第五章 跨區服務政策評估分析
第一節 效能性分析
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回應性(responsiveness) 檢視該政策是否達成為執行端與接收端需求且接受及其 產生之非預期副作用為何？
適當性(appropriateness) 檢視該政策是否符合社會、利害關係人等支援計畫目標之 價值與需求以及產生之非預期副作用為何？
資料來源：本研究整理
承上概念，以下則針對「跨區服務」個案，將本章分為七節，分別就效能性、效 率性、充分性、公平性、回應性與適當性六個指標群的運用，最後再進行綜合討論。
第一節 效能性分析
依據Dunn 所指之效能性(effectiveness) ，原意係指「是否達成有價值之結果」，
惟有價值的結果必須設法找出是否達成期望目標或產生其他影響。故從Vedung 的衡 量面向表示，應考量的觀點是指政策介入目標後產生之效果，即探究政策規劃端對於 原提案端所提出之政策與其預先設想到的優、缺點符合程度為那些？可預期的正面與 負面副作用為何?以及一項政策推動前，該政策提案者和規劃者，對該政策的推動過 程中應有設想會面臨到的正、負副作用為何？因此關切其設想過的因素，是為瞭解後 續政策何以落實推動的一個主要原因。故本節，首先就提案人於其自行研究報告及受 訪資料對比規劃者推動上是否達成原提案人設計上之預期目標，政策推動後，提案者 與規劃者之間在預期目標達成後產生何種非預期之副作用與規劃者和執行者間對預 期目標的認知上的影響進行探討。
壹、提案端與規劃端之計畫期望目標
在理論上，政策規劃是透過政策規劃群的精心設計，以及藉由群策群力的力量，
產生集體共識後進而展現其行動力達成目標實踐的首要環節之一。因此，本段將對於
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「跨區服務」個案規劃端，從探究主要的推動規劃者初始規劃的動態過程外，另納入 政策之原提案人之構想進行討論。期能藉以瞭解政策規劃者與政策提案人在規劃初 期，以及政策推動後呈現效果是否與預期產生的正、負副作用達成預想的期待來進行 分析。
根據原提案人就其101 年度自行研究報告中觀察，其透過相關文獻察覺縣市改制 為直轄市後，新北市區公所與市政府間產生治理職能上許多必須協調與改進的問題。
因此，在該文與訪談中表示因為：
新北市改制後，市民認為改制後的區公所與過去鄉（鎮、市）所提供的服務有所 差異，怨言頻起，認為區公所也是市府的派出機關，以前在市公所可以辦，為什 麼現在要到市府辦理，但實際上市府把權和錢都收回去，所以市長在 100 年 12 月 20 日以及 101 年 1 月 3 日的新北市政府市政政會議中，多次重申新北市政府 各機關與各區公所業務職能整合的重要性與必要性，強調政府只有一個，市民不 會去區分區公所或市政府的權責，市政府能為市民服務的事項，區公所應能接受 市民的申辦，並應從市民的角度或觀點重新設計服務流程，因此，有跨區服務政 策的構想（許欣榮、陳夢琨，2012：1；A-1）
故其基此推展政策研究的核心概念，由提案人與規劃者共同合作，提出《新北市 區公所治理職能之研究－短期策略目標作為探討》，從新北市「服務組織調整」、「作 業流程改造」、「資訊系統革新」（許欣榮、陳夢琨，2012：45-52）出發，此乃為推動
「跨區服務」政策之前身。而提案人在本政策先期研究三個面向中，提出市府必須透 過前述三個面向配套推動「跨區服務」政策，且必須調整服務組織的原因，乃是區公 所轉型後，部份業務雖移撥相關局處受理，但同時也受理多項委託業務，以致剩餘人 力、預算無法負荷逐步增多的為民服務事項，倘若依其研究整合143 項業務後，再授 權區公所辦理，不僅會使區公所業務增多，亦會引起基層反彈，甚至出現離職或調職 潮 （許欣榮、陳夢琨，2012：46、49；A-3、A-5） 。因此，其進一步提出短期策略
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目標推動作為，舉其犖犖，皆認為各區公所如非受限於法規限制，部分為民服務措施，
應逐步回復由區公所辦理，除能擔任「郵局代收轉件」的角色外，更應協助受理市府 各級機關非專業審查之業務，甚至承轉市府各機關或其他公所之人民申請案件，達成 於短期內做到跨區受理，免除市民往返奔波，為民省錢省力以及落實市府行政一體之 目的，而其先期設想都以「先做再說」的想法出發，作法之實施，並未規劃完成，故 規劃端表示承轉之實體文件傳輸方式亦必須同步改善等機制（許欣榮、陳夢琨，2012：
56、59、64；A-2）。
基上可推，上述內容係提案人於規劃時，對於跨區服務推動前設定之預期目標，
而當時尚未獲得首長認可，僅為「一個輪廓，一個構想，還沒有做細部規劃，所以在 推動前是擔任規劃角色，推動後還是要執行、評估，我是到後期沒有實際參與，事前 是有預評估一下」(A-1)，此一說法實與規劃端認為事前沒有進行評估的看法(B-4)實 有所出入。但其皆認同，該政策在向首長說明前其實並沒有設想到能獲得首長百分百 的支持，但結果正好相反受到上面的強力支持(A-1、B-1)，也因此推動目標在實踐前 階段無庸置疑的已達成計畫推動門檻。但是在Dunn 所指的效能定義上，它所關心的 並非指該政策能否按預訂計畫去執行，而是政策介入後所產生的預期結果，對標的團 體或事務產生了多少預期的結果與影響。換言之，在探討其效能目標達成的同時，即 為預期正面作用的產生。如從該政策的主要效應所欲達成之目標觀察，應指為透過流 程改造、職能整合、達成「ALL IN ONE 」的一體市府以及提供市民免奔波的便民管 道，而其原提案人之短期達成郵差性質的代收轉件措施以及達成預期的效果「便民，
多一個服務民眾的管道」(B-3)，也都在「新北市區公所跨區服務試辦計畫」中所設 定之「ALL IN ONE」的服務理念下20，充分達成其行政一體的目標。
貳、期望目標下之非預期副作用
依前述說明，該政策在市政府規劃推動下，確實已達成部分預期目標，然就Dunn
20 資料來源：http://www.crossdistrict.ntpc.gov.tw/Plan/Description，查詢日期：2014.04.25.
