政策建議

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之害」已使公共性逐漸消失，而變成私利了」。所以，假設所有公所皆達成 7-11 的 功能時，即提高發生如上述所言受益者使用正當性受質疑的可能性，而此一政策也 將成為前述之「破洞的水桶(leaky bucket)」的無效政策，這也顯示，現在政府創新 無考量到公、私上的差異性，且未能如企業大膽捨棄無績效之措施，以至於形成一 個所謂的「巨大怪獸」。

基於上述之「非預期效果」，可以瞭解本研究在規劃端、執行端與接收端各有其 非預期的副作用產生，惟如何改善該政策部分缺失、避免未來規劃的重蹈覆轍以及

達成其擴散效應最大化，茲於下一節提出本研究之政策建議。

第二節 政策建議

學者 David Thacher 與 Martin Rein 所言：「公共政策背後的價值困境很少能被完 全地解決，但是，它往往會轉化成為新的形式，並且不斷召喚政府作出回應」（轉引 自陳敦源，2014：12）。其說法即和本文採用Vedung 的副作用模型概念相同，亦即政 策介入會產生下一個政策必須解決的問題。故本研究透過文獻分析、深度訪談以及問 卷調查法進行指標分析後所浮現的政策問題，提出建議以延長創新政策的執行週期以 及達成組織改善的目的，茲建議如下：

壹、短、中長期性認知與因應作為：

一、預評估與定期評估

本個案中，對於偏鄉區域民眾需求量問題與潛在需求在那裏，在提案人與規 劃端都不甚清楚，以至於無法達成最初之服務偏鄉民眾之預期目標。故完善的評 估機制不容忽略，即不應於配套措施未完善或調查未明確之前即匆匆上路。未來 對於政策的推動應針對需求性進行民意調查，而這個調查也不應該只是發發問卷 而已，如以此個案來說，其實偏鄉人口並不多，如果藉由里幹事下里進行關懷同

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時訪查其需求性，至少能瞭解，其區域人口至都會區工作的大約數量有多少，或 者利用戶政系統瞭解人口結構，縮短查詢範圍，對於預估需求數相對提高，也能 適時在執行前做政策的調整，當然更可達成讓民眾提前知道政府目前推動政策的 規劃，這些做法應都有助於提升民眾瞭解政府的既定政策及用心，也能間接瞭解 民眾的真正需求。

而定期評估的用意是在提升與檢討原創優勢與缺失，也是瞭解政策擴散後，

為什麼會往往有可能產生，學者所指創新先驅成為後進者的原因為何（陳序廷、

黃東益，2011：77）。在本個案中，因為目標倒置，不斷地以新增項目代替創新的 意義，以致於執行機關同仁可能因人員變動因素無法清楚明白或因受理件數過少 或時間因素導致遺忘，而促使在執行過程中，沒有受理到真正需求的民眾的可能 性提高。因此，如果櫃檯受理同仁的專業性不足，如何提供更好、更佳的服務，

這樣產生被高度懷疑是無可避免的。另外，透過本個案的問卷資料檢視健保類與 社福類的民眾皆以不知道何謂「跨區服務」的民眾居多，這也足以顯示，民眾不 清楚跨區服務究竟服務什麼。因此，政策規劃者不應僅以數字的呈現做為評斷政 策良窳的標準，而應推動定期評估以瞭解執行機關真正的困境為何，而非僅就每 年提出創新項目做為評估的工作。

二、創新的審慎命名

就受訪以及問卷調查資訊顯示，民眾對於「跨區服務」這個名詞以及內容並 不全然瞭解，以至於有需求的民眾以為什麼都跨，跨至何處?何地可以跨？什麼東 西可以跨?這與原始真意提供民眾需求上本意有所出入，讓民眾誤以為跨區範圍與 項目是無設限的，而相對顯示民眾無法將政府提供的服務與這個名詞做聯結。

Rogers 曾指出「創新的命名會影響到創新被認知的相容性，從而影響它的接受率。

若忽略了潛在接受者對創新的稱呼，也可能因此造成很多嚴重的失誤」（唐錦超 譯，2006：253）。因此，對於創新命名在定義之初，應經審慎的過濾與試驗，而

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非以潮流趨勢，追求新穎名詞作為命名的依據，以避免那些無法預估的潛在接受 者在有需求的當下，誤以為跨區沒有地域設限、沒有項目設限等，反而徒增其對 政府提供服務美意的不信任感。

