法務部行政執行署組織文化與執行績效評估之探討

中 華 大 學

碩 士 論 文

法務部行政執行署組織文化

與執行績效評估之探討

系 所 別：行政管理研究所碩士班

學號姓名：M09517009 朱 文 麟

指導教授：黃 國 敏 博 士

中華民國 九十六 年 六 月

著作權聲明

論文題目：法務部行政執行署組織文化與執行績效評估之探討

論文頁數：158 頁

系所組別：中華大學行政管理學系研究所碩士班

研 究 生：朱 文 麟

指導教授：黃國敏博士

畢業年月：民國 96 年 6 月

本論文著作權為朱文麟所有，並受中華民國著作權法保護。

謝誌

生而有涯，學海無涯，年逾半百，因緣際會，重回校園耕讀進修，充實自我 與學習成長，能進階人生，展望未來，實乃人生興奮之事。 本論文能順利完成付梓，最主要感謝我最敬愛的指導教授，主任黃國敏博士 ，以淵博豐富的學養與謙和之態度悉心指導及殷切教誨，並以廣闊胸襟，容我自 由發揮，師恩浩瀚，感激之私，莫能銘狀。此外還要感謝口試委員郭耀昌博士及 邱冠斌博士提供寶貴建議讓論文內容更臻完整。 感謝中華大學行政管理學系教授們讓我奠定從事學術研究之基礎，教授傳道 授業無限付出，感念永誌於心。 在研究過程中，感謝行政執行署工作同仁支持協助，更感謝美華、秀鈴、宗 宏、芳儀、亮才、邦義、坤山、秀真、敏華，是我學習過程中良師益友，謹此致 上最深的謝意。 最後，感謝年邁的父母及家人，求學過程中一路全力支持及精神鼓勵，使我 無後顧之憂，能全力以赴完成學業。謹將此論文獻給我最敬愛的家人、師長、朋 友。 朱文麟 謹誌 2007 年 6 月

摘要

本論文之研究目的為，以「法務部行政執行署」為研究對象，試圖說明「組織文化」 與「行政績效」之關係。 近來政府單位行政績效革新議題逐漸廣受各方注目，如何增進政府單位職能績效， 成為各界關注之議題。現存對於公家單位組織績效表現之研究，多著重制度面之探 討。認為透過相關績效獎勵制度的改進與修訂，適度提高經濟性誘因（獎金），即能 激發組織成員之工作積極性，創造組織績效。 本研究認為，傳統研究不僅預設、也過於強調人類的「經濟理性」，認為人是經濟理 性的動物，金錢誘因即能增加組織績效，因而忽略了組織文化層面。研究個案顯示， 法務部行政執行署之所以能創造優異之績效表現，不僅是因為「執行績效獎勵金制 度」所致，其特有的「組織文化」更是不可忽略的重要因素。透過深度訪談研究， 我們得知行政執行署同仁共享著以下幾種主要的價值觀：善盡本分的自我要求、對 社會正義的追求感、對貧富不均的厭惡感、貢獻國家的使命感、對自我實現的期盼， 以及對自我發揮空間的強調。此外，行政執行署內部亦有鼓勵積極工作的組織氣氛。 以上種種非制度性的因素，共通交織融合成行政執行署特有的組織文化，而此組織 文化對其組織績效的提升，更扮演著舉足輕重的角色。 關鍵字：組織文化、行政績效、經濟理性、執行績效獎勵金制度、價值觀

Abstract

The research purpose of this thesis tries to investigate the relationships between “organizational culture” and “administrative performance,” and takes the Executive Agency, Ministry of Justice as a case study.

The results of the administrative performance reform catch widely attention recently, and how to promote the performance of the governmental working talents become the subject of the public concern. The existed researches focus on the institutional levels and argue that economic incentives (compensations) can solely increase the active working attitude of staffs.

This research decries that the traditional research overemphasize the economic rational to see people as economic animals. Money works to induce organizational performance. But it neglects actually the organizational culture factors. This pilot study finds that the excellent performance of the Executive Agency, Ministry of Justice not only due to the compensation incentives, but also due to her unique organizational culture.

The results of deeper interviews show that the colleagues of the Executive Agency, Ministry of Justice have shared some values. They include duty to do a good job, pursuing of the social justice, disparity the large gap between the poor and the rich, willing to contribute for nation, and achieving the self-esteem. These factors integrate into the organizational culture for the Executive Agency, Ministry of Justice, and it really promote the executive performance for the Executive Agency, Ministry of Justice. --- Key words: organizational culture, administrative performance, economic rational, the

目錄

第一章 緒論………3 第一節 研究緣起與動機………3 第二節 研究目的………8 第三節 研究概念界定………11 第四節 相關文獻回顧………18 第五節 研究架構………21 第六節 研究方法與範圍………25 第七節 研究限制………28 第二章 理論回顧與討論………30 第一節 對既存文獻之反思………30 第二節 關於政策執行之研究………36 第三章 行政執行署及其運作………50 第一節 行政執行制度之創設與運作………50 第二節 執行績效獎勵金制度………64 第四章 組織文化與行政績效………79 第一節 訪談暨研究執行………79 第二節 研究結果與發現………81 第三節 小結………102 第五章 結論與建議………104 第一節 組織文化 VS.經濟誘因？………104 第二節 政策建議………110 參考資料………115 附錄………119 附錄Ａ：訪談記錄………119 附錄Ｂ：行政執行法………144 附錄Ｃ：法務部行政執行署及所屬各行政執行處績效獎勵金發給要點…154 附錄Ｄ：法務部行政執行署及所屬各行政執行處處理請託關說要點……157 附錄Ｅ：法務部行政執行署及所屬各行政執行處辦理執行工作獎勵計畫 159

表目次

表 1-1 行政執行處行政執行案件終結情行，2001-2005………6 表 1-2 行政執行署歷年徵起金額與投資報酬率，2001-2006………7 表 1-3 法務部行政執行署臺中行政執行處法定員額一覽表………9 表 1-4 行政執行署執行案件新收情形………10 表 1-5 法務部行政執行署及其所屬各行政執行處一覽表………11 表 1-6 關於行政績效研究之學位論文一覽表………18 表 3-1 銓敘部辦理公務人員考績考列甲等比率………66 表 5-1 各行政執行處人員編制與終結案件數（2006 年）………113

圖目次

圖 1-1 研究架構圖………22 圖 1-2 研究流程圖………27 圖 3-1 法務部行政執行署組織架構圖………54 圖 3-2 法務部地區行政執行處組織架構圖………55 圖 4-1 馬斯洛的人類需求層次金字塔………95

第一章 緒論

第一節 研究緣起與動機

一、研究緣起

1991 年 5 月 9 日行政院院會通過法務部所提之＜行政執行法＞重行修正草案。 草案規定公法上金錢給付義務之執行，將由法務部所屬之「行政執行署」辦理（聯 合報 1991）。其後，該法案歷經長達十年之研修與審查，終於 1999 年 1 月 15 日經 立法院三讀通過（聯合報 1999）。「法務部行政執行署」則於千禧年的第一天在法務 部長葉金鳳的主持下，正式掛牌成立（聯合報 2000）。 政府改造已成為廿一世紀政府革新的主流，建構以績效導向為主軸的公務人力 資源管理機制更是其核心工程。我國法務部行政執行署的成立，可視為全球政府職 能提昇浪潮的一環。事實上，這股浪潮的起源可溯及至 1970 年代。 第二次世界大戰結束後，西歐與日本經濟重建成功，帶動全球經濟的繁榮。然 而發生於 1973 年的石油能源危機，造成世界經濟成長的急速衰退。經濟成長的停 滯，使得西方管理學者們開始注意到企業經營效率的問題。與此同時，學者們也注 意到諸多國家行政機關的政策執行能力亦出現逐漸衰退的現象。一般均認為，造成 行政執行能力衰退的主因可歸結為三項：（1）決策風格受限於政治意識型態，因而 對可供選擇了方案未能詳盡地搜尋與檢視；（2）財政困難使得政府機關缺乏足夠的 資金，用以推動政策執行；（3）一般民眾對政府的信任度逐漸下降（陳恆鈞 2003: 74）。 因應而生的是，公共行政議題逐漸受到各方面的重視。相關學者開始撰寫強調 實務改革之報告，其中較受注目的包括：《新政府運動（Reinventing Government）》、 《建立一個高效能政府（Creating a Government that Works Better and Costs Less）》、 《新政府運動：第五項調查報告（Reinventing Government: A Fifth Report Card）》、《新 政府運動的訓練（The Reinventing Government Exercise）》。相關改革方案儘管於名

