規劃手冊第捌冊，台灣省政府住宅及都市發展處市鄉規劃局東區隊，第 24~27 頁。. 2-16.

(23) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】總統首長內政部民防和災害管理總署. 民防和災害管理局. 災害預防和準備局. 災害預防計畫部門. 災害準備部門. 災害恢復部門. 人為災害預防和準備局. 火災管理局. 國家警察行政機構. 圖 2-2 南韓中央防災體系資料來源：本研究繪製. 四、新加坡之災害管理體系（如圖 2-3）新加坡的災害管理體系主要以常駐部長 (Permanent Secretary) 為總指揮，副部長為常駐部長之幕僚，署長負責聯合運作任務；二位副署長分別職掌策略及聯合運作業務部門，策略業務部門包括防護技術指導、修復技術指導及運作校正、鑑定；聯合運作業務部門包括運作管理、運作計畫、緊急事件計畫。 Permanent Secretary 常駐部長. Deputy Secretary 副部長 Director, Join Operations Division 署長, 共同運作部門. Deputy Director,Policy 副署長, 策略. Assistant Director Security 防護技術指導. Assistant Director Rehabilitation & Operation Review 修復技術指導與運作校正. Deputy Director , Join Operations 副署長,共同運作. Assistant Director Identification 鑑定技術指導. Head Join Operations Management 共同運作管理計畫. 2-17. Head Join Operations Planning 率領共同運作計畫. Head Join Emergency Planning 率領共同緊急事件計畫.

(24) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 圖 2-3 新加坡之災害管理體系資料來源：本研究繪製. 2-18.

(25) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 五、紐西蘭之災害管理體系（如圖 2-4）紐西蘭國家災害管理體系注重國際事務部門之運作，紐西蘭亦為三級制防災體系國家，由中央、區域、地方組成防護委員會進行災害管理。 National Civil Defence Committee國家民防（防護）委員會. Department of International Affairs 國際事務部門 Other Government Department 其他政府部門. Ministry of Civil Defence 民防部. Regional Civil Defence Committee區域民防（防護）委員會 Regional Controller區域管理人. Local Civil Defence Committee地方民防（防護）委員會 Local Controller地方管理人. 圖 2-4 紐西蘭之災害管理體系資料來源：本研究繪製。. 六、澳洲之災害管理體系（如圖 2-5）澳洲之災害管理體系主要由軍方為主，以防護隊為主要組成單位，而由災害統籌災害管理並下轄三個重要防救機制，分別為防救計畫策略部門、企業體管理部門以及災害防救教育部門，分別為災害防治運作進行控管。 Australian Government澳洲政府 Minister for Defence國防部長 Defence Responsibilities防護責任 Emergency Management Responsibilities 緊急事件管理責任. Chief of Defence Force & Secretary Defence 防護軍隊領袖和防護部長 Commander Support Australia 澳洲支援領導. Emergency Management Australia 澳洲緊急事件管理部門 Policy,Planning and Coordination 策略, 計畫和協調. Business Management 企業管理部門. Education of Training 訓練教育. 圖 2-5 澳洲之災害管理體系資料來源：本研究繪製。. 2-19.

(26) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 七、瑞士發展減災與合作人道支援部門的專門行政機構體系（Swiss Agency for Development and Cooperation Division of humanitarian Aid and Swiss Disaster Relief）（如圖 2-6）瑞士發展減災與合作人道支援部門的專門行政機構體系，主要以協助國際災害救助為重要任務，瑞士以中立國角色可加速救援隊之任務派遣至任何國家，而主要尋求合作對象以東歐各國以及獨立國協為主，發揮主動協助災害防治能力較差國家之角色，並可充分訓練救難隊素質提升與實際經驗之累積，而目前瑞士發展減災與合作人道支援部門之人員，主要以非洲分隊為主並有歐、亞、美洲分隊依據國情、語言、災害特性等因素施以不同的訓練方式，人員募集與編制方面平時以專任人員為主，任務派遣分配命令下達後，則擁有 1500 名 SDR 救難人員與志願者可投入災害的防救工作，並有專業技術人員與編制之運輸分隊擔任技術與運輸任務。. Ministry內閣. Federal Department of Foreign Affairs（FDFA）外國事務聯邦部門. Direction方向. Swiss Agency for Development and Cooperation（SDC）瑞士發展與合作專門行政機構. Development Cooperation 發展合作. Humanitarian Aid and SDR（ Swiss Disaster Relief ）. Cooperation with Eastern Europe + CIS （Commonwealth of Independence States 獨立國協）東歐 + 獨立國協的合作. 人道支援與瑞士減災. Division of Humanitarian Aid and SDR 人道支援與瑞士減災部門. （ Permanent Staff ）常駐幕僚人員 Section Europe,Asia And Americas 歐洲, 亞洲和美洲分隊. Delegate for Humanitarian Aid and Head SDR 人道支援會議代表與瑞士減災部門領導. Section Africa 非洲分隊. SDR（volunteers志願者）. Section Personnel SDR 瑞士減災人員分隊. Staff 幕僚人員. Section Supplies, Applied Technology and Transportation 供應, 應用技術和運輸分隊. 1500 SDR members 1500位瑞士減災成員. 圖 2-6 瑞士減災行政機構體系資料來源：本研究繪製。. 2-20.

