地方政府服務創新政策評估：以新北市新店區跨區服務為例 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學社會科學學院行政管理碩士學程第十五屆碩士論文. 地方政府服務創新政策評估：以新北市新店區跨區服務為例. 政治大. Policy Evaluation立 of Local Government Service Innovation:. ‧ 國. 學. A Case Study of Cross-District Service in Xindian District,. ‧. New Taipei City. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授. i n U. v. 蘇偉業博士. 研究生鄧素如撰中華民國一０四年七月.

(2) 謝辭總有這樣的時刻，2 年的進修時光，終將劃上句點。一路走來，該感恩的人太多，感謝之辭也非筆墨足以形容，僅以此短短篇幅獻上最真切的感恩之意。首先，感謝偉業老師不斷容忍學生無理躁進與草草了事的心態，且不厭其煩的在論文上一個字一個字的修正，也不嫌棄資質駑鈍的我，老是耽誤老師約會時間，一講就是 2 小時，更感恩總在每次 meeting 完後，讓我得以獲得滿滿的啟發，在此致上我最深的謝意，感謝老師指正與付出，協助學生在預計時程內完成階段性目標。也謝謝兩位口試委員淡江大學李仲彬老師和本校公行系董祥開老師，在忙碌當中審閱我的論文，並且给予我最中肯的建議，使得論文方向得以更加明確且順利進行。也感謝學程上每一位用心付出的老師以及助教（竹攸、麗娥）的協助，讓我在政大 2 年修課期間，能夠滿載行囊而歸，順利告別這一趟旅程。. 政治大. 回顧這 2 年來披星戴月的日子，苦中帶笑、笑中帶淚，為了量化、管經等課程，. 立. ‧. ‧ 國. 學. 也熬出了一群具有革命情感的好同學，一群人在 line 上互相扶持、依偎取暖的情景，雖已不在，但真的要感謝這一路走來大家的協助，謝謝勻蔚在量化上的幫忙讓我一路順遂、謝謝錦盛（個案配合演出的僅剩兄）幫我找到好老師，讓我順利完成這篇論文，也感謝玟儀的校稿意見、寶珠、坤慧以及芸嘉的協助、泰平、仕明、俊燁、麒祥、治威、國禎、惠婷、嘉芳、鎧維、韻姿、玉仲學姐、晉源學長和俐良、雅婷、王蘋、美秋學妹不時的叮嚀與鼓勵，總是不斷地聽到你們對我說「快到了，加油！」，也讓我在快放棄時，還能燃起一絲前行的力量。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 也感謝工作崗位上支持我的長官與好伙伴，謝謝秘書室裕豐主任的鼎力協助、人事室連豊主任不時的關切、拯救我＂破英文＂的正安、宜昌、總是讓我安心放大假寫論文的秀君、秀靜以及協助我找到方向並提供我訪談人選的竣傑，並感謝那些受訪人員與協助問卷調查的長官與同仁和那些默默關懷我論文進度的同事(小碧、翔宇、淑娟、忠緯、宣羽、紫蘭、祥威、凱婷……)。. Ch. engchi. i n U. v. 感恩師父在我腸枯思竭時能在禪定中讓我突然文思泉湧，不斷地將一節一節的空格填滿該有的文字。更感謝我的家人在 2 年的求學期間全力的支持與無限的付出，謹以這篇不完美的論文獻給我的父母、姐姐、和老是拿＂誰叫你要去唸書＂刺激我的帥姪子以及漂亮彤、弟弟、弟妹們的體諒與支持，終於完成了我的論文，無限的感恩！最後，給我最親愛的夥伴錦盛、玟儀、泰平，相信在蘇老師的指導下，你們也會有豐碩的成果並快快完成論文，達成你們的目標，祝福你們。鄧素如謹誌於 2015 年 7 月 23 日 I.

(3) 中文摘要由於社會環境的急劇變遷，公部門扮演之角色，不若往昔僅僅處於被動服務態勢，主動出擊已成為必要作為。且地方政府各項服務措施與人民日常洽公辦理之事務息息相關，因此為了符合民眾期待進而感動民眾，各地方政府不僅意識到「服務」與「創新」的重要性，也不斷地藉由各類創新以及便民措施的精進，來提高民眾對於政府的信賴，「服務創新」因而成為地方政府展現積極作為的一個代表性象徵。而政府資源「取之於民，用之於民」，任何政策的推動不應因為大部份民眾的漠. 政治大服務創新文獻以及政策評估之相關理論為基礎，評估新北市政府於 102 年推動「跨區立視與無考量成本與公共利益的旨向，而貿然推動缺乏照顧弱勢的福利政策。故本文以. ‧ 國. 學. 服務」政策產生之副作用為何，藉以提出短、中長期之政策建議。採用之評估模型則以 Vedung 之副作用模型(side-effect model)為基礎，結合 Dunn 所提出之評估的標準形. ‧. 式，即效能性、效率性、充分性、公平性、回應性、適當性等面向，從政策規劃端、. sit. y. Nat. 政策執行端與政策接收端（含受益者與其利害關係人）三類別為分析面向，從深度訪. al. n. 副作用。. er. io. 談與描述性統計角度，探討該政策在人力、成本與服務上所產生之可預期與非預期之. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：服務創新、政策評估、副作用模型、跨區服務。. II.

(4) ABSTRACT Due to rapid change of social environment, the public sector no longer plays a passive role in service delivery. It is essential for it to take a more active role. It is especially true for local governments, as their functions are closely related to the people’s daily lives. In order to meet the expectations of the people and get them moved, various local governments are not only aware of the importance of "service" and "innovation", but also continue to formulate various innovation and convenience measures to enhance the people's trust to the government. "Service innovation" has become a symbol to show an activism of local governments.. 立. 政治大. ‧ 國. 學. Government resources come from the people, so they should be used for the people. We should not take no account of cost and public interest in figuring out a welfare policy. ‧. for the disadvantaged. Therefore, this thesis makes use of the literature of service. sit. y. Nat. innovation and the theory of policy evaluation to assess the side effects generated by the. al. er. io. "cross-district service" policy initiated by the New Taipei City Government in 2013, in. v. n. order to suggest some short-, medium- and long-term recommendations. The evaluation. Ch. engchi. i n U. model this thesis adopts is based on Vedung’s side effects model accompanied with Dunn’s evaluation criteria: effectiveness, efficiency, adequacy, fairness, responsiveness and appropriateness. The analytical dimensions are composed of the points of policy planning, policy implementation and policy receiving (including beneficiaries and other stakeholders). Through in-depth interviews along with descriptive statistical analysis, it explores anticipated and unanticipated side effects of the policy generated in terms of manpower, cost and service. Keywords: service innovation, policy evaluation, side-effects model, cross-district service.. III.

(5) 目次謝辭................... .... .............................Ⅰ 中文摘要..................................................Ⅱ 英文摘要..................................................Ⅲ 目次.......................... ............................Ⅳ 表次.......................... ............................Ⅵ. 政治大. 圖次.......................... ............................Ⅷ. 立. 第一章緒論 ..............................................1 . ‧ 國. 學. 第一節研究動機 ............................................................................................................... 3 第二節研究目的 ............................................................................................................... 7 . ‧. 第二章文獻探討 ............................................9 . y. Nat. er. io. sit. 第一節服務創新概念及相關文獻探討 ......................................................................... 9 第二節政策評估理論及相關文獻探討 ....................................................................... 22 . al. n. v i n 創新政策評估架構：副作用評估模型 .......................................................... 29 Ch engchi U. 第三節. 第三章. 新北市跨區服務現況分析及觀察 ......................33 . 第一節新北市跨區服務政策之緣起及概況 .............................................................. 33 第二節新北市新店區跨區服務現況 ........................................................................... 40 第三節研究問題 ............................................................................................................. 47 . 第四章. 研究設計 ..........................................49 . 第一節研究流程 ............................................................................................................. 49 第二節研究範圍與研究限制 ........................................................................................ 50 第三節研究方法 ............................................................................................................. 51 IV.

(6) 第四節問卷調查資料分析 ............................................................................................ 60 . 第五章. 跨區服務政策評估分析 ..............................67 . 第一節效能性分析 ......................................................................................................... 68 第二節效率性分析 ......................................................................................................... 74 第三節充分性分析 ......................................................................................................... 82 第四節公平性分析 ......................................................................................................... 86 第五節回應性分析 ......................................................................................................... 92 第六節適當性分析 ......................................................................................................... 97 . 政治大. 第七節綜合討論 ........................................................................................................... 104 . 立. 結論與建議 .......................................107 . 學. ‧ 國. 第六章. 第一節結論 .................................................................................................................... 107 第二節政策建議 ........................................................................................................... 114 . ‧. 第三節未來研究建議 ................................................................................................... 120 . y. Nat. er. io. sit. 參考文獻 ................................................123 附錄一訪談紀錄 .......................................... 129 a. n. iv l C n hengchi U 問卷題綱 .......................................... 159 . 附錄二. V.

