第二章 文獻回顧
第二節 西歐移工政策的內在邏輯
二、 內在的歷史邏輯：自由國家與全球制度論的理論觀點
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圖1 整合模式的類屬
資料來源：Soysal（1994: 37）
總而言之，西歐一致出現協助外國人融入的整合政策。而更重要的是，整 合政策也伴隨著許多權利的賦予。Soysal（1994: 123-129）的研究指出，基本上 他們享有一定程度的社會權和經濟權，譬如取得健康補助或社會保險，以及參 與工會、進入勞動市場。甚至，在涉及區分是否為一國國民的差異上，也就是，
一個能判斷公民權的基準：政治權。在瑞典、丹麥等國家中，這些非公民的外 國人也擁有部分的選舉權利，例如地方政府或區域的選舉。
此外，隨著歷史演進，許多外國人的後代在地主國出生，生活、語言都和 一般國人並沒有不同，雖然這些外國人的確獲得了部分的權利，但仍然不是一 國的國民。直到 2000 年後，國民的界線才鬆綁。最具代表性的個案是，一個以 血統主義（Jus sanguinis）繼承國民身分的德國，在 2000 年修訂了《國籍法》，
在德國出生的小孩將直接獲得德國國民的身分。12這長期的演變，正指出了移 工從暫時的勞工轉變成永久居民，並在獲得部分的權利之後，國家最後仍開放 了國民的底線，終獲得完整國民身分的一個漫長歷史。
二、 內在的歷史邏輯：自由國家與全球制度論的理論觀點
我們該如何解釋這段近 50 年漫長的歷史？學界透過關注「移工定居」
（settlement）與「移工獲得各項權利」這兩個政策經驗來處理。然而，這不是
12 這當然有前提：新生兒父母一方須在德國連續居住滿八年，或是任一方有長期、永久居留許 可。
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一個容易回答的問題，這牽涉到許多變數的交互影響。
起初學界側重以經濟的面向解釋人口遷徙的原因，譬如以相當直觀的推拉 關係來描述國際間的人口行動，只是在理論的細節上有些差異，包含以宏觀的 角度，從國際間的經濟差異下產生的推拉力（Todaro & Maruszko, 1987），或是 以微觀的古典經濟學角度，以個人的自利動機為出發點，認為移民的遷徙行為 是在成本利益計算後的選擇（Borjas, 1989）。至於 Pior（1979）則提出分割勞動 市場（segmented labour market），認為移工輸入國面對部分條件較差的工作不受 國人喜愛，而產生的勞力需求拉力才是關鍵。這些研究或多或少的確都解釋了 跨國遷徙的過程，但如Cornelius、Martin 與 Hollifield（1994: 7）所言：「這只提 供了移民遷徙的必要條件，但卻沒有提供充要條件」。也就是說，推拉力的觀點 只夠解釋這些遷徙行為的基礎，但尚未足以解釋定居和權利的議題。Cornelius、
Martin 與 Hollifield（1994）認為，關注國家內部的運作邏輯將足以補足這項缺 失，提倡將國家帶回分析中。
依循 Castles 與 Kosacks（1973）這本早期經典之作開展的學術領域，兩位 學 者 不 僅 從 馬 克 思 的 角 度 指 出 ， 移 工 在 西 歐 資 本 主 義 中 扮 演 產 業 後 備 軍
（industrial reserve army），充當西歐國內暫時的補充性後備勞力的角色。同時，
該本著作也關注移工與國家內部社會的互動議題。他們廣泛的蒐集當時西歐移 工在地主國各面向的資料，揭櫫了本國工會與外國移工間的矛盾關係，以及移 工的住屋、教育等各類所謂「適應」的議題。至於 Freeman（1979）的早期著 作則探究了移工與族裔衝突的問題，這正也呼應了 1970 年代後，移工從單純的 經濟議題轉變成政治問題的脈絡。Hollifield（1986）則從法德兩國的經驗中，
以政策意圖和政策結果（outcome）差距的理論觀點，處理暫時性的客工變成永 久居民的經驗議題。
隨著這些早期的研究推展，學界在移工政策的研究，圍繞在處理西方政策 的內在邏輯，逐漸凝聚成一個理論議題：探討控制鴻溝（control gap），或稱政 策失敗（policy failure）的原因（Cornelius, Martin & Hollifield, 1994）。所謂鴻溝，
指的是政策意圖和政策產出（output）、結果（outcome）間的差距。在此，產出 指的是移民政策的需求和供應（demand for and the supply of immigration policy），
而結果則是比較廣泛的政策結果（Hollifield & Wong, 2014）。
這主要可以拆解成兩個子議題，第一是關注為何移工能夠在國內久居，這 些提問方式具體包含：「為何這些民主自由的國家最後無法驅離他們不想要的移 民（Joppke, 1998）？」；「為何在社會出現反移民的仇外主義時，國家的移民／
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工政策仍不斷鬆綁控制，而非緊縮（Freeman, 1995）？」。而與之密切相關的是，
這些移工具有什麼樣的權利基礎，使得國家無法控制？這即是第二個子議題所 討論的議題。這些提問可以分成：「在久居之後應該給予他們什麼權利和服務」
（Cornelius, Martin & Hollifield, 1994）？；「提供他們權利的正當性基礎在哪」
（Soysal, 1994; Jacobson, 1996）？ 當然，也有一次處理兩個議題的研究，關注 何以自家無法管制移民的問題（Hollifield, 1992）。而這兩個議題提供了自由國 家和全球制度論，兩個不同理論視野對話的地方。