(27) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 八、日本之防救災體系（一）中央之防救災體系日本防災體系分成中央與地方二級，中央防災會議常設於總理府，由內閣總理大臣（首相）召集，共二十五名委員，由防災擔當大臣（國家公安委員會委員長）、總務大臣、各省大臣首長十七位，另有日本銀行總裁、日本紅十字社社長、日本電信電話株式會社社長及日本放送協會會長，及一位地方首長（現為靜岡縣知事）兩位大學學者與日本消防協會會長。其下設有專門委員，由學者及官員組成，目前有「地震防災對策強化地域專門委員會」及「地震防災基本計畫專門委員會」等。為處理防災相關事務，中央防災會議事務之下並設有事務局，局長由國土廳政次兼任。（註 7）. （二）日本防災理論與策略主要的計畫策略分別陳述於建築白皮書、環境白皮書、消防白皮書及防災白皮書中。 1.建築白皮書建築白皮書主要論及國土的活力與永續創造，含有對未來高齡化社會的因應策略，為追求高品質的環境，對住宅、社會資本、環境、景觀、文化及社會福祉等，訂定完整的建設計畫，節錄與本計畫相關之都市防災對策如表 2-13。表 2-13 日本「建築白皮書」防救災整體計畫架構之都市防災對策表工作項目. 採行措施. 實施要領都市公園、街路等避難地、避難路等整備之推進。都市計畫法中防火地域、準防火地域的指定及規劃。都市防災構造化都市防災不燃化促進事業等避難地、避難路的周邊建築物耐的推進震不燃化的促進。土地區劃整理事業、市街地再開發事業等整備事業及市街地防災再開發的推進。都市防災對策避難地、避難路等都市避難空間及避難路徑之規劃整備。的整備之推進都市窳陋地區防都市更新計畫整備。災面之整備都市防災不燃化都市不燃化構造整備。促進事業之推進資料來源：蕭江碧、黃定國，1995，都市與建築防災整體研究架構之規劃，第 55 頁。. 註7. 余慧慧，1998，都市防災，都市規劃手冊第捌冊，台灣省政府住宅及都市發展處市鄉規劃局東區隊，第 3~6 頁。. 2-21.

(28) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 2.環境白皮書提出國土建設之長期構想，以道路、住宅、下水道、都市公園及河川五項做為公元 2000 年建設目標主體，訂定整備水平，並與防災體系相互結合；而在國土建設中提出安全（防災）、活力、快適等三大目標。並以都市、住宅、河川、道路及地域生活圈等五項內容作為建設行政之主要課題。 3.消防白皮書此書提出火災及各項災害對策、消防防災體制、地球環境保全及消防科學技術研究四大內容。在火災及其他各項災害對策內，火災預防、危險物設施等災害對策、石化複合工業區災害對策、風水害對策、震災對策及特殊災害對策等。 4.防災白皮書日本為建立完整的防災體制，研定災害對策推動體制，由於災害發生時，其損害是全面性的，所以政府指定 29 個行政機關及 37 個公團或會社，共同推動防災計畫，並且訂定「災害對策基本法」，由中央的防災會議至基層的縣、市、村之防災會議均有詳細規範，並擬定大規模地震對策特別設置法。在對策之推動整個災害體制中，主要分為三大課題，即災害對策、災害種類及預算編列。（三）高知縣地域防災計畫之防救災體系 1.防災計畫之目的－縣土的保全與縣民生活安定之確保高知縣地域防災計畫乃是依據日本之災害對策基本法第 40 條之規定為基礎，並經由高知縣防災會議作成決議，擬定而成的計畫，劃設災害對應之縣、市町村、指定地方行政機關、指定（縣）公共機關、指定地方（市町村）之公共機關等單位之權責，及應負之處理對應事項及業務大綱擬定、防災活動的整體性計畫。並藉由本計畫在災害中保護縣民之生命、身體、財產，以達到縣土的保全與縣民生活安定之確保。 2.主要應對之災害類型（1）地震災害（2）風水害（風災、水災）（3）林野火災（森林火災）（4）流出油災害（漏油及油污污染）（5）其他特殊災害（大規模火災、飛行事故等） 3.防災計畫構成體系（如圖 2-7）. 2-22.