(7) 表次表 2-1：公私部門創新的差異.............................................. 9 表 2-2：學者創新分類綜表............................................... 16 表 2-3：政策評估標準................................................... 25 表 3-1：跨區服務實施項目與期程......................................... 33 表 3-2：跨區服務實施細項............................................... 35 表 3-3：新店區公所課室及員額編制表..................................... 41 表 3-4：102 年 4 月 1 日至 104 年 4 月 30 日新店區代收轉件件數 ............. 42. 政治大表 3-6：29 區公所執行跨區服務之交換方式 ................................ 46 立表 3-5：102 年 4 月 1 日至 104 年 4 月 30 日新店區承辦件數（他區公所送件） . 44. ‧ 國. 學. 表 4-1：新北市新店區公所社會福利櫃檯業務查詢件數統計表................. 53 表 4-2：訪談對象表..................................................... 56. ‧. 表 4-3：政策原提案人之訪談題綱......................................... 56. sit. y. Nat. 表 4-4：政策規劃端之訪談題綱........................................... 57. io. er. 表 4-5：政策執行端之訪談題綱........................................... 59. al. v i n C h......................................... 表 4-7：社福類樣本基本資料分析 65 engchi U n. 表 4-6：健保類樣本基本資料分析......................................... 62. 表 5-1：構面分類上評估判斷依據......................................... 67 表 5-2：政策受益者交通費用負擔表....................................... 77 表 5-3：受訪機關受理件數............................................... 78 表 5-4：臨櫃等候時間影響分析........................................... 80 表 5-5：隨到隨辦效益題項分析........................................... 81 表 5-6：自行付費與公所付費之題項分析................................... 91 表 5-7：民眾意見綜整表................................................. 95 表 5-8：訊息來源題項分析............................................... 96 VI.

(8) 表 5-9：政策適當性看法之題項分析...................................... 101. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(9) 圖次圖 2-1：定義「創新」的三個面向......................................... 12 圖 2-2：副作用模型(SIDE-EFFECT. MODEL) ..................................... 30. 圖 2-3：副作用模型(SIDE-EFFECT. MODEL)評估架構圖. ........................... 31. 圖 3-1：代收轉件案件標示圖............................................. 43 圖 3-2：新店區承辦件數（他區公所送件）標示圖........................... 45 圖 4-1：研究流程圖..................................................... 49 圖 4-2：衡量構面及題綱內容............................................. 54. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(10) 第一章緒論由於社會環境的急劇變遷，公部門扮演之角色，不若往昔僅僅處於被動服務態勢，主動出擊已成為必要作為，且地方政府各項服務措施與人民日常洽公辦理之事務息息相關，因此為了符合民眾期待進而感動民眾，各地方政府不僅意識到「服務」與「創新」的重要性，也不斷地藉由各類創新以及便民措施的精進，來提高民眾對於政府的信賴，「服務創新」因而成為地方政府展現積極作為的一個代表性象徵。然而透過近年各級地方政府對於各類創新作法來觀察，除了部分創新有一定的正. 政治大眾而言，除了「無感」外，更會有給人「勞民傷財」的印象。以新北市升格後的部分立. 面肯定外，持相反意見或抱有微詞聲音的人仍所在多有，以致於政府「創新」對於民. ‧ 國. 學. 措施來說明，部分媒體報導，就出現一些批評：. 「便民變擾民：公所人力緊跨區服務效率差……新北市政府推動跨區申辦業務的. ‧. 便民新措施，標榜『單一窗口、跨區服務』，但市議員陳世榮接獲民眾陳情，抱. y. Nat. al. er. io. 與即將在七月上路的『一級一審』的成效……」。1. sit. 怨申辦社會福利一拖就三、四個月，行政效率低落且緩不濟急，他質疑跨區服務. n. v i n Ch U出電費將比起正常關館額外「國內公共圖書館首創 5 月開館：……預 i 支 e n g c估 h月增加四十萬，額外的人事費用尚須另外計算。 … … 提倡節能減碳，公部門卻帶頭耗電；新增支出是納稅人的錢，卻是服務少部分夜貓子族群，相當不妥。住家距離新總館僅十五分鐘車程的市民說，經費預算有限，每年多增加數百萬的支出，卻不是為了大多數人的需求，她無法支持……」。2. 1. 資料來源：2013.4.30 奇摩電子報［記者謝佳君／新北報導］，https://tw.news.yahoo.com/%E4%BE%B. F%E6%B0%91%E8%AE%8A%E6%93%BE%E6%B0%91-%E5%85%AC%E6%89%80%E4%BA%BA% E5%8A%9B%E7%B7%8A-%E8%B7%A8%E5%8D%80%E6%9C%8D%E5%8B%99%E6%95%88%E7% 8E%87%E5%B7%AE-004229107.html。查詢日期：2015.04.30。 2. 資料來源：2015.3.30 自由電子報［記者李雅雯／新北報導］，http://news.ltn.com.tw/news/local/paper /867362。。查詢日期：2015.04.30。 1.

(11) 從以上 2 則新聞報導，可以得知民眾對於政府政策上的一些負面評價，雖未必代表多數意見，但顯然示警政府在推動某項措施時，必須思慮周延，否則不僅會造成政策推動上效果有限，以及提升後續管理、推動與擴散效益目標達成上的困難度，更無法提供一個所謂的「有感服務」。因此，再就前述 2 則新聞資訊觀察，民眾對於政府所提供的服務，不論是在便利效率上或是對特定民眾提供服務的看法，其所產生的反應，都是一種可預期的反面回應與評價上的副作用，而所謂的「副作用」一詞，依國家教育研究院之辭彙上的說明 3. ，來自醫學、環境學以及食品學等學科使用為多，卻很少運用於服務創新面上，惟. 政治大. 就政策推動後進行評估，不應只考量目標達成，亦應對其可能產生之副作用進行探. 立. 討，尤其可預期之外也可能產生部分非預期效果，所以，本文將透過「預期與非預期」. ‧ 國. 學. 正、反副作用的概念來建構本研究的評估方式，如假定某項政策的推動，在成果達成之外可能產生某些無法預想到「好與壞」的副作用，而這個作用的產生可能對政策的. ‧. 推動或後續效應更為重要，或有可能成為推動者必須重新評估思考的另一個關鍵，亦. Nat. sit. y. 或對政策規劃者、政策執行者以及政策接收者就政策推動中，其角色互動所產生的副. n. al. er. io. 作用時，如何達成後續推動共識，都是在面對政策評估時所應關切的面向。是故，本. i n U. v. 文將基此概念出發，並擇取新北市政府推動政策之個案，嘗試透過政策規劃者、政策. Ch. engchi. 執行者以及政策接收者對同一政策不同的觀點進行評估，並藉由此 3 類觀點來瞭解其人力、成本、服務等面向所產生之「預期與非預期之正、反副作用」為何，亦即就該政策在規劃之初可能未設想到，在執行過後，所產生的正、反面副作用進行更進一步的探討。. 3. 資料來源：國家教育研究院網站， http://terms.naer.edu.tw/search/?q=%E5%89%AF%E4%BD%9C%E7%94%A8&field=ti&op=AND&group =&num=10，查詢日期：2015.7.7。 2.

