臺中市中區都市再生之研究

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(1)國立臺灣師範大學政治學研究所碩士學位論文. 臺中市中區都市再生之研究. 指導教授：紀俊臣博士. 研究生：向雯涵撰. 中華民國九十八年六月.

(2) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science Master Thesis. Thesis：A Study on Urban Regeneration of Central District of Taichung City. Advisor：Chi, Chun-chen Prof.& Ph. D. Graduate Student：Hsiang, Wen-han. June 2009 Taipei ,Taiwan , Republic of China.

(3) 校所名稱：國立台灣師範大學政治學研究所論文題目：臺中市中區都市再生之研究畢業時間： 2009年6月研究生姓名：向雯涵. 指導教授：紀俊臣博士. 論文摘要：台灣在這近半世紀以來的都市發展相當迅速，然而，新市鎮的不斷開發及進步，或者是舊市鎮本身未做完整的規劃，均會導致舊市鎮的人口外移以及舊市鎮的衰微。台灣各城鎮有許多需要都市更新的地方，更進一步地說明，不僅僅只是將舊市容從新整頓，更應該是一種與新世代接軌之經濟、社會、交通、政治等多方面的「都市再生」。就此一觀點來看，臺中市中區便是十分需要都市再生的一個區域。中區為臺中市市中心，不僅是交通樞紐，更成為為商業重鎮，繁榮的景象永久不褪。但是，近年來因為商業型態的改變、道路狹窄難行，以及新舊建物零散發展，亦無完善之公共建設等因素，使其發展上面臨停滯之狀態。此外，臺中市近年來重劃區之發展，郊區、新型態商業店家的出現、文教區的轉移等，導致中區商機逐漸沒落，人口逐漸外移。臺中縣市已通過合併升格直轄市改制案，合併後臺中市為核心都市，中區之地理位置為核心都市中之核心，並擁有發展已久的經濟、人文、交通等面向，這是應該被重視，並且善加維護以及作一套完善的通盤措施。本研究主要探討臺中市中區之都市再生，對於其都市發展歷史悠久的市鎮，要如何審慎設計一套良好的發展機制，以「都市再生」的理念帶入，使得中區不僅僅只是城市外貌的改變，更是在經濟、社會、交通等面向均能有完善之機制。. 關鍵詞：都市再生、臺中市中區、都市更新、都市發展.

(4) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science Title of Thesis： A Study on Urban Regeneration of Central District of Taichung City Student：Hsiang, Wen-han. Advisor：Chi, Chun-chen Prof.&Ph.D.. Abstract： Since Taiwan has been quite rapid in the nearly half century metropolis development, however ,new-town develops unceasingly and progresses, or old-town itself has not made the complete plan to cause the population offset and being on the decline. In Taiwan, every city needs to be urban renewal. The further explanation, old-town not only to be changed to the new appearance, should also be urban regeneration which is connected to the new trail of economy, society, transportation and politics. From this viewpoint, Central District of Taichung is the area that needs to be urban regeneration. Central District is the core area of Taichung, not only the transportation hub, also the commercial business place and the prosperous picture would not fade. But recent years, the changed commercial type, the narrow alley, the new/old buildings scattered development and not complete public works make the development of the district to be stationary state. In addition, the development of land consideration district of Taichung in recent year makes the suburb, the new business store and transfer the district of culture and education to cause Central District decline and population drain gradually. The city and county of Taichung have already merged to be a Special Municipality. After this merge, Taichung will be the core city and Central District also becomes the core area in position of this city. Central District has the long-developed economy, humanities, transportation and so on should be taken seriously and maintained and to make a complete set of measures. This research mainly discusses urban regeneration of Taichung Central District and, and how can design a set of good development mechanism carefully for the historic urban development. The idea of Urban Regeneration changes not only the appearance of this urban, but also has the consummation mechanism for the economy, the society, the transportation and so on. 【Keywords】：urban regeneration、Central District of Taichung City、 urban renewal、urban development.

(5) 謝誌終於到提筆寫謝誌的時候了，這大概是論文裡最難寫的一個部分，因為要感謝的人真的太多。論文的完成光靠自己一個人的力量是不夠的，很幸運地，在我身邊有很多老師、同學、朋友、貴人，以及家人的協助與支持，讓我有能力將它順利地完成。首先，真的要非常誠摯地感謝指導我論文的恩師－紀俊臣教授。謝謝老師總是在我困惑該如何尋找撰寫論文方向時指引我方法，在我不知道該如何下筆時指點我迷津。大學及研究所都讀政治學領域的我，卻對於都市更新議題感到興趣，想寫這樣的論文題目卻沒有任何相關背景時，幸好有老師的指導，讓我在遇到困難時都能迎刃而解。而因為要修習教育學程，使得我將原本預定的年限延到四年，這四年之間，老師總是不定期地打電話問我論文的進度到哪裡了，有困難要記得跟老師聯絡等話語。這些話，讓我即便已經完成論文的現在，還是深深地感動老師在如此忙碌的情況下還記得打電話關心我的論文進度！其次，要感謝願意擔任論文口試委員的曲兆祥教授與李長晏教授。謝謝兩位老師對於這本論文的針砭以及不吝斧正，提供許多寶貴的建議，讓論文更臻完善。謝謝李教授百忙之中撥冗從臺中北上參與口試，謝謝曲所長願意擔任論文口試委員，也要謝謝曲老師在研究所這些日子以來的照顧，在我有困惑煩惱時指導我方向，告訴我做人處事應有的態度與作法。再來，感謝政研所諸位良師們：陳文政教授、黃城教授、陳延輝教授、范世平教授、蔡昌言教授、王冠雄教授、許禎元教授，以及德高望重的蕭行易教授。謝謝您們在教學上的用心付出，以及對於學生的關心，尤其是陳文政老師，總是麻煩您有關教程的問題，以及黃城老師，謝謝您讓我以碩士生的身分和您與學長姐們到湖南參訪，讓我在那次的參訪中，受益良多。更要謝謝在所辦工讀的日子裡一直非常照顧我的李姐，謝謝您總是如.

(6) 此地愛護我，讓我在所辦工讀時開心地過每一天！接著要感謝在研究所認識的一群好同學、學長姐與學弟妹：柏翰、佩芬、德威、振軒，很高興有你們一起當同學，讓我在研究所的日子充滿美好的回憶；宜亨學姐、旻達學長、馨慧學姐、偉敬學長、上維學長，謝謝你們總是在我需要幫助時伸出援手，讓我知道這世界是有溫暖的！豹哥、欣禪、貞男、珮安、慧珍、小明、玫君，有你們在的日子，不管是平常天或是在所辦工讀的時間，都讓我覺得好快樂！感謝修習教程遇到的良師：鄧毓浩教授、董秀蘭教授，謝謝您們無私的付出，讓我在教程上受益良多。謝謝教程上的好夥伴：小坪、詩茹、雅雯、琬茹，有你們一起修習課程與到附中實習的那段時光真的好開心，是我永遠難忘的美好回憶。還有在上海相遇的菁英們，謝謝你們在論文的後半段的情義相挺與大力相助。還要感謝我的大學好哥兒們：柏林、建智、小白和壁如、育豪、青佩，謝謝你們不管開心或沮喪時都聚在一起，紓解了很多不愉快的壓力。還有其他更多因為我腦容量瞬間變小而忘了寫上名字的好朋友，謝謝你們一路上的支持與鼓勵，讓我能夠有勇氣面對一切困難。最後，最要感謝的是我的家人，謝謝你們總在我不知道該如何是好的時候給我鼓勵以及支持，讓我能夠充滿力量面對挑戰。尤其是我的媽媽，謝謝您無怨無悔地付出，讓我無後顧之憂地一直念書，即使為了教程讀了四年也沒有對我生氣。終於，我將論文完成了，由衷地希望您能在任何時候都是開心、快樂的，這樣，一切的辛苦都是值得的！. 雯涵謹誌於台北 2009 年 7 月 2 日.

