第五章 跨區服務政策評估分析
第四節 公平性分析
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的量可以增加 10%或 20%，這有沒有正相關，那我是採質疑的看法。(B-4)」。
從上述看法，雖然有受訪者表示宣導對目前已執行的政策，其實沒有太多的 效益，但對於錯失行銷的時機已為不爭的事實，且在充分性不足的情況下，繼續 以創新名義增加項目的方法，其實仍然只是安慰自己的一個作法而已，原為非預 期的負向作用，卻變成無法解決的可預期負向副作用了。
第四節 公平性分析
「社會公平扮演社會黏著劑」（丘昌泰，2013：101），它是公共服務分配的 基礎，因此，在任何一項政策制定上很容易被要求資源的公平分配。然 Rogers 指出「擴散學者都不太重視創新的後續情形，而且對創新在社會利益及社會體系 的個人之間如何分配不感興趣」（唐錦超譯，2006：149），可見，即使它是顯而 易見的問題，但在創新規劃上也容易將其忽略。如同受訪窗口承辦人(C1)的看法 一樣，假設站在市府更大的框架上時就不會有不公平的問題，因其僅要提供所有 新北市民同樣的服務，所以，會有形式上的公平，但實質上未必會公平的現象存 在(C1-2)，也因此，以新北市的一體市府的角色來說，其對於這種跨區服務所產 生的微小成本會覺得無所謂公平不公平。
故本研究採用 Dunn 指出的公平指標，有關政策的任何資源、利益或成本能 不能平均分配給不同的群體，在政策評估範圍上，都應納入考量的看法。從本個 案觀察，實際過程中，所產生的不公平現象可以從民眾及執行端來探討，並就該 指標檢視政策目標達成中工作負擔公平性以及接收端其產生之非預期副作用為 何。因此，本段將從機關與機關間公平性失衡、以及政策是否合理分配問題二個 層面進行探究。
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壹、執行機關間公平性槓桿失衡
一項政策的推動，所引發之直接或間接影響，或多或少都與該政策令人覺得
「公不公平」有關，尤其單就執行機關來看公平與正義的基準是否平均分配，並 非跳脫執行機關本位主義的角色，就能夠忽略的。惟前述第二節效率性分析已先 就政策產生之人力、服務與成本問題進行說明，本段將針對執行機關與執行機關 間之公平性問題進行探討。
機關與機關間執行上的不公平性事實上很難論斷，通常與其業務性質、服務 性質與地域範圍有關，所以在機關與機關間本就存有基本範圍上不公平性，例如 臺北市、新北市都會型區域以及人口數較多的戶政機關，也都有此一共通性問題，
相對於其他縣市或人口數較少的戶政機關，所承擔的工作量與負荷遠比其他機關 大得多。而本個案執行後不久，從其資訊輔助系統數據觀察，即很明顯觀察到「大 區公所服務小區公所」(A-6、B-3)的現象，雖然提案人在提案前曾經下鄉至 29 區 公所訪問，其表示「當初我們去偏鄉訪查的時候，只有上午有人，下午都沒有人。
他們星期一到星期五都在都市上班，星期六、日會回到偏鄉做生意，像瑞芳九份 就是這樣 (A-6)」，顯然其確實有查察到偏鄉人口有在都會區洽公的需求，但其可 能未察覺實際使用人數的量和其預估上的判斷有所差異，以致於產生偏鄉民眾向 都會區公所申請服務量不足的情形出現，這也是提案人與規劃者始料未及的事。
也因此，導致各區公所也一致認為存在人力、服務量以及成本上的不公平現象。
再從以下受訪資料來看：
其中一位都會型區公所承辦人表示這如同零和賽局一樣，一方之所得會造成 另一方之所失，所以當大、小所的工作量不均衡時，「大所會覺得我的量變多了，
小所樂的輕鬆，小所變輕鬆了所以他不會覺得不公平(C1-2)」。
因此，有小區公所的承辦人也都同意他們確實「佔了便宜，對大區公所比較
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不公平。很多籍在人不在，大家都跑到都會區工作，……。像我們的格頭里和永 安里，應該很多人都會在你們新店那裏，所以你們成本就會增加，所以對公務來 說是不公平(C4-2)；但對我們小區來說會減輕工作壓力，雖然我們整區只有 7000 人，4 個櫃檯，但如果民眾都到大區辦理，相對的我們就有人力可以處理其他業 務。所以只要市府來文要我們表達意見，我們小區都不敢表示，因為好像都會變 成大區的工作 (C4-1)」。另一個小區公所承辦人也表示「就我這邊來說不會覺得 不公平，但如果設身處地來想，就大區來說多了一個不必要的業務，而且服務我 們工作量會變大(C5-2)」。
故由上可知，執行端機關間之公平性槓桿確實失衡，而且提案人也表示「私 底下有訪問區公所人員他們只要人力即可，其餘不給也沒關係，他們會自己想辦 法，但人力也不會給。當初 29 區我都訪談過，也發過問卷，政策雖然推的很倉 促，但還是成形了，所以一定會產生部分的不公平現象(A-6)」。可見，推動之初 人力之不公平現象，提案人與規劃人早已清楚明白，但因為人員調派有法令上的 限制，無法隨意更動，提案人雖提議模仿臺北市政府以人力下放至各區公所協助 補充人力的方法，作為解決之道(A-4)，但提案人就其訪談後預期到人力缺乏之現 象，並未和規劃推動者達成共識，以致於補充人力一事未能實行，很難說其預見 的問題有被公平地運用於不同團體之間。然值得一提，其中一位公所承辦人則認 為規劃者應考量「任何的服務都有成本，如果Ａ機關長期一直提供Ｂ機關或他機 關資料，應該付費或提供Ａ機關一點好處，才能合理考量這個東西的合理性。這 樣才能抑制Ｂ機關或他機關向Ａ機關索取資料，而省掉Ａ機關所要耗費的成本，
