有別於西歐的東亞經驗：臺灣移工政策設計的考察（1980-2016） - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 有別於西歐的東亞經驗：政治. 大. 立臺灣移工政策設計的考察（1980-2016）. ‧ 國. 學 ‧. A Distinct East Asian Experience From Western Europe’s: A Study of Migrant Labor Policy Design in Taiwan (1980-2016). n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：蘇偉業博士研究生：劉濬誠. 中華民國 108 年 9 月 DOI:10.6814/NCCU201901193.

(2) National Chengchi University Department of Public Administration Master Thesis. 政治大 A Distinct East Asian 立 Experience From Western Europe’s: ‧. ‧ 國. 學. A Study of Migrant Labor Policy Design in Taiwan (1980-2016). er. io. sit. y. Nat Advisor: Wai-Yip, So. n. a l Student: Jun-Cheng, iLiu v Graduate n Ch engchi U. September 2019. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(3) 謝誌這本論文是我這一年多以來的研究成果。移民與移工是一個跨學科的研究領域，但在公共行政與政策學界中相關著作並不多，仍是個待發展的領域。這讓我在開展議題時遭致了不少困難，期間我參與社會學、勞工、人類學相關的研討會，嘗試和不同領域的學者與研究生互動，加上廣泛閱覽不同領域的研究文獻，讓我花費的時間比預期還多。值得慶幸的是，這本論文至少滿足了我在求學過程中，對移工議題的關懷以及區域研究的好奇心。不過，本文幾乎是單純建立在文獻與次級資料的象牙塔式研究，缺少更深入的田野調查，但礙於時間因素，我也沒辦法再進一步從事研究。另外，我也嘗試建立了政策設計的研究方向，期許未來能有更多的相關研究出現。. 立. 政治大. 完成一本論文是一趟長途旅行。感謝黃東益、魯炳炎兩位口試委員，不論. ‧ 國. 學. 是在正式或非正式場合中的指教與鼓勵，都給予了我和論文偌大的幫助。而本文的指導：蘇偉業老師在這段時間裡，從上至架構的修改、研究的呈現，到下. ‧. 至一字一句論述的批改、文句的修正，給了我在撰寫論文時的明燈，讓我不至於迷失。同時也指導了我長期以來缺乏的論述能力，對此，我深表感謝。. y. Nat. sit. 此外，本文曾以不同形式，在 2018 年公共行政學年會、2018 年台灣政治學. n. al. er. io. 年會以及 2019 年十校聯合行政管理專題研討會中發表，其中特別感謝蘇毓昌、. i n U. v. 陳仁海兩位老師的批評與建議，讓本文在文獻鋪陳、理論觀點與經驗分析上更為完備。. Ch. engchi. 亦韜、子正、予恆、宗賢、峻豪、婕妤則曾閱讀過本文在不同階段時的草稿，在與你們的討論過程中，所有的回饋與指教也構成了論文的一部份。在研究生的求學過程中，丞堯、翔佑、雅淋、八樓朋友、商研院工作的學長姐、以及各位同學們，我可能個性比較直接一點，但與你們相處是很快樂的事情。當然，大學的同學，貴哥、老/癢家銘、郭大俠、小昌昌、天色翔翔哥與學長冠傑，不管你們是經意或不經意的鼓勵，都是讓我往下走的力量。而郁姍也和我分享與移工相處的經驗，更讓我獲益良多。最後，這本論文如果沒有我的女友衣筠是不可能完成的。她提供了我重要的精神支持，在每一個難眠的夜晚，除了敲鍵盤的聲響之外，都還有她的鼓勵。雖然她不見得完全看得懂，但我能感受到她的用心與陪伴，非常謝謝。. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(4) 接著，我把這本論文獻給我的父母、爺爺奶奶、老師以及每位支持我的朋友們。我相信這是第一本，但不會是最後一本論文。. 濬誠九月. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(5) 摘要 1950 年代的西歐與 1980 年代後的東亞國家，皆因應勞力短缺問題而採用移工政策，但西歐的移工政策終結後，許多移工滯留在國內，發展出保障移工權利與歸化成國民的移民面向，東亞國家則是長期維持在強調暫時性、補充性的移工政策上，兩個地區呈現了不同的政策軌跡。本文嘗試透過臺灣經驗個案的考察，回答「是否存在一個有別於西歐的東亞經驗」的提問。在學術上回顧了東西方政策經驗的相關論辯，我們指出，過往以自由國家、全球化制度主義、發展型國家以及族裔同質性的理論觀點，並不足以解釋東亞移工政策的發展邏輯。本文採中層的分析取徑，引入 Schneider 與 Ingram 提出的政策設計與社會建構理論，並整合移工政策的相關研究，發展. 政治大. 商品、人、國民的標的團體身分概念，建構移工政策設計的分析架構。. 立. 本文藉由歷史分析法與論述分析法，蒐集臺灣移工政策的媒體與歷史資料，. ‧ 國. 學. 提出商品化與去商品化的移工政策設計兩個不同的歷史階段。前者強調移工商品與資本家利益主導了政策設計，促使移工政策合法化，並延續至今；後者則. ‧. 指仲介與移工（人）主導政策設計，解釋 2007 年的直聘制度與 2016 年的《就業服務法》第五十二條的修法歷程，以及近年來保障移工權利政策興起的原因。. sit. y. Nat. 最後，本文討論了臺灣移工政策的未來方向，保守地推論，臺灣受到政策. io. n. al. er. 設計的僵固性與移工定居的動機影響，很難出現類似西歐移民面向的結果。同. i n U. v. 時，本文亦論證日韓兩國與台灣在未來發展的相似性。本文認為，有別於西歐. Ch. 的東亞經驗基本上是存在的。. engchi. 關鍵字：移工政策、政策設計、標的團體的身分、東亞經驗. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(6) Abstract Facing labor shortage, West Europe and East Asia adopted a migrant labor policy (MLP) in the 1950s and the 1980s respectively. However, the MLP was terminated in West Europe in the 1970s, but a considerable number of the migrant labor did not go back to their home countries and further secured citizenship after the 1990s in host countries. By contrast, the East Asian counterparts still sustain the status of the migrant labor as temporary workers, not allowing them to acquire citizenship. It seems to be a distinct policy trajectory from Europe’s. This study makes use of Taiwan as a case to answer a question: “Is there a distinct East Asian experience from Western Europe’s?” This study argues that the existing literature focuses more on macro-level than meso-level variables. For example, some scholars test whether the theories developed from the migrant labor policy in Europe. 政治大 since the 1950s can apply to East Asia, including liberal state and global institutionalism. 立 Others use the “developmental state theory” to examine the East Asian experience,. ‧ 國. 學. emphasizing effectiveness of “ideology of economic supremacy”.. ‧. This study proposes the “migrant labor policy design framework” as an alternative perspective. In addition, it also argues that existing policy design literature overlooks. io. sit. y. Nat. the multi-dimensional identity of migrant labor. This study tries to build up the concept of “target population of identity” to illustrate this point.. n. al. er. By adopting a historical analysis and a discourse analysis, this study proposes two different identity development stages for the MLP in Taiwan. The first is the “migrant labor as commodity” from 1980 to 1992. The second is the “migrant labor as human” after the 1993 to the present.. Ch. engchi. i n U. v. Finally, this study assesses the future policy direction for Taiwan, arguing for policy similarity among Japan, South Korea and Taiwan. It conjectures that it is not much possible for East Asia to repeat the West Europe’s experience in the future. Keywords: Migrant labor policy, policy design, target population of identity, East Asian experience.. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(7) 目錄第一章導論................................................................................................................... 1 第一節研究背景............................................................................................ 1 第二節研究目的與動機................................................................................ 2 第二章文獻回顧........................................................................................................... 7 第一節移工政策的定義與研究範疇............................................................ 7 第二節西歐移工政策的內在邏輯................................................................ 8 一、西歐移工政策歷史概述.................................................................... 8 內在的歷史邏輯：自由國家與全球制度論的理論觀點.............. 15 異例還是尚未成熟？東亞移工政策經驗的討論.......................... 20 東亞移工政策發展經驗.................................................................. 20 前沿的學術焦點：發展型國家的移工政策？.............................. 24 把臺灣從分析中找回來：本土研究的近況和侷限...................... 31 把政策從分析中找回來：關注中層（meso-）的政策面向 ........ 33 建構整合性的分析架構：移工政策設計...................................... 34 何謂政策設計？公共政策利益分配的藍圖.................................. 34 如何形塑政策設計？政策設計場域的互動.................................. 36 政策設計的穩定與變遷邏輯.......................................................... 39. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 二、第三節一、二、三、四、第四節一、二、三、. n. al. er. io. sit. y. Nat. 四、歷史與制度因素：政策設計場域的歧異...................................... 43 五、當前移民／工政策設計的研究侷限.............................................. 44 六、標的團體身分（identity of target population）概念的提出 ......... 45 七、小結：移工政策設計的發展邏輯與意涵...................................... 50 第五節聚焦與研究問題.............................................................................. 51 第三章研究設計......................................................................................................... 53 第一節研究方法.......................................................................................... 53 第二節研究範圍.......................................................................................... 55 第四章打造商品：商品化的移工政策設計（1980-1992） ................................... 57 第一節行動者的部署：政治經濟轉型前後的場域結構.......................... 57 一、二、第二節一、二、三、第三節一、. Ch. engchi. i n U. v. 1980 年代以前：國家統領下的行動者 ......................................... 57 1980 年代之後：政治經濟轉型下的新局勢 ................................. 59 前哨戰：逐漸浮現的移工政策（1980-1987） ............................ 61 1980 年代的勞動力市場：缺工問題的形成 ................................. 62 資本家的策略行動：升級/出走/非法聘用移工 ........................... 62 序曲：1983 年環亞大飯店非法聘用移工 ..................................... 63 把移工政策推入議程（1987-1989） ............................................ 64 移工是好商品還是壞商品？資本家與政府的論述抗衡.............. 65 i. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(8) 二、開放十四項專案引進移工：意外插曲下的移工論述轉變.......... 66 三、資本家的策略行動：建構「投資環境惡化」的論述.................. 68 四、鬆散抵抗：勞方抗衡論述的缺席.................................................. 74 第四節移工政策設計的形成：商品身分的確立（1990-1992） ............ 75 一、轉捩：1990 年代國家／資本家／勞工運動關係的重構 ............. 76 二、行動者部署的變遷：資本家成為優勢者...................................... 77 三、「引進移工是必要的」：郝柏村內閣的核心論述........................ 78 四、沒有擋下來的政策：《就業服務法》的制定分析........................ 80 第五節小結：資本家—移工（商品）的政策設計結構.......................... 83 第五章轉捩：去商品化移工政策設計的形成（1993-2016） ............................... 85 第一節一、二、三、. 商品 vs 人：移工身分論述解構（1993-1997） ........................... 85 場域結構的再變動：民主化下的行動者部署.............................. 85 「移工是商品」：主導場域的身分與論述.................................... 86 「移工是人」：邊緣論述的浮現.................................................... 91. 第二節一、二、三、第三節一、. 工運人士的實驗：台北市勞動局的「Home」計畫 .................... 98 千禧年的政黨輪替：民進黨政府人權立國理念的影響.............. 99 從邊陲到主導：形塑移工權利政策設計（2003-2016） .......... 101 焦點事件的效應：「弱勢」與「奴工」論述的形成.................. 102. 政治大把移工權利的政策設計推入議程（1998-2003） ........................ 97 立「本／外勞工一體」：新勞工論述的形成.................................... 97 ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 二、「奴工論述」的作用：國對國直聘移工制度的形成................ 105 三、「貢獻論述」的形成：移工身為人的價值................................ 109 四、「奴工論述」再作用：《就業服務法》三年條款的論述爭鬥.. 110 第四節小結：仲介—移工（人）的政策設計結構................................ 114 第六章結論：政策發展的下一步？....................................................................... 117 第一節有別於西歐的臺灣經驗？............................................................ 117 一、臺灣移工政策設計的未來變遷.................................................... 117 二、移工政策設計的前饋效果：移工的返國意圖............................ 121 第二節內在的趨同與分歧：東亞經驗與政策的未來............................ 