(7) 目. 次. 第一章緒論……………………………………………………… 第一節研究動機與目的…………………………………… 第二節研究方法與架構…………………………………… 第三節研究範圍與限制…………………………………… 第四節相關文獻探討與重要名詞詮釋…………………… 第二章都會區都市再生的理論與發展………………………… 第一節都市再生的基本概念……………………………… 第二節都市再生的理論建構……………………………… 第三節都會區都市再生的發展模式與條件……………… 第三章臺中市中區的都市型態………………………………… 第一節中區的區位………………………………………… 第二節中區的歷史演進…………………………………… 第三節中區的都市生活…………………………………… 第四節中區的都市模式…………………………………… 第四章臺中市中區的都市問題診斷…………………………… 第一節中區的都市診斷方法……………………………… 第二節中區的都市問題屬性……………………………… 第三節中區的都市衰敗關鍵因子………………………… 第四節中區的都市更新障礙因子………………………… 第五章臺中市中區的都市再生可行性評估…………………… 第一節中區的都市再生基本條件………………………… 第二節中區的都市再生作為與步驟……………………… 第三節中區的再生計畫效益評估………………………… 第四節中區的都市再生財務方案評估…………………… 第六章結論……………………………………………………… 第一節研究發現…………………………………………… 第二節研究建議…………………………………………… 參考書目…………………………………………………………… 中文書目……………………………………………………… 外文書目……………………………………………………… 附錄………………………………………………………………… 一、訪談紀錄 A1 …………………………………………… 二、訪談紀錄 A2 …………………………………………… 三、都市計畫法……………………………………………… 四、都市更新條例…………………………………………… 五、臺中市休閒娛樂服務業設置自治條例………………… I. 1 1 4 9 10 21 21 32 37 49 49 52 58 68 81 81 87 94 106 113 113 132 145 148 157 157 161 165 165 171 172 172 181 191 204 218.

(8) 表目次表 1-1 表 2-1 表 2-2 表 2-3 表 3-1 表 4-1 表 4-2 表 4-3. 相關論文一覽表……………………………………… 英國都市更新歷程…………………………………… 美國都市更新發展時期……………………………… 日本都市更新發展歷程……………………………… 城門位置對照表……………………………………… 臺中市公告土地現值歷年調整情形………………… 臺中市公告地價歷年調整情形……………………… 臺中市各區住宅項目統計……………………………. 表 4-4 臺中市人口統計資料…………………………………. 13 24 29 31 54 98 100 101 102. 表 4-5 1982(民國 71 年)年至 2008(民國 97 年)年臺中市. 表 5-2 臺中市中區 SWOT 分析………………………………. 102 104 124 131. 表 5-3 臺中市中區 SWOT 矩陣策略配對分析………………. 138. 中區人口數…………………………………………… 表 4-6 2009 年 5 月份臺中市中區人口統計數……………… 表 5-1 臺中市各期市地重劃統計 …………………………….

(9) 圖目次圖 1-1 研究架構……………………………………………………. 8. 圖 3-1 臺中市八大行政區域………………………………………. 50. 圖 3-2 臺中市中區行政區域………………………………………. 51. 圖 4-1 企業診斷流程………………………………………………. 87. III.

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(11) 第一章緒論. 第一章緒論. 本章將對於本研究為何針對臺中市中區之發展並希望其能以都市再生之方式在其都市發展上能有所突破目前之困境，進一步均衡臺中市之人口發展與商業活動，以冀達到都市均衡發展之效。. 第一節. 研究動機與目的. 近年來，臺中市都市發展迅速，人口亦破百萬，臺中市在屯區等地之新市鎮開發與市地重劃上之都市發展相當完善，卻忽略了老舊市中心之維護與更新。臺中市中區便是一個屬於老舊市中心之地區，雖固有其地理位置之優勢、歷史悠久之發展等在都市發展上所占有之重要地位，但卻因為新市鎮與市地重劃等政策方案上的忽視，加上人口外移嚴重、產業結構失衡造成商機減低等因素，使得中區日漸衰落。是故，希冀藉由本研究之探討能引起民眾與政府對於中區之重視，期待中區恢復往日之風采。. 壹、研究動機. 近幾十年來，全世界都市計畫的焦點都放在「回到市中心」以及「追求都市品質」上，而從臺灣目前之人口與經濟之成長狀況來看，臺灣的都市發展政策也應該以「更新主義」取代「擴張主義」。（都市更新發展研究基金會，1999：22）都市更新亦不僅只是表面地將老舊房子剷除、建造新建築物的方式，而是應該加以調整整個都市的結構，例如：在交通、經濟、社會等方面著墨。其中「都市再生」（urban regeneration）的觀念頗相符合 1.

(12) 臺中市中區都市再生之研究. 這樣的理念，在此，用都市再生的想法改造被時代所排擠的老舊都市中心。臺中市中區便是相當符合「都市再生」理念的區域。中區本身都市發展歷史十分悠久，康熙六十年（1721 年）總兵藍廷珍招墾，乾隆二十五年（1760 年）續修之「臺灣府志」中，已稱為小市，可推測其已形成街市，中區此時稱之為「大墩街」。同治十二年（1873 年），因西屯之西大墩街已形成，遂改稱為「東大墩」。而東大墩街的歷史演進，使其由日用雜貨與農產品加工之工商機能，兼具若干宗教與軍事機能，加上其位於臺中盆地各聚落之中心位置，亦有良好之交通機能，日據時代終於迅速發展，成為中部地區之首邑。中區本身占有地理位置之優勢，加上在歷史演進上可以清楚地知道，從日據時代，甚至是早至清朝統治時期，便對中區採取許多建構其成為都市之政策。中區在這樣的影響之下，都市的形成比其他中部地區幾乎可說是跑在前頭的，因為被建構成為市中心商業區，資源勢必比其他地方還要來得豐富。臺中市中區都市奠基期便是日據時代，在日據時代對臺中有多次都市計畫，如：明治三十三年（1900 年）所進行的「市區改正」、明治四十二（1909 年）年之「行政區劃重新調整」、明治四十四年（1911 年）「臺中廳告示第一百七十八號」所公佈之市區改正設計大要等，都在在顯示出日據時代便已開始實施都市計畫之雛形。由歷史的演進看中區，可以知道中區所占有的重要角色，一直延續到戰後時期。近年來卻因為中區本身之都市機能一直處於衰落的狀態，但是竟然未有一套完善之措施，導致其喪失了重要地位。對於一個在歷史地位上有著長期地演進，且擁有交通發達便利，加上地理位置之優勢的一個都會區中心地區，卻因為政府在政策上選擇開發新市鎮、市地重劃，反而不去在意一個固有的都市發展地區所應該被關注、重視的政府，亦或是民間私人合作之作為。 2.

(13) 第一章緒論. 基於上揭研究主題之發展背景，復有以下之研究動機，可分為：. 一、對於臺中市中區都市衰敗的再生，深感疑惑。二、對於臺中市中區都市再生具有使命感，希望找到解決的途徑。三、對於政治、經濟等在都市發展上的應用，具有實用性之期許。. 貳、研究目的. 臺灣的都市發展歷史並不像其他主要國家般經歷長時期的發展歷程，卻也持續地遭遇到舊市區環境品質開始惡化的問題。「都市再生」之議題是近年來才發展出來的新興議題，對於一般大眾對其並未有充分地了解。本研究之主要目的，在於針對臺中市中區現有之都市問題加以探討，從其交通、社會、經濟、治安等面向做一整合的說明。臺中市中區擁有十分悠久的歷史背景，從日據時代的繁榮景象，到現今卻成為老舊都市、人口嚴重外移的現象，其原因為何？且是否能夠充分利用都市再生的觀念，將臺中市中區改造成為一個雖非新興都市，卻擁有完整機能，且同時具備悠久文化歷史背景的都市區塊。臺中市近年來講求與全球接軌，在全球化和全球在地化的衝擊下使得政府單位留意其本身地方政府該做些特色的改變。臺中市原有「文化城」之美譽，但是這些年來臺中市的治安；尤其是色情行業林立。臺中市中區也在這種時間、空間相激盪之下，形成中區流鶯等情色行業非但沒有減少，反而有所增加的趨勢。此外，因為中區遊樂宵夜場所聚集比例高於其他區域的情況下，中區的治安也變得難以掌控，加上中區本身固有的居民減少，而流動人口大於固有居民，臺中市本身的人口逐年增加，但中區的人口比例上卻在下降。 3.