稱上有所差異，但內在精神卻顯現高度的一致性。論者們基本上都強調摒除傳統官 僚主義弊病的重要性，同時希望引進私人企業的經營原則，期盼以市場機制作為經 營的原則，促使政府施政能符合效率的要求（陳恆鈞 2003: 75）。

1970 年代學界對於政府管理效率的關注，逐漸滲透進入政府單位內部，產生效 果。歐美先進國家自 1980、1990 年代起莫不致力於提昇政府施政績效與國家總體競 爭力。美國於 1984 年起即實施「績效管理與獎勵制度（Performance Management and Award System）」。柯林頓總統（Bill Clinton）1992 年就職後，委由副總統高爾（Al Gore） 組成改革委員會，於 1993 年發表了「國家績效評估報告（The Report of National

Performance Review, NPR）」，同年國會通過＜政府績效與成果法＞（Government

Performance and Result Act, GPRA），將政府績效評估帶向法律層次（施能傑、王耀

鋒、陳薇如 2005: 4-5）。澳洲亦於 1999 年通過＜1999 年公共服務法＞（Australia

Public Service Act 1999），將績效管理及績效獎金制度納入規範。此外，紐西蘭政府

與香港政府均已實施績效管理與績效獎金制度（吳進財 2004: 1）。 總的來說，我國法務部行政執行署的成立，基本上可被視為全球行政革新浪潮 下的一環。在這波全球性的浪潮下，面對行政執行署之成立，我們必須追問： 1. 行政執行署的成立究竟代表什麼意義？ 2. 放入我國行政官僚體系發展的歷史脈絡下，行政執行署的成立又凸顯什麼樣 的意涵？ 3. 而行政執行署的表現，是否符合績效導向之原則？

二、研究動機

依據＜行政執行法＞第十一條規定：「義務人依法令或本於法令之行政處分或法 院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關 移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之」。換言之，法務部行政執行署最重要 的職掌就在於「公法上金錢給付義務之強制執行」。所謂「公法上金錢給付」所包括 之範圍除稅捐外，現階段亦包括健保費與各項罰鍰等。 行政執行署尚未成立時，相關單位均將案件移送法院辦理。積欠關稅、國稅、 縣市稅的案件，由法院的財務執行處承辦，積欠全民健保費、勞工保險費，則由法 院的民事執行處催討，至於一般行政機關之行政處罰、規費案件，則幾乎沒有移送 執行。然法院辦理之深度及廣度卻有所不及，造成民眾易生僥倖之心態。更有甚者， 諸多稅務人員深知此種情況，致使部分稅徵機關員工甚至主動帶頭避稅。各級法院 辦理強制執行之績效，實在難以令人滿意。民眾普遍認為，法院日理萬機，實在無 力處理小額欠稅與、罰鍰。相關數據資料確實印證了社會大眾普遍的印象。以欠稅 案件為例，據財政部統計，至 1999 年為止，得移送而尚未移送法院辦理的案件計 131 萬件，金額共 388.5 億元。已移送法院尚未執行終結的案件則有 52.6 萬件，金 額更高達 631.6 億元。換句話說，共有 1,020 億元的欠稅仍未辦理強制執行完畢（蔡 沛恆 2000）。移交法院辦理的效率，不但讓人驚訝。其中因為辦理績效不彰，而造 成國庫收入的損失，更是非同小可。 輕微的欠稅或罰鍰，對政府每年度數以百億、千億計的財政預算而言，確實微 不足道。然聚沙成塔，數十年未執行完畢的案件金額即已達到 1,020 億元台幣，遠 甚於 2005 會計年度全國公、私立國民中學之經濟支出（825 億元台幣）。1_更令人驚 訝的是，同時期 2003 年度我國內政部之社會福利預算僅 530 億元台幣（吳明儒 2002）。也就是說，歷年積欠之罰鍰與欠稅，相當於兩年份的社會福利預算。 此外，罰鍰之積欠，更意謂公權力之不彰，必將嚴重混亂社會之價值觀。試舉 一例即能說明。台灣民眾普遍輕忽交通法規之遵守，早已有目共睹。民間社會即流 1 _{詳見教育部統計處，《教育統計摘要 2006》。下載於：} http://www.edu.tw/EDU_WEB/Web/publicFun/dynamic_default.php?UNITID=139&TYPE=2#

傳著這樣的迷思：認為法院、監理處積案過多，每隔數年便會「自動取消」數年未 清之積案。因此，許多民眾對交通罰單均採取置之不理的態度，任由罰款日增。我 們更不難發現，日常生活周遭總有許多人以不理會交通罰鍰自豪。認為各項罰鍰只 是帳面上的數據，一旦過世，所有積欠也會一筆勾消、隨風消逝。這一切所造成的 結果就是：交通警察努力開單，民眾相應不理，罰單如同毫無效力的公文，而交通 秩序依然混亂。換言之，過去由法院辦理財稅、健保、勞保及行政罰鍰案件之績效 不彰，極易造成納稅不公之情形，無異間接無形地鼓勵人民違法逃稅，致使社會正 義蕩然無存，政府威信更大受質疑。 有鑑於此，為改善並落實公權力之執行，創造公平正義的守法社會，乃由法務 部起草修正行政執行法，於法務部成立「行政執行署」，負責籌設及督導各行政執行 處依法辦理行政執行業務。而將所有「公法上金錢給付義務」案件全部集中於單一 行政執行單位辦理的設計，更是全球首例。 行政執行署成立之初，首要任務就在於承接先前未被執行完畢之積案。然行政 執行署是否有能力解決高達千億元的欠稅案件？能不能比法院辦理欠稅執行業務， 更為快速？各方均抱持懷疑、觀望的態度。當時報刊社論甚至悲觀地表示：「行政執 行署的工作效率，仍有疑慮」（蔡沛恆 2000）。行政執行署是否能破除國人對政府機 關績效不彰的惡劣印象，顯然有待檢驗。 不過，行政執行署優異的行政績效，則讓眾人跌破眼鏡。成立之初，即展現絕 佳的執行能力。單是行政執行署高雄行政執行處，成立僅四個月之時，催討各項稅 捐、罰款所得即已超過一億元（曹敏吉 2001）。與此同時，台中行政執行處催討之 欠稅與罰鍰亦達七千餘萬元（黃寅 2001）。若參照歷年案件終結數據顯示（詳如表 1-1），行政執行署執行終結之案件歷年均大幅成長。2001 年度終結案件僅 33 萬餘 件，至 2005 年度則成長至 733 萬餘件，增長幅度達 22 倍。 表 1-1 行政執行處行政執行案件終結情形，2001-2005 案件類別 合計 財稅 健保 罰鍰 費用 2001 333,367 272,961 42,652 16,193 1,561 2002 1,943,298 870,582 960,128 94,847 17,741 2003 2,710,090 957,073 1,494,092 117,123 141,802

2004 4,502,991 1,112,587 2,918,141 137,343 334,920 2005 7,336,521 1,340,934 4,844,081 454,169 697,337 資料來源：法務部行政執行署。下載於： http://www.tpk.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=32412&CtNode=12730&mp=030 另一方面，若從徵起金額討論（詳見表 1-2）。2001 年行政執行署成立之初，當 年度之徵起金額即達 59 億元。此後歷年均不斷成長，2004 年度之徵起金額已突破 200 億。至 2006 年 11 月之時，行政執行署已為政府追回超過 1,100 億元之款項。 表 1-2 行政執行署歷年徵起金額與投資報酬率，2001-2006 投資報酬率 倍數比 費用比 預算累計支用 數 A 徵起金額 B C=B/A D=A/B 2001 年 642,615,621 5,945,835,613 9.25 倍 10.81% 2002 年 982,548,063 15,919,604,631 16.2 倍 6.17% 2003 年 980,171,108 19,189,351,629 19.58 倍 5.11% 2004 年 1,031,468,236 22,350,697,488 21.67 倍 4.61% 2005 年 1,089,773,505 25,748,422,089 23.63 倍 4.23% 2006 年 1 月至 2006 年 11 月 971,246,993 21,658,884,845 22.30 倍 4.48% 2001 年 1 月至 2006 年 11 月 5,697,823,526 110,812,796,295 19.45 倍 5.14% 資料來源：法務部行政執行署新聞稿（2006 年 12 月 5 日）。下載於 http://www.tpk.moj.gov.tw/public/Attachment/6125952772.doc 此外，若以成本效益之角度考量，行政執行署之「投入／產出」比例更是令人 嘆為觀止。2001 年至 2006 年 11 月間，行政執行署動用之政府預算約計 57 億元， 但卻創造 1,100 億元之績效，創造效益為成本之 19.45 倍。2 行政執行署於執行過程中，頗為善於使用各項法律所賦予的行政權利。一般而 2 _{根據 2007 年 5 月之最新資料顯示，徵起金額已超過 1,200 億 1009 萬元。參見：法務部新聞稿（2007} 年 5 月 14 日），http://www.tpk.moj.gov.tw/public/Data/751415308393.doc。