(12) 第一節. 研究動機. 近年來，在實務上對「服務創新」的概念與作法，深受各級政府機關的重視與推廣，尤其地方政府機關為強化其治理能力，在此一方面更不遺餘力來強化其代表性，也因此與公共服務創新相關的研究議題亦開始受到關注。. 但對於服務創新思維的源起，必須回歸我國對於此概念的建立談起。事實上，我國對於服務創新的重視，並非始於新公共管理的倡導，才有此一概念的推動，如回首曕顧其淵源，探究我國「服務創新」之實際作為，依學者詹中原(2007)表示，其緣由. 政治大. 乃始於 1934 年推動「新生活運動」時起，亦即國民政府成立「行政效率研究委員會」. 立. 開始，由行政機關組織從研究組織結構、行政效率等問題開始著手，後在 1940 年更. ‧ 國. 學. 提出「計畫、執行、考核」行政三聯制之革新等建議。惟其亦表示早期再造效率特點，. ‧. 皆偏向於被動的回應性、缺乏再造理論、忽略社會互動上的民主參與精神、再造幅度也常自困於行政管理思維，甚至深受環境系絡的影響。因此，就歷史進程來說，我國. y. Nat. io. sit. 從 1970 年開始，透過行政院頒行之「各級行政機關推行便民工作實施要點」及「行. n. al. er. 政機關櫃檯服務工作及服務態度改進要點」，始成為我國推動政府為民服務工作的作. Ch. i n U. v. 業基準（陳千瑛、莊千慧，2012：27）。然其推動及落實，則於 1972 年蔣經國先生接. engchi. 任行政院院長提出建造「為民服務的政府」開始，並奠基於 1976 年行政院研究考核委員會（以下簡稱行政院研考會）第四任主任委員魏鏞引進現代策略理論、電腦資訊系統、建立國情調查體系，利用系統分析途徑與行為科學來分析為民服務的內涵（蘇偉業、楊和縉，2014：11），而開始有一系統性的推動。魏前主委以一個新的「為民服務」運作體系，透過人民的要求與支持做為系統的輸入項，再由政府輸出決策，其間經過不斷的反饋過程（魏鏞，1999：24），並提出為民服務的原則應是「普遍的服務、合理的服務、公平的服務、有限的服務與積極的服務」等觀念，建立公務人員為民服務應具備的作為。後立於前期之基礎下，行政院研考會不斷積極整合及強化各機關為民服務的工作，於 1980 年召開「全國行政會議」，提出「提高行政效率，加強為 3.

(13) 民服務方案」，設立工作目標，逐年舉辦考核，並積極辦理「加強基層行政為民服務工作研討會」，提供各執行機關提升服務的經驗與參考。為突破及超越箇舊的作法，行政院研考會更於 1996 年起研擬提升為民服務品質策略，推動「全面提升服務品質方案」、引進「顧客及績效導向的管理制度」、建立各項指標（魏鏞，1999：25-27），成為現今強調「顧客導向」為民服務工作的基礎。顯然「服務創新」概念的建立，對於我國公務部門提升與精進為民服務品質，是一個很重要的策進推力。. 而現因近年新公共管理政府再造的一連串作為與思維影響，各國政府職能不斷擴充，且其一再強調「政府再造」理念，加速了效率、競爭、績效與服務品質等提升的. 治政腳步，然而卻在追求績效之際，忽略了政府職能除應積極於效率耕耘外，仍應有其回大立應平等及公平正義的問題，也因而導致了政府失靈的困境。1992 年後雖有美國公共 ‧ 國. 學. 管理學者 D. Osborne 與 T. Gaebler 於《新政府運動》一書(Reinventing. Government). ‧. 提出政府應將企業精神溶入政府管理，且需強化企業精神的理念於公部門，促使行政部門紛紛以「結果導向－績效掛帥」及「顧客導向－滿足顧客」為方針，不斷地要求. y. Nat. io. sit. 推陳出新及自我反思。然細觀，在為民服務項目不斷擴張的同時，對於基層人力執行. n. al. er. 上的負擔、執行面上的成本運用問題以及所達成之效益衡平，已然造成了極大不平衡. Ch. i n U. v. 的樣態，而此樣態對於政府運作上的良窳與否，面臨到未來政府職能之發展及轉型面. engchi. 向的重大關鍵決定，是為本研究欲藉由基層單位對政策推動之觀察瞭解基層為民服務創新作為的動機之一。. 再者，提升服務品質一向為政府落實顧客導向的政策所重視，除必須對民眾的需求及期望做進一步的瞭解以及回應外，在簡化流程及提供服務上的求新求變，更是各級政府所關心的問題。然從績效管理概念中的績效衡量概念，發現政府機關對於一項政策的執行，往往只重視投入與產出的過程，而忽略了在投入與產出之過程間，成果價值與執行成本上對比的問題。例如：在便工與便民間的衡量取捨，尤其當便民大於便工時，增加的人力成本，容易對機關造成一定的負擔。舉例而言，新北市政府在102 4.

(14) 年10月1日推動「智慧里長」4上線政策，依市府自行統計與發布，對於該公務訊息發布系統的使用，「自102年10月1日上線至目前為止，全市1,032位里長中已有995位里長曾經使用，而各機關及29個區公所一共發布了3,232則訊息，大幅節省文件傳遞時間並有效傳遞訊息」、「在公務訊息發送部分，為兼顧提供予里長的資訊內容及品質，制定『新北市政府智慧里長系統公務訊息發布及通報處理實施計畫』，明訂2大項7 大類訊息得透過智慧里長系統發布訊息，並要求各機關指派專人發送訊息」。然該政策的推動並無澈底思考，花費大量平板資訊設備費用、其產出卻是里長讀取率偏低、訊息的傳遞仍以人工為主的作法，深究而言，此項政策的推動，只是投入了必要的設. 治政大得不重要了。所以，本研究試圖從政策的預期與非預期之角度，對於現今政府機關所立備，達成了一個創新而已，是不是浪費了公帑以及增加人員工作量等問題，好像已變. 呈現出之「麥當勞化」5現象（蘇偉業，2009：112），從政策規劃者、政策執行者與. ‧ 國. 學. 政策接收者三類觀點，深入探究推動政策「人力」、「服務」、「成本」上所呈現出. ‧. 之正、負面的問題，並以新北市政府創新作為為觀察對象，作為本研究之研究個案。故現從新北市改制後的創新作為談起，來瞭解新北市升格後，為提升政府服務品質而. y. Nat. n. al. er. io. 機。. sit. 不斷提出各項創新措施及精進作為的項目為何？來說明本研究擇取個案的緣起與動. Ch. engchi. i n U. v. 新北市政府從101年上半年起推出26項6新措施，其中屬於福利政策者10項，包括有：開辦提供平價優質的公共托育中心、增設小型復康巴士並擴大服務對象、亦提供非本市市民之弱勢族群的申請服務以及首創青年住宅租金補貼政策等。另外在服務創新的部分，則從交通、衛生、法律、勞工、資訊及地政等面向，提供更趨近於民的服務措施，如路邊停車繳納費用簡訊通知、29區衛生所提供心理醫師駐點諮詢以及偏遠地區服務、在資訊提升方面更在市內231個公務機關設置上網熱點並提供無限網路服. 4. 資料來源：新北市政府智慧里長行動服務計畫簡介。查詢日期：2015.04.30。所謂麥當勞化係指以「追求效率」、「可計算性」、「可預測性」及「透過非人性技術」四個面向來判斷企業體之良窳與否。 6 資料來源：新北市政府資訊中心網站，http://www.imc.ntpc.gov.tw/web/News?command=showDetail& postId=238481。查詢日期：2014.05.04。 5 5.

(15) 務。各類措施及作為，無不斷以有效提升新北市政府成為具有競爭力的新城市為目標，故截至目前為止，新北市政府透過對民意的體察及市民細微需求的觀察，提出許多運用整合概念的創新服務措施，如藉由「29區公所的跨區服務、免書證免謄本服務、跨海服務、跨市快速公車」等服務，達成簡政便民的創新。此類積極作為，不僅顯示地方政府創新的智慧與能力，也促使其在2014年榮獲全球七大智慧城市獎的一項殊榮 7. 。但從其創新服務的項目觀察，不難發現創新的觸發者仍以由上而下的操作性方式. 進行各項創新的執行來提供多元服務，有不少政策致使執行者產生了抗拒的心理。尤其在102年提出之「跨區服務」政策，雖領先全國試辦新北市29區公所受理跨區申辦. 治政大民眾舟車勞頓，各區公所應主動提供為民服務一個新的措施，不應以區分市民之戶籍立. 及代收轉件的服務，其執行之初思考點，係因新北市之地域遼闊、人口眾多，為避免. 所在地，各區公所應直接受理各區市民之申辦業務、代收或轉件，市民則不用再需要. ‧ 國. 學. 為了申辦其所需之業務而舟車勞頓、花費時間與金錢返回戶籍所在地之區公所辦理各. ‧. 種案件。但細觀，這種代收、轉件的政策，確實提供了部分民眾的便利性，然而卻全面性地造成都會區公所各基層機關在人力管理上、業務執行上及使用費用上的負擔。. y. Nat. er. io. sit. 故現針對執行二年左右的跨區服務政策進行初步檢討，以期對於未來在政策擬訂或政策執行上的「人力」、「服務」與「成本」等衡平性問題有所助益，並確保政策的延. al. n. v i n 續性，而非成為機關單位的負擔，或甚至成為未來整體公部門必然修正的一個錯誤政 Ch engchi U 策。. 進一步思考，一項新政策的落實，在推動之初必然遭遇阻力與未能預想到的後果。尤其在增加或擴大目標達成的同時，非預期的效果，常造成日後嚴重性的傷害或政策的停滯與夭折。因此，基於政策的延續性、可被檢驗的以及回應性，對於修正與維持政策的推動，是政策制定者、與政策執行者間應克服的一個環節。尤其新政策的推動，除須考量目標達成的效益外，對於政策產生的副作用及其他外部性問題亦不可漠視，尤其當一個政策的推動可能產生另一項必須解決的問題時，對後續的影響將更. 7. 資料來源：天下雜誌，http://www.cw.com.tw/article/article.action?id=5056700，查詢日期：2015.2.15。 6.