在第一個子議題裡，學者特別強調自由國家（liberal state）內部的利益團體 和司法系統的運作邏輯。Freeman（1995）以政治經濟學的角度解釋，支持國家 採用較寬鬆的移工政策的動力來源。他借用 Wilson（1980）的政策分類，強調 自由國家下利益團體的遊說是移工政策的基本邏輯，並將之歸類為成本分散，
但利益集中的客戶政治（client politics）。
他論證邏輯很清楚簡單，我們姑且直接摘引他的論述：
確定移民的主要受益者並不困難：勞動密集型產業的雇主和依賴非熟 練勞動力的雇主、從人口增長（房地產，建築等）中獲利的企業，以 及那些與移民流動相關聯的家庭和族裔。而直接成本則相對的集中在：
與移民競爭稀少的工作、住房、學校和政府服務的少數人口上，但這 些社會中最不利的群體缺乏發表意見的資源。總體來說，移民的成本 是分散的，對整個人口的影響很小。移民的集中利益和分散成本，意 味著有組織的公眾比無組織的公眾更支持移民，與移民有關的議題是 由支持的團體所主導（Freeman, 1995: 885）。
換言之，Freeman（1995）的論證重點是，自由國家中的移工政策是一個由 獲利的利益團體主導的結果。正因為透過這些團體對政策的支持，才創造了一 個擴張主義（expansionist）、寬鬆的政策發展方向。此外，Freeman（1995）也 強調，除了利益團體遊說產生的影響之外，反移民的右端極端政黨，在政策的 方向上並未有相當的影響。一方面是，這些政黨往往未能在國會獲得多數的席 次，另一方面則是，政策決策者秉持著反民粹主義（antipouplist）的立場，往 往不會訴諸激進的反移民政策方向（Freeman, 1995: 885）。
然而，Freeman（1995）的客戶政治模型著重的利益驅動（interest-driven）
的論點，卻受到許多學者的質疑。如同 Brubaker（1995）對該文的批評，認為 Freeman（1995）忽略了不同國家的發展脈絡和歷史背景的影響，不同的制度脈 絡應當會影響到客戶政治的形成。Joppke（1998）曾具體的提出經驗論證：英
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國始終都沒有客戶政治的情況，而德國是在石油危機發生後，才不再有客戶政 治的現象。此外，Boswell（2007）則批評，Freeman（1995）似乎忽略了利益 之外的變數，特別是制度與法律體系對政策的作用，這在解釋上可能掛一漏萬。
或用Hollifield 與 Wong（2014）的話來說，Freeman 只處理到政策產出，而沒有 處理到結果。也就是說，客戶政治只能解釋政策對於移工的需求，但卻無法解 釋移工能夠在國內久留的制度性基礎。
Joppke（1998）、Guiraudon 與 Lahav（2000）等研究，分析了法院在政策過 程中扮演的角色，補充了這部分的缺口。Joppke（1998: 271）認為 Freeman
（1995）雖然以政治家的反民粹主義和客戶政治的模型，解釋政策能夠抵擋社 會中反移民聲浪的原因，但法律才是在這背後提供他們抵擋的核心要素。
Joppke（1998）進一步提到，真正的重點反而是 1970 年代客工政策終止後的
「家庭移民」。也就是說，我們要問的是，什麼因素讓家庭團聚成為可能？
Joppke（1998: 285）以德國為代表個案，他指出，1987 年時憲法法庭根據 德國基本法第六條的規定，承認了家庭團聚的憲法權利（constitutional right），
認為這些「非住民」的家庭成員仍然有家庭團聚的權利。換言之，即便當時德 國不斷強調「德國是非個非移民國家」的政策立場，打算採取限制性的手段防 堵移工的依親從外國進入。但在憲法法庭的釋憲之下，限制性的政策立場被迫 宣告無效，在德國境內的滯留的移工與外國人，都擁有將其依親帶往德國的權 利。
Joppke（1998）的研究也帶出了與之關聯的第二個子議題，所謂權利從何 而來的問題。這個議題全球制度論者有較深入的討論。家庭團聚權是一個許多 西歐國家保障的移工權利之一，Joppke（1998）、Guiaudon 與 Lahav（2000）都 指出，這是來自於國家司法系統徵引跨國人權價值的結果。以 Joppke（1998）
的話來說，這是一種「自我限制的主權」（self-limited sovereign）之行為，特別 強調的國家內部的法院體系主動徵引的行動。Guiraudon（2000）也提到，他認 為國際人權制度是強化了歐洲各國內部既有的司法規範的正當性，而不是強行 要國家接受。換言之，國際人權的強迫力並不如想像中強大，國內的司法體系 仍有自主行動的能力。
相較之下，針對第二個子議題，全球制度論者則聚焦於，處理家庭團聚權 成為普遍權利的理論基礎。這類的論者強調外在於國家的制度性因素作用，認 為國際遷徙與超國家組織的形成，改變了既有以國家為疆界的公民身分，創造 了一個跨國的普遍身分（Soysal, 1994; Jacobson, 1996）。
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Soysal（1994）一書在馬斯垂克條約（Maastricht Treaty）締約之後出版。
該書對於歐盟一體化以及跨國人權價值的作用，給予很高的期待與評價。學者 認為，一方面是二戰後跨國家的組織與互動形式逐漸成形，包括跨國間的協議 和全球層次上的合作，展現了與民族國家類似的功能。另一方面，則是許多憲
該書對於歐盟一體化以及跨國人權價值的作用，給予很高的期待與評價。學者 認為，一方面是二戰後跨國家的組織與互動形式逐漸成形，包括跨國間的協議 和全球層次上的合作，展現了與民族國家類似的功能。另一方面，則是許多憲