(29) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. （1）整體防災計畫架構一般對策篇－風災水災等對策. 高知縣地域防災計畫. 震災對策篇－地震災害對策資料. 篇－各種防災應對資料. （2）細部對策計畫架構本縣之特性. 總. 則. －災害之特殊危險性. 防災體系機關－責任歸屬與處理事務防災組織－防災會議與災害對策本部. 災害預防對策. 防災體制之確立－地域的防災機能與防災力之強化預防對策之建構－災害發生之事前對策. 災害緊急對策. 災害緊急活動. －開始至復舊之緊急對策. 自衛隊的災害派遣－派遣請求之範圍及手續突發的重大事故－船舶、火車、車輛等之事故對策. 特殊災害對策. 災害復舊對策. 航空飛行事故. －航空飛行事故對策. 漏油油料災害. －漏油（海上、陸上）災害對策. 災害復舊－日常生活之恢復復. 興－災害後市街地強化. 圖 2-7 日本高知縣防救體系圖資料來源：本研究整理，2001，高知縣總務部消防防災課。. 4.防災計畫對策的流程災害之發生雖然無法被阻止，但可依靠「預防對策」（災害防治對策）去減輕災害發生所造成之影響程度，救災時人命救援是最優先考量的因素，而「緊急對策」（緊急應變對策）對於面臨災害時可以加強應變的能力，讓受災者可以獲得支援，而面對受災者之生活機能重建，即需要「復舊、復興的對策」（安置與重建對策），使災害對於受災者的苦難減輕。高知縣的防災對策建立在每次災害發生中的教訓，然而自然環境與社會結構的改變，使得發生的災害情形複雜化，藉由災害所帶來之教訓累積防備之經驗與應對措施之建立，生聚防災對策的策略堆積，而再去建構「預防對策」、「緊急對策」、「復舊、復興的對策」結合成完整的防災對策，面對下次災害的挑戰（如圖 2-8）。. 2-23.

(30) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 緊急對策緊急對策緊急對策. 復舊、復興. 復舊、復興. 防災對策預防對策. 教. 訓. 復舊、復興. 防災對策. 教. 訓. 防災對策預防對策. 預防對策. 圖 2-8 日本高知縣防救對策流程圖資料來源：本研究整理，2001，高知縣總務部消防防災課。. 九、都市災害防治對應策略目前國內各機構及人力投入防救災之研究不少，有待積極整合，對整個都市防災體系應有初步的完整觀念，並建立一都市防災體系，以供中央主管機關研究規劃參考。而都市災害防治策略一般可分為：建構地理資訊系統以輔助都市空間地理資訊之掌握、落實都市防救災避難設施之規劃、儘速建立跨部會之防救災組織體系、設置災害防救災中心、積極推動各種災害類型之防救宣導與預防措施等，其內容如下：（一）建構地理資訊系統以輔助都市空間地理資訊之掌握透過資訊系統之建構，可縮短災害救護相關資訊之蒐集時間，並可透過防災資訊系統評估理想之避難據點、最迅速便捷之救災路徑、避難救災路網規劃以及緊急醫療救護資源網等系統規劃（內政部消防署， 1999）。避難據點之評估，需建立地區避難據點之基本資料，包含以下內容，如避難據點的型態、避難據點應具備的機能、影響避難據點收容性的因素、與規劃評估地區避難據點之收容能力、服務距離及範圍的估算、服務密度及水準的計算、避難據點服務資料的建立。救災路線之研擬，需建立都市層級防救災據點之基本及背景資料，包含以下內容，如中樞救災據點、綜合救災據點、支援救災據點、地區避難據點等，以此為架構建置計畫區資料庫、資訊系統網路與規劃救災路線，如影響路徑選擇的因素、分時段模擬、運用地理資訊系統執行路網分析等。避難救災路網之規劃，需使用 GIS 建立電子地圖及其屬性資料庫，經由完整的資料庫正確掌握現場及周邊狀況，結合該研究成果與相關救. 2-24.