(16) 為深遠，對政策是否存續或提升其價值性當為重要，因此對於副作用評估的導入在本研究上確有其必要性，此即為本研究最主要之探究動機。是以，本研究將以觀察者及執行者的角色，就近取材，以新北市新店區公所執行跨區服務的現況，並由新北市 29 區公所在跨區服務措施導入及執行過程觀察，探討其具體整合後政策規劃者、政策執行者與政策接受者（包含受益者及其利害關係人），在跨區服務上的看法，希望透過對「可預期跟非預期」上所產生之人力、服務、成本的正、反面效應上的思考，能夠提出對跨區服務政策的一個精進作為。. 政治第二節研究目的大. 立. 基於前述動機，本研究將透過政策評估分析瞭解「跨區服務」在多樣化參與者. ‧ 國. 學. 間面臨的各類問題，尤其在決策機關、第一線執行機關（單位）以及基層人員實際. ‧. 執行時的目標、成本與價值關係，透過評估概念分析瞭解政策推動之執行效益，是. y. Nat. 否能於行政便民之效益性與公共利益之公平性間取得平衡點。因此本研究期能透過. er. io. sit. 對政策之可預期與非預期上正、反面效應進行探討，來達成下列目的：（一）瞭解新北市推動「跨區服務」政策，各區公所業務互助狀況與執行運作上的現. n. al. 況。. Ch. engchi. i n U. v. （二）透過評估，跨越「麥當勞化」（快、高、多、大）主義之思維，對跨區服務個案項目，尋找出政策中具有值得推動及延續的項目。（三）探討內部人員感受以及洽公民眾對該政策看法，以檢視為民服務上之衡平性問題，除審視新北市新店區「跨區服務」措施之執行成果外，並以所產生之可預期與非預期之正、副作用後之觀點提出跨區服務持續性效益之建議作為。. 7.

(17) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(18) 第二章文獻探討本文因以新店區跨區服務個案為例，評估地方政府在創新服務上之執行情形，故本章將先行檢閱服務創新相關之文獻，藉以瞭解何謂服務創新以及地方政府如何利用創新服務提升績效之作法。其次，透過政策評估之相關理論及文獻著作，做為該政策評估之理論基礎。最後，再提出本研究採用之政策評估架構，以達成本研究之研究目的。. 第一節服務創新概念及相關文獻探討. 政治大壹、公部門服務創新之意涵立. ‧ 國. 學. 「創新」一詞，從古典學派經濟學家熊彼得(J.A. Schumpeter)於 1912 年在其論著《經濟發展理論》(The Theory of Economic Dynamics)一書中提出此一概念後（廖. ‧. 麗娟、黃子華，2012：15），許多私部門便產生「不創新即滅亡」的危機意識，並. sit. y. Nat. 紛紛為提升自身之附加價值，提出新作法與想法，「創新」遂成為現代企業經營者. al. er. io. 永續發展不可缺少的理念（廖麗娟、黃子華，2012）。目前我國企業實務創新常透. v. n. 過提案制度中之品質管理的概念及研發來改善企業體的本質（劉嘉鳯，2010），並. Ch. engchi. i n U. 藉以達成提升與企業精進的目的。可見私部門之創新是依據其產業形態而各自發展不同類型的一種創新，且其創新之目的具有競爭之意涵。因此有學者提出公、私部門不論在原理、目的、價值、治理與使用者關係，甚至創新動機、創新上可能產生的障礙，都有其差異，茲列表如下：表 2-1：公私部門創新的差異私部門. 公部門. 原理. 市場經濟. 合法的國家. 目的. 利益最大化及強化市場定位. 增益福祉和民主的政策執行. 價值. 股東的價值. 公共利益 9.

(19) 治理. 受市場影響. 受公民的影響. 與使用者的關係. 經由產品購買的市場關係. 如市場般的顧客及依賴關係. 創新的動機. 市場的成長和生存. 為尋求解新問題的方法. 創新的障礙. 缺乏關鍵市場條件的知識. 組織和文化的障礙. 資料來源：彭俊亨(2011：26). 基於上述對於公、私部門理論上差異的認知，相較於我公部門對於創新之概念，亦如同張世杰、彭俊亨(2013)所言，在具體實務過程中仍缺乏瞭解，可能受到. 政治大級行政機關推行便民工作實施要點」及「行政機關櫃檯服務工作及服務態度改進要立. 制度環境的影響，以致於我國公共部門之服務創新，早期雖透過行政院頒行之「各. ‧ 國. 學. 點」來推動相關為民服務措施，但因缺乏強烈的競爭性質（陳千瑛、莊千慧，2012： 27），且因受到官僚僵化思想的阻礙，導致創新受阻。直到 1996 年，行政院研考會. ‧. 推動「全面提升服務品質方案」，引入「全面品質管理」的觀念與作法，並於 1998. sit. y. Nat. 年起辦理 9 屆的「行政院服務品質獎」，2007 年頒布「政府服務創新精進方案」以. io. al. er. 及「政府服務品質獎評獎實施計畫」，進而於 2009 年到 2013 年陸續修正評獎實施. n. 計畫及作業手冊。我國為民服務工作之「服務創新」概念，便在政府有系統的導入. Ch. engchi. 下普遍紮根於各級行政機關（劉坤憶，2011）。. i n U. v. 故對公部門而言，「創新」概念模糊不清，因而常被解讀為是「變革」(change)、「改革」(reform)與「再造」(reinvention)等（張世杰、彭俊亨，2013：2），因此對於「公共服務創新」的說法仍莫衷一是，實有深入瞭解之必要。首先 Pollitt (2011，35-39)從概念的觀察與建立角度說明何謂「創新」。其一表示，創新不是一個具體的物體，僅是一個概念或標籤且難以達成共識對其認定是否為創新：因此有學者認為沒有被廣泛接受和普遍認同的創新不能稱之為創新；其二，它雖是目前非常時髦的一個名詞，但不應只是一個概念而已：雖然現今創新一詞顯然被過度的廣泛應用，而幾乎導致喪失了其具體的意義，但基本上「創新」仍應建立在一個解決 10.

(20) 方案的基礎上；其三，公部門有時徵用創新一詞，但創新這個名詞的出現並不新鮮，過去未稱為創新並不表示從未創新：因此，公共部門對創新研究應關心的，不應只想像其會產出一些東西或只是一次性的結果；其四，創新主要來自於私營部門之概念，公共部門往往需轉向私營部門尋找；其五，創新並不一定導致改善，是一個具有風險的工作，甚至有些創新無法預見其後果導致不可取的一種創新；其六，創新建立過程常需要透過角色或對象發明，故就私部門而言會涉及智慧財產權使用的問題，但以公部門來說一旦創新，為符合公眾利益往往免費奉送其智慧財產權：因而公部門創新有時出現潛在有利可圖的政策但卻與公益性產生部分矛盾。此乃學者透. 治政大一詞應有基本的認知與概念的建立。立. 過某些概念的融入和從歷史的角度對創新概念的觀察進行綜合討論，認為對於創新. ‧ 國. 學. 另 Walker (2010：145)也引用其他學者的說法，表示創新是將新的目的、新的想法與新的作法創造、發展或改造再出來，而且對採行單位而言亦為一種新的措. ‧. 施。Considine and Lewis (2007：585)則表示創新是一個彈性的詞彙，意味著持續改. Nat. sit. y. 進和作出重大改變。而我國廖麗娟、呂雅雯(2010：21)則認為創新服務乃透過新形. n. al. er. io. 態的服務、組織變革或流程改造等具有創意或獨特的方法，達成解決問題的目的即. i n U. v. 為創新。再者，學者李仲彬(2013c：108)表示英國公共服務革新辦公室(Office of. Ch. engchi. Public Services Reform)與英國首相的策略小組(the Prime Minister’s Services Strategy Unit)，將創新定義為「衡量政府服務品質」的一種標準，而我國雖無對創新提出統一且詳盡的定義，但以我國將政府服務品質獎競賽中加入創新項目的評比一途，顯然，對創新的概念與英國採用之標準一致，認為政府服務品質的提升重要指標之一即為「創新」。綜上，從學者對創新的不同觀點，可知國內外對於公共服務所採用的創新一詞，並無統一的說法或見解，但多以提出新的想法能達成解決問題或創造出與過去有明顯差異的產品或作法做為創新的基本定義。如前述 Pollitt (2011：35)雖曾指出，有學者認為沒有被廣泛接受和普遍認同的創新不能稱之為創新，但學者李仲彬 11.