言，強制執行之前會先寄發通知催繳文件，再傳當事人進行瞭解狀況。如果當事人 仍拒不繳納，行政執行署則會依法凍結其帳戶、查封財產，甚至限制其住居與出境 之權利。於某些必要案例，則會拘提、管收當事人至看守所 3 或 6 個月（曹敏吉 2001； 莊坤山 2006: 9）。3_{法務部行政執行署強化行政權功能，展現了行政執行機關貫徹執} 行之決心，落實公權力之執行，顯然已獲致卓越之成效。無庸置疑，優異之行政績 效勢必獲得各方之肯定。行政執行署於 94 年度的施政績效評比，因此獲得「特優」 等第。4 相較於其他諸多政府行政單位之老態龍鍾，法務部行政執行署成立僅短短不到 6 年的時間，即交出漂亮的成績單。本研究因此希望能透過學術性的研究，探索法 務部行政執行署成功的秘密。一方面於學術專業領域上，此對關於公共部門之管理 知識的累積，助益良多；另一方面，行政執行署的成功則能提供給予其他相關部門 參考，貢獻政府再造改革之事業。

第二節 研究目的

法務部行政執行署成立於 2001 年，正值政府勵圖行政革行、精簡人事之風潮， 所有政府機關組織都遵循著扁平化原則的重新規劃。因此，行政執行署於人員編制 上亦採取精簡之原則。以 2006 年為例，行政執行署及其下轄之 13 個分處該年度之 人員編制部分，預算員額為 753 員，現有員額則為 711 員。同樣以台中行政執行處 為例（詳見下頁表 1-3），該處最大上限員額預算也只有 82 人（包括工友五人），其 中執行人員之編制更最高也只有 52 人。 3 _{依據＜行政執行法＞之規定，當義務人不履行公法上金錢給付之義務時，行政執行署得查封其財} 產（第 14 條）、限制其居住或拘提、管收（第 17 條）。 4 _{參見「94 年度法務部施政績效評核意見與等第」，下載於} http://www.moj.gov.tw/public/Attachment/65111028208.pdf

表 1-3 法務部行政執行署臺中行政執行處法定員額一覽表 職稱 法定員額 94年度預算員額 處長 1 1 主任行政執行官 2 0 行政執行官 5-7 5 執行書記官 24-26 26 執行員 24-26 22 秘書 1 2 專員 2 1 辦事員 1-2 2 書記 1-2 1 人事室主任 1 1 會計室會計主任 1 1 統計室統計主任 1 1 政風室政風主任 1 1 組員 4 1 小計 69-77 67 駕駛 1 1 技工 1 1 工友 3 3 總計 82 72 資料來源：行政執行署台中行政執行處人事室 然而 2002-2004 年間，行政執行署每年平均之新收案件即達 5 百萬件（詳見表 1-4）。 換言之，行政執行署每位員工平均每年處理案件數相當於 7 千左右，每日平均接案 件數約達 200 件。顯而易見的是，行政執行署工作人員其所承擔的業務壓力，早已 超乎一般人所能想像的範圍。

表 1-4 行政執行署執行案件新收情形 項目 總 計 一般案件 執 專 案 特執專案 2001 1,898,370 1,845,063 39,732 13,575 2002 4,225,714 4,181,337 33,411 10,966 2003 4,144,506 4,111,496 24,560 8,450 2004 7,567,952 7,537,586 21,455 8,911 2005 5,990,927 5,964,945 18,677 7,305 說 明：「一般案件」為不滿新台幣 20 萬元者；「執專案」為 20 萬元以上不滿 100 萬元者；「特執專案」為 100 萬元以上者。 資料來源：《94 年法務統計重要指標》。下載於： http://www.tpk.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=32412&CtNode=12730&mp=030 繁重的業務壓力，反而更有賴於優異的執行效率與行政績效。而另一方面，行 政執行署各項工作落實與否，不僅牽動著國庫之收益；另一層更重要的意義是社會 公平正義的實現與否。職是之故，行政執行署如何於資源有限之惡劣條件下，撐起 社會公平正義維護者的美名，實乃重大考驗。 事實證明，行政執行署的表現確實不孚眾望。順此，研究希冀透過本研究探討 下列相關課題： 1. 與其他單位相較，行政執行署的特異之處為何？ 2. 行政執行署的「組織文化」為何？與其他組織有何相似性與相異性？ 3. 「組織文化」與行政執行署的行政績效表現有何關連？ 4. 「組織文化」對對行政執行署產生什麼樣的正面與負面影響？ 5. 「績效獎勵金制度」對行政執行署產生什麼樣的正面與負面影響？ 6. 除了「組織文化」與「績效獎勵制度」兩項因素外，是否有任何其他因 素影響著行政執行署工作人員之表現？ 7. 各項影響行政執行署之行政績效的因素中，什麼因素扮演著舉足輕重的 角色？

第三節 研究概念界定

一、 法務部行政執行署

指依法務部行政執行署組織條例成立之法務部行政執行署，包含其所轄全國 13 個行政執行處，分別為台北、板橋、士林、桃園、新竹、台中、彰化、嘉義、台南、 高雄、屏東、花蓮及宜蘭等行政執行處。各行政執行處名稱及其轄區詳如下表： 表 1-5 法務部行政執行署及其所屬各行政執行處一覽表 行政執行處名稱 轄 區 臺北行政執行處 台北市：松山、信義、大安、中山、中正、萬華、文山區 台北縣：新店、深坑、石碇、坪林、烏來等鄉鎮市 福建省：金門縣 板橋行政執行處 台北縣：板橋、三重、永和、中和、新莊、土城、蘆洲、 樹林、鶯歌、三峽、五股、泰山及林口等鄉鎮市 士林行政執行處 台北市：大同、南港、內湖、士林、北投區等區 台北縣：汐止、淡水、三芝、石門、八里等鄉鎮市 福建省：連江縣 桃園行政執行處 桃園縣 新竹行政執行處 新竹縣、新竹市、苗栗縣 臺中行政執行處 台中縣、台中市 彰化行政執行處 彰化縣、南投縣 嘉義行政執行處 嘉義縣、嘉義市、雲林縣 臺南行政執行處 台南縣、台南市 高雄行政執行處 高雄市、高雄縣、澎湖縣 屏東行政執行處 屏東縣 花蓮行政執行處 花蓮縣、台東縣 宜蘭行政執行處 宜蘭縣、基隆市 台北縣：瑞芳、平溪、雙溪、貢寮、金山、萬里等鄉鎮市 資料來源：法務部行政執行署。下載於： http://www.tpk.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=65099&CtNode=16569&mp=030

行政執行署內部各組、室則包括第一組、第二組、第三組、秘書室、人事室、 會計室、統計室與政風室等。

二、行政執行機關與一般行政機關

基本上而言，行政機關泛指行政院所屬之中央機關及地方機關，例如國防部， 經濟部、各級地方縣市政府等。上述之行政機關之產生主要為求服務人民，尋求民 眾之福祉。而行政執行機關的出現，則與行政機關迥異。 行政執行是指行政機關對於不履行因為行政處分而負擔義務的相對人，以強制 手段使其履行義務，或產生與履行義務相同的事實狀態。而＜行政執行法＞將執行 之範圍，於第二條中明定「本法所稱行政執行，指公法上金錢給付義務、行為或不 行為之強制執行及即時執行」。行政執行署處依法執掌行政執行，辦理公法上金錢給 付義務之強制執行工作。簡單之，其目的就在於實現國家之債權，也就是民間所稱 的國家討債部隊或國家合法的討債公司。而其徵起之金錢則用於挹注國庫。

三、「文化」與「組織文化」

歷來關於「文化」的定義，總是重說紛紜。當然，這同時也反映了「文化」一 詞多采多姿、色彩豐富的內涵。 英文中，文化一詞「Culture」來源於拉丁文「cultura」一字，它意謂著「耕種、 耕作」。換言之，早期人類對於文化的概念及來源於人類生活的活動。文化通常指涉 的是「人類活動與符號結構的模式（patterns of human activity and the symbolic structures）」。5_{此概念首先由英國的社會人類學家 Edward Burnett Tylor 於 1871 年所}

