第二章 文獻探討
第二節 政策評估理論及相關文獻探討
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
22
會以整體性觀察及擴散性來進行研究，在研究上確實有值得學習之處，本研究雖未 以政策的擴散為研究方向，但在擴散前對於創新作法的認知也應隨同關注，除了 Rogers 曾指出對創新定義上的認定外，其在談及擴散中所提出之部分觀點，如「創 新命名與政策相容性、社會分配的正視、創新性與創新需求上的矛盾、政策定義的 宣示、政策執行後的常規化現象……」(2006：253、347、149、295、412、413)等概 念在政策推動前是否有足夠的考量，對於本個案之研究方向頗有助益，故本研究將 納入其部份概念探討。基於Rogers 之擴散概念，再回歸實務面來看，現今地方政府 的創新類型，有些創新被提出後擴散程度是有限的，且產生不少負面效應，甚至影 響原服務效率與品質，卻又無法改善其尾大不掉的情形，以致執行業務不斷膨漲。
所以本研究認為，對地方政府的創新而言，沒有個別深入的探討，很難對政策的缺 失提出改進之道，亦容易造成成效的停滯。因此，本研究乃採個案的深入探討方式 以及政策評估模型的建構，從政策規劃端、政策執行端與政策接收端觀察，探討本 研究個案之政策在人力、服務及成本等面向上產生之副作用為何，進而提出得以永 續執行的建議。
第二節 政策評估理論及相關文獻探討
從政策評估的興起與發展的背景來看，政策評估之所以蓬勃發展，其受重視的原 因始於 1970 年代，美國聯邦政府為了評鑑重大社會改革計畫，以及國會、州與地方 政府對於政府花費了鉅資，何以政策效益仍然不彰，甚至發生許多弊案等問題上開始 進行自我反省。再加上受到政府職能轉變「小而美政府」意識型態的抬頭，因而促使 政策評估在實務上成為研究的重心（丘昌泰，2013：440）。因此，政策評估除了用來 衡量與檢視現行公共計畫執行結果外，更應該透過不同面向的探討，關注政策是否應 該持續、縮減或終結，評估政策在實務面上的有效性。本節則將透過政策評估之意涵 概念、評估目的與指標、評估類型與模型、及其他相關文獻進行回顧，以做為本研究 評估模型建構之基礎。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
23
壹、政策評估之意涵
在政策評估的意義上，林水波、張世賢(1996：326-330)認為政策評估的內涵應就 執行的政策客觀分析，判定政策的投入、產出、效能、影響與利弊得失，修正及解決 政策活動所面臨的問題，擬訂更為有效的政策方針。原則上，政策評估對決策制定者 及執行者提出之資訊應具備「何種政策最有價值」？「那種政策運行最佳」？「政策 何以具有價值」？「何以運行最佳？」才能透過評估的效能，達成革新之目的。
Vedung (2003:387 )則指出評估就是政府透過正在執行或業已執行完畢的政策介 入（包含組織、政策規劃、政策方案、政策效果及過程運作等）進行監測、系統分類 的一種評鑑活動。而政策介入所指的是意圖在未來實際的情況下發揮作用的角色，促 使公部門管理者與利害關係人，在活動中能夠確保其責任歸屬、進行創新並達成經濟 效益。
Dunn 表示政策的「可評價性」可以藉由評估的過程產出。亦即透過評估的主要 特質，「價值聚焦、事實－價值的互依性、當前與回顧導向、價值的二元性」四大特 質，提出對政策的價值進行檢測，在確認該政策已達成績效目標時，應瞭解該政策對 所有利害關係人而言是否具有價值性？所達成之高績效是否為該政策執行後的結 果？並透過回顧導向，檢視政策既定的價值是否可以被認定為具有內滋性與外滋性。
因此，評估除了可以呈現政策的某些目標與目的的達成率外，並對於潛藏在目的或目 的中的價值，可以進行界定與批判，且同時對價值來源（如公共利益、顧客團體等）
以及理性基礎（技術性、實質性等）的檢測，得以重新建構或產生新的政策（馬群傑 譯，2011：363-364）。
丘昌泰(2013：441-442)則認為對於政策的評估有以「目標實現」程度加以衡量者，
其指出如納許彌爾斯等人(David Nachmias and Chava Nachimas)對政策評估的看法，乃 係透過客觀、系統、經驗檢視現行的公共計畫目標達成的程度，即為此類型之定義；
另一類則為「政策衝擊或影響程度」的評估，如羅西與福利曼(Rossi and Freeman)所
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
24
提出的評估方法，則指出評估對象應以具有影響社會發展的政策或計畫為評估對象，