(21) (2013b：77-90、2013c：110)認為一般的想法、政策與流程不容易具體衡量，創新的使用者也很少談論「創新」何以能被稱為「創新」，且創新涵蓋性質的多寡，會影響到定義創新的方式，所以應從創新的性質、主體差異以及範圍涵蓋問題三種維度來認定是否足以稱為創新。本研究將透過其提出之創新三面向（圖 2-1）對創新定義的區別，深入探究所研究個案是否足以認定為地方政府的服務創新。. Ⅱ主客觀 Ⅰ創新性質. 主觀認定. 全部地區 (全世界). 立. 政治大. 實體與個人非實體 (單一組織). 客觀認定. 指涉範圍. 可見實體圖 2-1：定義「創新」的三個面向. io. y. sit. Nat. 資料來源：李仲彬(2013b：78). ‧. ‧ 國. 學. Ⅲ. n. al. er. 依據學者李仲彬所指出之創新三面向，表示創新定義的廣狹，受到主觀認定與. Ch. i n U. v. 客觀認定的影響，亦即主觀認定對於創新定義廣度最大，反之，客觀認定即為狹隘。. engchi. 如再細說，即創新的認定必須透過以下三個看法：「一為創新的性質，包含實體（物品）與非實體（流程、制度）上的分類。二為必須透過對創新上的主客觀認定，即創新究竟是指採用者主觀認定或客觀認定始能稱為創新。三則從指涉範圍觀點來看，其表示創新究竟從個人角度、亦或是從全部地區角度還是在研究範圍內認定為創新才能稱為創新？（李仲彬 2013b：78）」。因此，如採廣義看法，其進一步指出「為全國地方政府間從未採用過的觀念或作為」即可稱為創新（李仲彬 2013b： 77-78），亦即學者 Rogers 所指當被接收端的人認定其為「新的」概念、做法即為創新（唐錦超譯，2006：41），非關是否為新舊上引用或是不是剛發明，而是當這個想法受到個人主觀認定是「新的」即可認定為是一項「創新」的推定。 12.

(22) 故綜合各學者對於「創新」之認定，如就本文研究之個案推動規劃點觀察，係為流程改造與透過簡易的輔助系統所形成之服務，雖其擴散程度仍維持在地域性上，並未擴散至全國性。然其在「代收轉件」上係採郵差送件方式概念達成，不論其效率性、便利性程度如何，基於其「代收轉件」概念係採用私部門之作法，並首見於公部門內執行，依上述各學者之說法，即可認定為是創新的一種。. 貳、公部門服務創新之類型依據學者溫肇東(2003：1)表示，過去政府在討論「創新」時，通常在探討整個. 政治大的創新。雖然創新的類型是人們刻意劃分出來的，以至於類型充滿概念性與可操作立. 國家的創新能力與績效，且是透過產、官、學、研究機構來探討，而不是政府本身. ‧ 國. 學. 性(Walker,2008:593)。但對於公部門創新型態的瞭解，實有助於探究政府服務創新背後所隱含之非預期作用為何，因此，對於其創新之類型實有探討之必要，亦即為使. ‧. 不同的創新形態能夠因應組織不同的目標，必須以組織的立場去思考採行何種型態. io. sit. y. Nat. 為佳，同時要考量不同創新型態所扮演的角色所造成的衝突(Walker,2008:610)。. n. al. er. 故從政府服務創新的態樣來看，學者 Pollitt (2011:35-39)將創新分為服務創新、. Ch. i n U. v. 地域創新、策略創新、管理創新與新論述的創新。Walker (2010:146-148)則將創新類. engchi. 型分為六種，即 1.服務創新：服務創新的本質在於滿足顧客或市場需求，關心的是生產什麼，重視與顧客間的關係，從這個角度，可以分為三種創新，第一種全方位的創新包含引進產品創新及創造新的顧客，第二種擴張式創新，以提升現有服務給新的顧客群為目的，第三種演進式創新，則為引進新服務給現有的顧客；2.組織流程創新：所關切的是如何提供服務；3.市場化創新：則涉及組織工作流程和輸送服務系統上的修正，以提高生產及服務效率的有效性。此類型之創新的驅動因素主要在減少期程、增加靈活性並降低營運成本；4.組織創新：指出首要關注在主要活動與社會制度的改變，包括結構、策略和管理流程上的改善；5.行政程序創新：是藉由激勵與獎勵組織成員，從單位結構與組織上進行創新策略；6.技術創新：為引入 13.

(23) 企業的生產系統或服務操作，有效地創造產品與資源的元素，此類型之創新驅動因素與市場化創新相同，主要在減化流程、提升作業彈性以及降低生產成本。另外 Walker 依據學者 Damanpour(1991) 對創新提出之定義亦提出附加創新一詞 (2008:593)，指涉內部工作以外與其他外在環境部門的連結，與市場化與組織化創新最大的不同，在於該創新手段很依賴外部因素，且常與其他創新類型相互重疊。而我國對於創新之分類，大致仍有透過評獎機制類型來分類之趨勢，如陳家聲 (2010：30)針對政府機關創新服務樣態進行探討，並以其參與服務品質獎評審過程的經驗，將我國政府機關的服務創新模式分為五種態樣：1.新服務概念的提出，如服. 政治大. 務的多元化與優質化；2.人員服務態度上的要求，如重視服務過程的感動溝通；3.. 立. 高科技資訊的利用，提供服務程序的創新整合；4.善用社會資源，結合民眾共同參. ‧ 國. 學. 與及行銷模式的運用；5.全方位與整合式的創新服務。劉坤億等(2012：98-100)則檢閱相關文獻，將我國行政機關服務創新方法進行分析及歸納，並將目前創新分類為. ‧. 1.服務／產品創新：提供予既有的服務對象是機關主要的途徑且已不具有開發新顧. Nat. sit. y. 客的空間；2.科技類創新：仍以透過資訊科技強化對民眾與內部員工的溝通與業務. n. al. er. io. 協調；3.市場化創新：以委外、契約外包、開發新方法以及經營權移轉為主，然透. i n U. v. 過他們的調查發現，有未達五成受訪者表示市場化創新的採用，對政府機關而言並. Ch. engchi. 不普遍；4.組織創新：以減少行政流程並向基層單位延伸提供服務管道；5.輔助性創新：則以簡化行政流程並與其他機關進行內部協調為其創新的途徑，惟其表示在組織層級上的調整則是較少應用的。其並從上述分類綜合發現，在受訪機關中所採行之創新，大部份係以提供新服務給原有的服務對象、與電子化機制結合、簡化流程、提供延伸及主動服務等組織性的創新途徑為主。就此，探究本個案之跨區措施，為避免及節省民眾奔波之苦，應具有跨越地域上之僵化，提供新服務給原有服務對象以外民眾之效益，然在組織間之協調、電子化機制與簡化流程上的提供，規劃者是否有足夠的說明及執行，此即為本研究關切之課題。 . 14.

(24) 另學者李仲彬(2013b：78-100)依其創新定義之三構面，建立創新的轉盤式分類架構並採用定群分析模型8，將我國地方政府的創新方式進行分類。所謂創新的轉盤式分類架構，共有兩種途徑。途徑一乃透過強弱程度性來區分，包含創新壓力來源（主動與被動程度）、變化程度（漸進及激進程度）、技術層次（行政管理及技術程度）以及困難度（低難度至高難度）四種。途徑二則是採類別型區分法，包含依性質（產品創新、服務與政策創新、程序創新、組織結構創新、概念及目標創新）、範圍（服務地區創新、服務對象創新、服務時間創新）、對象（對內部顧客創新、對外部顧客創新）、業務分類（則依我國地方制度法之分類，包含組織及行政管理事項、. 治政大衛生及環境保護、交通及觀光事項、公共安全、事業之經營及管理 )。其中「服務立. 財政、社會服務、教育文化及體育、勞工行政、都市計畫及營建、經濟服務、水利、. 與政策的創新」可再細分為管制型、福利與財務分配型、其他一般性服務等，而本. ‧ 國. 學. 研究之跨區服務措施係屬其歸類之一般性服務，依其意旨即「對外部顧客取得公共. ‧. 服務之方式、流程之改善，提供高公共服務便利性或是提供新的服務」。另其研究發現，大量創新多集中在臺北市、新北市（臺北縣）與高雄市，且影響創新的因素也. y. Nat. io. sit. 與公務人員的素質、機關財政、資源與環境有關。而我國地方政府的創新類型，大. al. er. 部分屬於服務性質的創新，其並舉例如 2006 年臺南市推出全國首輛協助運送紙錢的. n. v i n 「運鈔車政府」、桃園縣首創的工商登記夜間櫃檯等，都是與居民生活息息相關的創 Ch engchi U 新作為。然連結本個案之研究不難發現，部分地方政府的創新作為，缺乏成本考量以及是否具急迫性、服務特定對象的情形出現，導致其創新的延續性及效應便有待評估。茲基於上述各學者對於創新分類之相關文獻，綜表(2-2)創新類型如下：. 8. 定群資料分析法(Panel analysis 或稱「橫斷面與時間序模型 pooled cross sectional and time series model」)。所謂定群分析，是指針對同一群觀察對象，重複觀察兩次以上，並將不同時間點所觀察到的資料，同時放入分析模型當中，參見李仲彬(2013c：130)。 15.