(14) 臺中市中區都市再生之研究. 臺中市中區本身行政區域面積只有 0.8803 平方公里，十分狹小。雖然中區面積小於其他行政區域非常多，但中區位屬市中心，四通八達的便利交通、同時擁有悠久的歷史人文、自然資源。本研究便是希冀能夠利用臺中市中區本身有利之歷史條件，加上國內外都市再生分析之理論，以及都市再生成功之案例，以診斷和評估中區本身都市再生的可能性，使得中區能夠因為都市再生這樣的想法及作法使中區能夠浴火重生，重返重要行政區域的地位。臺中市中區是一個適合「都市再生」觀念、理論的一個市鎮，能夠利用都市再生這樣的方式整治臺中市中區，為其開創另外一個新方向。其研究目的如下：. 一、研究臺中市中區都市衰敗關鍵因子。二、探討臺中市中區都市再生之策略。三、分析台中縣市合併改制直轄市後，原臺中市成為核心都市，而中區在核心都市所具有之角色與功能。. 第二節. 研究方法與架構. 本研究以文獻分析法佐以深度訪談之方式將本研究之研究方向與內容作一明確之說明，同時，藉由研究架構的呈現將本研究之主要方向清楚地了解，亦能使本研究之目標與意涵完整表達。. 壹、研究方法. 研究方法乃是指涉資料蒐集與處理資料得手段，以及其進行資料分析 4.

(15) 第一章緒論. 的程序及技術，亦即指蒐集與處理資料的方法而言，而通常社會科學研究方法可分為「量化分析」(quantitative analysis)和「質化分析」(qualitative analysis)。本研究主要以質化研究方法為主，質化分析是指以非數量化的方式檢驗或詮釋觀察的現象，藉以闡揚事物間的因果關係。本研究以質化為取向，主要採取文獻分析法進行相關文件資料的蒐集，以及輔以深度訪談：. 一、文獻分析法透過蒐集與研究相關的期刊、文章、書籍、論文、專書、研究報告、政府出版品及報章雜誌等資料，進行資料的比較與分析，以了解在其他國家行之有年的都市再生是如何評估及如何作為。本文研究所採取的文獻分析法(literature review)，欲蒐集與題目相關之中外文獻資料進行分析，包括：國外都市計畫較為經驗豐富國家之專書、期刊、論文等，進而縮小範圍至都市再生方面等相關資料，以及國內在都市計劃領域之專書、期刊以及論文。國內外專業知識觀念加上實際施行之經驗，透過文獻內容的分析，瞭解本文所欲探討的實際情況，亦其可施行之辦法。. 二、深度訪談訪談是指二個人以上的交談，其要件是至少有一位以上的訪談人；以及一位以上的受訪者。簡單地說，就是「面對面的言辭溝通，其目的在其中的一方企圖了解他方的想法與感觸等」。因此，深度訪談(in-depth interview)是「有一定目的，且集中於某特定主題上的」對話(Mishler，1986： 9)。質性研究中的訪談之優點在於可以學到所看不到的，而訪談的過程不是一成不變的，可隨受訪者不同，互動亦有不同（莊明貞、陳怡如譯，2006： 111）。訪談法可分為「非結構式」、「半結構式」，以及「結構式」訪談。其 5.

(16) 臺中市中區都市再生之研究. 中，「半結構式」訪談法之對象可以是個人或是團體，個人訪談法即為深入訪談法（胡幼慧，1996：150），其深入之方式係將特定之議題深入探訪，使研究者能夠較為深入了解特定之議題。本研究與臺中市中區區公所區長林宏儒先生，以及臺中市政府都市發展處都市更新科專員王義勇先生作深度訪談，希望能夠藉由對於臺中市中區有深度了解的兩位專家，能以進行深度訪談之方式以獲取寶貴的資料。學者Miller and Crabtree（1999）指出質性研究的資料蒐集方式，主要可經由觀察、錄製及訪談三種方式取得；莫藜藜（1992）指出，質化研究有很多種，包括：檔案記錄、觀察摘要、非正式訪談、深度訪談，以及其他對話等。其中深入訪談法式是一種蒐集資料的基本策略，在深度訪談的過程中會儘可能使用最少的提示和引導問題，鼓勵在一個沒有限制的環境裡，針對訪談主題儘可能談論自己的意見。本研究於2008年3月21日與2009年3月2日分別與臺中市中區區公所區長林宏儒先生於臺中市中區區公所，以及臺中市政府都市更新科專員王義勇先生於臺中市政府都市更新科分別作深度訪談，將本研究相關問題與之探問。本研究之深度訪談內容綱要如下：. Q1.臺中市中區的發展遠景為何？ Q2.臺中市中區的都市計畫何時發佈？ Q3.臺中市中區的都市發展瓶頸為何？ Q4.臺中市中區的都市更新可行性如何？ Q5.臺中市中區的都市更新計畫方案如何？ Q6.臺中市中區的都市再生成功率究竟有多大？. 6.

(17) 第一章緒論. Q7.臺中市中區的發展休閒娛樂事業的方案如何？ Q8.臺中市中區的發展休閒娛樂事業的配套措施為何？. 貳、研究架構. 本文研究架構是探討研究方法如何蒐集資料而來，透過分析文獻內容以及臺中市中區本身的都市型態及其所具有之都市問題診斷出原因，進而評估中區都市再生的可行性。將都市本身視為一個有機體，隨時可以因為任何一個因素而造成都市型態的改變。是故，本研究將中區之都市型態以圓型之圖型型態來描繪都市為一個會因其他因素而影響之有機體；而其他任何之外在因素便以方型作為表示。. 7.

(18) 臺中市中區都市再生之研究. 歷史演進. 地理位置. 生活方式. 中區都市問題屬性. 中區都市型態. 衰敗因子. 都市模式. 障礙因子. 中區都市再生策略可行性評估. 圖 1-1 研究架構圖資料來源：本研究繪製. 8.

(19) 第一章緒論. 第三節研究範圍與限制. 研究不可能十全十美地完善地將每一層面與方向全都納入考量，加上若要完全將因素納入則在財務上必須支付相當龐大之費用與人力之付出。是故，在本研究撰寫過程中必須將研究之範圍訂出，亦有其限制存在。. 壹、研究範圍. 首先，本文將以都市再生的理論為研究之出發點，深入了解都市再生理論之基礎，諸如：都市計畫法規、發展契機、土地利用等，再藉由國外行之有年都市再生的政策、計畫，檢視臺中市中區的都市再生之可行性。不僅只是在都市再生方面深入了解，並且就中區本身之都市型態及其都市問題作一全方位的了解：歷史演進、中區區位、生活模式、都市模式等，以及其都市問題之關鍵因子為何？對中區都市再生之可行性作一個通盤性的評估。. 貳、研究限制. 本研究因限於經費、時間、人力等因素在研究上有些許限制：. 一、本研究大部分僅就理論及文獻探討等質化分析上著墨，缺乏量化方面之資料，使得資料上有所欠缺周全之處。二、在受訪對象方面，因為臺中市中區流動人口眾多，故本研究僅就行政官員方面做深入訪談，而略去中區居民之訪談，缺乏田野調 9.

(20) 臺中市中區都市再生之研究. 查之資料，此方面之不足，難免造成無法作為最完整之考量。. 第四節相關文獻探討與重要名詞詮釋. 都市再生在我國雖然不是一個相當被了解意思之作為，而都市再生之方式與意義為國外原創，我國將其吸收之後再加以闡釋與作為。是故，在國外之文獻探討上，將都市再生之意涵與其在國外之發展與作為，在文獻上作一分析探討與了解；以及在我國都市發展上之專家學者之專書所下的定意義予以了解現今我國在都市再生詞意上之解釋與作為方向為何。. 壹、相關文獻探討. 都市再生一詞在國內屬新興名詞，源自翻譯國外名詞而來，故國外都市再生之相關文獻之分析、探討是必要的。首先必須界定都市再生之定義，因都市再生源自於翻譯國外名詞而來，故其定義必須清楚；再者，國外在都市計劃此塊區域行之有年，如：美國、英國、日本等，但在臺灣，雖然日據時代便開始對於臺中市中區有「市區改正」等都市計劃，但都市再生之範疇卻少有，僅能就臺灣少許曾經採取都市再生之城市，如：臺北等計畫內容書做為國內相關文獻之探討。臺灣在都市再生方面的作為雖然尚未豐富，但都市再生在國外卻是行之有年，故取經於國外之文獻探討便占大宗。當中，國外都市再生計畫也區分相當多種，經驗豐富國家如：美國、日本、英國等，在當地之作為也都不盡相同，每個不同的計畫和實施方向都不盡相同，所希冀達成之目的亦不同，以至於中區都市再生較為符合哪種都市再生模式，便需要深入探 10.