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在充分性指標上指出，所謂有價值的結果，除了必須設法找出是否達成期望目標外，
對於產生的其他影響亦應顧及。故在目標達成下所產生之種種影響，即為Vedung 所 指的非預期的副作用，而整個政策的推動，就規劃者來說也產生了非預期的正向作 用，依其表示：
原先規劃是沒有那麼快的，我們當初只是希望區公所扮演收件轉件的角色，這樣 公所的壓力沒那麼大，但後來突然最高長官，就是市長一句話希望一步到位，
就變成3 月推出，7 月就逼著社會局去買單，其實研考會是逼不動社會局的。(B-2)
顯然，政策推動的快速與否如同 Rogers 指出，意見領袖是創新體系中接受率高 低決定的因素，也是製造多數接受的關鍵者（唐錦超譯，2006：298），這對提案人 與規劃者來說無疑的是好事一樁，也加速了整個進度的擴散。不過在達成推動目標 的同時，就規劃端與原提案人來說，亦產生不少非預期的負向作用，例如原提案人 與規劃人在構想上的差異與原設想上所欲達成之目標呈現相左的想法，依規劃人的 說法，其原希冀透過提案人進行下鄉訪問來瞭解公所可能面臨之困擾為何？有沒有 解決辦法？惟提案人顯與實務脫離，做法上偏向學術研究(B-2)，即其原意藉由提案 人透過其自行研究的訪談作法來瞭解各區公所之參與意願性、可行性以及市府如何 協助解決等問題，進而達成共識以利推動政策，然呈現的結果，對規劃者而言，卻 反其道而行。因此，在政策推動前的構想上產生了非預期上的負向的副作用，造成 政策目標上的轉移，而這個轉移的程度從訪談資料上無法全然得知，僅可概括從提 案人受訪資料觀察得知差異性不小，而其中緣由，乃在規劃端原本有意將 143 項下 放給各公所處理，但當提案人到各區公所訪查後，原於提案中規劃推動20 幾項左右，
卻在提案人離開原服務單位後，案件量迅速增加為93 項，故提案人表示案件量過多，
除了有待整合外，基層單位無法消化，必然造成反彈。(A-3)
就此，提案人原設想主打幾項業務藉以發揮成效的想法，反而在政策推動後，藉 由規劃者的「用心」執行下，目前已達97 項業務項目。另外，原提案人亦就原先規
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劃出來的想要在執行過程中瞭解執行單位的需求，然後解決問題的想法，市府規劃 端似乎沒有列入考慮，如：
新增成本事實上有人力、教育訓練、設備（電腦）、經費等問題。但市府這方面 只給教育訓練以及電腦系統的使用，與原先規劃出來的想要在執行過程中瞭解 執行單位的需求，然後解決問題的想法，好像長官沒有列入考慮。(A-4)
當初公所都有反應人力、成本問題，唉！這個其實有內幕消息，我也不方便講，
每年我都有寫員額評鑑，寫一堆報告，都無疾而終，心有餘而力不足，可能我 們的想法和長官的想法不一樣。(B-9)
即使如規劃者表示曾經努力解決，但受阻於法令等限制，致使問題懸而不決，
所形成的問題亦成為無解的答案，而就上述之受訪資料觀察，實為原提案人與規劃 者間在目標設定上不同理念以及所任職務與角色所造成的齟齬，以及顯現出公務人 員與政策首長間理念上的差異。至於其設定政策目標是否達成，再就上一個問題的 規劃端來看，其表示推動之初：
沒有設定政策目標...會產生多少服務量，說實話，人是流動的，我根本不可能
沒有設定政策目標...會產生多少服務量，說實話，人是流動的，我根本不可能