(25) 表 2-2：學者創新分類綜表學者. 創新分類. Pollitt(2011:35-39) 服務創新、地域創新、策略創新、管理創新與新論述的創新。 Walker. 服務創新(分為全方位創新、擴張式創新、漸進式創新)、. (2010 :146-148). 組織流程創新、市場化創新、行政程序創新、技術創新、附加創新。. 陳家聲. 提出新服務概念、強調人員的服務態度、善用資訊科技、善. (2010：30). 用社會資源、發展出全方位及整合式的創新服務。. 劉坤億. 服務／產品創新、科技類創新、市場化創新、組織創新、輔. (2010 :98-100). 助創新。一、依創新強弱程度型區分：. （一）創新壓力來源：主動型創新、被動型創新。. ‧. ‧ 國. (2010 :146-148). 學. 李仲彬. 立. 政治大. （二）變化程度：漸進性創新、激進性創新。. y. Nat. sit. （三）技術層次：行政／管理型創新、技術型／產品型創新。. n. al. er. io. （四）困難度：高難度創新、低難度創新。二、依創新類別型區分：. Ch. engchi. i n U. v. （一）性質區分：產品創新、服務與政策創新(包含管制型創新、福利與財務分配型創新及其他一般性服務創新)、程序創新、組織結構創新、概念及目標創新。（二）對象區分：對內部顧客創新、對外部顧客創新。（三）業務區分：依我國地方制度法分類為包含組織及行政管理事項、財政、社會服務、教育文化及體育、勞工行政、都市計畫及營建、經濟服務、水利、衛生及環境保護、交通及觀光事項、公共安全、事業之經營及管理。資料來源：本研究整理 16.

(26) 參、我國服務創新相關研究暨其他文獻之探討如藉由上述若干學者在創新分類研究取向上，進一步檢閱服務創新之相關文獻，不難發現我國對於政府服務創新的相關研究，為瞭解創新後的服務現象，有無達成政策目標或提升改進空間的可能性，大部分研究者透過不同的研究途徑及方法來瞭解創新後產生的效應。因此，進一步整理我國目前對於服務創新研究的類型與方向，大致可以分為二大類，一為以評獎機制類型來研究我國政府服務創新的概念與政府透過服務品質評獎機制觀察各機關服務創新現況。第二類，則多以個案型態來討論，提出對服務創新個案推動的看法。茲透過搜集之資料說明如下：. 立. 政治大. 一、以評獎機制類型為探討者：. ‧ 國. 學. 首先歸納我國服務創新之相關研究以此類為研究者，有廖麗娟、呂雅雯(2010). ‧. 以日本引進企業流程再造的作法、美國的品管圈、全面品質管理概念及南韓強化公共服務憲章等國家之經驗，借鏡他山之石，進一步探討如何有效提升我國政府. y. Nat. io. sit. 服務品質。另廖麗娟、黃子華(2012)亦提出政府服務創新的條件，如傾聽民眾聲. n. al. er. 音、核心職能的建立、公私協力以及資訊科技的運用，尤其認為在人員的態度與. Ch. i n U. v. 思維，更是創新最重要的因素。陳文瑛、莊千慧(2012)則從為民服務的沿革與精. engchi. 進方向，進一步提出我國未來再升級的工作參考，除應持續改善服務遞送方式、推動友善的科技資訊，並應積極推動法規的鬆綁以及建立標竿學習的組織文化。張寶誠(2012)則從第一線服務機關服務整合策略的角度提出第一線服務的標竿，應具備有價值的創新服務、服務措施延續性、執行方法之效能性以及標竿學習的建立。張榮容(2012)透過獲得我國政府服品質獎的行政機關之創新服務類型加以探討，並認為我國行政機關，在服務創新的對象上已能體察最終用戶端的需求，主動發掘問題及解決問題。劉坤億(2012)在公共服務創新策略與評獎機制之委託案文獻中指出，我國目前推動之創新乃採取結果導向之評核指標，且除服務品質顯有落差外，機關主動參獎意願不高，輔導機制不足，以致於機關多元性不足， 17.

(27) 致使擴散效應有限。另其與胡龍騰、曾冠球兩位教授(2012)，亦針對政府服務創新類型與策略引導進行探究，文中則透過我國評獎構面與指標的修正歷程檢討指標的適切性，僅於 2011 年將成本合理性列入其評獎指標之一，但並未進一步舉例說明，且對於背後隱含的實際效益並未深入探究。從以上搜集之文獻顯示，政府以結果導向，透過創新評獎機制提升各機關為民服務創新作法，只顯現出創新的重要性與效果性，並未對其延續性及成本與價值衡平性上進行探討。. 二、以個案創新為探討者：此類，如溫肇東、許牧彥(2004)，透過執行中或執行完畢之個案，研究創新. 政治大. 機制在公部門之應用過程，希望進一步瞭解政府在講求公平、安定的文化限制. 立. 下，如何進行創新。並提出整合性的概念，選取國內外政府二十個創新案例，以. ‧ 國. 學. 「創新螺旋」9模式進行個案的探討。如以國內案例說明，新興產業類與新興技術. ‧. 應用類：台北市政府換裝 LED 交通號誌，即以降低社會成本，減少交通事故、環境污染以及省下大量電費為訴求，然其所謂的成本，並非指出政府花費更換號. y. Nat. io. sit. 誌後的實際成本，反而傾向探討省能、減少交通衝擊上的社會成本以及對產業的. n. al. er. 幫助上；其次在博覽會與博物館的發想與營運類：如宜蘭國際童玩藝術節，即是. Ch. i n U. v. 臺灣第一個「敢收費」公辦大型的文化慶典活動；環保的創新與實踐類：台北市. engchi. 垃圾費隨袋徵收，即藉由推動垃圾費隨袋徵收作為合理的污染者付費制度；智慧財產創造、流通與管理案例類：臺灣技術交易市場整合服務中心﹔城鄉再造類：九二一小學重建，則因成本的考量結合民間的力量完成運作。其議題之歸類方式即類屬學者李仲彬(2013b：84)採地方制度法之分類，依業務區分係屬教育文化及體育類、都市計畫及營建類、衛生及環境保護類等所搜集之相關資料，來進行研究的，而其擇取之創新個案都有一個共同特色，即「創新願景」的建立，並透過螺旋創新法的實踐，不斷循環、檢討改進，直到累積創新的成果。因此，其採取 9. 創新螺旋：包括創新願景、規劃整合、先導測試、修正改良。創新成果則分為四大類：實體系統、管理組織、技能知識、價值文化。然創新螺旋及創新成果都受到創新限制條件(心理規範、社會經濟規範、法律政治規範、物理定律)的規範，參見溫肇東、許牧彥(2004：219-232)。 18.

(28) 的個案說明，顯然僅對成功案例進行探討，並未納入失敗案例加以說明或比較。另蔡明謙(2006)，藉由「投入」、「過程」、「產出」、「市場」、「制度機構」等五個構面，分析臺北市垃圾減量政策在公部門組織文化構面及其運作情形，並藉由事前、事中與事後的民意調查所透露的訊息，達成垃圾減量的目的。尤其在政令宣導和教育勸導上的推動，其認為可大量省去不必要的行政成本和人事支出，亦能找出政府與市民間對話的一個橋樑。然依其研究發現，在推動相關垃圾減量的過程中，仍有部分機關人員處於被動投入，造成其在組織文化構面上的營造不足，為避免淪為偶然激起的浪花，需要透過領導者之管理技巧與各項激勵措施的. 政治大. 建置，才能蓄積機關的創新能量與氛圍。. 立. 而吳信發(2011)，以公私協力角度研究新竹市警察局數位影音科技成功整合. ‧ 國. 學. 及運用於治安維護工作的一個公、私協力的動態過程。對於地方政府服務創新的. ‧. 研究乃透過政策網絡與資源互賴兩個途徑，來瞭解科技整合系統的創新服務如何. y. Nat. 透過公、私協力的運作，達成為民服務工作。又其研究發現在政策推動上，常有. er. io. sit. 經費、人力及技術協助上的問題，這與目前我國推動創新或辦理各類活動時，皆容易產生的一個困境相同，惟其並未進一步說明，但仍表示資源整合分享是公、. al. n. v i n 私協力上的一大助力，雖與本研究在執行方向上相左，然其資源整合的必要性即 Ch engchi U 是本個案應關切的面向。. 三、其他文獻：上述個案探討多採用質性研究方法，但亦有採用量化方式對服務創新在服務品質上所產生影響之相關文獻，例如：Walker (2006)與 Considine and Lewis (2007) 二位學者採多變量分析中的主成分分析法，分別進行地方政府創新類型以及網絡的實證分析，研究各類創新在公共部門中的互動及發展，其從橫斷面及縱斷面分析研究結果，表示有愈來愈多的資料顯示朝向精心設計的單獨變數構面分析其本身較具有效性，如應用多種創新構面較能豐富內容，但應就不同的創新類型間的 19.