(21) 第一章緒論. 討及了解。都市更新在國外發展歷史較為臺灣悠久，尤其是以美國、英國以及日本等國家最為經驗豐富。在國內而言，1968 年 12 月 6 日成立「中華民國都市計劃學會」，然而，國內都市更新發展歷史並無國外如此悠久，亦缺乏有關單位及機關的情形下，在 1998 年 3 月 7 日，為配合行政院「都市更新方案」，因此「財團法人都市更新研究發展基金會」（Urban Regeneration R&D Foundation）便在此刻成立，以基金會支中英文對照，便不難發現，都市更新與都市再生的用法再一次地被相互運用。在都市更新這塊領域中，因為缺乏相關的經驗，故在取材上便以國外都市更新之文獻為主，探討國外有關都市更新，更精確地說，是以「都市再生」的方式呈現。. 一、相關專書楊裕富（1990）在《都市計劃》一書中探討英國、美國、日本、德國以及法國等在都市計畫領域發展悠久，及其作為和發展過程，對於這些國家之都市計畫和發展都市更新之轉折能夠有所了解。財團法人都市更新研究發展基金會（1999）之《邁向二十一世紀都市更新研討會---大會實錄》一書中，藉由研討會的形式，將在都市更新領域有所作為之學者專家的想法及實際作為能夠做一探討。學者專家對於都市更新之不同面向發表意見，在書中能夠概略地了解國內外都市更新的想法及發展過程。財團法人都市更新研究發展基金會（2002）所發行之《都市更新魔法書：實現改造城市的夢想》一書中，將都市更新之基礎概念與作為作一探討，對於都市更新之步驟與計畫之概念能有更加概念性之了解。陳明竺（2005）在《都市設計》一書中探討都市更新的緣起、理論，包括國內外都市更新沿革之概略，將都市更新之緣起、定義與作為做一探 11.

(22) 臺中市中區都市再生之研究. 討。對於都市更新影響之因素也做一描述，對於都市更新的觀念能夠有概略性的了解。內政部（2005）所召開之「2005 都市更新國際研討會－都市更新-十線城市永續發展新願景」後所發表之大會實錄一書中請英國都市發展與都市更新之專家參與討論，其中，將英國目前都市更新之目標與都市更新之歷程均有提出。 Jim Berry、Stanley McGreal & Bill Deddis（1993）所編輯之《Urban regeneration: property investment and development》一書中摘錄都市更新之專家學者對於歐洲、英國等地之都市再生之財政、政策等方案之文章。 Joe Ravetz（2000）在《City-Region 2020》一書中則對於英國曼徹斯特地區之都市現況以及都市更新等思維，對於英國曼徹斯特地區的都市發展過程即未來展望能有通盤的了解。 Peter Roberts（2002）在《Urban Regeneration》一書中對於都市再生之概括、主要議題以及經驗等做一豐富且詳細的說明，使得本研究能夠對都市再生之定義與目的以及作為等都能夠有所了解。. 二、相關論文有關「都市再生」或者是都市更新相關詞語之論文，依時間列表如下：. 12.

(23) 第一章緒論. 表 1-1 相關論文一覽表編號. 時間. 作者. 論文題目. 對於本研究之參考價值在市中心再發展政策上如. 1. 1996. 胡芳瓊. 運用公私合夥方式推動市中心. 何運用公部門本身之決. 再發展之研究－以臺南市西. 策，或者是以公私合夥之方. 門市場為例. 式，反饋至都市本身。有關於都市再發展之理論. 2. 2000. 張立立. 都市再發展評估指標建構之. 發展及如何運用並建立評. 研究. 估之指標的理論基礎。尤其是以市中心再發展之. 3. 2000. 孫千智. 市中心再發展理念與執行機制. 理念以及執行機制之演變. 演變之研究. 來說明政策、作為等對於一個地區所帶來之影響，尤其對於臺中市中區而言，本身便是一個屬於市中心且需要再發展之地區。臺北市在都市更新事業上. 4. 2003 林佑璘. 臺北市實施都市更新歷程及. 之耕耘一直位於龍頭之地. 影響之研究. 位，故其可能發生或如何解決之歷程皆是中區在都市再生上所必須借鏡的。. 5. 2003 溫博煌. 臺中市舊市中心區再發展目標. 以市中心區（CBD）的方式. 與策略之研究－分析階層. 來探討其再發展之目標、策. 程序法之應用. 略為何，且行動方案應如何實施。. 13.

(24) 臺中市中區都市再生之研究. 表 1-1 相關論文一覽表(續) 編號. 6. 時間. 作者. 2005 方迺中. 論文題目. 對於本研究之參考價值. 都市再生與閒置空間再利用. 對於都市再生之歷史演進. 策略之研究. 及國外在都市再生上發展歷程有深入研究。臺北市對於落後地區的重. 7. 2005 楊國昌. 北投車站周邊地區都市再生. 視以北投車站地區作為探. 之研究. 討之例，並對於都市再生之歷史演進及國外在都市再生上發展歷程有深入研究。政策的成功與否在其發展. 8. 2007 陳毅修. 都市更新發展策略之研究. 策略上便必須下工夫去探. －以臺北縣為例－. 討與具有縝密之計畫才能夠有長遠的未來性。對於鹽埕區之都市再生遠. 9. 2008 黃姿蓉. 從都市更新到都市再生的遠景. 景與期施行之機制作一探. 與機制之研究－以高雄市鹽埕. 討，此一文探討中之名詞雖. 區為例. 與本研究有所不同，但對於譯為都市再生之意涵均為同一看法。對於臺中縣都市更新之政. 10. 2008. 梁基財. 都市更新政策執行之研究. 策面之制定與執行，以及臺. －以臺中縣為例. 中縣都市更新相關課題作一探討. 資料來源：本研究整理. 14.

(25) 第一章緒論. 上述之相關論文主要將各地區之都市更新策略作一探討，多將研究地區著重在臺北市、高雄市等都市更新經驗較為悠久之地區。本研究主要針對臺中市中區之都市更新，將上述都市更新以及與臺中市中區都市發展相關論文作為參考之依據，針對臺中市中區之都市再生中各項條件作一分析；同時，亦將臺中市中區之都市型態作一分析，探討中區本身之都市發展及其條件；同時，探討其都市問題屬性，並發展本身之都市再生策略。. 貳、重要名詞詮釋. 首先，在對於臺中市中區進行研究之前，必須先界定「都市再生」一詞：「都市更新」此一名詞為翻譯外文所得，探討都市再生相關文獻時，我們不難發現，國內外對於都市更新一詞有諸多不同的解釋。而「都市更新」可能與「renewal」、「redevelopment」、「remodel」以及「regeneration」等詞相關聯，在國內，學者也用不同的名詞來說明都市更新。廣義而言，「urban renewal」、「urban redevelopment」、「urban reuse / urban remodel」、「urban regeneration」等都是為了因應都市在發展上所面臨的變化之作為，在此，就較為常用之詞作一較為詳細的比較與說明：. 一、都市更新在陳明竺（2005）所著之「都市設計」一書中指出，特別是指美國六 O-七 O 年代所進行清除貧民窟為主要目的之大規模、大範圍都市更新。而都市更新(urban renewal)的制度是根據美國在 1949 年住宅法(Housing Act) 所進行，由聯邦政府補貼地方政府徵收都市更新之貧民窟土地，以較為低價轉售給民間開發商。其引發的問題相當多，特別是對於有色人種及貧窮社區的拆遷有失公平，至今此一作法已因受到各界的嚴厲批評而停止。 15.