124 第三節未來研究建議................................................................................ 126. Ch. engchi. i n U. v. 參考文獻.................................................................................................................... 127. ii. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(9) 表目錄表 1 各國移工政策的起始點與終結點 .................................................................. 11 表 2 德國外國人與移工數 ...................................................................................... 13 表 3 西歐外國人數（千位）與佔國內總數人數比率（1960-1990） ................. 14 表 4 Seol 與 Skrentny（2009）一文的分析結果 ................................................... 28 表 5 標的團體身分的概念與意涵 .......................................................................... 50 表 6 1988 年各業工會期望政府因應勞力短缺的措施 ......................................... 73 表 7 資本家、勞工代表於《就服法》二讀階段的發言次數 .............................. 81 表 8 1993 年至 1995 年核配移工的行業................................................................ 87 表 9 1992 年至 2000 年臺灣移工人數與失業率.................................................... 88 表 10 2011-2016 年仲介評鑑狀況 ........................................................................ 101 表 11 《就業服務法》第五十二條修法後粗估可減少移工負擔之費用 .......... 111 表 12 臺灣移工政策設計的歷史簡表 .................................................................. 118. 政治大表 13 在臺移工年資人數（至 2018 年 12 月底）............................................... 121 立 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. iii. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(10) 圖目錄圖 1 整合模式的類屬 .............................................................................................. 15 圖 2 標的團體的類型與政策設計 .......................................................................... 37 圖 3 1980 年代前行動者的佈署 ............................................................................. 59 圖 4 1980 年代後行動者的佈署 ............................................................................. 61 圖 5 1991 年行動者佈署的變動趨勢 ..................................................................... 78 圖 6 1993 年後行動者的佈署 ................................................................................. 86 圖 7 1994-2000 年逃跑移工人數統計 .................................................................... 93 圖 8 政策場域內浮現的移工和仲介（1992-） ..................................................... 97. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. iv. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(11) 第一章導論第一節研究背景東亞在 1970 年代後，經濟的快速發展帶動了產業對勞動力的需求。1980 年代中期開始，日本、韓國和臺灣等東亞國家依序制定了移工政策，吸引越來越多西方學者投入東亞移工政策的相關研究（Castles & Davidson, 2000; Freeman & Mo, 1996; Gurowitz, 1999）。但是，他們實際上對東亞國家的了解卻相當有限，甚至因為不熟悉脈絡，而出現部分認知錯誤的情況（Lu, 2011）。或甚至是打著西歐經驗的大帽，卻想要深究東亞政策，而提出荒謬的詮釋（Rainwater & Williams, 2018）。. 政治大所稱的「客工」政策（Gasbatiter ）來因應，戰後經濟復甦潮導致勞動力不足的立問題。例如瑞士、德國和法國分別在 1945 年、1955 年和 1956 年開始採用，並西歐是歷史上最早採用移工政策的地區，早在二戰後各國就採用他們當時 1. ‧ 國. 學. 且透過工作年限、輪替制（rotation）的方式向南歐和東歐招募暫時的移工。單身、年輕的移工是這些輸入國的首選，並且規定在工作年限一到就得離開，不. ‧. 得在國內久留，以免除製造國內社會混亂的各種可能。但這種理想的原則，至多只有瑞士做得到，其在 1980 年代以前，移工的人數都維持在百萬以內。相較. sit. y. Nat. 之下，德國在 1970 年代就衝破兩百萬（Ellerman, 2013: 499）。. al. er. io. 然而，西歐移工政策的壽命相當短，1970 年代的石油危機導致各國經濟蕭. v i n Ch 道訃聞（Obituary），認為這二戰後的產物幾乎從歷史上消失。但考察西歐當時 i U e h n c g 的情況，我們應該說，被終止的客工政策是換了另外一個形式存在：關於如何 n. 條，因而紛紛終止移工政策。2學者 Castle（1986）曾為西歐的移工政策下了一. 處理滯留移工問題的政策。具體而言，名義上國家的確終結了政策，但實際上並沒有讓移工離開，而是有越來越多的移工長期居住在國內。一方面是，移工不願意回到經濟狀況較差的母國，因為回到家鄉將更難找到工作，3他們將想盡辦法待在地主國裡，即便國家提出不少誘因鼓勵移工回國，效果都不如理想。另一方面則是，在家庭團聚權利的保障之下，移工能夠將配偶、孩子帶到地主國，穩固了移工留在地. 1 客工是指二戰後西歐各國採用的暫時性移工政策的泛稱，等同本文所指的移工。本文將交互使用移工與客工一詞。 2 例如德國和法國分別在 1973 年與 1974 年終止 3 最具代表的例子是在德國的土耳其移工，相關可參見 Miller（2008）的博士論文。 1. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(12) 主國的動機。國家在面對越來越多的外國人時，選擇以協助他們融入社會為導向的整合政策（integrative policy）， 4逐步提供這些客工社會權、政治權，一些等同國民般的公民待遇（Soysal, 1994），甚至提供他們得以歸化的權利。但如果把西歐經驗對照到東亞，我們將發現東亞不僅未曾終止移工政策，還一直維持在以縝密的法規制度嚴守國界，強調移工是用來補充勞力市場的經濟性產物。無論移工是否有持續留下的意願，只要年滿工作年限，都一併遣返與驅逐，從未鬆動限制移工定居，避免變相移民的政策立場（Rahman, 2012）。這正指出了一個重要議題：西歐經驗是普世皆然的政策演變邏輯？還是東亞移工政策另闢蹊徑，走出了自己的道路？我們該如何理解東亞移工政策？. 第二節研究目的與動機. 政治大首先，本文要先承認，上述由比較觀點衍生的問題意識，勢必會招致一些立方法上的質疑，譬如，認為這是將兩個不同對象強行比較之下的結果。西歐經. ‧ 國. 學. 驗是 1950 年代冷戰結構下經濟復甦潮的產物，但東亞卻是在 1980 年代先進國家的企業向外擴張，全球資本主義形塑時形成的政策。換言之，這兩個處在不. ‧. 同時空脈絡的個案，理當不具有可比較性，但我們仍不避諱地承認這個問題，並非是要直接忽略不可比較性的質疑，而是正視東亞脈絡下的政策經驗與理論. io. sit. y. Nat. 意涵。. al. er. 本文的研究策略是強調站在後進者（latecomer）的立場，去揭露西歐研究. n. v i n Ch 經驗往往是一種交織糾結的歷史，不斷穿越各個國家經驗。這樣的政策至始至 engchi U 終不是獨立於各國的內部發展，而是彼此相互交織糾結形塑而成。的侷限。仿效先例，或是以先例為負面教材的行為並不稀奇。後進國家的政策. 換言之，從這個立場出發，即非在預設比較對象物的「對稱性」前提下進行。也因為如此，本文並非透過切割比較單位來創造比較基礎，而是透過東亞經驗來創造學術上的對話範疇，建立在目前的東亞政策的前沿性研究上，藉此與發展已久的西歐移民工政策理論對話。一方面可以質疑和補充當前在移民研究上的侷限，同時也提出了東亞政策經驗理論化的可能。某種程度上，本文即回應了 Hugo（1998）早期對於學界未能超脫描述亞洲移民現象的批評，以及對. 4 整合政策在廣泛來說，是指將移民或少數民族融入地主國的經濟、政治與社會。例如透過教育、福利系統增進其語言能力，以及整合的最後一個階段，即歸化，並獲得投票權和參政權（Boswell, 2003: 75） 2. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(13) 於 Battistella（2014）在近期建立亞洲移民理論芻議的回響。無論如何，上述的說明給予我們繼續往前推進的基礎。本文即以西歐與東亞的經驗歧異作為研究的起始點。根據 Rahman（2012）的觀察，東亞移工政策的確和西歐有著不同的經驗。依照二戰後西歐的經驗，當國家採行以暫時性、輪替性為原則的客工計畫時（guest worker），一旦碰到經濟蕭條（1970 年代），這些原則都將原形畢露，全然失效。國家將終止政策，並面臨到客工滯留國內的嚴厲挑戰（Castle, 1986），進而著手處理移工問題而提出不同的融入政策（integration policy），甚至有政治參與權以及擁有歸化的權利。相較之下，雖然東亞在 1980 年代末期開始採用移工政策，但至今三十年來，即便碰到了經濟危機都始終沒有終止，雖然有越來越多改善移工權利的政策出現，但卻始終沒有像西歐，出現協助移工融入社會和提供歸化權的政策面向。. 政治大. 然而，這是否能代表東亞移工政策在本質上不同於西歐？難道藉由如此簡. 立. 單的論證就能證明有別於西歐的「東亞經驗」存在？顯然，這個答案是否定的。. ‧ 國. 學. 我們必須把提問再更進一步推進：東亞政策現況是異例還是過渡階段？東亞現況是一個不成熟的階段嗎？同時，我們可以把經驗議題提煉到抽象的層次：移工政策是否存在單一線性的政策發展邏輯？還是，東亞和西歐是否存有不同的. ‧. 政策發展邏輯？對此，我們必須以歷史結構途徑捕捉西歐政策發展的條件，萃. y. Nat. 取出西歐經驗的關鍵因素，並且掌握東亞的政策結構後，透過思想實驗的方式，. er. io. sit. 推論東亞未來的政策發展後，才足以論證有別於西歐的「東亞經驗」存在。本文將介入目前學界在理論層次上，解釋東西方政策經驗的相關論辯，並. n. al. Ch. i n U. v. 且另外提出整合型的分析架構，重新詮釋東亞經驗。學界對西歐政策經驗的討. engchi. 論，不外乎是從跨國普世價值的角度切入（Soysal, 1994; Jacobson, 1998），或是以自由國家（liberal state）的運作邏輯來解釋（Freeman, 1995; Joppke, 1998; Hollifield, 2004）。但這面對到東亞現象時，其解釋力往往不足。以往對東亞經驗的研究是從經驗比較來釐清差異的原因（Castle, 2001; Freeman & Mo, 1996）；以國家組成的族裔同質性假定進行研究（Macura, 1994: 16; Cornelius, 2004），或是單純描述東亞政策的始末（Athukorala, 2006）。部分研究則試圖用西歐理論解釋東亞現象（Gurowitz, 1999），測試理論的解釋力（Surak, 2008），來克服當時缺乏理論解釋的困難。隨著近年學界提倡把制度帶回政策解釋的浪潮中，由於移工政策與發展型國家（developmental state）理論間的親和性關係，一些前沿性的研究開始從發展型國家的理論脈絡著手（Bartram, 2005; Lee, 2018; Tian, 2019; Seol & Skrentny, 3. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(14) 2009）。雖然發展型國家是 1990 年代前發展學盛行的理論（Johnson, 1982; Wade, 1990），至今發展型國家是否衰亡仍未有解答（Wong, 2004; Wade, 2018），但如 Pempel（1999）的看法，發展型國家理論不應該再侷限於國家、官僚決策等這類的焦點，而應該改從體制的角度來重新概念化，關注意識形態、制度的整體面向，或多或少提供了我們在了解東亞現象時很好的制度脈絡。移民研究學者 Seol 與 Skrentny（2009: 580）在比較東西方的政策經驗後得到了一個結論：「亞洲仍然是具備『發展型國家』的劇碼（repertoire）和假設的特點，這可能導致經濟增長優先於個人權利，使得這區域（亞洲）與歐洲截然不同」。 5他們認為東亞發展型國家的脈絡創造了一個與西歐經驗不同的制度空間，在東亞脈絡中，移工政策是全然服膺於經濟發展的目標，這造成了嚴守移工不能長期定居（settlememt）以及限制他們攜家帶眷的權利的結果。. 治政大亦深入東亞獨特的空間與時空向度，提出不同於以往的有利解釋，但其卻缺少立了分析中層（meso）的環節，也就是政策本身。Ellermann（2013, 2015）的研. 然而，該理論嘗試的確是一個極佳的途徑，不但可以與西歐制度脈絡區隔，. ‧ 國. 學. 究近期重訪了西方的歷史，她藉由分析德國與瑞士的政策經驗裡，點出政策的路徑依賴現象，提醒我們從事研究時，不能不注意到政策的影響。本文嘗試與. ‧. 這些前沿性研究進一步對話，並加以整合與批判。本文強調，政策不僅是利益分配的結果，政策的前饋效果（feedforward effect）也是當中不得忽視的重要環. io. al. er. population）的行為（Schneider & Ingram, 1997）。. sit. y. Nat. 節，過去政策結構不僅會影響接下來的政策樣態，也會影響標的團體（target. 本文在此將引入政策設計（policy design）理論（Schneider & Ingram, 1997），. n. v i n 結合移工政策和在地脈絡，建立一套移工政策設計（migrant labor policy design） Ch U i e h n gc 的理論框架，來串接經驗和學術理論議題。這個理論架構對移民工政策研究來說，是一個創新的分析框架。採用此分析理論的優勢在於，過往以制度和政治經濟分析為主的分析策略（陳宗韓，1997；林如昕，2009），或是利益團體的遊說分析（Freeman, 1995; 黃秀端、林政楠，2014）、超國家的制度影響（Soysal, 1994），都忽略了公共政策是一個成本／利益分配為基底的產物。他們或多或少都不經意忽視「誰獲得什麼、是何時、何處、如何」的 Lasswell 式的提問。在決定這些公共政策議題的背後，是一個關乎政策利益分配的基本藍圖，也是一個對特定價值選擇的決擇（Ingram, deLeon, & Schneider, 2016）。另一方面，這對政策設計理論來說，也有重要貢獻。不論是國內或國外，. 5 原文為 Asia is still characterized by the repertoires and assumptions of a ‘‘developmental state,’’ which may prioritize economic growth over individual rights, making the region distinct from Europe. 4. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(15) 政策設計研究都缺乏討論非人（non-human）的標的團體（Schneider & Sidney, 2009; 莊文忠，1997；張筵儀、王俊元、吳政峰，2011；蘇瑞祥，1998），本文嘗試提出了適切的分析架構，並呼應 Filindra 與 Goodman（2019）認為移民工政策和公共政策，這兩個獨立發展的學術領域缺乏交流的看法。本文結合既有移民／工政策與政策設計的研究觀點，提出移工政策設計的標的團體身分（target population of identity），補充 Schneider 與 Ingram（1993, 1997）只注意到標的團體的社會建構（target population of social construction）的缺憾。在介入目前學界對於東亞現象的學術辯論，以及建構移工政策設計的分析架構之後。本文選擇透過臺灣的本土個案研究，回答這個東亞經驗的提問。本文將透過考察臺灣移工政策設計，重新省思東亞是否存在有別於西歐的經驗內容。一方面，這是考量到處理日本、韓國、臺灣等所有東亞國家，超越本文能. 治政大有關臺灣的經驗分析仍相當不足。我們提倡將臺灣找回來，並以臺灣視角出發，立將日韓做為參照對象進行交互比較，建構一個有力的東亞經驗論述的基礎。力所及下的選擇。但本文也強調，在另外一方面，當前東亞移工政策的研究，. ‧ 國. 學. 臺灣和其他的東亞新興工業國家一樣，面臨出生率低、教育水準提升，以及在低階層、勞力密集的行業紛紛出現勞力不足的問題時，開始向外招募移工。. ‧. 而隨著政策發展，國家同樣面對著移工逃跑（Yamanaka, 1993; 武黎全科，2017），. y. Nat. 以及移工被剝削的議題（Surak, 2017; 王宏仁、白朗潔，2007；出井康博，. sit. 2018）。雖然過往的研究指出，日本和韓國在挑選移工的偏好上，有明顯的同族. er. io. 裔（co-ethnic）偏好（Corenlius & Tsuda, 2004），和臺灣在兩岸政治問題下，不. al. v i n 的「同族裔偏好」只是從屬 C於h「經濟目的」之U下，而非人權保護的目的 e n g cTian（2019）指出日本在 hi （Skrentny, Chan, Fox & Kim, 2007），甚至 2008 年金融 n. 得不聘雇非華裔（例如中國裔）的現象相當不同。但近期的研究指出日韓兩國. 危機後，發現日裔移工並未能更適應日本社會，進而提出了鼓勵日裔移工返回母國的政策，以經濟利益為前提的目的昭然若揭。這即呼應了當今前沿性的研究中，對於東亞移工政策皆是處在發展型國家內在邏輯的討論。換言之，借助臺灣個案的考察，將提供我們解釋東亞現象的一個重要立足點。至於在學術積累的角度上，臺灣的個案考察也有兩個貢獻，一方面是提升目前國內學界缺乏比較視角的研究（龔尤倩，2008），並呼應曾嬿芬（2007）提倡臺灣學界應該從事移民研究理論化的想法。另一方面，也能藉此補充當前國際學界較重視日韓個案，缺乏足夠臺灣研究的缺憾（Seol & Skrentny, 2009; Chung, 2014）。. 5. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(16) 總而言之，本文試圖透過臺灣移工政策的個案詮釋，以及利用移工政策設計理論的協助，不單只是處理臺灣經驗而已，也是希望能回應其背後極大的問題意識，嘗試提出一套東亞經驗的論證，透過比較和推論的觀點，討論是否有別於西歐的東亞經驗存在。本文的研究目的可歸納成： 1. 透過臺灣移工政策設計的考察，彙整出一套臺灣移工政策設計的具體內容。 2. 透過補充臺灣個案的經驗，討論是否存在有別於西歐的東亞經驗。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 6. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(17) 第二章文獻回顧本章將回顧移工政策的相關研究，嘗試釐清當前移工政策研究走了多遠。本章將提出本文的研究範疇，進而探究西歐移工政策發展，和相關學術研究的分析觀點。接著，分別從東亞研究、臺灣研究現況，論證這些研究現況與侷限，進而發展了一套移工政策設計的分析架構，提供我們分析臺灣移工政策設計的架構。. 第一節移工政策的定義與研究範疇何謂移工（migrant worker）？又何謂移工政策（migrant worker policy）？國際勞工組織認為移工是指「所有目前在現居住國就業或失業，以及尋找工作. 政治大. 的國際移民」（ILO, 2015）。但是，將所有在外國工作的外國人都視之為移工，卻是太過於簡化的定義。. 立. ‧ 國. 學. 相較之下，聯合國的定義比較精確，且將家庭特別羅列出來說明，認為移工是「接收國為接受國內從事經濟活動的具體目的而接納的外國人。因為他們可以持有的就業類型，他們的逗留時間通常受到限制。若他們的家屬被允許的. ‧. 話，亦是該類屬」6（UN, 2017）。. y. Nat. sit. 然而，他們仍混淆了移工仍有高／低技術（high/ low-skill）的差異，兩者. al. er. io. 在本質上並不相同。我們亦不能一併而論。前者從事產業發展、技術研發的勞. n. 工，或稱作人才（talent）。但後者則是指從事農業、製造業等低階工作者，通. Ch. i n U. v. 常這些移工僅是暫時進入地主國的勞力市場，而非長期留在地主國工作，也未能享有公民權的勞工。. engchi. 本文所指稱的移工則是後者：低階移工。或是用個比較知名的詞彙來描繪本文指涉的移工：客工（guest worker, Gastarbeiter）。所謂的客工是二戰後，西歐國家在亟需勞力時，以契約形式招募，並限制他們在勞動力市場流動的外國勞工（Bartram, 2005: 34-35）。這亦是當今東亞移工政策從初始至今的模態（Lee, 2018）。必須一提的是，雖然西歐各國的客工政策在 1970 年代陸續終止後，可以說. 6 原文：“Foreigners admitted by the receiving State for the specific purpose of exercising an economic activity remunerated from within the receiving country. Their length of stay is usually restricted as is the type of employment they can hold. Their dependents, if admitted, are also included in this category’ 7. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(18) 是「死亡」（obituary），而無移工政策（Castle, 1986）。然而，我們仍不能單從國家宣稱終結移工政策而逕自判定終止，因為客工並沒有在政策終結後而離開，他們反而長期留在地主國。在這特殊的政策歷史發展下，本文將認為處理客工滯留的政策，亦包含在客工政策的範疇內，因此，本文以下所使用的移工、客工以及移民、移民／工一詞都是指同一個標的團體，本文將依照脈絡而交互使用。接下來，將在這範疇上回顧相關文獻。. 第二節西歐移工政策的內在邏輯本節將彙整西歐移工政策的歷史發展，提出西歐政策整體的輪廓，包含：西歐從低政治的經濟議題轉變到高政治的權利議題，在移工政策終結後發展出移工融入的相關政策。接著，我們將回顧西方學界對這段歷史的兩個理論觀點之詮釋與分析。. 立. 西歐移工政策歷史概述. 學. ‧ 國. 一、. 政治大. 二戰後各國經濟逐漸復甦，戰敗國西德在短短三年的時間從戰爭的摧殘站起，自 1948 年後經濟蓬勃發展，獲得了經濟奇蹟的美名（wirtschaftswunder）。. ‧. 其他西歐國家，諸如比利時、瑞士、瑞典、荷蘭、英國和法國等國也在戰後持續復甦。正因為經濟的發展，帶動了勞力需求的增加。戰後各國基於國內勞動. Nat. sit. y. 力不足的情況，分別以不同的形式制定了移工政策。這種以經濟目的為依歸的. io. er. 移工政策瀰漫在歐洲各國。. al. n. v i n Ch 難民營招募約 9 萬名工人，後來也從義大利招聘（Castle, e n g c h i U 1986）。法國則在同年設立國家移民署（National Immigrant Office），負責向外招募勞工。瑞士則在英國在 1945 年，透過歐洲志願工人計劃（European Voluntary Worker），從. 1945 年授權資本家自行向外招募勞工後，在 1948 年與義大利簽訂雙邊協議（Ellermann, 2013）。比利時則於 1946 年從義大利招聘了 60,000 勞工，從事鋼鐵工業。西德則是較晚招聘客工的國家，但也是經濟發展最蓬勃的國家，自 1955 年開始，以客工的名義陸陸續續和義大利等國簽訂雙邊協議，以滿足國內勞力供給趨緩的問題。但起初公眾對客工的議題並不熱衷，媒體的相關報導可以說是少之又少（Chin, 2007: 41-52），反而讓國家有較大主導決策的空間。正如 Hammar （1985: 277-287）指出，總體來說，西歐各國普遍的政策決定都未經公眾討論. 8. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(19) 而形成，基本上都是行政官僚／國家在主導這一切。7這是二戰後時很重要的一個制度背景。當時，戰後百廢待舉，經濟前景不明確，資本家想要聘僱移工的意願並不高，國內的勞動力大部分仍能夠滿足資本家的需求。但何以有移工政策？這是國家自發的行動決定，我們可以從法國和西德的個案中獲得相對應的驗證。具體來說，法國移工政策是起始於物理學家與經濟人口學者的真知灼見。 1946 年 Robert Debre 和 Alfred Sauvy 兩位學者，推斷法國的低出生率將導致未來人口持續減少。他們向政府警告，未來勢必會遭逢人口不足的問題，建議向國外招募適當的勞工來補足國內的勞力。國家最後決議向外招募移工，並在同年建立國家移民辦公室（Office National d’Immigration）負責相關業務。而這長遠的規劃，一如預測，到了 1953 年之後，工業大幅成長，增加了大量勞力需求，. 政治大. 這時移工即可派上用處（Hollifield, 1992: 52- 56）。. 立. 西德則以社會市場經濟（social market economy）作為戰後經濟復甦的指導. ‧ 國. 學. 原則，國家透過與組織化的勞工、資本家代表形成夥伴關係，確立了國家在市場經濟中的領銜治理的角色（藍於琛，2004: Ch5）。雖然早於在 1995 年德國與義大利簽訂移工協議之前，1953 年西德南方巴登-符騰堡州（Baden Württemberg）. ‧. 就因為勞力不足的問題而向西德波昂（Bonn）政府請求招募移工，但這零星的. sit. y. Nat. 需求並沒有迫使國家提出相對應的政策（Herbert, 1991: 204）。. er. io. 西德和法國不一樣的是，西德受到兩個關鍵影響而開放引進移工，但這都顯示了國家在移工政策決策上一定程度的自主性。第一，當時重要的移工輸出. n. al. Ch. i n U. v. 國：義大利，因為該國預期未來國內會有大量的剩餘勞動力，造成嚴重失業問. engchi. 題，而向各國施加外交壓力的影響較深。8西德從一開始的不表態，到 1954 年難以抵擋外交壓力而態度軟化，並在 1955 年 12 月和義大利簽署相關協議（Steinert, 2014: 15）。第二，在 1955 年六月後，產業缺工的問題慢慢出現，資本家開始有組織的向政府要求解決缺工問題。當時國家透過與資本家、工會溝通後取得共識：只有當德國嚴重缺乏工人時，才能夠大舉招募客工（Steinert, 2014: 16），且不論是哪一國籍的勞工，都應該享有同等薪資的資格與對等社會權利（Kühne, 2000: 43-45）的兩個共識。這兩個共識最後成為 1955 年 12 月，西德. 7 英國是其中的一個例外，英國在起先就已經將移工議題泛政治化的討論。 8 清晰地說，義大利當時試圖解決國內南北經濟發展不平衡的問題，北方工業發展優異，但南方卻是失業率嚴重。財政部長 Ezio Vanoni 提出了一個長期的計畫「義大利工作和回匯發展十年計劃」（Development Scheme for Work and Remittances in Italy in the decade 1955-64），透過推進國內工業化改善經濟問題。預計會從農業、服務業中釋出 80 萬位的勞工，計畫倡議將這些剩餘勞力移往德國與其他國家（Steinert, 2014）。 9. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(20) 與義大利簽署的移工政策的相關協議正當性基礎，受到資本家和工會的支持。西德與瑞士的移工政策，是西歐最具代表性的個案。他們將移工商品化的特質推到極限，透過固定的聘僱工作期限，控制移工的工作年限，並藉由新舊移工不斷輪替的方式，達到國家目的的極大化。簡單來說，客工是暫時性、補充性的勞力，只能填補國內勞動力市場的缺口，而不是具有長期的移民權益的對象。同時，以輪替機制（rotation system）維持一定的勞動力，雖然客工在聘雇期滿之時隨即需要離開，但由隨後而來的移工替代先前期滿離開者，並不減少勞力供給（Hammar, 1985: 192）。西德雖然以上述的原則為政策運作的基本邏輯，但瑞士的季節性工人制度比西德還要接近這種理想的模式。在 1940 到 50 年代，瑞士成功地防止定居，. 政治大. 即便到了 1959 年，絕大多數季節性移工也會在兩到三年後相繼離開（Ellermann, 2013: 512）。而國家就可藉此依照經濟市場的狀態調整客工的人數，不至於讓外. 立. 國人影響到本國人的就業狀況。然而，西德卻有少數的移工留了下來，未能有. ‧ 國. 學. 效執行輪替制。. 至於其他像法國、荷蘭也有使用聘僱年限，但都沒有像德國和瑞士這麼極. ‧. 端。像法國並沒有特別強調，透過嚴格控制移工數量的「輪替」機制，而是接受那些自發從其他國家的非法移工，甚至提供他們工作許可（Hammar, 1985:. io. sit. y. Nat. 257）。. n. al. er. 隨著移工政策從 1950 年代推動後十多年，強調輪替、暫時的移工政策，在. i n U. v. 1960 年代中期後出現人數高速增長的趨勢，甚至居住在地主國的時間也越來越. Ch. engchi. 長。