提出，「知識、信仰、藝術、道德、法律、風俗以及作為社會成員所需之能力與習性 所構成的複合性整體（complex whole which includes knowledge, belief, art, morals, law, custom, and any other capabilities and habits acquired by man as a member of society）」。

但不同學者對於文化概念的定義，所因為其理論關懷的差異而有所改變。1952

年時學者 Alfred Kroeber 與 Clyde Kluckhohn 兩人於《文化：概念與定義的批判性回 顧（Culture: A Critical Review of Concepts and Definitions）》一書中，即整理出超過 一百種關於文化的定義。 一般而言，關於文化的定義中，較被普遍接受的定義為：「文化即為人類共通的 生活方式」，或「文化是人類所有活動的總稱」。這樣的定義方式清楚地指出文化的 幾種特質。首先，文化是是共有的。，它是一系列共同享有的概念、價值觀和行為 準則，它是使個人行為與能力為集體所接受的共同標準。其次，文化與社會是密切 相關的，兩者可謂是「孟不離焦、焦不離孟」的相生關係。沒有社會就不會有文化， 而同時也不存在沒有文化的社會。在同一社會內部，文化也具有不一致性。例如， 在世界各地社會內部，通常男性群體所擁有的文化和女性群體內部的文化就有不 同。此外，不同的年齡、職業、階級等之間也存在著次文化（sub-culture）的差異。 上述文化定義，儘管 其所涵 蓋之範圍既深且廣，爭議性較少。 然 其概化 （generalization）與抽象層次過高，對於實質研究與議題探討，並無多大的助益效 果。其後社會學家 Smelser 則為「文化」此一概念提供了較為適切的研究定義。Smelser 認為，文化即為「一群人所共同持有的價值觀、世界觀與行為模式」（Smelsere 1984: 17-19）。此定義亦可被簡化為「共享的價值觀（shared values）」。 順此，所謂的「組織文化」可被定義為「組織成員所共享的價值觀」。Dale & Kennedy 於《Corporate Cultures: The Rites and Rituals of Corporate Life》一書中表示： 「組織文化是企業員工上下一致共同遵循的價值體系，一種員工都清楚的行為準 則」。簡單來說，組織文化就是組織成員行事的方式（the way things get done around here）（Dale & Kennedy: 1982）。

由於內部成員共享著相同的價值觀與行事風格，組織文化因此代表一個組織的 個性與特質，使其與眾不同。例如：在美國迪士尼樂園內，遊客們會輕易地感受到 迪士尼樂園員工的熱忱與禮貌；在諸多日本企業內部，則會發現員工們對輩份倫理 的講究。公家單位對於行政程序的要求，以及一般私人企業對效率的著重等，都展 現出不同組織的文化特徵。這些並非各個員工所天生具備或與生俱來的特質，而是 他們的態度，受到組織文化薰陶而內化的價值觀。組織文化因此是一股強大且不易 察覺的力量。它決定個人和組織的行為，同時也影響了組織的策略、目標及運作方

式、領導者的行為等。組織文化價值觀闡明了組織的信念，規約著全體成員達成願 景、策略、目標等所依據的行為等準則。誠如中鋼公司創辦人趙耀東先生所言：組 織是由人組合而成，這群人必須有共同的目標，才能凝聚成一股使命感，而產生大 家一條心的向心力，這就是組織文化。

四、「績效」與「行政績效」

討論「組織績效（organizational performance）」的定義之前，我們必須先釐清「績 效」此概念。 根據 Merriam-Webster Dictionary 解釋，「績效」意謂著「達成已決定的、確定 的或期盼的結果（producing a decided, decisive, or desired effect）」6_{；而牛津字典的}

解釋則為「成功地獲取你所希冀的結果（successful or achieving the results that you

want）」。7_{至於我國教育部對「績效」則簡潔地解釋為「工作的成果」。}8 而於「組織績效」概念部分，Hall 表示，一般均認為，組織績效（organizational performance）即為組織內部之結構配置（structural arrangements）與組織歷程（如領 導統馭、決策制訂與目標執行等）所導致的成果。 儘管相關均定義符合抽象與概化之原則，但高度概念化的結果，使得「績效」 此一概念難以被「具體化」（Hall 1991: 244-45）。針對此問題，張笠雲清楚指出，「績 效」或「組織績效」概念最大的問題在於「操作化」。唯有將「績效」概念設定出完 整的、可被測量的「指標」，吾人始能評定特定組織的「績效」（張笠雲 1990: 259）。 針對「組織績效」概念，Campbell 則將其操作化成 30 個具體的指標，用以測量 組織績效： 6 _{參見：http://www.m-w.com/dictionary/effectiveness} 7 _{參見：http://dictionary.cambridge.org/define.asp?key=24851&dict=CALD} 8 _參見： http://140.111.34.46/cgi-bin/dict/GetContent.cgi?Database=dict&DocNum=78050&GraphicWord=yes&Qu eryString=績效

1. 整體績效：由檔案記錄判斷，或者是由一位或多數專家給予綜合的評估而 來。 2. 生產力：由組織的主要產品，或服務的數量為根據。可以透過檔案記錄或 客觀具體的數字來評定個人、團體，或整體組織的生產力。 3. 效率：由單位生產量和單位成本之間的比值來反映。 4. 利潤：將各類成本扣除之後的盈餘，通常以投資報酬率，或者銷售報酬率 為衡量的標準。 5. 品質：衡量組織所提供的服務或產品的品質，必須依服務或產品的內容與 性質而定。 6. 意外事件的頻率：因工作中的意外事件而停工的頻率。 7. 成長：指全體人力、工廠的容量、資產、銷售、利潤、市場佔有率及創心 的頻率等方面的增加。 8. 曠職率：通常僅限於無故曠職，例如無故曠職的次處或曠職總時數。 9. 流動率：志願離職的相對數目。通常有檔案文件獲得這方面的資料。 10. 工作滿足：個人對於工作所獲得的結果，如成就感、薪水、升遷機會等的 主觀評價後的主觀滿足程度。 11. 動機：是由個人是否急於完成其工作目標來衡量。 12. 士氣：士氣是團體層次的現象，根據成員是否肯從事額外工作、目標的一 致性、對組織的承諾與投入，以及歸屬感等來衡量。 13. 控制：指組織內部影響或指導成員行為的程度，以及其分配情形。 14. 衝突／凝聚力：衝突乃指組織的協調功能不彰及溝通管道阻塞等現象。而 凝聚力正好相反，指組織成員能彼此協調，同心完成工作，自由且開放的 溝通的程度。 15. 彈性與適應：指的是組織為求適應環境，而改變其標準的作業過程的能力。 16. 計畫和設定目標：指組織能有系統地計畫未來，及很明顯地朝向目標前進 的程度。 17. 目標的協議：組織中的成員對組織目標認識的一致性。 18. 組織目標的內化：指對組織目標接受的程度，包括認定組織目標為合理和 正確的信念。 19. 合適的角色和規範：指組織成員對組織在管理型態、預期表現、士氣、角 色上所要求成員遵守之規則等的看法。 20. 處理人際關係的技巧：管理者和上司、僚屬以及同事間互動的技巧，可依