(26) 臺中市中區都市再生之研究. 二、都市再發展為了與早期都市更新做區隔，便以都市再發展(urban redevelopment)一詞作新的詮釋。其所代表之意義，主要意指美國大規模的 Urban Renewal 停止之後，許多小型或個別街廓再開發則方興未艾，特別是著重與鄰近舊市區紋理的結合與交通系統的改善。同時，在日本也開始許多都市更新的計畫，他們稱之為「都市整備」。. 三、都市再利用都市再利用(urban remodel/reuse)是對於更小規模的建築物或幾塊土地所進行的調整工作，往往是以建物保存或整修的方式進行。整修建物與新用途稱之為 remodel；而對於土地或建物使用重新調整，例如：工業區變商業區，工廠變商場等則是 reuse。reuse 或 remodel 往往並不牽涉到大規模的街廓系統調整或都市交通系統的改變，例如舊金山 Ghirardelli Square 或是 Boston 的 Quincy Market 等都是。. 四、都市再生在英國，自 1990 年代以來，都市更新往往用都市再生(urban regeneration)這個名詞，其代表的意義只於舊房子改為新房子或是都市實質環境的改善而已，而有更廣泛的社會與經濟意義。都市更新應追求的是全面的都市再生，創造更多的工作機會改善都市經濟，建造符合環保的綠建築，引入豐富的文化活動活化都市，降低都市犯罪率等。「regeneration」是用於英國的字法，其代表之意義不僅只是老舊房屋改建成為新房子，或者是都市實質環境改善如此而已，而是有更加廣泛的社會與經濟價值的意義。是故，本研究認為都市更新不僅只是在於街廓的改變、重劃，或者是舊屋成為新屋如此表面作法而已，而是更加以社會、 16.

(27) 第一章緒論. 經濟、交通等多面向來加以「都市再生」，以創造更多實質上的改變。創造工作機會增加的可能性進而改善整個市區的經濟，進一步地改善市區的財政，如此才能成為「雙贏」的局面。現代社會都市更新不再是只重視經濟面向、交通面向、社會面向或者是環境面向等單一面向而已，都市更新應該是一種對都市的全方位的思考，故在比較上，本研究傾向用 regeneration 之定義與用法來做研究與分析。. 叁、都市更新之類型. 更新地區發展定位為依據其鄉鎮發展定位、地區區位條件、重大建設及政策投入等因素，確定更新區未來事業推動之更新發展定位和再發展原則，並作為更新地區發展策略研擬之依據。雖然各更新地區多屬住宅窳陋之特性，但由於其所在區位環境之差異，其未來再發展之定位與潛力亦具有差異，將就各劃定更新地區進一步加以定位探討及類型歸類，歸類流程包括整體考量之鄉鎮發展定位、重大建設計畫和政策投入，及更新地區發展特質之區位條件、實質環境、重要文化古蹟及觀光據點等考量。都市更新的類型一般而言可分為以下七種：交通樞紐更新、老舊市中心商業區更新、市中心工業區與軍營更新、水岸更新、住宅社區更新、產業振興與轉型更新、災後重建更新等（概念整理至財團法人都市更新研究發展基金會，2002：22-23；張學聖、廖紫蘭，2003：11；桃園縣政府網站1）：. 1. 檢索日期：2009 年 4 月 18 日 http://www.tycg.gov.tw/site/index.aspx?site_id=020&site_content_sn=1524 17.

(28) 臺中市中區都市再生之研究. 一、交通樞紐更新當新的公共運輸系統引入時，如：火車站、客運站、高鐵車站等重要交通系統中心，由於功能的提昇與改變，使得整體土地使用型態與強度、交通動線、人行系統、開放空間系統都有必須整體更新作聯合開發，以發揮交通中心的功能。加上交通樞紐所涉及的之公共利益最為龐大，因此亦常被列為第一優先考量推動更新的類型。. 二、老舊市中心商業區更新老舊市中心商業區隨著郊區購物中心的出現、零售服務業型態的轉變、缺乏停車位及服務設施等因素，顯得缺乏競爭力而商機不斷流失。為挽救老舊商業中心，必須進行大街廓整體規劃的更新，引入新的業種投資及新的經營管理技術、設置廣場及停車場。藉由商業區的更新除可創造更多的就業機會外，進而可以活絡地方經濟與財政稅收，更具公共利益的存在意義。. 三、住宅社區更新市中心地區之住宅往往相當擁擠、住它品質低落、巷道狹窄、缺乏停車空間與公園綠地、防災機能欠缺甚至有公共危險之虞，因此應當進行更新。住宅社區涉及眾多住民的財產與生活型態改變，故在推行政策上，應以社區住民自行推動為主或是政府扮演協助之角色，不應過於介入，以符合社區整體營造的精神。. 四、市中心工業區與軍營更新目前在市中心的大面積工業區或軍營原本是在都市的邊緣地區，但隨 18.

(29) 第一章緒論. 著都市的發展反而變成市中心。這些工業或軍營使用若不外移或者是轉型，便可能成為阻礙都市中心的發展之因素。市中心工業區或軍營的更新，其所依據的理由乃是「經濟環境窳陋」。透過更新，可能引入新的產業及新的使用，使就業機會增加，二級產業轉型為三級產業，可為市民更多的福祉，並且減少工業廢棄物所帶來的污染及危險。. 五、水岸更新水岸更新是全世界重要的趨勢。原本純粹以航運為目的而存在的港口、碼頭工業區、造船廠或漁港，隨著交通技術的改變與港口功能的沒落而荒廢。不少港口水岸更新朝向引入金融服務業、市民休閒娛樂與觀光的使用重新出發，達到市港合一之目的。. 六、產業振興與轉型更新對於任何一個都市的發展而言，產業是帶動都市經濟發展的根本。若沒有優質而強大的產業，市民將缺乏就業機會，也沒有關聯服務產業，人口將外流，治安可能惡化，政府財政也將面臨困境。. 七、災後重建更新以日本的阪神大地震為例，都市的重建有相當嚴重的迫切性。但從另一方面來說，災後重建也提供了都市一個改善與提昇的機會。以臺灣而言，九二一大地震之後的埔里地區便朝此方向來建立與施行更新方案。就本研究之主要範圍而言，臺中市中區目前困境主要仍以人口外移嚴重、因產業結構之改變，使得商業機能逐漸衰落等因素。而在都市更新類型上探究其原因後，中區都市機能衰退後主要希冀能由「老舊市中心商業 19.

(30) 臺中市中區都市再生之研究. 更新」、「住宅社區更新」，以及「產業振興與轉型更新」等都市更新之複合類型，故在施行方案與政策執行時必須考慮多方面之綜合性分析，不宜就單方面更新方案思考。是故，牽涉之層面愈廣愈深，所必須考慮之因素亦愈繁雜，所以在中區之更新方案上，必須納入之因素亦顯得困難許多。. 20.

(31) 第二章都會區都市再生的理論與發展. 第二章都會區都市再生的理論與發展. 都市再生之本質係為希望對老舊發展區的環境加以改善重現生機，而在不同之區域採取手段，以及不同之目標與策略，希冀能夠達到區域間之均衡發展與該地之重現商業繁榮、人口回流之景。是故，在都會區中都市再生之理論為何、如何運用與發展一套完善措施便顯得相當重要。. 第一節. 都市再生的基本概念. 在探討「都市再生」時，文獻中我們不難發現都市再生與都市更新有所相連之關係，往往在文獻資料上常常會彼此互用。因此，我們必須先了解都市更新發展之過程，進而了解都市更新與都市再生的相關性，以及都市再生之真正意涵。都市再生不只是實質環境或硬體設施的改善，而是回應當代都市問題，賦予更廣泛的社會與經濟意義。因此，都市再生有著硬體結構的更新，搭配完美軟體結構改善而有再生意義，著重誘導產業與人口回流大都市，並制定經濟發展計畫、居民職業訓練計畫等（楊國昌，2005：19）。都市再生之本質均為希望對老舊發展區的環境加以改善重現生機，只是在地區的不同必須採取手段與目標策略不同而已。因此，本章節便整理國內外都市更新沿革之概述，並界定都市再生之定意，作為本研究之依據。廣意的都市更新（urban renewal），或都市再發展（urban redevelopment），或都市再生（urban regeneration）等等名詞雖不同，但均同為因應都市的成、盛、衰、空而改變自然環境或人為環境的行為；狹義的都市更新事業，則始於工業革命（1750~1850 年）後期，1848 年英國公 21.