這大致可分成兩個理由，依照 Hammar（1985: 277-279）的分析，這是來自於國家管控移工是採一種自由放任的態度導致的結果。國家設想在政策制定完成之後，只要行政官僚依法判斷移工是否能進入，並核發工作證就好。但現實是行政官僚的裁量導致移工人數失控。德國的資料顯示，1963 年 10 月時，只有 21.6％的移工在德國超過三年內。但自 1965 年至 1967 年，則從 27.6％，攀升到了 44.9％。甚至在 1968 年時，估計有 39％的移工居住達四年，而有 13%超過七年或更長的時間（Castle & Kosack, 1973: 54）。當初最接近輪替制理想的瑞士也有類似情況，1955 年時， 75%的移工低於三年，但到了 1969 年時，僅剩 44%的移工低於三年，而有 42% 的移工在瑞士待超過五年。另一個原因，則是國家提供的管道已經沒辦法滿足資本家的需求。法國在 10. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(21) 1956 年後對勞動力的需求大增，資本家當時偷偷的透過旅遊簽證引進非法移工。但國家發現不但不嚴格懲罰，而是認為經濟成長必須高度仰賴移工，而對之採放任態度（Verbunt, 1985: 136）。不過，法國缺少適當的統計數據來推斷移工在法的時間長短。若以 1945 年政府開放的 690,000 位家庭依親的資料來間接推論，至少有 50%的移工長期留在法國（Castle & Kosack, 1973: 54-55）。倘若根據 Verbunt（1985: 136）的說法，1960 年代末期，國內外國人裡至少有 70%的非法移工。我們從中也可以推論，法國境內有許多移工不受國家完全控制，意即，在這樣的情況下，法規上的工作年限勢必難以如實執行。隨著移工不斷增加，國內的社會大眾開始出現害怕外國人的情緒，間接醞釀國人排外的意識。1966 年德國的調查顯示，德國人並不是那麼贊同聘僱移工，有三分之二的公眾希望能擺脫這些移工。甚至有 81%的公眾認為，即便有勞力. 治政大中期的瑞士，則掀起反對國家「外國統治」（Vberfremdung）的聲浪，1970 年6 立月 7 日，舉辦了一場有關外國人比例是否要低於每州 10%的公投。這代表著公短缺的問題，也不應該再聘僱移工（Castle & Kosack, 1973: 433）。在 1960 年代. ‧ 國. 學. 投一旦通過，國家就必須著手驅逐外國人。雖然最後這項公投在 54%的公民反對之下沒有通過（Castle & Kosack, 1973: 440），但這卻是自引進移工之後，首次. ‧. 大規模有關議題的辯論。. y. Nat. 1970 年代初期開始，歐洲經濟的發展開始趨緩，隨著石油危機爆發，仰賴. sit. 從中東進口石油的西歐產業，因為石油價格的上漲，生產成本越來越高，難以. er. io. 和亞洲新興國家抗衡，許多歐洲跨國企業開始向亞洲投資（Jones, 2005）。通貨. al. v i n 反移工的氛圍，認為他們搶走了本國勞工的工作。國家為了回應國內經濟萎縮、 Ch U i e h n c g 失業率提高，以及社會對移工不滿的大環境變動。法國、德國、瑞士、瑞典等 n. 膨脹、失業、出口衰退等問題直接衝擊當時的歐洲，當時政黨和社會上瀰漫著. 國都在這個時間點分別終止過去使用的移工政策（如表 1）。. 國家. 表 1 各國移工政策的起始點與終結點起始點終結點國家起始點. 終結點. 比利時. 1945. 1974. 瑞典. 1954. 1972. 法國. 1956. 1974. 瑞士. 1945. 1970. 西德. 1955. 1973. 英國. 1946. 1962. 荷蘭. 1964. 1979. -. -. -. 資料來源：Messina（2007: 24）在法國當時的決策過程，基本上僅有一小部分政府行政人員參與了審議， 11. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(22) 國會被排除在決策過程之外，只是一個由官僚主導的決策結果（Hammar, 1985: 284; Schain, 2008: 48）。而根據歷史學家 Schönwälder（2006: 261）的說法，德國會在 1973 年 11 月 22 日終止移工，只是勞動部長 Arendt 在一個能源議題的討論中，公告了終止客工的決定。Schönwälder（2006: 261）繼續說道，這是 Arendt 為了抓住機會制定他曾贊成但未能通過內閣的政策方向，並以西德不是一個移民國家的論述正當化他的決策。顯然，這決議終止的過程中，是一個未經過部會和公眾密切討論的結果。9 這種倉卒、突然的決定，依循著移工政策制定當初的假想，即暫時性的工人（Messina, 2007:34）。認為只要終止移工政策後，因為移工只是暫時的，不會久留在國內，他們最後都將返回母國。. 政治大. 然而，事與願違，移工在沒有工作之後，並沒有離開，而是繼續留在國內，甚至是攜家帶眷到地主國，形成家庭團聚移民。這可以分成個人與制度動機來. 立. 解釋。對個人而言，很大一部分是因為當時的勞力輸出國，特別是土耳其的經. ‧ 國. 學. 濟狀況不如輸入國。從工作機會的角度來看，這提高了移工待在經濟發展較好的國家的動機。少部分則是個人對地主國的認同意識（Miller, 2008）。若從制度的角度來談，歐洲共同體的法律規律提供了移工與家人團聚的權利，再加上. ‧. 1953 年生效的歐洲人權公約，限制了國家原先可以在移工入出境管理上使用的. y. Nat. 嚴格手段（Cholewinski, 1994: 597）。這都提供了 1970 年的政策終結點後，外國. er. io. sit. 人數激增的基礎。. 從德國外國人數的資料中，我們能看到這個現象（表 2）。即便 1973 年政策. n. al. Ch. i n U. v. 終結後，在職的移工人數有輕微幅度的減少，但外國人總數卻是提升的，特別. engchi. 是土裔外國人數的增加幅度，1974 年比 1973 年增加了 20 萬人。然而，由於強迫驅離他們不具正當性，德國政府在 1974 年後提出了不少鼓勵移工回國的相關規定，可惜效果都不如預期（Chin, 2007: 94）。相仿的，法國也在 1977 年提出「協助移民返國計畫」（aide au retour），補貼移工返國的資金，同樣也成效不彰。. 9 雖然 Schönwälder（2006）也指出，在 Arendt 的決議之前，已經經過多次的部會討論。早在 1971 年時，國家內部就已經在個別討論是否要重新反省政策，避免移工人數並應該再繼續增加。1972 年間國家內部則出現了要「整合」（integration）還是維持「輪替」的辯論。前者是指協助移工融入社會，而後者則指應該要維持過去移工是商品的政策立場，嚴格執行理想上的輪替原則。即便到了 1973 年 6 月的第一次內閣會議時，決議出勞動部必須同時減少人數，並且提供移工部分的居住權利，以達到整合和輪替兩個極端間平衡點的最低共識（Schönwälder, 2006: 260）。但這無論如何，和 Arendt 逕自宣告終結移工政策仍有相當的差距。 12. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(23) 表 2 德國外國人與移工數年份全國人口外國人在全國比(%) 外國人總數受雇者受雇者占外國人比(%) 1971 3,438.7 5.6 2,240.8 10.3 1972 3,526.6 5.7 2,352.4 10.8 1973 3,966.2 6.4 2,595.0 11.9 1974 4,127.4 6.7 2,286.6 10.9 1975 4,089.6 6.6 2,038.8 10.1 1976 3,948.3 6.4 1,920.9 9.5 1977 3,948.3 6.4 1,888.6 9.3 1978 3,981.1 6.5 1,869.3 9.1 1979 4,143.8 7.2 1,933.6 9.5 1980 4,450.0 7.5 2,070.0 9.1 資料來源：Herbert（1990: 203）. 政治大這個現象在瑞士、法國也同樣出現。瑞士在 1965 年時，超過三分之二的外立國人是持臨時工作證，也就是移工，他們僅能在特定的工作期限內留在瑞士。. ‧ 國. 學. 當時僅有 23.5%的外國人獲得永久居留權。但在 1970 年終止移工後，獲得永久居住權利的外國人攀升到 37.2%，這個高速成長的速率，到 1980 年時，則有超. ‧. 過三分之二的外國人獲得永久居住的身分，僅剩 23.4%的外國人持臨時工作證（Hoffman-Nowotny, 1985: 219）。10法國在 1974 年終止政策後，家庭移民佔年度. Nat. sit. y. 移民總量的百分比從 51％增加到 1978 年的 69％（Messina, 2007: 36）。總結來. io. al. n. （表 3）。. er. 說，在 1970 年代各國移工政策的終止後，反而帶動了西歐各國外國人數的增加. Ch. engchi. i n U. v. 10 瑞士雖然在 1970 年終止移工政策，但他後續仍有以小規模季節性農業移工的形式招募國人。 13. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(24) 表 3 西歐外國人數（千位）與佔國內總數人數比率（1960-1990） 1960 1976 1990 外國人數佔國內人外國人數佔國內人外國人數佔國內人 (千) 數比(%) (千) 數比(%) (千) 數比(%) 17 0.4 91 1.8 161 3.1 丹麥 1,542 2.9 1,875 3.3 英國 118 1.0 351 2.6 692 4.6 荷蘭 102 1.4 271 3.6 413 5.3 澳洲 191 418 5.1 484 5.6 瑞典 4.7 3,442 6.6 3,608 6.4 法國 686 1.2 3,948 6.4 5,242 8.2 德國 453 4.9 835 8.5 905 9.1 比利時 495 9.2 1,039 16.4 1,100 16.3 瑞士資料來源：Soysal（1994: 23）. 政治大國家面對這樣的處境，不得不協助他們融入社會，但因為國家的背景不同，立而分成不同的形構。Soysal（1994: Ch3-Ch4）以國家／社會主導、組織形構. ‧ 國. 學. （權力）分散／集中，歸類成四種不同類型的整合方式，其中 I、II 和 III 分指西歐的不同國家（圖 1）。具體來說，瑞典和荷蘭將外國人 11視作一個少數族裔. ‧. 的群體，仰賴國家資源挹注的社會組織，譬如各移民語言的報刊、電台，以及改善移民處境的移民團體來協助整合。瑞士和英國則將外國人當作個體，國家. sit. y. Nat. 並沒有特別支持移民團體。國家的態度是相當放任的，他們認為，勞動市場的地位就代表整合的好壞與否。