是否給予支持，提供積極性建議，鼓勵士氣等標準來評定。例如體恤，以 受雇者為中心等皆是。 21. 管理工作的技巧：組織的領導者或管理者發號施令，以完成工作的技巧。 22. 資訊的處理和管理：指對有關組織績效之資訊的分析與傳達，是否臻於完 整、有效率及正確。 23. 準備狀態：指組織應變的能力，軍事組織在這方面的衡量最為重要。 24. 環境的應用：組織能成功地和環境互動，獲取希有及珍貴資源，以利組織 有效運作的程度。 25. 外在實體對組織的評價：諸如和特定組織有互動往來的客戶、原料供應商、 投資者、政府監督機構，或一般大眾對此組織的評價。 26. 穩定程度：組織的結構、功能和資源等方面的穩定程度，尤其指組織在承 受巨大壓力下的反應。 27. 人力資源的價值：指對組織而言，組織成員的整體價值。 28. 參與及影響力：組織成員參與和他有關之決策的程度。 29. 強調訓練與發展：組織對發展人力資源所投下的注意力。 30. 強調成就：組織對達成目標的重視程度（轉引自張笠雲 1990: 263-64）。 儘管 Campbell 洋洋灑灑詳列共計 30 項評斷標準，然吾人是否有必要將這 30 項 判準一體適用於所有組織單位，事實上頗有商榷的空間。筆者認為，我們應該根據 不同組織的特殊性，同時考量其所追尋目標的優位性（priority），再決定適切的測量 標準與指標。例如，速食產業雇用大量的工讀生，工讀生打工兼職的目的主要在賺 取零用錢，而非尋求個人的生涯規劃。而他們也時常可能會因為課業與家庭因素， 被迫中途離職。因此，相較於其他企業組織或甚至是公家單位而言，速食產業人員 的流動率勢必高出許多。此時，我們再以「流動率」作為評定速食產業之工作績效， 不僅有失偏頗，同時更難以釐清速食產業本身之特性，及其追尋之首要目標。同樣 的，近年來重要性日益提升的「非營利組織（non-profit organization, NGO）」與「非 政府組織（non-government organization, NGO）」等，其設立的目的主要在達成相關 有助社會發展的事業，如受虐婦女的救援或是煙害的防治工作等。由於這些非營利 機構並不以生產獲利為主要目的，因此對這些組織之「工作績效」的評估，顯然並 不能以「利潤」或「效率」的標準來看待。順此，當我們討論「績效」時，必須將 其放入特定的脈絡下（contextualization）。配合本論文之研究旨趣，「績效」概念將 放入行政執行機關之脈絡內，直接探討「行政績效」議題。

1970 年代初期，全世界正處於石油危機的陰影。而世界經濟於 1970 年代起的衰 退，同時也刺激許多經濟學家與企管學者們對於經濟問題進行深刻的思考。而 Rosenbloom 於 1973 年在《哈佛商業評論》（Harvard Business Review）發表的專文 ＜真正生產力的危機是在政府機關組織＞（The Real Productivity Crisis is in the

Government），正式開啟了學界對於政府組織之行政績效的探討。 行政績效的概念，即是將政府單位比擬為企業生產組織，用以評定其生產力。因 此，行政績效就是政府單位辦理行政執行工作的成果。同樣的，不同單位因其執掌 有異，評斷其績效之標準也有所不同。對軍隊與警察部門的判定標準，就有所不同。 我們常以「犯罪率」或「破案率」來評定警察的工作績效，這是因為警察的首要工 作就在於維護社會治安、降低社會犯罪。顯然這是直接以其工作內容與工作表現作 為評定標準的思考方式。不過，相同的思考方式卻完全不適用於國軍。軍隊的職責 為保家衛國、於戰場上戮力殺敵。但承平時期的軍隊，並未參與戰爭。此時我們可 以用「殲滅敵軍數目」或是「擊落敵軍戰機數目」的指標進行軍隊工作績效的考核 標準嗎？答案顯然是否定的。因此國軍對下級單位的考核，則著重於其「戰備能力」 的督導。另一方面，以本研究為例，適用於法務部行政執行署之行政績效指標可包 括徵起金額、結案件數、結案率或徵起率，甚至是辦理查封拍賣或拘提管收的次數 都可以解釋為執行績效。由於近十年來，政府財政日益艱困，負債金額日增，頗有 捉襟見肘之態。因此，對國家機器自身而言，滿足財政需求實為當務之急。而法務 部行政執行署成立之主要目的之一，即為追討公法上之欠款。所以於本研究中，所 謂的行政績效即是徵起金額。

第四節 相關文獻回顧

關於生產力、組織績效及其表現之研究，歷來總是管理學界的顯學。相關專書 與期刊論文，可謂汗牛充棟。然多數論著與研究的焦點均著重於私人企業組織之營 運、管理績效，針對政府單位或是非營利組織績效表現之論著，則處於相對稀少的 狀態。筆者特將近年來關於此議題之研究論著表列參照（詳見下頁表 1-6）：

表 1-6 關於行政績效研究之學位論文一覽表 研究者 時間 研究名稱 內容概述 林信耀 2001 轉換型領導對教育 行政機關績效影響 之研究：以北高兩直 轄市政府教育局為 例 探討當今領導理論研究的顯學「轉換型領 導（Transformational Leadership）理論」 的內涵，並提出其與交易型領導整合運用 的效益。以台北、高雄兩直轄市政府教育 局行政人員為研究對象進行實證調查研 究，深入析論轉換型與交易型領導要素對 於教育行政機關績效的影響。 李憶苗 1990 國民小學教職員人 力配置之研究（以台 北市為例） 針對國民小學教師員額及職員員額編制 之情形，所引發之人力資源規劃，管理與 配置等問題，進行研究。 許正昌 2004 轉換型領導對機關 行政績效影響認知 之研究：以台北縣鄉 鎮市清潔隊為個案 本研究以「轉換型領導對機關行政績效影 響認知之研究- 以台北縣鄉鎮市清潔隊 為個案」為題，主要探討轉換型領導對機 關行政績效的影響及關係。 李元傑 2006 地方政府建構知識 創造模式與導入知 識管理策略之研究-以苗栗縣政府為例- 本研究之主要目的，探討現行我地方政府 機關應如何建立的知識管理機制，及如何 將平時所累積的智慧、經驗轉化為知識， 建構知識創造運用模式與導入知識管理 策略，將知識視為資產予以導入知識管 理，藉有效管理運用擴大行政績效，藉以 有效掌握知識管理之先機再創組織競爭 優勢。 陳慧菊 2005 知識管理與幼教機 構行政績效關係之 研究 在本研究中，深入探討幼教機構中的工作 人員對於知識管理之認知態度及現況，並 深入了解幼教機構之特有組織文化、領導 風格、員工特質與知識管理活動之推動以 及其與行政績效之關係。 莫懷祖 2004 消防機關行政績效 之研究 本研究以「消防機關行政績效之研究」為 題，主要探討消防機關行政績效之具體內

涵與對其產生影響之因素，及兩者間之影 響關係。 馬紀維 2002 地方政府推動學習 型組織與組織行政 績效關聯性之研 究：以嘉義縣政府為 例 本研究旨在探討公職人員在組織學習過 程中的認知態度和現況，並深入了解前因 變項之人格特質、組織文化是否對於「學 習型組織」推動有所影響。以及「學習型 組織」對於「組織行政績效」之關聯性。 研究顯示，組織文化有如一股強大的力 量，深深左右成員的價值觀、態度以及行 為。而且在我國的傳統觀念中，政府官僚 型文化一直讓人有管制過多，組織缺乏創 新力與靈活應變能力等等不良之文化存 在，因而影響民眾與之互動關係，也影響 「學習型組織」方案之推動。因此，必須 跳脫傳統的觀念，改變組織文化，建立有 創新、有活力、支持型的文化，唯有如此， 才能成功的推動「學習型組織」。 謝孟良 2004 知識管理在行政部 門應用之系統研究 本研究目的即在於分析知識管理在行政 部門應用現況，建立行政知識管理系統應 用與績效評估模式，提供行政部門在推動 知識管理之參考。研究首先對行政部門導 入知識管理系統，探討其實施架構，建立 績效衡量模式，然後經由個案研究，透過 訪談與問卷調查分析，以瞭解縣級行政部 門知識管理之應用，及推動前後行政績效 的差異。 高秋鳳 2005 轉換型領導對行政 績效影響之研究：以 臺北市區公所為例 本研究旨在探討區公所的公務人員對直 屬長官實施轉換型領導時的評價之差異 性、對行政績效上的評價之差異情形，及 探討轉換型領導與行政績效間之關係。轉 換型領導與行政績效呈現高度正相關。 蕭文裕 2003 行政機關內幕僚單 本研究係於行政機關績效獎金制度實施

位績效獎金與工作 績效之探討- 以交通 部某機關為例 一年後，以某個案機關幕僚員工為研究對 象，透過問卷調查及深度訪談作為蒐集資 料之方法，再經歸納、統計分析後，對績 效獎金與工作績效之間作一探討。 洪基文 2003 行政機關實施績效 獎金制度之績效評 估：以桃園鄉鎮市公 所為例 研究行政機關推行績效獎金制度後，公務 員對這項制度的基本態度與反應，包括： 公務員對績效獎金制度的認知與支持度 傾向、工作績效與工作滿意、獎金滿意度 評估、績效評量方式及效獎金與行政效率 提昇的影響，並進一步瞭解影響績效獎金 制度的可能因素等。 施金山 2003 我國公務人員考績 制度之研究兼論行 政機關績效獎金制 度 本研究就其考績制度之學理、先進國家之 作法及問卷調查之實證結果整理其研究 發現，並提出研究建議，以解決現行考績 制度及行政機關績效獎金制度之缺失。 吳永添 2003 考績激勵公務人員 工作士氣之研究：以 台中縣所屬六鄉鎮 市公所為例 本研究以權變理論的觀點認為，針對特定 的環境及不同的條件，應該設計及應用最 適合於某些特定組織的設計與管理方 法。研究方法乃以鄉鎮市公所為對象，研 究存在的各項考績問題並嘗試提出解決 之道。 資料來源：本研究自行整理