(32) 臺中市中區都市再生之研究. 佈的公共衛生法（Public Health Act）。而現代都市更新的理念發生於第二次世界大戰之後。我國都市計劃法在 1939 年便訂定，但是當時並無都市更新之相關法令訂定其中，當時亦無都市更新事業。我國都市更新事業之推展，可追溯至 1959 年臺北市所實施的「中華商場重建計畫」，不過當時之更新方式仍以拆除違章建築已興建道路及公共設施，或者用以改善以及興建市民住宅和眷村為主，並無都市更新之法令定位（內政部，2005：144）。臺灣於 1973 年第二次修訂「都市計畫法」時首度出現「都市更新」的用語，並增訂第六章「舊市區更新」專章，共 11 條規定，都市更新始有其法源依據，但卻無詳細實施辦法可供遵循。都市更新之詳細辦法直到 1988 年才有都市更新條例之公布，但是，我國之都市更新條例已落後其他先進國家 40~50 年。今後世界各國都市更新政策將持續不斷，人類將依靠或改善自然環境而生活，故自古以來，都市更新（環境改造）與都市生活同時發生、同時存在，並且將持續不斷。都市更新在國外是相當熟悉的一個名詞，其中以美國、英國、日本等國在都市更新之作為上最為經驗豐富，因之，都市更新主要概念及由來便必須從國外在都市更新之歷史演進上探討。雖然每個國家對於都市更新的作為，或者是名詞用語上有不同形式的出現，且各國歷史背景、經濟、社會等因素都有不同，都市更新所面臨的問題也有地方性的因素。然而，這些問題的性質以及與時代背景之間的因果關係，確實有相似之趨勢演變（胡方瓊，1996：1-2）但是其目的都是希望能夠對其都市產生改善的結果。以下就都市更新歷程較為悠久之三個主要國家作一探討：. 22.

(33) 第二章都會區都市再生的理論與發展. 壹、英國. 英國最早的都市計畫法是合併於 1909 年之住宅法一起制定的（楊裕富，1990：17），其都市計畫之特質如下：經驗主義、是以土地使用計畫的制度為中心、規定住民參與的必要性及其手續、都市及鄉村一體發展的概念等，均為英國都市計畫的特質。英國法定的都市計畫稱之為「開發計畫」（development plan），其中包含了計畫圖與計畫說明書，英國是最早工業革命的國家，十九世紀末就深刻地飽嚐了都市之住宅問題以及環境問題等所帶來的煩惱。英國為了解決這些問題便制定了相關法規並且加上了衛生法規、住宅法等，城鄉計劃法（Town and Country planning Act 1947 ）便是落實在這些基礎上而制定的法律。工業革命始於英國，因此英國是都市發展最早的國家，而英國亦在其早期發展地區之再開發問題上，在 1943 年以前即已受到重視（林佑璘， 2003；2-5），都市更新之目的是為了要因應工業革命所帶來的經濟結構、人口分布、交通運輸等不同層面的改變，對都市作相對的變化。早期英國都市更新政策之目標基本上可分為兩大類：一是綜合性的環境改善與住宅改善；二是對某種需要維護之建物保存、維護（黃健二，1985；43）。英國都市更新主要有以下三大主流：一、城鄉計畫下的再開發；二、住宅法的住宅地區改良；三、為了解決內城（inner city）問題的再開發等（楊裕富，1990：40），都市更新的出發點便是在於不良住宅區的改善，也就是以清除貧民區作為起點。當時，英國經濟停滯，大都市人口減少的趨勢越來越顯著，造成像是倫敦等大城市空屋大量的出現，伴隨而來的便是治安維持上的困難，以及住宅老化快速等問題。因此，便開始有了都市更新的思維。. 23.

(34) 臺中市中區都市再生之研究. 表 2-1 英國都市更新歷程都市更新時間. 主要歷程. 50 年代. 重建（reconstruction）. 50~60 年代. 復甦（revitalisation）. 60~70 年代. 更新（renewal）. 70~80 年代. 再發展（redevelopment）. 80、90 年代~迄今. 再生（regeneration）. 資料來源：本研究自繪. 因為英國國內在戰後之社會經濟趨勢對於許多都市地區皆造成了負面影響，其主要因素在於經濟重建，特別是製造業之衰退，以及巨大社會人口結構之改變。而這樣的結果造成英國本身失業、經濟停滯、人民依賴社會給付；人口流失、犯罪、濫用毒品，以及反社會行為等（內政部，2005： 215），而這樣地改變亦對空間造成相當程度的衝擊。英國之都市政策在 60 年代晚期形成一種專門之政策領域，而且在政府需要阻絕市中心之貧困與匱乏時期最為明顯。而此時可區分為三項階段，雖然時間上有所重疊，但各階段均具有明顯之特質。此三大階段亦反映出英國中央與地方政府間之關係（內政部，2005：215、221）：. 一、第一階段 1968~1977 年期間為都市方案之初始，其中，地方政府為主導者，其為各項計畫與資源之籌資者及管理者。. 二、第二階段 1977~1991 年此時為私部門逐漸地步入再發展之過程，但地方主管機關較為被隔離 24.

(35) 第二章都會區都市再生的理論與發展. 孤立，其中，創始機構，如：以財務誘因吸引投資的「企業分區」（Enterprise Zones）、整合地方層級之行動的「城市行動團隊（City Action Teams）」與新「專案小組（Task Force）」，以及最為著名的「都市發展公司（Urban Development Corporations）」，其設立之目的便在於為市中心引進產業與商業之發展，亦承接了大部分政府都市更新之費用。. 三、第三階段 1991~1998 年此階段政策之特色在於「夥伴關係（Partnership）」，亦即在中央授權地方主管完整架構之下，由相關利益團體共同參與更新過程。其中，以夥伴關係的方式，結合公、私與社區部門，參與統治與執行之主導安排，以促成城市競爭力（City Challenge）3。 1998 年後期之關鍵政策的變遷使得政策與實際行動開始展開，其中，在 2002 年所出版都市政策白皮書（Urban White Paper）之《我們的城鎮，我們的都市：未來的都市復興》（Our Towns and Our Cities：the Future──Delivering an Urban Renaissance），其都市政策之方向不再以市中心為主，更擴及至其他都市區域。都市更新不只是改善特地地點的紋理，而是擴充到減少犯罪、學校改善、健康改善、經濟發展和住宅更新，而「永續社區計畫」亦建立在都市政策白皮書中，促進地方政府政策之現代化與中央權力下方基礎之下，並於 2003 年開始積極地推動（內政部，2005： 216）。英國都市更新在多年來的發展之下，其主要經驗有以下支持都市更新政策之架構上清楚的原則（內政部，2005：222-224）：. 3. 城市競爭力是指一個城市與其他城市比較其所具有的創造財富或價值收益的能力。 25.

(36) 臺中市中區都市再生之研究. 一、夥伴關係，協力合作（partnership working）與協助的夥伴（partners）配合以解決土地私有之問題，協助的夥伴在公、私部門均相當重要：私人企業投資為長期計畫經營之原動力；公部門可利用其手段以吸引私部門投資。. 二、社區參與（community engagement）其必須確保公共服務所用之資金能夠完全到齊，故讓地方人士參與其中有助於經營計畫與服務方向之推廣。讓居民參與同時培養其經營能力是需要時間磨練的，所以必須經由協助的夥伴（partners）提供資源與支持，如此一來才能找出解決方案。. 三、主流推動（mainstreaming）了解國家政策在實施地方更新、改善，以及服務設計之理念是否落實在貧困地區（deprived areas）之住戶生活上。更新事業若能夠配合主流單位，完成各項階段之計畫，方能延續新的發展方向。. 四、地方審慎辨別（local discretion）因各地方均有本身不同問題，所處之狀況亦不同，在解決方案上亦有不同。以國家之目標配合地方環境，讓地方之協助的夥伴（partners）能夠自訂目標，自行解決。. 五、目標導向（outcome floor targets ）以往過份地強調產出導向，產能反映出計劃之活動力。但是以產量之觀念來衡量計畫，只能反映與解決當時之情況，並無法針對長期之計畫作 26.