因此，國家僅透過職業訓練、語言訓練來提升，. io. al. er. 外國人在勞動市場的地位而已，並沒有其他整體性的協助方案。. n. v i n Ch 相較之下，法國也是將外國人視作個體，但國家是直接使用政策工具，譬 engchi U 如以「社會行動基金」，直接將資源挹注在教育、住宅、社會與文化活動等議題上（Soysal, 1994: 59）。比較特別的是德國，雖然沒有明確的將外國人視作個體或群體，但國家仍同時直接挹注資金在職業訓練、教育與部分移民團體上（Soysal, 1994: 61-62）。. 11 我們用外國人一詞來涵蓋移工與親屬、第二代。 14. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(25) 政治大. 圖 1 整合模式的類屬資料來源：Soysal（1994: 37）. 立. ‧ 國. 學. 總而言之，西歐一致出現協助外國人融入的整合政策。而更重要的是，整合政策也伴隨著許多權利的賦予。Soysal（1994: 123-129）的研究指出，基本上他們享有一定程度的社會權和經濟權，譬如取得健康補助或社會保險，以及參. ‧. 與工會、進入勞動市場。甚至，在涉及區分是否為一國國民的差異上，也就是，. y. Nat. 一個能判斷公民權的基準：政治權。在瑞典、丹麥等國家中，這些非公民的外. er. io. sit. 國人也擁有部分的選舉權利，例如地方政府或區域的選舉。. 此外，隨著歷史演進，許多外國人的後代在地主國出生，生活、語言都和. n. al. i n U. v. 一般國人並沒有不同，雖然這些外國人的確獲得了部分的權利，但仍然不是一. Ch. engchi. 國的國民。直到 2000 年後，國民的界線才鬆綁。最具代表性的個案是，一個以血統主義（Jus sanguinis）繼承國民身分的德國，在 2000 年修訂了《國籍法》，在德國出生的小孩將直接獲得德國國民的身分。 12 這長期的演變，正指出了移工從暫時的勞工轉變成永久居民，並在獲得部分的權利之後，國家最後仍開放了國民的底線，終獲得完整國民身分的一個漫長歷史。二、. 內在的歷史邏輯：自由國家與全球制度論的理論觀點. 我們該如何解釋這段近 50 年漫長的歷史？學界透過關注「移工定居」（settlement）與「移工獲得各項權利」這兩個政策經驗來處理。然而，這不是. 12 這當然有前提：新生兒父母一方須在德國連續居住滿八年，或是任一方有長期、永久居留許可。 15. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(26) 一個容易回答的問題，這牽涉到許多變數的交互影響。起初學界側重以經濟的面向解釋人口遷徙的原因，譬如以相當直觀的推拉關係來描述國際間的人口行動，只是在理論的細節上有些差異，包含以宏觀的角度，從國際間的經濟差異下產生的推拉力（Todaro & Maruszko, 1987），或是以微觀的古典經濟學角度，以個人的自利動機為出發點，認為移民的遷徙行為是在成本利益計算後的選擇（Borjas, 1989）。至於 Pior（1979）則提出分割勞動市場（segmented labour market），認為移工輸入國面對部分條件較差的工作不受國人喜愛，而產生的勞力需求拉力才是關鍵。這些研究或多或少的確都解釋了跨國遷徙的過程，但如 Cornelius、Martin 與 Hollifield（1994: 7）所言：「這只提供了移民遷徙的必要條件，但卻沒有提供充要條件」。也就是說，推拉力的觀點只夠解釋這些遷徙行為的基礎，但尚未足以解釋定居和權利的議題。Cornelius、. 政治大. Martin 與 Hollifield（1994）認為，關注國家內部的運作邏輯將足以補足這項缺失，提倡將國家帶回分析中。. 立. ‧ 國. 學. 依循 Castles 與 Kosacks（1973）這本早期經典之作開展的學術領域，兩位學者不僅從馬克思的角度指出，移工在西歐資本主義中扮演產業後備軍（industrial reserve army），充當西歐國內暫時的補充性後備勞力的角色。同時，. ‧. 該本著作也關注移工與國家內部社會的互動議題。他們廣泛的蒐集當時西歐移. y. Nat. 工在地主國各面向的資料，揭櫫了本國工會與外國移工間的矛盾關係，以及移. sit. 工的住屋、教育等各類所謂「適應」的議題。至於 Freeman（1979）的早期著. er. io. 作則探究了移工與族裔衝突的問題，這正也呼應了 1970 年代後，移工從單純的. al. v i n 以政策意圖和政策結果（outcome）差距的理論觀點，處理暫時性的客工變成永 Ch U i e h n c g 久居民的經驗議題。 n. 經濟議題轉變成政治問題的脈絡。Hollifield（1986）則從法德兩國的經驗中，. 隨著這些早期的研究推展，學界在移工政策的研究，圍繞在處理西方政策的內在邏輯，逐漸凝聚成一個理論議題：探討控制鴻溝（control gap），或稱政策失敗（policy failure）的原因（Cornelius, Martin & Hollifield, 1994）。所謂鴻溝，指的是政策意圖和政策產出（output）、結果（outcome）間的差距。在此，產出指的是移民政策的需求和供應（demand for and the supply of immigration policy），而結果則是比較廣泛的政策結果（Hollifield & Wong, 2014）。這主要可以拆解成兩個子議題，第一是關注為何移工能夠在國內久居，這些提問方式具體包含：「為何這些民主自由的國家最後無法驅離他們不想要的移民（Joppke, 1998）？」；「為何在社會出現反移民的仇外主義時，國家的移民／ 16. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(27) 工政策仍不斷鬆綁控制，而非緊縮（Freeman, 1995）？」。而與之密切相關的是，這些移工具有什麼樣的權利基礎，使得國家無法控制？這即是第二個子議題所討論的議題。這些提問可以分成：「在久居之後應該給予他們什麼權利和服務」（Cornelius, Martin & Hollifield, 1994）？；「提供他們權利的正當性基礎在哪」（Soysal, 1994; Jacobson, 1996）？當然，也有一次處理兩個議題的研究，關注何以自家無法管制移民的問題（Hollifield, 1992）。而這兩個議題提供了自由國家和全球制度論，兩個不同理論視野對話的地方。在第一個子議題裡，學者特別強調自由國家（liberal state）內部的利益團體和司法系統的運作邏輯。Freeman（1995）以政治經濟學的角度解釋，支持國家採用較寬鬆的移工政策的動力來源。他借用 Wilson（1980）的政策分類，強調自由國家下利益團體的遊說是移工政策的基本邏輯，並將之歸類為成本分散，. 政治大. 但利益集中的客戶政治（client politics）。. 立. 他論證邏輯很清楚簡單，我們姑且直接摘引他的論述：. ‧ 國. 學. 確定移民的主要受益者並不困難：勞動密集型產業的雇主和依賴非熟練勞動力的雇主、從人口增長（房地產，建築等）中獲利的企業，以. ‧. 及那些與移民流動相關聯的家庭和族裔。而直接成本則相對的集中在：與移民競爭稀少的工作、住房、學校和政府服務的少數人口上，但這. y. Nat. sit. 些社會中最不利的群體缺乏發表意見的資源。總體來說，移民的成本. er. io. 是分散的，對整個人口的影響很小。移民的集中利益和分散成本，意味著有組織的公眾比無組織的公眾更支持移民，與移民有關的議題是. n. a. l C 1995: 885）。由支持的團體所主導（Freeman,. hengchi. i n U. v. 換言之，Freeman（1995）的論證重點是，自由國家中的移工政策是一個由獲利的利益團體主導的結果。正因為透過這些團體對政策的支持，才創造了一個擴張主義（expansionist）、寬鬆的政策發展方向。此外，Freeman（1995）也強調，除了利益團體遊說產生的影響之外，反移民的右端極端政黨，在政策的方向上並未有相當的影響。一方面是，這些政黨往往未能在國會獲得多數的席次，另一方面則是，政策決策者秉持著反民粹主義（antipouplist）的立場，往往不會訴諸激進的反移民政策方向（Freeman, 1995: 885）。然而，Freeman（1995）的客戶政治模型著重的利益驅動（interest-driven）的論點，卻受到許多學者的質疑。如同 Brubaker（1995）對該文的批評，認為 Freeman（1995）忽略了不同國家的發展脈絡和歷史背景的影響，不同的制度脈絡應當會影響到客戶政治的形成。Joppke（1998）曾具體的提出經驗論證：英 17. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(28) 國始終都沒有客戶政治的情況，而德國是在石油危機發生後，才不再有客戶政治的現象。此外，Boswell（2007）則批評，Freeman（1995）似乎忽略了利益之外的變數，特別是制度與法律體系對政策的作用，這在解釋上可能掛一漏萬。或用 Hollifield 與 Wong（2014）的話來說，Freeman 只處理到政策產出，而沒有處理到結果。也就是說，客戶政治只能解釋政策對於移工的需求，但卻無法解釋移工能夠在國內久留的制度性基礎。 Joppke（1998）、Guiraudon 與 Lahav（2000）等研究，分析了法院在政策過程中扮演的角色，補充了這部分的缺口。Joppke（1998: 271）認為 Freeman （1995）雖然以政治家的反民粹主義和客戶政治的模型，解釋政策能夠抵擋社會中反移民聲浪的原因，但法律才是在這背後提供他們抵擋的核心要素。 Joppke（1998）進一步提到，真正的重點反而是 1970 年代客工政策終止後的. 政治大. 「家庭移民」。也就是說，我們要問的是，什麼因素讓家庭團聚成為可能？. 立. Joppke（1998: 285）以德國為代表個案，他指出，1987 年時憲法法庭根據. ‧ 國. 學. 德國基本法第六條的規定，承認了家庭團聚的憲法權利（constitutional right），認為這些「非住民」的家庭成員仍然有家庭團聚的權利。換言之，即便當時德國不斷強調「德國是非個非移民國家」的政策立場，打算採取限制性的手段防. ‧. 堵移工的依親從外國進入。但在憲法法庭的釋憲之下，限制性的政策立場被迫. y. sit. io. er. 利。. Nat. 宣告無效，在德國境內的滯留的移工與外國人，都擁有將其依親帶往德國的權. Joppke（1998）的研究也帶出了與之關聯的第二個子議題，所謂權利從何. n. al. Ch. i n U. v. 而來的問題。這個議題全球制度論者有較深入的討論。