上述論文之研究主題與關懷焦點，儘管存在著某種程度的差異性，但其基本的研 究架構與變相關係，卻擁有高度的一致性。基本上相關研究都將「行政績效」視為 研究架構中的「依變項（dependent variable）」，行政績效表現則受到其他相關因素 所影響。論者們關懷的「自變項（independent variable）」主要集中於兩部分：其一 為「績效獎金制度」，其二則為「領導者特質」。筆者並不否認兩項因素對於行政績 效表現的重要性與影響力，然而，若單以「績效獎金制度」或「領導者特質」作為 解釋「行政績效」之變因，顯有不足之處。筆者認為，既存之研究顯然忽略了「組 織文化」因素，未能體察到組織文化作為組織成員之向心力與凝聚力的關鍵性，同 時也輕忽了組織文化對行政績效表現的積極影響力。 關於「組織文化」與組織表現、組織績效之間的關係，筆者將會於本論文的第二 章進行細緻的討論。但於此處必須先強調的是，經濟利益與理性計算並非主導人類 社會行動（social actions）的唯一因素，公務人員之行政表現當然也絕非由單一的經 濟利益（例如，績效獎金制度）所決定。它其中可能包含著同事的情誼、升遷的考 量，當然，更可能是其特有的組織文化。因此，本研究之研究架構部分，對於影響 行政執行署之相關因素除「績效獎金制度」外，亦同時包括了「組織文化」此因素， 兩者缺一不可，互相作用、共同交互影響著組織績效表現。

第五節 研究架構

依循上述之文獻探討，本研究之研究架構如下（參見圖 1-1）：

圖 1-1 研究架構圖 法務部行政執行署基本之運作流程為：接案 → 處理 → 結案；上圖之橫向流 程即清楚地展現此一運作方式。各項新接案件可分為財稅案件、健保案件、罰鍰案 件與其他案件等四大類型。 另一方面，誠如前述，一般多認為影響此運作過程之外在因素則包括「組織文 化」與「績效獎金制度」等。「組織文化」隸屬於「政策執行」層面，而「績效獎金 制度」則隸屬於「政策工具」的範疇。政策執行與政策工具面向，分述如下：

財稅案件

法務部

行政執行署

健保案件

罰鍰案件

費用案件

行政績效

表現

政策執行

政策工具 法規性政策工具 行政性政策工具 經濟性政策工具 意識型態性政策工具 績效獎金制度 組織文化 人力 物力

政策執行：一般而言，政策執行層面包含了組織文化、人力與物力等項目。 組織文化已是本研究既定之主題，於此不再贅述。而於人力部分，筆者認 為，所謂的「人力」因素應注重「生產力」，且需放置於比較的脈絡下，才能凸 顯人力因素所扮演的角色。然公家單位類別繁多，彼此業務項目亦大相逕庭， 若刻意將其進行比較，容易陷入蘋果比香蕉的謬誤。例如，國防部其職責為抵 抗外侮、保國衛民，本身並非營利事業單位。在承平毫無戰事之狀態下，根本 毫無「業績」可言，更不可能創造營業收入。於此情況下，我們又將如何比較 法務部行政執行署與國防部的績效？如果總體績效評估比較，我們又如何能討 論、比較「人力」因素於其中所扮演的角色與份量呢？ 最後關於「物力」因素部分。事實上在公家行政單位的脈絡中，其與「人 力」因素具有高度的相似性。也就是說，此依舊為難以進行比較並詳述之因素。 因此，綜合上述，於「政策執行」層面部分，較為值得探討的因素僅「組織文 化」因素。 政策工具：政策性工具可分為 1、法規性政策工具；2、績效獎金制度工具；3、 行政性政策工具；4、經濟性政策工具；5、意識型態性政策工具。 法規性政策工具部分，行政執行法的修訂即為明證；行政性政策工具則表 現為政府對行政執行事務的關注；經濟性政策工具通常為透過政策、創造經濟 性的誘因或嚇阻機制，藉以鼓勵或阻止某些特定行為的出現。例如，交通罰鍰 的目的就是要減少交通違規事件的出現。由於行政執行於某種程度上而言，亦 可被視為「經濟性政策工具」的一種。9_{因此，若要討論經濟性政策工具對行政} 執行績效的影響，於邏輯上顯有因果互換之虞。而意識型態性政策工具，又與 前述「組織文化」具有高度的相似性。因此，於政策工具層面部分，我們將會 關注「績效獎金制度工具」此因素。 9 _{嚴格而言，「國家債權」的出現，即是經濟性政策工具所導致的結果。行政執行的目的為實現國家} 債權，即經濟性政策工具的落實。因此，行政執行可被視為經濟性政策的一環。

「績效獎金制度」假說認為，因績效獎金產生的誘因，將能提高組織人員辦案 之士氣與效率。「組織文化」假說則認為，組織文化作為組織全體成員之黏著劑，提 供組織成員共同的價值觀與使命感，順暢組織成員間的上下互動與整體組織的運 作，進而提高其行政績效表現。

第六節 研究方法與範圍

針對本研究之特殊性，以及研究者自身之工作環境，本研究將採取「參與觀察 法」與「深度訪談法」。相關研究方法之特性分述如下：

一、文獻研究與內容分析（Content Analysis）

文獻研究的目的在於，儘可能地蒐集所以與本研究相關之研究資料。透過相關 資料之彙整、研讀與分析，以明瞭其他論著之優點與值得細探之處。 本研究於相關文獻資料之搜尋範圍除學術專著外，同時涵蓋政府之施政報告 書、研究考察報告、統計資料、期刊論文，以及博碩士論文等。

二、參與觀察法（Participant Observation Method）

參與觀察法是指，研究者 深入瞭解某些特定情況，直接加入到某一社會群體 之中，以內部成員的角色參與他們的各種活動，在共同生活中進行觀察，收集和分 析有關的資料。 就實證主義的觀點而言，探索性及描述性科學研究於研究初期非常適合採用參 與觀察法。參與觀察法適用各項與人類行為相關之社會科學研究。它的重點是作為 圈內人（insider）的研究者自身針對研究主題在日常生活的情境和環境中觀察其研 究客體的互動行為和意義。它的目標是要找出實用及理論性的事實，進而形成釋義 性理論（Jorgensen 1989）。 一般而言，參與觀察法是以個案研究的方式實施。研究個案可能是文化、社會、 社區、次文化、組織、族群或是特定的社會現象，以及人類存在活動的其他範疇。 研究者則針對特定的研究議題進行深入與徹底的觀察及描述。

參與是一種策略，讓觀察者得以進入其它方式均無法進入的人類生活和經驗的 範疇。例如，紀慧文為研究國內色情行業從業女性工作者的生活與工作觀，因此透 過管道，選擇了一家位於台中的小型 KTV 酒店擔任公主的工作。其後，她又跟著 一位熟識的姊妹轉往一家理容院工作。透過與研究觀察對象的朝夕相處，紀慧文與 諸多色情行業工作者建立了信任感與親密情誼，進而得以掌握到他們的身世、經歷 與諸多不為人道的背後故事（紀慧文 1998）。特種營業場所因其遊走法律邊緣之特 殊性，造成其從業人員自身的隱蔽性。紀慧文採用參與觀察法，隱蔽其最為研究者 的身份、或刻意壓低其研究性格，致使受訪者鬆懈其防禦機制，因而得以挖掘其所 希冀的研究事實。

三、深度訪談法（In-Depth Interview）

深度訪談特徵在於其較不具結構性，而讓受訪者有更大的自由與空間用以，研 究者則能可以引導訪問方向的訪談方式（Babbie 2004）。深度訪談法最大的優點在 於，它可以提供豐富且詳盡的研究資料，並能促使受訪者願意針對較為敏感的問題， 提供精闢且翔實的答案。 所謂的訪談可以區分為「非結構式」、「半結構式」及「結構式」訪談。非結構 式的訪談往往是以日常生活閒聊的方式進行，過程較為鬆散，訪問者亦不刻意限定 討論主題。半結構式訪談則是以「訪談大網（discussion guide）」來規範訪談的進行， 適用的對象可以是個人或團體，訪談時不需隱藏研究目的。結構式訪談則有累積分 類（pile sort）、排序法（rank order）等進一步澄清認知或決策活動的研究技術。