(31) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 助資料，使用 GIS 建立避難救災路網。避難救災資訊系統之建置，需於救災據點建置整體資訊系統及資料庫，由綜合救災據點負責維護及更新該區域內救災據點及地區避難據點的資料，民眾則透過網路連線到此資訊系統，即時查詢避難及救災資訊。. 2-25.

(32) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. （二）落實都市防救災避難設施之規劃防救災路線劃設，其可透過路徑之綠化、道路有效寬度確保、違章拆除、開放空間之留設、導引設施等方法，劃設防救災路線，提高都市整體防救避難的效能。防災據點劃設，其主要針對災害發生後，都市空間所需對應防災機能，而指定的防救據點，依其主要機能，而區分為避難生活、醫療、物資支援、消防及警察五大類等。都市維生設施，其為建構現代化都市，提供舒適方便及通訊便利是不可或缺的，故都市生活所需的各種管線很多，包括電力、電訊、天然氣、自來水及下水道設施等，這些設施一旦受損，勢必對我們的生活產生嚴重的影響，故稱為維生線。在一個都市裡面，維生線系統常成線狀或網狀分佈，遍及每一個角落，這些系統在本質上比較脆弱，遇地震來襲時，極易受損，因而引起複合型災害，如瓦斯管破裂會引起火災，電力及供水不僅維生活基本需求，更為救災所需，通訊系統則為指揮救災中樞，這些系統一旦受損，不僅會引起二次災害，且會癱瘓緊急救災工作，使災情擴大，甚至超過地震本身所引致之直接災害。因此在從事防救災準備時，完備的維生線系統及周全的應變計畫是保障生命安全所不可或缺的一部份。防災通訊系統，其傳達的資訊必須兼顧資訊的正確性、確實性及迅速性。因此人員的編制在系統操作運作上則顯得重要，其中包括資訊傳達之基礎、防災通訊網的運用兩部份。在防災通訊網運用方面則需考量運用體制的設置、系統支援體制以及設施維護整備等部份。而在重大天然災害發生時，常因斷電及電力系統破壞造成通訊系統的中斷，因此建立一個可靠的通訊系統，能克服電力中斷及線路中斷的問題，就成為防救災系統中所必備的。另外要解決災害發生時造成之電力中斷，電力供應的問題可以利用太陽能方式來解決。在通訊系統的規劃中加入無線通訊系統，可以克服因災害所造成地面線路被破壞，因而導致的通訊系統中斷問題。考慮中央設置救災中心以及於學術單位設置分析中心整體建構防災通訊系統。（三）儘速建立跨部會之防救災組織體系民國八十三年行政院會指示制訂「災害防救方案」及「災害防救法草案」，明訂防救之目標及實施項目並將都市防災規劃納入，其防災組織建系共分為中央、省（市）、縣（市）及鄉（鎮、市、區）等四級防災會報（精省後則改為中央、直轄市或縣市、鄉（鎮、市、區）三級），於災害發生時設立應對之救災指揮組織。並由中央防災會報訂定「防災基木計畫」，指定行政機關或公共事業訂定「防災業務計畫」，各級地方防災會報訂定「地區防災計畫」，以落實防災業務之執行，但目前均以災害之會報與搶救為主，而未有跨部會之防救災單位，來負責整合各項防救災計畫及工作之執行。. 2-26.

(33) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. （四）設置常駐之災害防救災中心在整個防災體系中，由中央到地方層級中均需設置常駐之「災害防救中心」，以統合災害指揮、通報、決策及資訊等系統，真正達到防災規劃之整體目標。（五）災害風險評估與防災保險制度建立對災害風險評估而言，都市災害發生之不確定性程度極高，因此災害發生之機率及危害程度更為研擬都市災害防治策略的重要指標。藉由都市災害風險分析，提供災害發生機率及災害影響程度的說明，可使災害防治策略的考慮因素擴及自然發展條件與實質發展狀況之綜合分析。從災害預防角度解析，為防範雨季及颱風季來臨可能造成山坡地住宅社區災害，財政部目前促請保險業在承保住宅火險保單附加地層下陷、滑動或山崩保險，目前國內產險公司並無承保地層下陷、滑動或山崩保險案例，僅有所謂的「地震險」，地震險又將洪水或海潮導致毀損列為排外條件。少數公司有推出「居家綜合保險」，承保範圍包括火災、地震、颱風及洪水災害理賠，但有理賠上限。故未來應建立完整之防災保險制度，方可將個人災害風險減至最低。. 2-27.