家庭團聚權是一個許多. engchi. 西歐國家保障的移工權利之一，Joppke（1998）、Guiaudon 與 Lahav（2000）都指出，這是來自於國家司法系統徵引跨國人權價值的結果。以 Joppke（1998）的話來說，這是一種「自我限制的主權」（self-limited sovereign）之行為，特別強調的國家內部的法院體系主動徵引的行動。Guiraudon（2000）也提到，他認為國際人權制度是強化了歐洲各國內部既有的司法規範的正當性，而不是強行要國家接受。換言之，國際人權的強迫力並不如想像中強大，國內的司法體系仍有自主行動的能力。相較之下，針對第二個子議題，全球制度論者則聚焦於，處理家庭團聚權成為普遍權利的理論基礎。這類的論者強調外在於國家的制度性因素作用，認為國際遷徙與超國家組織的形成，改變了既有以國家為疆界的公民身分，創造了一個跨國的普遍身分（Soysal, 1994; Jacobson, 1996）。 18. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(29) Soysal（1994）一書在馬斯垂克條約（Maastricht Treaty）締約之後出版。該書對於歐盟一體化以及跨國人權價值的作用，給予很高的期待與評價。學者認為，一方面是二戰後跨國家的組織與互動形式逐漸成形，包括跨國間的協議和全球層次上的合作，展現了與民族國家類似的功能。另一方面，則是許多憲章、公約提供了一個新的權利授予基礎。他追溯到，國際勞工組織 1949 年的 ILO 條約（ILO Convention of 1949）、1989 年的工人權利憲章、1990 年的聯合國所有客工與其家庭權利保護條約（Protection of the Rights of All migrant Workers and Their Families）、1991 年的馬斯垂克條約等數個條約內容，認為這些條約皆提供了移民工權利擴張的基礎（Soysal, 1994: 146-153）。藉此，Soysal（1994: 159-162）觀察到，公民權的國家認同（identity）和權利兩個要素逐漸分離的現象。權利將超越國家的疆界，越來越普遍化，而認同. 治政大邁向後國家公民權（post- nation citizenship）的進展（Soysal, 1994: 140），強調立以人格（personhood）為尊的權利精神正逐漸成長。該論點在 Jacobson（1996）. 則是固守在國家的領土之內。他認為這是一個從國家公民權（nation citizenship）. ‧ 國. 學. 的研究裡被進一步深化，不過 Jacobson（1996）的論點更加激進，認為移民個體已經能夠依據人權公約，具有國際法上的人格，認為傳統的民族國家已經不. ‧. 再重要。. y. Nat. 不過，自由國家論的學者認為這似乎是過度樂觀地宣稱。Joppke（1999）. sit. 提到，縱然目前有不少國家已經接收客工，但他們仍未將移民／工視為非常態. er. al. n. 兩個相異的群體。. io. 的現象，也就是說，國族的因素仍然未曾消失，國家內在仍區分本／外國人這. Ch. engchi. i n U. v. 相較於全球制度論者和自由國家論者，國際政治經濟學者 Hollifield（1992; 2004）曾從宏觀的角度同時強調這兩個面向的作用。他從自由貿易的市場理論、馬克思和國際關係的理論來辯證，國家不是單受到上述其中一個影響，而是一個整體的關係。他認為，自由貿易只能解釋富裕國家的勞力市場對國際遷徙的人力需求，但不能解釋國家無法控制移民的議題；馬派的理論可以解釋，國家、雇主對移工這個暫時的勞力商品（commoditiy）需求，但無法解釋為何在經濟危機造成失業危機時，這個暫時性的需求卻變成長期的；國際關係的現實主義，雖然可以國際間是藉由貿易關係來達到維持國家主權的利益，但無法說明國家為何有效無法控制移民流動。因此，Hollifield（1992: 216）強調，這些政策結果是國家陷入自由矛盾困境（liberal paradox）的必然現象。這指的是權利和利益這兩個概念的拉鋸，一方面，經濟自由主義下的市場想要廉價的勞動力，但另一方面，政治自由主義的「以權利為基礎的體制」（right-based regime）卻強 19. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(30) 調保障普世的人權價值。在這一拉一扯的進展下，形成當今的政策結果。總結來說，學界藉由兩個子議題來分析西歐漫長的政策歷史，建構了幾個重要的命題。第一，自由國家的內部邏輯，不論是利益團體的遊說還是司法體系，他們都對於移工定居的現象有一定程度的解釋力。第二，全球制度論對於跨國權利的考察，提供了我們對於傳統國家公民權的反省，雖然國家的權力是否被跨國人權稀釋仍存有爭論，但這至少喚起了我們重視，跨國人權的歷史建構的過程與影響。而這兩個命題與議題貫串了當前移民學界的討論軸心（Messina, 2007）。在一些新穎的文獻裡，控制鴻溝仍然是討論的焦點（Bonjour, 2011; Johannesson, 2018; Hollifield, Martin & Orrenius, 2014），包含繼續深入自由國家的運作邏輯（Ellermann, 2013）、重新分析歷史資料，評估法院在權利的作用（Bonjour, 2016），或是批評全球制度論預設後國族的線性史觀（Joppke,. 治政大驗裡碰到鐵板，接下來我們將焦點轉向東亞。立. 2006），西方學界仍然在此議題內繼續深化。但這些議題和觀點似乎在東亞的經. ‧ 國. 學. 第三節異例還是尚未成熟？東亞移工政策經驗的討論東亞出現了不同於西歐的政策經驗，不僅幾乎沒有移工定居的現象，移工. ‧. 在獲得的權利上亦相當有限，不但未能獲得家庭團聚權，亦只能在勞力市場上. y. Nat. （經濟面向）融入社會，缺乏政治面向上的投票權。那麼，這在理論上是個異. sit. 例，還是一個尚未成熟的政策階段？也就是說，這裡真正的問題是，東亞是否. al. er. io. 具有獨有的政策運作邏輯？接下來，本文將先簡述東亞當前的政策經驗，再將. n. 焦點轉向回顧前沿性的研究進展，並進入到本文的研究個案中，探討臺灣目前. Ch. i n U. v. 學術現況的侷限。最後，我們將從這些研究梳理出，目前東亞經驗的研究芻議. engchi. 和侷限，找尋解釋東亞經驗的可能。一、. 東亞移工政策發展經驗. 1980 年代後，東亞國家的經濟崛起，伴隨著高度的勞動力需求，日本、韓國與臺灣又碰上生育率較低、社會人口老化問題，而影響到勞動力市場的供給，缺工問題逐漸在各產業內浮現出來。1980 年代末期，政府為了解決產業的問題，不得不打開國界大門，從其他國家招募勞工。日本首先在 1989 年，歷經政府跨部門的協商討論後，修訂《出入國管理制與難民辨識法案》（Immigration-Control and Refugee-Recognition Act），建立引進兩種不同類型的「移工」的法源基礎。其中一種類型，指的是實習生（trainee）。自 1989 年修訂該法後，日本在法律上從未允許，外國高技術勞工之外的勞工在 20. DOI:10.6814/NCCU201901193.

(31) 國內有工作的權利。言下之意是指實習生並非勞工，他們只是來學習技術與知識的，政府透過該名義，在法律的模糊地帶中，找出合法聘用低技術移工的方式。隨後，日本於 1993 年建立技能實習計畫（TITP, Technical Intern Training Program），並且透過由五個部會組成的準官方的日本國際訓練機構（Japan International Training Cooperation Corps, JITCO），13負責監督與提供「監理團體」 14. 招募海外實習生的相關法律諮詢（Surak, 2017）。同時，規定實習生的「實習. 年限」，要求在年限額滿後返回母國，但因為實習生的工作條件較差，在薪資未受法律保障，以及仲介業者收取高額的仲介費的情況下，導致實習生受資方剝削與非法逃逸的問題層出不窮（Yamanaka, 1993）。除了實習生之外，日本亦透過從引入海外的日裔移民（Nikkeijin）15作為移工的勞力來源，但他們不但享有完整的勞工權利與資格，獲得比實習生更高的. 治政大制。也就是說，他們基本上具有在日本長期工作的機會（Tsuda & Cornelius , 2004; Lee, 2010: 141）。立. 薪資與勞動力市場的地位，其工作簽證雖然有年限規定，但未有不得更換的限. ‧ 國. 學. 韓國則和日本一樣，選擇以實習生的形式引進移工，在 1991 年建立產業技術培育計畫（Industrial Technical Training Program, ITTP），但韓國的決策過程並. ‧. 不是集中在官僚內部，而是受到韓國企業聯合會（Korean Federation of Small. y. Nat. Business, KFSB）遊說壓力影響較大，在政策上有非常明顯的資本家色彩（Seol. sit. & Skrentny, 2004）。即便是在招募實習生的管道上，名義上韓國授權韓國國際訓. al. er. io. 練機構（Korea International Training Cooperation Corps, KITCO）負責招募，但這看似如日本的 JITCO 的 KITCO，實際上並不是半官方機構，不僅沒有政府代表. n. v i n 在其中，該組織還是由 KFSBC的負責營運，基本上就只是滿足產業界需求的附 hengchi U 隨組織而已（Seol, 2000）。另外，由於韓國並沒有類似日本引進 Nikkeijin 的管道，亦未在 ITTP 內區分海外韓裔與其他國籍實習生的身分資格（Kim, 2008: 585-587），起初在政策上並沒有明顯的族裔偏好。臺灣和日韓兩國則不相同，臺灣並未建立實習生制度，而是在 1992 年訂立. 13 該組織內有外交部、勞動部等五位部會首長負責主持，其他人員則由日本經濟團體聯合會（Keidanren）派任（Surak, 2018）。 14 監理團體指的是「不把營利作為目的的法人，例如：工商會議所・工商會，中小企業團體，職業訓練法人，農業協同組合，漁業協同組合，公益社團法人，公益財團法人等」。詳細可參閱：https://www.jitco.or.jp/cn/regulation/index.html。該團體是在日本招募實習生之單位，雖然理想上是非營利的工商會，但往往仲介業者會利用此管道成立空殼的監理團體，行使營利之實（Surak, 2018）。 15 Nikkeijin 指的是在 1950-60 年代時出走到祕魯、巴西等中南美洲國家的日本人。對這類的海外日裔，詳可參考 Sasaki（2014）的討論。 21. DOI:10.6814/NCCU201901193.