(29) 關係及不同單位間之差異進一步探索。而 Considine and Lewis (2007)則提出創新與創新者在空間組織（乃指正式職位、非正式人際網絡）中扮演角色的重要性，進而探討政客或官僚在政府組織創新過程中的角色，誰才是真正的創新者。換句話說，創新者是就其職位角色，還是透過人際關係的網絡，促使創新發酵，是該文所關切的。而其中對於政策朝向精心設計而非多樣化設計較具有效性的說法，對比本研究個案創新項目的多樣化也提供了省思的空間。. 肆、綜合討論綜上思考，公共企業家所關注的「創新」精神，是將其引入公部門，並使政府. 政治大. 能夠「花得少，做得多」（劉嘉鳯，2010：2）。雖然如此，但如從另一角度觀察，學. 立. 者孫本初教授(2003：1)則引用 Wilson 之觀念指出「創新是一種變革取向，但一般官. ‧ 國. 學. 員為了己身權力的鞏固，除了採取草率的變革(ill-advised change)外，也常喜歡高估. ‧. 效益和低估成本」；以及學者全中燮(Jong S. Jun)在實踐公共利益的判準上所提出之八項判別10準則，其中在公民權利的分類上，「是否有證據顯示，新政策的推動是否考. y. Nat. io. sit. 量不同的公民權利？在非預期結果上，是否能提供長期效果說明？與短期價值是否. n. al. er. 相符？在共同利益上，所做的建議與特定利益較有關聯性？或是足以反映較大的社. Ch. i n U. v. 群利益？（轉引自林鍾沂，2004：698）」。然從目前政府在創新的作法上發現許多創. engchi. 新並未真正達成「做得多，花得少」的目的，且觀察部分創新文獻反而多數以討論該政策執行後之成果為主或創新作為為何，顯少提及創新成本問題。故 Rogers 指出「不應該假設所有創新，都是理所當然的好事，同一種創新在某種情況下會符合某些人的需求，但對其他潛在接受者而言卻不然」（唐錦超譯，2006：42）。即受各種因素影響，創新後有時形成不必然獲得改善的局面，甚至有些創新無法預見其後果而導致為不可取的一種創新，也有僅以增量或重組的方式進行創新，採取低成本、低複雜的方式執行創新(Damanpour & Schneider, 2009:512)，然其所謂的「低成本與. 10. 全中燮所建議的八項判別準則如下：公民權利、倫理與道德標準、民主程序專業知識、非預期結果、共同利益、輿論民意及充分開放。 20.

(30) 低複雜性」，往往忽略潛在影響因素，尤其在便民之餘對於便工執行上成本（人力、費用）問題上的忽略即是本文欲討論的範圍。再者，陳怡之、謝碧鳯(2004)指出，服務是一種動態過程，公共事務應該能夠反映公共利益，因此，無論政策產出或修正如何？政策的品質仍應考量內、外在情境與因素，以促使資源達成可獲性與公平性。因此，政府的創新政策必須與時俱進並需考量周全，尤其與人民的福祉有關的政策，更應兼具公平性與合理性。從前述之地方政府之創新類型觀之，部分創新項目已然呈現部分政策制訂者以「常識判斷與熱情關懷」（林水波，1996：1）而貿然執行，造成了資源的濫用。例如基層單位時. 政治大. 間上的創新，有時只是數量上的流動，並未增加實際上的受理人數，卻增加了人力. 立. 成本（人員加班費）以及機關的實質成本（如用電量增加等），此舉造成與「節能減. ‧ 國. 學. 碳」的政策相左，以致於兩項政策的績效不彰，此即 Smith & Larimer 所指出之「公共資源的貪婪消耗者使其產生比預期為少的利益」（蘇偉業譯，2010：99）。又. ‧. Jordan(2013：85)在討論醫療上的公共服務時，亦表示公共服務的創新可能會導致無. Nat. sit. y. 法預料的危害，且公共部門的創新不應該在沒有被統治者的同意情況下實現的。當. n. al. er. io. 然，地方政府的任何一項創新，對部分民眾而言，它可能是便民的但同時是浪費；. i n U. v. 對執行者而言，它則可能是具衝擊性，也可能是更具效率性；如從制訂者的角度來. Ch. engchi. 說，它可能在樂觀其成下未能考慮周延。但實質而言，政府對於許多政策並未對大眾說明白，政策執行後可能產生的副作用問題，即使是預期到可能的後果亦然，更遑論非預期的副作用了。另歸結搜集之其他文獻探討，學者李仲彬(2013：a96、c142)表示，我國對於創新之研究，目前多以個案式的討論為主，反而忽略整體面的觀察，其遂採狹義創新角度假定地方政府「首創」作為都是正面的，來建立對我國地方政府整體創新個案的資料庫，但其仍發現，所謂的「創新」實際上仍是值得懷疑的，可能有相當「負面創新」的作用隱藏在創新個案當中，致使部分創新就像「煙火」一樣，在被提出之後很快就消失，不具有實際效用的創新。再者，目前也有不少學者對於創新議題 21.

(31) 會以整體性觀察及擴散性來進行研究，在研究上確實有值得學習之處，本研究雖未以政策的擴散為研究方向，但在擴散前對於創新作法的認知也應隨同關注，除了 Rogers 曾指出對創新定義上的認定外，其在談及擴散中所提出之部分觀點，如「創新命名與政策相容性、社會分配的正視、創新性與創新需求上的矛盾、政策定義的宣示、政策執行後的常規化現象……」(2006：253、347、149、295、412、413)等概念在政策推動前是否有足夠的考量，對於本個案之研究方向頗有助益，故本研究將納入其部份概念探討。基於 Rogers 之擴散概念，再回歸實務面來看，現今地方政府的創新類型，有些創新被提出後擴散程度是有限的，且產生不少負面效應，甚至影. 治政大所以本研究認為，對地方政府的創新而言，沒有個別深入的探討，很難對政策的缺立響原服務效率與品質，卻又無法改善其尾大不掉的情形，以致執行業務不斷膨漲。. 失提出改進之道，亦容易造成成效的停滯。因此，本研究乃採個案的深入探討方式. ‧ 國. 學. 以及政策評估模型的建構，從政策規劃端、政策執行端與政策接收端觀察，探討本. ‧. 研究個案之政策在人力、服務及成本等面向上產生之副作用為何，進而提出得以永續執行的建議。. er. io. sit. y. Nat. n. al v 第二節政策評估理論及相關文獻探討 ni Ch. engchi U. 從政策評估的興起與發展的背景來看，政策評估之所以蓬勃發展，其受重視的原因始於 1970 年代，美國聯邦政府為了評鑑重大社會改革計畫，以及國會、州與地方政府對於政府花費了鉅資，何以政策效益仍然不彰，甚至發生許多弊案等問題上開始進行自我反省。再加上受到政府職能轉變「小而美政府」意識型態的抬頭，因而促使政策評估在實務上成為研究的重心（丘昌泰，2013：440）。因此，政策評估除了用來衡量與檢視現行公共計畫執行結果外，更應該透過不同面向的探討，關注政策是否應該持續、縮減或終結，評估政策在實務面上的有效性。本節則將透過政策評估之意涵概念、評估目的與指標、評估類型與模型、及其他相關文獻進行回顧，以做為本研究評估模型建構之基礎。 22.