筆者本身即任職於法務部行政執行署。每日於工作時間，即能充分進行田野參 與觀察工作，以廣泛的蒐集所需要的資料，同時選取合適之訪談對象。而於訪談工 作部分，本研究將採用「非結構式」與「半結構式訪談」。於「非結構式訪談」部分， 筆者將利用工作閒暇、用餐與休息時間等，就幾個大方向任意提出問題，採用閒聊 方式以蒐集資料。待相關資料蒐集至一定程度後，將進行初步之整理分析，詳列值 得繼續探勘之課題，並彙整為「訪談大綱」，以利「半結構式訪談」之進行。 本研究之研究流程則如下頁圖 1-2 所述：

研究問題與研究目的之確立

相關文獻資料分析

研究設計

參與觀察

深度訪談

研究執行

訪談問卷

之檢討

與

修

正

資料分析

論文撰寫與提呈

圖 1-2 研究流程圖

第七節 研究限制

本研究所遭逢之研究限制如下：

一、研究案例之推論問題

歷來與社會科學相關之「個案研究（case study）」，不可避免地都將研究推論 （generalization）的問題。受限於人力、物力與財力，研究者通常被迫縮小設定其 研究對象與研究範圍，採取所謂的「個案研究」。然而，經由單一或數個「研究個案」 所產生的結論，是否能夠適用於全體？經由個案產生出的定律或規則，是否可用來 推測整體的表現？類似的問題總是困擾著從事個案研究的社會科學學者。 同樣的，本研究也遭逢相同的問題。受限於研究者自身的能力，筆者只能選取 法務部行政執行署作為研究對象。不過，全國中央政府與各級縣市政府，下轄之行 政單位琳瑯滿目，許多單位的性質又大相逕庭。本研究單以法務部行政執行署作為 研究對象，其所產生之研究結論也將勢必遭逢推論之問題。

二、「組織文化」之掌握

「文化」本身是抽象的事物，看不見摸不著，但它確實影響我們的日常生活與 言行舉止。然而若要精準地掌握到某一特定組織的「組織文化」，充分明瞭其內涵， 判別出其與其他組織之組織文化的差異性，絕非易事。 關於這部分點，筆者認為，不能因為「文化」自身獨特的特殊性，也不能因為 「文化」難以被測量或研究，就因此而裹足不前。或許我們應該具備更積極的態度： 在承認其可能造成限制的前提下，充分運用可掌握的研究資源與利器，儘一切可能 進行組織文化之研究。

第八節 章節安排

關於本研究各章節之安排如下： 第一章：緒論 第一章主要說明研究動機、研究方法，與研究範圍。對於本研究計畫進行 勾勒性的介紹與說明。 第二章：理論回顧與討論 本章除批判、反省現今相關研究文獻之缺失外，同時針對當今之行政執行 研究理論進行概括性的簡介。 第三章：行政執行署 第三章主要針對法務部行政執行署進行深入的介紹，探討其起源、任務與 運作方式。 第四章：組織文化與行政績效表現 第四章將討論促使行政執行署之優異行政績效表現的變項因素，並著重於 探討組織文化與行性績效表現相關性。 第五章：結論 本章則對於本研究計畫進行總結性的摘要與評論性工作。

第二章 理論回顧與探討

第一節 對既存文獻之反思

於第一章、第四節「相關文獻」部分，筆者已約略提及傳統研究之缺陷部分。 於此我們將做進一步的申論與分析。

一、關於「理性經濟人」之預設

先前已提及，過去研究均著重於組織之獎勵制度的影響力。一般均認為，獎勵 制度與組織成員的績效表現存在著極為密切的關係。而所謂的「獎勵制度」，又以實 質的金錢給予為主要的表現形式。現存關於我國政府部門管理與表現之研究，亦均 著重於「績效獎金制度」之引入的影響力。如同古老的諺語所言：「有錢能使鬼推磨！」 論者們莫不認為，績效獎金制度的設計與引入，對行政績效表現具有正面的影響力。 公務人員為追求實質的績效獎金，必定會卯起勁來，努力貫徹上及交派之任務，達 成目標。然現階段只因考績評定之公平性問題，致使績效獎金制度所能發揮的效果 產生了些許折扣（施金山 2003; 吳泰平 2005）。換言之，「績效獎金制度」的精神 本身毫無爭議，問題的根源在於實施的方式。 不過，論者們對績效獎勵制度一致抱持正面態度的同時，事實上已間接地肯定其 研究的「預設假說（assumption）」--- 亦即將人視為單純理性的「經濟人（economic man）」，認為人的行為都將遵照理性計算的原則。經濟人理性假設是整個現代經濟 學理論立足的基點，也被認為是市場競爭並帶來市場效率的動力核心。所謂的經濟 人或理性人假說是指，個人無論是處於什麼地位，其本性都是一樣的，都以追求個 人利益的最大化或個人效用（utility）的極大化作為最基本的動機；或者說，個人在 經濟活動中遵循理性原則，在做出個人決策時經過仔細的計算和分析，力求實現利 益的最大化。例如，商業經營的原則就在於，增加收入、減少成本支出，從而達大 利潤的最大化。然而，人類所有的行為是否都會遵從經濟理性計算的原則？影響人 類理性判斷的因素中，是否只有金錢利益一項呢？顯然值得商榷。 社會學家韋伯（Max Weber）討論現代科層組織（bureaucracy）時曾指出，軍隊

作為一種組織，其對於紀律的要求甚於其他科層組織。但凝聚軍隊組織的原則並非 經濟理性計算，而是服從的精神與榮譽感（Weber 1978）。軍人於戰場上保國衛民、 戮力殺敵，其所圖的絕非經濟利益。相反的，榮譽與使命感反而是驅動其利他行為 （altruism ）的主要因素。因此，若考量世界各國軍人所享受的薪資待遇，我們可 以輕易地發現，其所領取的薪俸與戰場上所承受的風險，兩者之間的關係是不成比 例的。相同的狀況亦適用於社會工作人員、警察或甚至是神職人員等。 當然，若以軍人、警察這類工作當作討論案例，或許略顯極端。但筆者想要強調 的是，單純的理性計算根本無法解釋所有的人類社會行為。例如，擁有博士學位的 大學教授們，其領取的薪資若與社會其他階層比較，應該處於中上的等級。就這點 而言，攻讀博士、專精於學術領域，或許符合經濟裡性的計算原則。但如果將他們 攻讀博士階段所投入的心血一併計算下去，我們將能輕易發現，攻讀博士是一項完 全不符合投資效益的行為。 通常博士班生涯至少需四年以上，某些人文社會學科甚至高達六年到八年。而博 士生於這段期間通常處於無收入，或是僅有從兼差工作獲取的微薄收入。與此同時， 還必需支付必要的生活費、學費與龐大的書籍費用。倘若是在國外就學，相關開銷 更是難以計算。而在另一方面，未攻讀博士學位的同年齡層人士，卻已經投入就業 市場賺取收入了。換句話說，攻讀博士不僅會產生極大的開銷，同時也會喪失數年 的收入，然而這中間所造成的損失卻極難於日後的薪資所得中獲得補償。很明顯地， 大學教授們願意將自己的青春奉獻於研究與教學工作，並非出於經濟利益的考量， 而在於其對於教育學術事業的熱忱。 無庸置疑的，人類行為並不全然以理性計算為基礎，而人類的經濟活動也不全然 以經濟利益為唯一的考量。誠如馬克思所言：「人是社會關係的產物」，人類的一切 活動皆隸屬於特定的社會脈絡（social context）內。Polanyi 於其名著《巨變（The Great

Transformation）》中即明白指出，人類的經濟動機與經濟行為是鑲嵌（embeded）在

特定的社會網路內，屬於社會運作的一部份（Polanyi 1957）。因此，人類之經濟行 為或許是由經濟利益所驅動，但卻是受限於社會規範之規約。而所謂的社會規範， 則包含許多層面。它可能是道德性的、情感性，也可能是家族性的，甚至是帶有國 族主義的情懷。