(34) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. 第三節防救災資料蒐集與資料庫建構之相關研究一、防災資料庫相關研究部分（一）HAZ-Taiwan（註8） 1.HAZ-Taiwan 簡介美國於 1989 年的舊金山地震和 1994 年洛杉磯北嶺地震造成重大生命財產損失時，美國聯邦緊急事務管理署（ Federal Emergency Management Agency，FEMA）投入了約七百萬美元委託 RMS（Risk Management Solutions, Inc.）公司開發了一套可用於地震災害評估決策支援系統(HAZUS)，HAZUS 軟體係利用數個不同程度數學模組和發生災害地區地質條件、建物結構、社經資料等相關資料來評估可能的損失，透過地理資訊系統的應用來顯示受災狀況，並提供補強、重建、救護所需的資源等資訊。國科會在「防災國家型科技計畫」推動時，特引進 HAZUS 之先進技術，並透過官、學、研三方的合作，開發出本土化之 HAZ-Taiwan 系統。使其具有中文化系統及統一化使用者界面，方便日後查詢。此外，也將配合防災體系組的推廣活動，實施教育訓練，落實至各個相關單位，包括：國家地震研究中心、消防單位、醫護單位、營建工程單位、警政單位、公共設施單位等等。 2.HAZ-Taiwan 資料庫需求在 HAZ-Taiwan 資料庫系統中，提供了一百多種的資料庫，再作一番深入了解後，主要有重要設施、維生設施與維生管線等資料，經整理後歸納為十四大類之資料，以利於本研究建構（括號部份為 HAZ-Taiwan 內之原始資料分類名稱） (1)醫院或相關醫療院所資料(Medical Care Facilities)。 (2)消防隊、警察局或緊急救難單位資料(Emergency Response Facilities)。 (3)學校資料(Schools)。 (4)有危險物品之(毒化物、易燃物)之建築物資料(HAZardous Materials Facilities)。 (5)自來水管線資料(Potable Water Pipeline Segments)。 (6)自來水廠、輸水廠、儲水廠等資料(Potable Water Facilities)。 (7)污水下水道管線資料(Waste Water Pipeline Segments)。 (8)污水處理廠、轉送廠等資料(Waste Water Facilities)。註8. 施邦築，2000，災害危險度相關資料蒐集及資料庫建立（示範區）研究，內政部消防署。. 2-28.

(35) 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬－【嘉義市都市防災避難空間系統規劃示範計畫】. (9)油管管線資料(Crudeand Refined Oil Pipe Segments)。 (10)煉油廠、輸油廠、儲油廠等資料(Crudeand Refined Oil Facilities)。 (11)瓦斯、天然氣管線資料(Natural Gas Pipeline Segments)。 (12)壓氣站資料(Natural Gas Facilities)。 (13)發電廠、變電站、分電廠等資料(Electric Power Facilities)。 (14)電信處理中心、廣播站(AM/FM)、電視站、氣象站、其它通訊站資料(Communication Facilities)。 3.防救災資料庫規劃規劃防救災資料庫的目的，主要係考慮在搶救災害時，能夠在最短時間內適時地提供相關資訊來協助搶救災工作的快速進行，以期能將災害損失降至最低程度；此外，資料庫本身亦可作為其他相關研究與分析模組的資料提供來源，包括配合 HAZ-Taiwan 系統，故在規劃上資料庫至少應包含下列的資料模組： (1)搶救災單位基本資料。 (2)醫療單位基本資料。 (3)避難場所基本資料。 (4)危險性建築物基本資料。 (5)消防栓、緊急用水基本資料。 (6)道路路況基本資料。 (7)搶救災人力、物力基本資料。 (8)災情回報調查資料。 (9)救災小組基本資料。 (10)收容基本資料。二、防災資料庫模組建構相關研究部分各資料模組所需的基本資料項目，為下所敘述，而所擬定的資料項目以協助搶救災工作之順利進行，及配合 Haz–Taiwan 系統之需求為主要考量，可視需要增加更詳細之資料。（一）搶救災單位基本資料模組搶救災單位為災害發生時，進行搶救災工作之單位（如消防單位、警察單位、緊急救難中心等），亦包含可協助或提供搶救災之相關單位（如電力公司、自來水公司、電信公司等），另外政府單位、軍方單位及民間搶救災組織亦應納入，所需資料項目主要參考「國家災害管理系統」，（如表 2-14）. 2-29.