而評估的方法則應運用系統的研究程序，藉以評估計畫概念的形成、規劃設計、與執 行效益。因此，依上述說法，其從政策評估對象、方法、內容及監測等面向，綜合提 出政策評估的內涵，實應包含足以影響公共政策與計畫推動的評估對象，亦即應具有 目標程度的評估以及政策衝擊與影響程度的評估。而政策評估的方法則需以多元方式 研究進行，兼採以實驗設計為主的量化方法以及以自然調查為主的質化法。至於政策 評估的內容應包含產出與結果，透過政策的產出，雖能看出政府的施政績效或成果，
但唯有透過「政策結果」的評鑑，才能瞭解該政策的產出對於標的團體或其利害關係 人在行為或態度上產生轉變的程度為何，更重要的是對於政策所引起的正、負面影 響，可能是長期影響、短期衝擊或具回應性的政策結果，事實上都必須透過整個評估 過程的監測才能知道政策提供的資源是否送達被服務者的手中。因此，政策結果的評 估除具實質意義外，較政策產出的評估確實有其困難性存在。
歸結各學者之說法，進行評估可以瞭解政策執行過程以及規劃者、執行者應該面 對的實際問題，進而提出解決改進方案，避免人民對政府施政產生不滿以及沒有效 率、沒有效能、浪費、無感政府等負面印象產生。本研究透過以上各學者所提之概念，
以政策規劃者、政策執行者以及政策接受者為評估之研究對象，並兼採質量並進的研 究方法，對政策規劃效果及過程運作等進行政策的價值檢測，瞭解公部門管理者與利 害關係人，在本個案中是否透過創新達成其目的與目標的適當性。
貳、政策評估之指標
計畫之推動與政策目標間之關聯性，必須透過政策的介入或干預來達成，而其中 過程必然涉及良好的測量指標以資依循。所謂指標乃是一套衡量的標準，對於指標如 何有效被應用於評估政策，從學者提出之標準觀察，其所呈現最終目的皆是做為判斷 政策修正的依據，雖然測量指標設定不盡相同，但皆有其異曲同工之效。
現從部分學者所提之衡量標準說明如下：陳恆鈞教授在其研究有關身障學生的學
‧
性、行政可操作性；Schneider 採用投入度、理論一致性、普及度、貫徹度、副作用；Dunn 提出效果、效率、充分性、公平性、回應性、適當性」（轉引自陳恆鈞 2008：
15-16）。學者的說法各有不同，惟皆以提高目標與實務間之關聯性為訴求，以便於提 出或擬定因應之對策。
而上述所提學者Dunn 認為評估的標準形式，除應包含前述之效（果）能性、效 率性、合適性、公平性、回應性、適當性外，這些評估標準，應被廣泛性地應用（馬 群傑譯，2011：365）。將其建構之評估標準列表如下（表 2-3）：
表 2-3：政策評估標準
柏拉圖(Pareto)標準 Kaldor-Hicks 標準 Rawls 標準
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
26
間關係的探討適用效率性、公平性與合適性指標，而涉及效能性與滿意度的衡量則以 效能性、回應性與充分性為佳。
故由上述學者對於指標上的分類可知，指標之運用可就其探討面向做妥適性的採 用，故本研究採用學者在探討衡量指標上之設定可分類的觀點，在本研究的質性與量 化研究上進行評估上的選擇，在質性上的探討將採用Dunn 提出的六個評估指標（效 能性、效率性、充分性、公平性、回應性、適當性）為訪談方面的評估指標，另對於 民眾面向對政策看法，則以量化途徑為主，採用效率性、適當性、公平性與回應性為 衡量的標準，藉以探討該政策達成之結果是否在標的範圍內以及其產生之可預期與非 預期之正、負面的副作用為何，以做為未來政策延續與改進建議的標準。
參、政策評估類型與模型研究
政策評估指標的運用必須配合評估類型的運用，才足以建構一個完善的評估架 構，亦才能達成評估效果。林水波、張世賢(1996：336)表示，一般來說，評估者對 政策評估類型的採用，因其著重的重點而有差異，故其將政策評估的類型分為：政策 執行評估、影響評估、經濟效率分析、推測評估。且分別透過執行過程、成果影響、
成本效益與效能以及由樣本的推估來進行評估研究。
另林水波、陳志偉(2009)又基於企業型政府的創新理念，透過對企業型政府的概 念面向以及目標、問題與執行面向對政策內涵進行評估，再進一步檢視體制環境評估 政策的界限為何，避免流於形式上的變革。
孫本初、傅岳邦(2010)從發展階段與類型面向的檢視，探討公共政策評估實務的 有效性，其認為政策層面的有效性與評估價值、方法及使用有關。因此其將政策評估 區分為5 個不同的階段的評估，即著重「成果」的評估、「使用取向」的評估、「過程」
評估、「批判」的評估、「第四代評估」以及 2 個類型面向，即質化和量化的分類與
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
27
5Ws11的分類架構，檢視政策評估在價值、評估使用以及評估實際3 個因素是否有被 滿足，來論述政策評估應顧及之面向。另有以最通用的分類的類型：如Smith & Larimer
（提出一對聯性分類，即形成期與總結性評估及過程與結果評估做為評估的分類，其
（提出一對聯性分類，即形成期與總結性評估及過程與結果評估做為評估的分類，其