現代社會的每日生活處處均可印證，經濟理性並非人類行為的唯一考量。每日在 外用餐時，在決定用餐地點與用餐內容時，除了考量經濟因素外，通常還有許多因 素同時影響著我們的決定。經濟因素主要在於考慮價格是否實惠，但我們同時會注 重用餐氣氛、食物是否美味、衛生等因素，某些講究養生的人可能還會特別前往特 定的餐廳用餐。當然，我們有時堅持在某處用餐的原因，可能只是因為暗戀餐廳或 小吃店內某位服務生。我們不難發現，簡簡單單的用餐行為就被許多非經濟性的因 素所左右著。 另一方面，針對人類的理性決策問題，Herbert Simon（1982）則提出「有限理性」 （limited rationality）的概念用以取代傳統「經濟人」（economic man）的觀點。Simon 認為，人進行理性決策時，乃是以有限的資訊為基礎，據以制定決策。當人們以有 限的能力，使用有限的資訊，以經驗法則或直覺判斷來擬定行動策略時，很可能發 生認知上的偏誤。例如，當我們購物時，或許知道貨比三家的重要性。但礙於有限 的能力，我們並無法收集到所有商家產品價格的資訊。時常在完成消費後，我們才 從親友處得知更便宜的產品訊息。此外，廠商提供的產品資訊，常有誤導之嫌疑。 消費者若缺乏一定的知識基礎與判斷能力，根本毫無能力進行有效的決策。10_因此， Simon 認為傳統「經濟人」所追求的最大經濟效益的「全知理性」（omniscient rationality）事實上根本不可能存在。人們進行決策只是在追求可接受的行為結果， 也就是滿意的利潤（satisfied profits），而非利潤的極大化。 另一方面，相關研究亦指出，非經濟性因素所能產生的效果可能還勝過經濟性 因素。例如，在對於員工的獎勵上，許多員工或許希望公司的獎勵能夠以實質的金 錢形式表現。但學者卻也指出，非金錢性獎賞本身仍舊具備許多金錢性獎勵所不擁 有的優勢：

1. 非金錢性的獎勵較能產生深刻的記憶

10 例如，近年來諸多產品均標榜的「奈米科技」。但一般消費者僅知奈米科技是項跨時代的技術，並 不知它的來龍去脈，更不知道奈米科技是否能運用到各種產品上，亦不知它究竟能產生什麼樣的功 用。在知識受限的情況下，消費者進行對標榜「奈米科技」之產品時，並無法做出正確的判斷。當 然，也完全不法達到利益最大化的目標。

獎金通常與薪水一同發放，直接由員工銀行帳戶入帳，較能留下相關記錄的部 分，可能只是存摺上的數字（但數字前面卻不會說明其為獎金）。金錢，雖然較能符 合實質的利益。但當金錢慢慢被消費掉之後，那種獎勵的效果也就逐漸消退。此外， 金錢獎勵早已被用於多種獎勵制度上。缺乏新鮮感，也就讓人容易遺忘。

2. 非金錢性的獎賞較能產生炫耀性的效果

非獎勵性的獎賞通常會以獎盃、獎牌、獎狀、錦旗或是獎品等方式表現，這些 東西通常都具備陳列擺設的功能。受到獎賞的人，可以將這些獎勵懸掛在客廳牆上 或放置於酒櫃內。每當有客人拜訪時，即能產生炫耀性的效果。同樣的，每天日常 生活不經意地瞧見這些獎勵時，也產生時時提醒的效果。 一套新的高爾夫球具或一台新的大螢幕電視可以被陳列在客廳中，如同「獎盃」 般受人傾羡，但你就不可能把今年的報稅單拿出來，跟別人炫耀得了多少獎金。非 金錢性的獎賞具有心理層面的價值，因此非金錢獎賞的激勵效用會超過具有同等幣 值的金錢獎賞。 此外，當收入增加時，金錢獎勵所能產生到的「邊際效用」（marginal utility） 即會產生遞減的狀況。例如，五萬元的獎勵對剛進公司的員工而言，或許能產生實 質的激勵效果。但是當這位員工逐漸調薪、晉升為百萬年薪一族時，五萬元的獎勵 所能生的效果便會大大地下降。

3. 非金錢性獎賞較具彈性

非金錢性的獎賞較容易與組織目標配合。根據獎勵雜誌在 1993 年做的調查發 現，大約有 64%的受訪公司，仍用金錢做為主要的獎勵項目，但是消費性商品與旅 遊補助兩項緊跟在後，分別占 53%與 52%。其他受歡迎的項目有珠寶、目錄郵購及 獎狀、獎牌等（莊坤山 2005）。

大部分的獎勵最好有時效的限制，千萬不要讓它成為一個理當然的事，更不要 成為一個可以預期的現象，免得員工有「去年每個人都得到這個獎勵，今年應該可 以輪到我了」的想法。每年都要對不同的獎項做檢討，看它是否符合組織目前的目 標，避免成為例行公事。根據上述獎勵雜誌的調查，非金錢性的獎賞使用週期，由 1992 年的二十四週變成 1993 年的十三週，明顯有下降的趨勢。

4. 非金錢性獎賞較能激發員工之內在工作動機：

當公司不斷以金錢作為獎酬工具時，很容易使員工認為自己工作的動機是外在激 勵因素之結果；相反的，非金錢性獎酬則能夠引導員工進行內在歸因，認為自己是 為了個人成長與責任而工作，這樣的想法較能夠產生持久的工作動力（周世嘉 2005）。 經濟利益與理性計算並非主導人類社會行動（social actions）的唯一因素，公務 人員之行政表現當然也絕非由單一的經濟利益所決定。它其中可能包含著同事之間 的情誼、升遷的考量、同儕團體的壓力，或只是為了獲得長官的信任。當然，更可 能是其特有的組織文化。

二、文化作為組織成員共享的價值（shared values）

「績效獎金制度」或是「資訊化管理」等制度，可被視為規範組織運作、成員 互動的「正式制度（formal institutions）」。而制度學派經濟學家、諾貝爾獎得主 Douglas North 認為，非正式制度（informal institutions）亦可被視為制度的一部份，與正式 制度共同規約著組織內部的人際互動與運作，進而影響組織行為與表現（North 1990）。

North 於其名著《制度、制度性變遷與經濟表現（Institutions, Institutional Change

and Economic Performance）》中指出，正式制度包括政治規則、經濟規則和契約等。

它由公共權威機構制定或由有關各方共同制定，具有強制力。非正式制度主要包括 價值觀、道德規範、風俗習慣、意識形態等。它是對正式制度的補充、拓展、修正、

說明和支持，它是得到社會認可的行為規範和內心行為標準。簡單來說，所謂的「非 正式制度」可被定義為，組織成員之間彼此約定成俗（conventional）的行事準則與 互動規範（norms）。正式制度與非正式制度相互聯繫、相互制約。在某種意義上說， 非正式制度比正式制度更為重要。 由於非正式制度的形成有賴於成員間「共識（consensus）」的達成，也就是成 員間必須共同分享、遵守相同的價值規範。換言之，非正式制度可被視為組織成員 間所共享的價值，而這就是「組織文化」。 同樣的，「領導者的特質」本身亦是組織文化的一部份。如前所述，人是社會關 係的產物。組織內的行動者（agent）與組織結構（structure）間的關係是互動性的 （interactive），而非決定性的（deterministic）。領導的特質本身一方面或許改變著組 織文化，另一方面，組織文化更型塑著其領導者的特質。換言之，領導者的特質反 而被應該視為組織文化運作的結果，而非獨立於組織文化外的因子。 諸多研究早已證明非正式性的文化因素對組織成員表現的影響力。謝國興針對 「台南幫」的研究顯示，家族情感的凝聚力，增加了企業組織成員間的信任感，降 低了內部的溝通成本。而共同目標的形塑，增加了成員們的向心力與競爭力，進而 導致企業表現優異的績效（謝國興 1994）。 關於非正式的文化因素的影響力，North 亦抱持肯定的態度。在其書中 North 即表示： 在非正式限制中，…文化…之長期意義是，它左右制度演變的漸進過程， 因而是一種路徑依賴 (path dependence) 的來源。……文化具有頑強生存能 力，而且大部分文化的改變是逐步的。……在文化發展中形成的非正式限制， 不會受正式規則改變的影響而立即改變（North1990: 44-45）。 顯然，組織文化亦存在著一定程度的穩定性，使得組織成員得以將其作為行為 的準則，並預期彼此之行為結果。Deyo 針對泰國汽車裝修產業的研究顯示，零件供 應商與裝配工廠之間存在著強烈的信任文化。在彼此供貨與下單的過程中，通常不 需要簽署正式的契約文件。簡單的口頭通知，即能保證生產的順利進行。一股強烈