像每年稅捐請我們公所代收所得稅文件，也有按件計酬，多少補助一些基本文件 及人員代收費用，同樣的道理，我們向民眾收取費用或向機關收取費用應該比照 辦理 (C6-2-2)」。基此，將接續探討使用者付費上公平正義問題。
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貳、使用者付費上的公平正義
公共政策的推動必須具有多元價值，故多數學者認為一項政策只重視「效率」
與「效能」價值，而忽視「公平」與「正義」價值，不能稱之為好的政策，因此 在公共政策的推導中，是否達成社會公平的重要性不容忽視（丘昌泰，2013：98 -99）。以臺北市政府為例，其為達開源節流與公平正義原則，開始「提倡『使用 者付費』，與臺北市民息息相關的便是 YouBike 公共自行車取消前 30 分鐘免費 優惠，改為收取五元。北市交通局長表示，以往YouBike 的免費措施都是以市政 預算補助，導致財政赤字；若開始收費，除提高自行車周轉率，一年更能節省約 一億元的支出。此外，北市交通局日前宣布，2015 年底前全市路邊汽車停車格將 全面收費；除可解決免費停車格位遭車輛久停或長期占用等問題，粗估可年增三 億元收入。」23
反觀跨區政策在推動過程初期，不論提案人或規劃端皆以公家所有的東西最 好都是免費，市民才會有感，如果要求民眾付費，依民眾的角度一定會駡(A-4、
B-9)，而做如此的設計，主要是為了政策的順利推動，達成一個服務型政府所致，
所以要求民眾付費是行不通的，但其仍提出了這應屬於可討論的政策問題(B-9)，
所以政策的轉彎並不無可能。這種涉及產出與使用者成本間的問題，如同某公所 承辦人認定一樣，在政策推動上，成本必然隨同政策相伴而生，沒有辦法分割 (C1-2)，即使是小到所占的比例足以忽略，但都必須進行判定，前述文獻中亦提 及學者全中燮(Jong S. Jun)在公共利益的判準上應考量不同的公民權利，或是否足 以反映較大的社群利益。所以，區公所承辦人即表示，如果服務的增加不能照顧 到實際需求的人，事實上就是一種浪費：
就像我們之前週三增加服務到晚上8 點一樣，我們所負擔的加班費、電費、
水費等成本遠遠超過來申請案件的民眾是一樣的道理，像我們之前安康健保
23 資料來源：台北都會新聞，http://news.ltn.com.tw/news/local/paper/868015，查詢日期 2015.5.30。
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站，1 年所收的案子，不如我們這邊 1 個星期所收的件數，這邊人忙死了，
還要調1 個人過去，還要有水電費用，然後人力耗在那裏，其實沒有效益。
(C6-1-8)
因此，是否反應較大族群之需求而非服務特定人之看法，就本研究個案的推 動應納入考量，即像上述取消 YouBike 前 30 分鐘免費優惠、免費停車費以及民 眾申請戶籍謄本與換發身分證支付基本成本的作法一樣，並非廢除政策而是政策 上的轉彎而已。
其實在受訪者間對付費政策的反應，不論以個人或機關的角度皆認為宜採用
「使用者付費」的觀念來協助負擔部分成本。但他們也都提出了民眾都是樂於政 府能夠提供便利性的服務，不會去設想服務的背後可能都是全民買單或是服務特 定人的看法，其中一位公所承辦人表示「這就像我可以跨區借書、還書一樣，這 些都是成本。但民眾沒有那麼聰明，就會忘記，他以為他享受到的是免費的，民 眾不會想到其實這些成本都是我全民在負擔的。民眾不會想到這麼細，如果這個 東西對他有利，只會記得對他有利，很方便，通常會有全民買單的這個問題出現 的時候，都是這個東西我沒有用到，我也不會用到，就會去計較他說，你自己在 A 圖書館借的書，應該拿到 A 圖書館還啊，為什麼還要 B 圖書館還，但如果我有 用到就會覺得好方便哦！」(C1-2)，另外某公所承辦人因非新北市民，故表示「像 我本人是新竹人，我們新竹也沒有這樣的服務，但民眾沒有付費，這種無形成本
「使用者付費」的觀念來協助負擔部分成本。但他們也都提出了民眾都是樂於政 府能夠提供便利性的服務，不會去設想服務的背後可能都是全民買單或是服務特 定人的看法，其中一位公所承辦人表示「這就像我可以跨區借書、還書一樣，這 些都是成本。但民眾沒有那麼聰明，就會忘記，他以為他享受到的是免費的，民 眾不會想到其實這些成本都是我全民在負擔的。民眾不會想到這麼細，如果這個 東西對他有利，只會記得對他有利，很方便，通常會有全民買單的這個問題出現 的時候，都是這個東西我沒有用到，我也不會用到，就會去計較他說，你自己在 A 圖書館借的書，應該拿到 A 圖書館還啊，為什麼還要 B 圖書館還，但如果我有 用到就會覺得好方便哦！」(C1-2)，另外某公所承辦人因非新北市民，故表示「像 我本人是新竹人，我們新竹也沒有這樣的服務，但民眾沒有付費，這種無形成本