(37) 第二章都會區都市再生的理論與發展. 一改造。近年來，都市計劃之方向便調整為以結果來鋪陳未來之目標。. 貳、美國. 美國都市更新之原因來自於因其經濟的快速成長以及汽車工業大量的生產，加上住宅融資制度發達，造成民眾寧願放棄住在稠密又緊迫的中心區域，而移動至郊外廣大的田野生活。如此一來，許多零售商業、服務業便在郊區設立；同時也因郊區交通便利、廣大腹地等多項好處而形成中心地區商業被郊區商場所取代。中心地區因為本地人口的外移、貧下階層和外來移民的湧入，造成中心地區公共設施不足、交通系統不良、貧民窟快速成長等問題。為了其住宅政策的推行，便漸漸地形成了都市更新政策，想藉由都市更新政策的制定，改變舊都市中心之土地利用模式、改善窳陋地區之實質環境等，進而防止都市不斷的衰落。美國都市更新主要發展過程如下：. 一、1949 年~1954 年美國是首創「都市更新」（urban renewal）一詞的國家，也是實施都市更新實績最高的國家（黃秋月，1982；51）。在 1949 年，美國的住宅法（The Housing Act of 1949）中首度出現「都市再發展」（urban redevelopment）一詞，住宅法之目的是位市中心地區之拆除重建，其中明文規定，都市改造係以清除貧民窟為對象；1954 年時，「住宅法法案」（The Housing Act of 1954）中使用都市更新中「urban renewal」一詞，其法案主要內容是針對都市中貧民窟以及頹廢地區，對其進行住宅的改造行動（陳明竺，2005： 253）。. 27.

(38) 臺中市中區都市再生之研究. 二、1954 年~1968 年 1954 年住宅法有以下幾項重要作為：（一）、將「都市再發展」（urban redevelopment）改為用「都市更新」（urban renewal）。（二）將更新地區分為貧民區、窳陋地區以及惡化進行地區等三種。（三）增加「修護」以及「保存維護」的觀念和手法，使得都市更新更加地充實。. 三、1968 年~1973 年 1960 年所訂定之法案，針對實質問題，如：經濟、社會等；非實質問題，如：就業，保健等，加以解決。其更新所牽涉的範圍是相當廣的，因此有關社區居民參與與共識加入計劃中，變成相當大的成敗關鍵。. 四、1974 年~迄今都市更新趨向小規模區域的整舊復新或者是保存維護，一般而言，小規模區域的整舊復新要比大規模的拆除重建之更新方式來得容易，也較為成功。這種方式，也較為符合「都市再生」的理念，不僅只是舊屋拆除建新屋，還有經濟、社會等多面向的考量。. 28.

(39) 第二章都會區都市再生的理論與發展. 表 2-2 美國都市更新發展時期發展時間. 發展時作為. 1949 年~1954 年. 1949 年聯邦住宅法為主，以清除貧民窟為其主要. 重建（reconstruction）. 對象。. 1954 年~1968 年. 1954 年住宅法：1.將「都市再發展」（urban. 復甦（revitalisation）. redevelopment）改為用「都市更新」（urban renewal）；2.將更新地區分為貧民區、窳陋地區以及惡化進行地區等三種；3.增加「修護」以及「保存維護」的觀念和手法，使得都市更新更加地充實。此時的做法雖然促成了都市更新的快速成長，但種族、財政等更新目的未達到，卻多了社會問題。. 1968 年~1973 年. 1960 年所訂定之法案，針對實質問題，如：經濟、. 更新（renewal）. 社會等；非實質問題，如：就業，保健等，加以解決。更新所牽涉的範圍是相當廣的，因此有關社區居民參與與共識加入計劃之中變成了相當大的成敗關鍵。. 1974 年~迄今. 都市更新趨向小規模區域的整舊復新或者是保存. 再發展（redevelopment）、維護，一般而言，小規模區域的整舊復新要比大再生（regeneration）. 規模的拆除重建之更新方式來得容易，也較為成功。這種方式，也較為符合「都市再生」的理念，不僅只是舊屋拆除建新屋，還有經濟、社會等多面向的考量。. 資料來源：本研究整理. 29.

(40) 臺中市中區都市再生之研究. 參、日本. 日本早在 1872 年，也就是明治五年時便開始有都市更新的行動出現，不過當時只是非常小範圍、小規模的都市更新，到了第二次世界大戰之後，因為戰後地方的滿目瘡痍，使得政府不得不對於每個地區展開重建工作。1945 年，第二次大戰日本投降；1946 年便施行「特別都市計畫法」（何芳子、丁致成，2006：251）。 1968 年時頒定新法「都市計畫法」；1969 年，「都市再開發法」立法，且成立「全國市街地再開發協會」。都市再開發法經過多次的修訂之後，確立日本都市更新的方向以及法源。經過多年之後，在 2001 年由當時的日本首相小泉純一郎成立「都市再生本部」，於次年頒定「都市再生特別法」（何芳子、丁致成，2006：252）。至此，奠定日本都市再生的基礎。日本開始都市再生的行動，係希望能夠重建日本在泡沫經濟崩潰後所造成低靡不振的不動產市場，近而帶動整個經濟的復甦。在日本都市再生政策中開宗明義地指出，活化都市地區是日本二十一世紀活力的泉源，活化都市地區儜購帶來新的需求，進而帶動經濟的復甦。. 30.

(41) 第二章都會區都市再生的理論與發展. 表 2-3 日本都市更新發展歷程都市發展時期. 重要措施及內容. 1945 年~1954 年. 面臨二次大戰之後地方上的滿目瘡痍，且因軍. 重建（reconstruction）. 人重返城鄉，造成住宅缺乏問題。在此期間先後訂定： 1. 1946 年施行「特別都市計畫法」。 2. 1951 年「公營住宅法」。 3. 1954 年施行「土地區劃整理法」。. 1955 年~1964 年復甦（revitalisation）. 1. 1955 年「日本住宅公團」成立，目的解決住宅興建問題。 2. 1960 年核定「東京都市高速道路網計畫」。 3. 1961 年「市街地改造法」。. 1965 年~1974 年. 1. 1969 年「都市再開發法」立法。. 更新（renewal）. 2. 1970 年舉辦萬國博覽會，成為日本經濟的巔峰時期。. 1975 年~迄今. 1. 1975 年「宅地開發公團」成立。. 再發展（redevelopment） 2. 1979 年「都市再開發協會（URCA）」成立。再生（regeneration）. 3. 2001 年日本首相成立「都市再生本部」。 4. 2002 年頒訂「都市再生特別法」。 5. 2003 年定為東京再生元年。 6. 2004 年解散都市基盤整備公團，成立都市再生機構。. 資料來源：本研究整理. 31.

(42) 臺中市中區都市再生之研究. 先進國家所實施的都市更新方法運用因地制宜，就如同以上所列舉之美國、英國以及日本的都市更新作法及歷史發展均不盡相同。因為時間、空間皆有所不同，有些以大刀闊斧的方式將都市作一大範圍的更新；也有些從小型區域做起，慢慢地將整個地域作一改善。由上述所言，可知都市再生係為都市更新再更進一步地作為，將整個名詞縮小到確切的定義。從都市再生的名詞定義便可得知，都市再生是涵蓋如：社會學、經濟學、政治學、地理學等各層面的方案。. 第二節. 都市再生的理論建構. 都市是近代文明的最大資產，善用「都市」此一資產的國家可為其人民帶來經濟、社會、文化等方面的利益（楊國昌，2005：24）。而都市再生學的背景知識是來自生產學。生產學是一門涵蓋很廣的學問，包括事前的市場調查、企劃、計畫、建造、營運、維持管理、再生等等。都市再生一詞意亦說是一種依都市發展時之時空背景的需求，而產生的用語。自 1950 年代「urban revitalisation」、60 年代「urban renewal」、1970 年代「urban redevelopment」，到今日所用之「urban regeneration」一詞，在用語上的變遷，都是因應時間、空間等因素，分別寓含不同之觀點，就幾個較為具其意義之分類，說明如下4：. 壹、社會學之觀點. 社會學者對於都市研究之取向，多以注重人與都市間的關係（Wirth，. 4. 參考謝高橋《都市的結構模式》，1990：42-63、方迺中《都市再生與閒置空間再利用策略之研究－以新竹市為例》，2006：12-14。 32.