三、電子化政府的推動

本個案推動以「郵差性質的代收轉件」做為規劃推進的一個主軸，再結合後 續中央政府推動「免戶謄」的創新政策，主要以代查民眾基本資料的方式來減免 民眾免奔波為訴求，而此免戶謄政策在電子化方面也確實與中央跨部會間磨合許 久，但究其推動的電子化內容與「跨區服務」的原意造福偏鄉民眾的用意有稍許 的出入，後續「免附戶謄」的創新是不區分民眾地域性質所提供的服務，政策受 益者皆以隨到隨辦為多，而「跨區服務」的原始意圖，是提供新北市偏鄉居民的 一個免奔波的服務，故依原規劃端的指陳之「電子化的突破」與「跨區服務」所 欲達成的意圖是有差異的，尤其後來陸續朝向項目多樣化推動所形成之結果，致 使偏離原始意圖距離加大。因此，就本個案研究後，建議應採納各方意見，就民 眾面其所企求或最為需求的項目，如健保業務即可朝向系統化的提升、全國社政 系統建置統一化等，從中央到地方一體適用，達成如申請戶籍謄本一樣，民眾跨 區辦理健保業務也能隨到隨辦，而非各地方政府獨享的政策，即能發揮最大化的 擴散效應。

四、創新之再發明

依據Rogers 指出，較為複雜且短期內難以執行的項目，如能應用電腦或系統 的改造，較容易出現再發明之現象（唐錦超譯，2006：197）。依本個案觀察，因 規劃者非第一線執行機關，故於推動前僅能就初期可執行的項目進行先期規劃與 試行，然執行後，不論從執行細項來觀察或由受訪者之言談中知悉，大宗案件皆 集中於社會福利類中健保類的轉入、轉出項目，可見從民眾之需求性來看，尋找 出政策中具有值得推動及延續的項目並不難，而且規劃者也曾表示健保類原非為

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主力，但推動後發現其需求範圍遠比想像來得多、來得大，故從需求性角度來說，

提升健保類項目確實重要。然推動上的基本認知，必須從其基本需求性加以延伸 更多與更佳的服務型態，才是政策推動的最終目標，所以，就健保電腦系統而言，

多數受訪者皆認為系統的提升與便捷性如能有效提升，則於未來即可納入復、停 保項目的服務。因此，為達公所超商化的目標，學習企業型政府，亦應跨越「麥 當勞化」（快、高、多、大）主義思維，摒棄部分項目，全力推動健保類項目，應 能有效建置完善的新型態跨區服務。

五、法令鬆綁

人力支援系統與電子化資源系統在本個案中推動過程中是最難突破的困境。

前述已針對電子化政府的推動提出本研究之建議，現就人力法令鬆綁部分進行說 明。第一線服務機關服務的好壞，對於提升或降低民眾對政府的有感度與信任度 是最直接反應的，尤其地方政府對於轄區範圍居民的聚集性非常的瞭解，故何處 機關人力需求與服務需求較為迫切，調派人力的權限，應該下放，而不應受限於 組織框架以及臨時人員的進用。亦即中央政府應在整體人力原則下適時給予地方 調整人力的權力，尤其當地方新增業務造成地方區域性不平衡時，如能下放權限 於地方政府，就其地域性質進行人力調配，例如將都會型機關編制員額人力與偏 鄉區機關內的編制員額人力，依實際受理件數互通調配，而非受限於員額框架，

以致增加都會型機關人員工作量，導致同酬不同工的現象出現。因此，當地方政 府擁有此調派權時，即應由首長指派最高人事單位，進行業務委任、移撥等業務 調查，對於委任與移撥業務之考量不應僅以市府層級之意見為主，必須建立在對 話上的平等地位，亦即委任與移撥同為對基層業務之增加，在人力調配上不應有 所差異，才能達到實質的人力補充效果。

貳、長期性認知與因應作為

一、社會公平與資源有限性的衡平考量

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陳敦源教授(2014：14)指出推動政府效能的同時，也應能兼顧公義的政府。然 就本個案政策接收端來看，呈現使用上的正當性與公平性的不足，致使全民必須額 外付擔其費用，而這種行為轉變的過程，政策規劃者似乎沒能察覺，亦或覺得服務 這樣型態的民眾才足稱為型塑公所超商化，不得而知。但可以明確知道，這樣的需 求服務是有造成社會不公的情形出現，只是目前民眾未能察覺這種細微的變化，而 這細微的變化正如本章結論前述Milton Friedman 所指，民眾對於政府如何花費其 繳納的錢不會過份關心，不管是不是花費在他人身上，但是一旦需要其額外付費 時，如高速公路 eTag 裝置，即會產生反對的意見，然因本個案僅有受益者能感受 到它的方便性，對於未有需求的民眾並無特別的感受，也更印證 Milton Friedman 的說法，當政策無需額外付費時，民眾甚至公務員不會且不會關心政府如何使用這 些錢，但是漠視公共利益的平等性，並非政府解決民眾需求的最主要方法之一。因 此，Rogers 指出，必須質疑某項「創新對每一位接受者都是有利的的假設」（唐錦 超譯，2006：135），尢其在資源有限性的情況下，對公平正義的衡平考量更為重要，

這也是社會體系應負的責任。故倘若規劃者具有如是的價值觀，即能避免研發出加

這也是社會體系應負的責任。故倘若規劃者具有如是的價值觀，即能避免研發出加