(32) 壹、政策評估之意涵在政策評估的意義上，林水波、張世賢(1996：326-330)認為政策評估的內涵應就執行的政策客觀分析，判定政策的投入、產出、效能、影響與利弊得失，修正及解決政策活動所面臨的問題，擬訂更為有效的政策方針。原則上，政策評估對決策制定者及執行者提出之資訊應具備「何種政策最有價值」？「那種政策運行最佳」？「政策何以具有價值」？「何以運行最佳？」才能透過評估的效能，達成革新之目的。 Vedung (2003:387 )則指出評估就是政府透過正在執行或業已執行完畢的政策介入（包含組織、政策規劃、政策方案、政策效果及過程運作等）進行監測、系統分類. 政治大. 的一種評鑑活動。而政策介入所指的是意圖在未來實際的情況下發揮作用的角色，促. 立. 使公部門管理者與利害關係人，在活動中能夠確保其責任歸屬、進行創新並達成經濟. ‧. ‧ 國. 學. 效益。. Dunn 表示政策的「可評價性」可以藉由評估的過程產出。亦即透過評估的主要. sit. y. Nat. 特質，「價值聚焦、事實－價值的互依性、當前與回顧導向、價值的二元性」四大特. al. er. io. 質，提出對政策的價值進行檢測，在確認該政策已達成績效目標時，應瞭解該政策對. v. n. 所有利害關係人而言是否具有價值性？所達成之高績效是否為該政策執行後的結. Ch. engchi. i n U. 果？並透過回顧導向，檢視政策既定的價值是否可以被認定為具有內滋性與外滋性。因此，評估除了可以呈現政策的某些目標與目的的達成率外，並對於潛藏在目的或目的中的價值，可以進行界定與批判，且同時對價值來源（如公共利益、顧客團體等）以及理性基礎（技術性、實質性等）的檢測，得以重新建構或產生新的政策（馬群傑譯，2011：363-364）。丘昌泰(2013：441-442)則認為對於政策的評估有以「目標實現」程度加以衡量者，其指出如納許彌爾斯等人(David Nachmias and Chava Nachimas)對政策評估的看法，乃係透過客觀、系統、經驗檢視現行的公共計畫目標達成的程度，即為此類型之定義；另一類則為「政策衝擊或影響程度」的評估，如羅西與福利曼(Rossi and Freeman)所 23.

(33) 提出的評估方法，則指出評估對象應以具有影響社會發展的政策或計畫為評估對象，而評估的方法則應運用系統的研究程序，藉以評估計畫概念的形成、規劃設計、與執行效益。因此，依上述說法，其從政策評估對象、方法、內容及監測等面向，綜合提出政策評估的內涵，實應包含足以影響公共政策與計畫推動的評估對象，亦即應具有目標程度的評估以及政策衝擊與影響程度的評估。而政策評估的方法則需以多元方式研究進行，兼採以實驗設計為主的量化方法以及以自然調查為主的質化法。至於政策評估的內容應包含產出與結果，透過政策的產出，雖能看出政府的施政績效或成果，但唯有透過「政策結果」的評鑑，才能瞭解該政策的產出對於標的團體或其利害關係. 治政大響，可能是長期影響、短期衝擊或具回應性的政策結果，事實上都必須透過整個評估立人在行為或態度上產生轉變的程度為何，更重要的是對於政策所引起的正、負面影. 過程的監測才能知道政策提供的資源是否送達被服務者的手中。因此，政策結果的評. ‧ 國. 學. 估除具實質意義外，較政策產出的評估確實有其困難性存在。. ‧. 歸結各學者之說法，進行評估可以瞭解政策執行過程以及規劃者、執行者應該面. sit. y. Nat. 對的實際問題，進而提出解決改進方案，避免人民對政府施政產生不滿以及沒有效. al. er. io. 率、沒有效能、浪費、無感政府等負面印象產生。本研究透過以上各學者所提之概念，. v. n. 以政策規劃者、政策執行者以及政策接受者為評估之研究對象，並兼採質量並進的研. Ch. engchi. i n U. 究方法，對政策規劃效果及過程運作等進行政策的價值檢測，瞭解公部門管理者與利害關係人，在本個案中是否透過創新達成其目的與目標的適當性。. 貳、政策評估之指標計畫之推動與政策目標間之關聯性，必須透過政策的介入或干預來達成，而其中過程必然涉及良好的測量指標以資依循。所謂指標乃是一套衡量的標準，對於指標如何有效被應用於評估政策，從學者提出之標準觀察，其所呈現最終目的皆是做為判斷政策修正的依據，雖然測量指標設定不盡相同，但皆有其異曲同工之效。. 現從部分學者所提之衡量標準說明如下：陳恆鈞教授在其研究有關身障學生的學 24.

(34) 習權益一文中，對於執行評估之選定標準，透過相關文獻有詳盡的列表介紹，其舉出相關學者的見解，茲簡略說明如後。如「吳定教授採用效率性、效能性、回應性、充分性、公正性、適當性；余致力等提出技術可行性、經濟與財政的可能性、政治可行性、行政可操作性；Schneider 採用投入度、理論一致性、普及度、貫徹度、副作用； Dunn 提出效果、效率、充分性、公平性、回應性、適當性」（轉引自陳恆鈞 2008： 15-16）。學者的說法各有不同，惟皆以提高目標與實務間之關聯性為訴求，以便於提出或擬定因應之對策。而上述所提學者 Dunn 認為評估的標準形式，除應包含前述之效（果）能性、效. 政治大. 率性、合適性、公平性、回應性、適當性外，這些評估標準，應被廣泛性地應用（馬. 立. 群傑譯，2011：365）。將其建構之評估標準列表如下（表 2-3）：. ‧ 國. 標準的形式效率性. 問題. 準則. 我們是否已經達成有價值結果？. 服務量. ‧. 效能性. 學. 表 2-3：政策評估標準. sit. io. 這項有價值的結果，在多大的程度上固定成本（第一類型問題）可以解決該項問題？固定效能（第二類型問題）. er. 充分性. y. Nat. 達成此種有價值的結果，需要付出多單位成本少努力？淨效益本益比. n. al. 公平性. i n C hengchi U 成本與效益是否被公平地不同團體之間？. v. 柏拉圖(Pareto)標準 Kaldor-Hicks 標準 Rawls 標準. 回應性. 政策成果是否確實滿足特定團體的需求、偏好或價值？. 與民意調查的結果一致. 適當性. 可欲的結果（目的）是否確實是值得公共計畫必須同時達到效的，或者有價值的？率與公平的標準. 資料來源：Dunn(馬群傑譯，2011：365). 惟此類指標之運用，依學者葉俊榮(2003：10)表示，有部份學者認為，適於質化研究的指標，有適切性、回應性與公正性，而傾向量化研究的則以效率性、效能性與充分性為主，另亦有學者從政策涉及的層面分類研究指標，則認為如涉及成本與效益 25.

(35) 間關係的探討適用效率性、公平性與合適性指標，而涉及效能性與滿意度的衡量則以效能性、回應性與充分性為佳。. 故由上述學者對於指標上的分類可知，指標之運用可就其探討面向做妥適性的採用，故本研究採用學者在探討衡量指標上之設定可分類的觀點，在本研究的質性與量化研究上進行評估上的選擇，在質性上的探討將採用 Dunn 提出的六個評估指標（效能性、效率性、充分性、公平性、回應性、適當性）為訪談方面的評估指標，另對於民眾面向對政策看法，則以量化途徑為主，採用效率性、適當性、公平性與回應性為衡量的標準，藉以探討該政策達成之結果是否在標的範圍內以及其產生之可預期與非. 政治大. 預期之正、負面的副作用為何，以做為未來政策延續與改進建議的標準。. 學. ‧ 國. 立. 參、政策評估類型與模型研究. ‧. 政策評估指標的運用必須配合評估類型的運用，才足以建構一個完善的評估架. sit. y. Nat. 構，亦才能達成評估效果。林水波、張世賢(1996：336)表示，一般來說，評估者對. io. er. 政策評估類型的採用，因其著重的重點而有差異，故其將政策評估的類型分為：政策. al. n. 執行評估、影響評估、經濟效率分析、推測評估。且分別透過執行過程、成果影響、. i n C 成本效益與效能以及由樣本的推估來進行評估研究。 hengchi U. v. 另林水波、陳志偉(2009)又基於企業型政府的創新理念，透過對企業型政府的概念面向以及目標、問題與執行面向對政策內涵進行評估，再進一步檢視體制環境評估政策的界限為何，避免流於形式上的變革。. 孫本初、傅岳邦(2010)從發展階段與類型面向的檢視，探討公共政策評估實務的有效性，其認為政策層面的有效性與評估價值、方法及使用有關。因此其將政策評估區分為 5 個不同的階段的評估，即著重「成果」的評估、「使用取向」的評估、「過程」評估、「批判」的評估、「第四代評估」以及 2 個類型面向，即質化和量化的分類與 26.