(43) 第二章都會區都市再生的理論與發展. 1938：5），都市再生在行政或者是在實踐上有其特殊之歷史性，以及社會性。以芝加哥學派5之都市社會學者，如：Gans、Hunter、Keller 等，針對人群及其所居地之研究，大約分成為兩大派系：總體論者及個體論者。總體論者的都市描述模型，係將都市再生與社會生態連結。其中，都市再生係為都市集中、分散、侵入、繼承等過程的現象；而個體論者係將社區關係變換，將都市再生是為城市的推土機，促使「社區」瓦解。. 貳、文化學之觀點. 依據 David Harvey（1985）之觀點，當代都市制度之體制已轉向企業形式，「都市行銷」已經成為都市強化生產、消費與管理競爭力的主要策略。同時，Harvey 提出文化為「財富創造」的策略，歷史文化保存與歷史街區及建築物的再利用本身，便是一種經濟的力量。. 參、經濟學之觀點. 根據 C.Couch 解釋，都市再生主要是為了維繫資本主義系統，以支持市場與供需之運作，並改善都市運輸，創造都市良好之環境（轉引自黃健二，1985：48）。而都市再生之方法不外乎便是採取重建、整建，以及維護等方式。將以上歸納可知，都市再生之目的不外乎是以安全且適宜的人居的環境，以創造都市之經濟利益，以及保護文化資產之價值。. 5. 芝加哥學派（the Chicago School）致力於都市論題的研究，對於西方都市社會學的建立和發展有重要的貢獻和影響。從崛起、衰退到重建的歷史與現實考察，清楚地闡述了該學派的概念，理論，方法，體系，及其在都市社會學中的地位，持續性的影響，為人們探討都市社會學發展中，芝加哥學派所扮演的傳承角色，作了清晰的勾勒。 33.

(44) 臺中市中區都市再生之研究. 肆、生態學之觀點. 都市生態學是應用生態學特別原則及過程於都市結構的科學研究（謝高橋，1990：47），Leo Grebler 所謂之都市再生係指都市環境透過設計來予以變更，將現存之都市區域進行調整，其目的係為用以適合現在及未來生活及工作之所需。其過程包括土地之重建計劃與興建，那些受到衰敗威脅之地區設法復興，其具有歷史與文化價值則加以維護（方迺中，2006： 12）。. 伍、政治學觀點. 對於政治面來說，學者Bellush 及Hausknecht 認為，都市更新是一個政治過程，更新地區的實質結構是政治決策對資源再分配的結果（林佑璘，2003：30）。政府為提高土地效用之強度，能夠改善逐漸衰退之地區的環境；同時增強民眾對於政府之滿意度，如此便能達到雙贏之目標。政府呈現出來之作為呈現便是政策，對於窳陋地區的改善，宣導政府之政策理念。是故，政治面亦可以政策面論之。歸納上述所言，都市再生係對現有都市賦予新的生命力，其亦表現在國外都市再生政策上，如：英國 1977 年之市中心白皮書（Inner City White Paper）便指出，市中心之再生，應為多元的包括政治、經濟、社會、文化與實質環境；2001 年日本國內出現諸多不良債權不動產及閒置低度使用土地，為解決此一問題，時任日本首相小泉純一郎便提出「都市再生政策」，作為活化都市、復甦經濟的泉源。都市再生係對現有都市賦予新的生命力；其亦為一種趨向小規模區域的整舊復新或者是保存維護。一般而言，小規模區域的整舊復新要比大規 34.

(45) 第二章都會區都市再生的理論與發展. 模的拆除重建之更新方式來得容易，也較將大規模更新更加地容易成功。而這樣的方式，也就是都市再生所賦予的意涵，不僅只是舊屋拆除建新屋，還有經濟、社會、政治等多面向的考量。 Couch 認為（轉引自黃定國、彭光輝，1998：7），都市再生之意涵是為包括國家或者是地方社會冀望尋回投資、就業與消費，並加強都市地區內的生活品質。都市再生是一種綜合社會學、經濟學、生態學、政治學，以及文化學等學術觀點之都市更新方案，其都市再生必須建立完善之法律制度、推動策略及實施之機制體系等，才能有效地推展，包括：建築容積獎勵與稅捐減免、不動產證券化、土地信託及權利變更等策略，以及建立整體都市更新評估之指標系統，以作為政府公共投資決策之依據（方迺中，2006：12）。都市再生為一綜合社會學、經濟學、生態學、政治學，以及文化學等學術觀點，因此亦產生了不同學派，如：新古典經濟學派、新馬克思主義學派、人文區位學派等學派之論證研究。本研究就以上三學派作一概述：. 壹、新古典經濟學派. 此學派之主要主張對於都市社會所產生之影響，尤其是都市房地產之運行，以及運行後所產生之結果。其將都市視為空間中經濟活動的集中節點（李永展、藍逸之、莊翰華，2005：82），運用新古典經濟學派之理論來解釋都市再生之現象能夠了解到，因為都市的快速成長，提供了許多就業機會，同時，因為市中心占有其區位上之優勢，使得早期市中心人口數量多，形成房地產價格之飆揚。是故，只要找出都市房地產運行的一般規律，就能解釋都市型態變遷的動因和預測未來都市發展的趨勢（蔡勇美、郭文雄，2002：7）。 35.

(46) 臺中市中區都市再生之研究. 但是，因為公共設施的建構無法跟上人民所需要的步伐，造成生活與居住之品質降低，進而人口流失嚴重（林佑璘，2003：29）。因此，為了重新回復以往市中心所擁有之競爭力，必須對老舊市中心地區作一機能改造之工作。改造之後，希冀能恢復以往固有之居住品質、商業活動，以及行政和文化上之功能。. 貳、人文區位學派. 此學派亦稱為「都市決定論」（urban determinism），其起源於社會學鼻祖之一的季莫爾（G. Simmel）。此學派主要是以都市社會學之觀點來解釋人口在空間上的分布為其理論探討的對象（蔡勇美、郭文雄，1982：12-13）。人文區位學派認為，都市發展如同生物有機體一般，是經由複雜的融合過程而形成的。因為重視人口在空間上的分布所隱含之經濟、文化等因素。人文學派在解釋都市再生現象時，將問題之探討著重在因人口過度密集於市中心，過度擁擠導致許多都市問題產生，如：住宅不敷使用造成違章建築此起彼落、交通流量大幅增加、公共設施之不足等，影響市中心之市容，以及居住品質。因為上述都市問題的發生，導致因居民追求居住上的理想性、安全性，以及寧適性，拋棄了市中心地區，進而選擇向外遷移。人口之流失導致老舊市中心地區逐漸凋零窳陋，而必須進行都市更新計畫。. 參、都市政治經濟學派. 都市政治經濟學派之主要觀點，在於分析都市政治、經濟之結構，係整合人文區位學派、新古典經濟學派與馬克思學派於一爐之嘗試（蔡勇美、郭文雄，2002：10）。其中，此學派把他們研究都市的注意力集中在 36.

(47) 第二章都會區都市再生的理論與發展. 分析都市政治經濟結構上；同時，亦將房地產作為一具體表現之分析物。都市政治經濟學派認為，房地產可以顯現出兩種指標：「交換價值」與「使用價值」。交換價值以提供居民之居住價值；而使用價值為房地產擁有者可以收取之租金。房地產之租金能夠顯現出本身價值之外，亦因受到地點之影響，能夠顯示出該區位以及社會上之價值（林佑璘，2003：31）。社會上之價值除了地理因素外，還有受到社會因素，如：政治、經濟、文化等多面向價值之導向，進而形成該房地產價值的漲跌。因此，都市更新事業便是一種能夠影響這種社會價值的參考依據。但是都市政治經濟學派中，亦有認為對於都市再生之正當性，可能只是一種正式上的陰謀。例如：美國在都市再生行動上被解讀為是一種種族歧視的壓迫；馬英九在競選臺北市長時提出「翻轉軸線、再造西區」等競選口號（臺北市都市更新處，2006a：32）。因此，若從政治、經濟之面向來看，都市再生計畫之推展對於政府而言，的確有其必要性存在。. 第三節. 都會區都市再生的發展模式與條件. 都市更新應追求的是全面的都市再生，創造更多的工作機會改善都市經濟，改善都市財政，建造符合環境的綠建築，引入豐富的文化活動活化都市，降低犯罪率等。（楊國昌，2005：21）而都市再生便是對於現有之都市賦予新的生命力，其主要目標在於解決都市之經濟、產業、環境、文化資產，以及都市保存等綜合性問題。因應現今社會、經濟、交通設施、都市與區域結構之改變而言，推動都市再生是有其必要性。臺灣至今無法如國外一般如此有效利用舊市區之豐富特色達到都市再生的遠景，目前在政策與作為仍是著重在土地與公間之供給與開發上，導致無法改善並營造社區之特色。 37.